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  • A Fiscalização Dos Contratos Administrativos e A Responsabilidade Da Administração Pública Pelo Inadimplemento Das Obrigações Trabalhistas PDF

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    A FISCALIZAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS E A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PELO INADIMPLEMENTO DAS OBRIGAÇÕES TRABALHISTAS - PDF

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    A Fiscalização Dos Contratos Administrativos e A Responsabilidade Da Administração Pública Pelo Inadimplemento Das Obrigações Trabalhistas PDF

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    AFISCALIZACAO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS E A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRACAO PUBLICA PELO INADIMPLEMENTO DAS OBRIGACOES TRABALHISTAS Felipe Cardoso Aratijo Neiva felipe@crosara.ady:br Advogado integrante da banca Crosara Advogados Asociados e pés-graduando em Direito e Processo do Trabalho pela Universidade Federal de Goids — UFG. A terceirizagdo € uma tendéncia mundial que comegou na iniciativa privada e passou também a ser utilizada largamente pela Administracdo Publica. E uma ferramenta de gestio, materializada por meio de contrato, que possibilita redugio de custos e especializagao na prestacio dos servicos ou fornecimento de bens. além de permitir que 0 contratante se concentre em stias atividades prineipais, tomando-se mais competitive. Segundo 0 Ministério do Trabalho e Emprego, “terceirizagtio & a contratagio de servigos por meio de empresa, intermediiria entre o tomador de servigos e a mao de ‘obra, mediante contrato de prestagao de servigos’”. Apesar de ser instituto oriundo do Direito do Trabalho, o embasamento para a admissiio do uso desse instrumento no émbito administrativo vem do art. 37, XI, da Constituigao Federal. Inclusive, o Brasil é signatario da Conveneao n°. 94 da OIT, que dispde sobre as cléusulas de trabalho nos contratos firmados com uma autoridade piiblica. Em nivel infraconstitucional, ha previsto no Decreto-Lei n? 200, de 25 de fevereiro de 1967, (ait. 10, §7°), que visa impedir o erescimento desmesurado da maquina administrativa através da desobrigacdo da realizacio material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possivel, 4 execugio indireta, mediante contrato, desde que exista, na Area, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhiar os encargos de execugiio. Contudo, a gestio desses contratos também passa por algumas adversidades, como falta de servidores capacitados para gerir e fiscalizar os contratos, responsabilizagao do Poder Piiblico pelo inadimplemento das empresas contratadas, corupgao ete. Para garantir que os contratos sejam executades conforme os tenmos contratados, visando 0 bom uso dos recursos piiblicos, so indispensaveis o seu acompanhamento e fiscalizagao, , bitp:/iwwrw.saudeetrabalho.combr/download/manual-sobre-terceirizacao pdf, Terceirizacto: trabalho temporario: orientagdo 20 tomador de servigos: apresentacdo de Vera Olimpia Gongalves. Brasitia: MTE, SIT, 2001; inciso XII, ¢ 66 da Lei n° 8.666/93 A principio, os artigos $4, § 1°, & 35. estabelecem, claramente, que o fornecedor de mao de obra contratado esti estritamente vinculado ao cumprimento cabal das obrigagdes e responsabilidades a que se vinculou quando participou da licitagao e apresentou proposta (na qual obrigatoriamente fez constar o prego correspondente aos direitos trabalhistas de seus empregados). Vejamos Art. 54. (..) § 1° Os contratos devem estabelecer com clareza e preciso as condigdes para sua execugao, expressas em cléusulas que definam os direitos, obrigacdes_e_responsabilidades das partes, em conformidade com os termos e da proposta a que se vinculam. ( Art. 55. Sao cliusulas necessérias em todo contrato as que estabelegau: ( XIII — a obrigagao do contratado de manter, durante toda a execugio do contiato, em compatibilidade com as obrigacées por_ele_assumidas, todas as condigies de habilitagiio ¢ qualificagio exigidas na licitagao. Axt. 66. O contrato devera ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as clausulas aveneadas e as normas desta Lei. respondendo cada uma pelas consequéncias de sua inexecucao total ou parcial. A seguir, os artigos 58, inciso III, e 67, caput e seu §1°, da mesma Lei de Licitagdes impdem a Administragao Publica contratante o poder-dever de fiscalizar 0 cumprimento de todas as obrigagdes assumidas pelo contratado que foi o selecionado no procedimento licitatério — dentre elas, evidentemente, as que decorrem da observancia das normas trabalhistas, em relagao aos seus empregados que prestarem servigos, como terceirizados, ao ente piiblico, como se vé Art. 58. O regime juridico dos contratos administrativos instituido por esta Lei confere a Administragao, em relagao a eles, a prerrogativa de: () III - fiscalizar-thes a execucioz Art. 67. A execuciio do contrato devera ser acompanhada e fiscalizada__por__um__representante__da__Administracio especialmente designado, permitida a contratagio de terceitos para assisti-lo e subsidia-lo de informagses pertinentes a essa atribuigao, § 1° O representante da Administragio anotari em registro proprio todas as ocorréncias relacionadas com a execucio do contrato, determinando o que for necessario 4 regularizacio das faltas ou defeitos observados Acerca da responsabilidade da Administrago pelo inadimplemento das obrigagées trabalhistas pela empresa terceitizada contratada, a referida legislagao possui dispositive legal. Vejamos seu teor Art. 71. O contratado é responsivel pelos encargos trabalhistas previdenciarios, fiseais e comerciais resultantes da execucio do contrato. §1° A inadimpléncia_do_contratado, com_referéncia_aoy encargos trabalhistas, fiscais e comerciais nao transfere & Administracio Publica a responsabilidade por _ seu Pagamento, nem poderi onerar o objeto do contrato ou restringir a regularizagio © 0 uso das obras ¢ edificagdes, inclusive perante o Registro de Iméveis. (Redagio dada pela Lei n® 9.032, de 1995) §2° A Administragio Piblica responde solidariamente com o contratado pelos encargos previdenciarios resultantes da execugao do contrato, nos termos do art. 31 da Lei n® 8.212, de 24 de julho de 1991. (Redacao dada pela Lei n° 9.032, de 1998) O art. 78 da citada lei prevé como motivo para a rescisdo contratual "o nao cumprimento ou o cumprimento irregular de cléusulas contratuais, especificagéies projetos on prazos, assim como 0 cometimento reiterado de faltas na sua execugao € 0 desatendimento das determinagoes regulares da autoridade designada para acompanhar @ fiscalizar a sua execugio", Isso, evidentemente, & aplicavel a hipétese do inadimplemento de suas obrigagdes trabalhistas para com os trabalhadores tereeirizados pelo empregador contratado pelo ente piiblico Portanto, como se vé da legislagao de regéncia, a Administragio no possui responsabilidade, solidiria ou subsididria, pelos encargos trabalhistas advindos do inadimplemento destes pela empresa contratada, Porém, tal regra nao & absoluta na Tustiga do Trabalho, Para entender essa relativizagaio na Justiga do Trabalho, reputa-se necessario relatar os fatos que envolvem a matéria. No dia 7 de margo de 2007, 0 Governador do Distrito Federal ajuizou a Agao Declaratéria de Constitucionalidade (ADC), autuada sob o n°. 16, perante o excelso Supremo Tribunal Federal (STF), suscitando a constitucionalidade da norma contida no artigo 71, §1° da Lei n°, 8.666/93, posto que o referido dispositivo soften retaliagdes por parte dos érgios do Poder Judiciatio, especialmente pelo Tribunal Superior do Trabalho (TST). O TST havia editado a Stimnula 331, TV, que, a época, estipulava a responsabilidade da Administragao pelo inadimplemento das obrigagées trabalhistas pela empresa terceitizada contratada pelo simples fato de haver participado da relagao processual e constar do titulo executivo judicial Apés o tramite processual da referida ago originaria, no dia 24 de novembro de 2010, o pleno do STF julgou, definitivamente, o mérito da ADC 16, materializado sob a ‘ementa a seguir: EMENTA: —_RESPONSABILIDADE —_CONTRATUAL. Subsidiaria, Contrato com a administragao piiblica Inadimpléneia negocial do outro contraente, Transferéncia consequente_¢_automatica dos seus encargos trabalhistas, fiscais ¢ comerciais, resultantes da execucio do contrato, a administracio. Impossibilidade _juridica. _ Consequéncia roibida_pelo_art., 71, § 1°, da Lei federal n° 8.666/93. Constitucionalidade reconhecida dessa norma, Agio direta de_constitucionalidade julgada, nesse sentido, procedente. Voto veneido. E constitucional a norma inserita no art. 71, § 1°, da Lei federal n° 8.666, de 26 de junho de 1993, com a redagao dada pela Lei n° 9.032, de 1995. (ADC 16, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 24/11/2010, DJe- 173 DIVULG 08-09-2011 PUBLIC 09-09-2011 EMENT VOL- 02583-01 PP-00001 RTJ VOL-00219-01 PP-00011). Porém, esse julgamento nao impedin, de forma mecaniea ¢ absoluta, que. em determinados casos e sob certas circunstancias. a Administragao Publica contratante continuasse a ser condenada a responder, de forma subsididria, pelo pagamento das obrigagdes trabalhistas do empregador por ela contratado, Com efeito, como se extrai da transerigao dos votos dos proferidos naquela sessiio (apud VIANA, Marcio Tillio, DELGADO, Gabriela Neves e AMORIM, Helder Santos, "Terceirizagio — aspectos gerais a iiltima decisio do STF e a Stunula n° 331 — novos enfoques", LTr 75-03, p. 282-295, esp. p. 291-292), ao se referir aos casos de terceitizagio licita das atividades da Administragaio Piblica, © Supremo Tribunal Federal deixou expresso seu entendimento de que aquele dispositivo de lei nao afasta a possibilidade da Justiga do Trabalho. No julgamento de cada caso concreto e com base nos fatos da causa, a Justiga do Trabalho deve responsabilizar subsidiariamente o ente piiblico contratante pelo pagamento daquelas obrigagdes trabalhistas, caso fique comprovado que agin com culpa in vigilando, ao nao fiscalizar o adimplemento daqueles direitos pelo seu devedor principal — 0 empregador contratado, Noutras palavras, a Administragao Publica nio pode ser responsabilizada pelo simples fato de ter celebrado contrato administrativo e, portanto, pelo mero inadimplemento das dividas trabalhistas. Contudo, wos casos coneretos, ponderades os elementos fético-probatérios, deve restar demonstrada a conduta culposa, ainda que apenas omissiva, da Administragao, ja que o ente piblico tem o dever, imposto pelo principio da legalidade administrativa, de fiscalizar os contratados (artigos 58, inciso IIL e 67, caput, e § 1°, ambos da Lei de Licitagdes). Por isso, pode ser responsabilizado em virtude da presenga de culpa in eligendo (na excepcional hipstese de demonstragio de irvegularidades no procedimento licitatério) on de culpa in vigiando (pela simples omissao do ente piblico de, no curso e ao término da execugao daquele contrato, nao ter fiscalizado, como deveria e como Ihe era perfeitamente possivel, 0 cumprimento das normas trabalhistas pelo contratado e nao haver tomado as providéncias capazes de prevenir aquela inadimpléncia). Neste tocante, impende contextualizar a excegaio contida na decisio do STF na ADC n° 16 como garantia da persisténcia da condigao republicana do Estado Brasileiro e da prevaléncia do paradigma do Estado Democratico de Direito, que é regido, a um s6 tempo, pela supremacia do interesse piiblico, pela responsabilidade do Estado e dos agentes estatais e pela garantia dos direitos fundamentais dos cidadaos. Esse paradigma esta centrado na protegio da dignidade da pessoa humana, que é fim iltimo da ordem juridica. Orienta a regulagio trabalhista e administrativista, unissonante, a eleigao de escolhas gerenciais e administrativas que atendam a interesses econémicos e a interesses secundarios dos entes piiblicos pari passu com a garantia da plenitude da protegaio social e da cidadania dos trabalhadores envolvidos nessas atividades, Como consequéncia do julgamento comentado, o Tribunal Superior do Trabalho, curvando-se a palavra final da Suprema Corte, alterou a Stunula n° 331 para registrar que, indiscutivelmente, nos dias atuais, a responsabilizagfio da Administraga0 Publica Direta ¢ Indireta esta condicionada a caracterizagao de culpa in vigilando. Eis 0 teor da nova redagio do item IV e dos acrescentados itens Ve V! Simula n° 331 do TST CONTRATO DE PRESTACAO DE SERVICOS. LEGALIDADE (nova redacio do item IV ¢ inseridos os itens Ve VI a redacio) - Res. 174/2011, DEJT divulgado em 27, 30 e 31.05.2011 I-(..) IV - O inadimplemento das obrigagdes trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsididria do tomador dos servigos quanto aquelas obrigagdes, desde que haja patticipado da relagio processual e conste também do titulo executiva jndicial. V - Os entes integrantes da Administracao Pablica direta indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condicdes do item IV. caso evidenciada_a_sua_conduta_culposa_no cumprimento das obrigacdes da Lei n.° 8.666, de 21.06.1993, especialmente _na__fiscalizacio do _cumprimento das obrigacées_contratuais e legais da_prestadora_de_servico como empregadora. A aludida responsabilidade niio decorre de_mero inadimplemento das obrigacdes _trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada. VI — A responsabilidade subsididria do tomador de servigos abrange todas as verbas decortentes da condenagio referentes a0 periodo da prestacao laboral. Essa 6 a jurisprudéneia pacificada, como se vé nos iltimos julgamentos advindos do Tribunal Superior do Trabalho’, citando como exemplo a ementa a seguir, que resume os fatos narrados: AGRAVO DE INSTRUMENTO EM RECURSO DE REVISTA. RITO SUMARISSIMO RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO NA VIGENCIA DA LEI N° 13.015/2014. TERCEIRIZAGAO TRABALHISTA NO AMBITO DA ADMINISTRAGAO PUBLICA. ARTIGO 71, § 1°, DA LEI N° 8.66/93 E RESPONSABILIDADE SUBSIDIARIA DO ENTE PUBLICO PELAS OBRIGAGOES TRABALHISTAS DO EMPREGADOR CONTRATADO. POSSIBILIDADE, EM CASO DE CULPA IN VIGILANDO DO ENTE OU ORGAO PUBLICO CONTRATANTE, NOS TERMOS DA DECISAO DO STF PROFERIDA NA ACAO DECLARATORIA DE CONSTITUCIONALIDADE N° 16-DF E POR INCIDENCIA DOS ARTIGOS $8, INCISO IL, E 67, CAPUT E § 1°, DA MESMA LEI DE LICITAGOES E DOS ARTIGOS 186 E 927, CAPUT, DO = CODIGO CIVIL MATERIA INFRACONSTITUCIONAL E PLENA OBSERVANCIA DA SUMULA VINCULANIE N° 10 E DA DECISAO PROFERIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA ACAO DECLARATORIA DE CONSTITUCIONALIDADE N° 74.) um entendimento jurisprudencial que exonere de responsabilidade um mau administrador, que nao apenas permite 2 violacio de direitos trabalhistas, mas que abre margem para amplas possibilidades de cormupgto e desvios de recursos piiblicos estaria a coadunar com um paradiema de Estado incompativel com 0 Estado Demecratico de Direito”. trecho do voto extraido dos autos AIRR - 2255 18.2013,5.04.0221 , Relator Ministro: Luiz Philippe Vieira de Mello Filho, Data de Julgamento 22/03/2017, 7 Turma, Data de Publicacao: DEST 24/03/201 16-DF. SUMULA N° 331, ITENS IV E V, DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO. Conforme ficou decidido pelo Supremo Tribunal Federal, com eficicia contra todos e efeito vinculante (art. 102, § 2°, da Constituigao Federal), ao julgar a Acio Declaratéria de Constitucionalidade n° 16-DF, é constitucional o art. 71, § 1°, da Lei de Licitagdes (Lei n° 8.666/93), na redacdo que lhe deu o art. 4° da Lei n° 9.032/95, com a consequéncia de que o mero inadimplemento de obrigacdes trabalhistas causado pelo empregador de trabalhadores terceirizados, contratados pela Administracio Publica, apés regular licitacdo, para Ihe prestar servicos de natureza continua, no acarreta a essa ultima, de forma automitica e em qualquer hipétese, sua responsabilidade principal e contratual pela satisfacio daqueles direitos. No entanto, segundo também expressamente decidido_naquela mesma sesso de julgamento pelo STF, isso no significa que. em_determinado caso _concreto, com _base_nos_ elementos fatico-probat6rios delineados nos autos e em decorréncia da interpretacio sistematica_daquele preceito legal _em combinacio com _outras_normas _ infraconstitucionais igualmente aplicaveis 4 controvérsia (especialmente os arts. 34, § 1°, 55, inciso XII, 58. inciso TIT, 66, 67, caput e seu § 1° 77 ¢ 78 da mesma Lei n’ 8.66/93 € os arts. 186 ¢ 927 do Cédigo Civil, todos subsidiariamente apliciveis no Ambito trabalhista por forca do paragrafo unico do art. 8° da CLT) nao se _possa identificar a presenca de culpa in vigilando na conduta_omissiva_do ente publico contratante, ao nao se desincumbir satisfatoriamente de seu 6nus de comprovar ter fiscalizado o cabal cumprimento, pelo empregador, daquelas obrigacées_trabalhistas, como estabelecem aquelas_normas da Lei de Licitacées e também, no Ambito da Administracio Publica_federal, _a_Instrucio Normativa_n’_2/2008_do Ministerio do Planejamento, Orcamento e Gestio (MPOG). alterada_por sua _Instrucio Normativa_n’ 3/2009. Nesses casos, sem nenhum destespeito aos efeitos vinculantes da decisio proferida na ADC n° 16-DF e da propria Stimula Vinculante n° 10 do STF, continua perfeitamente possivel, & luz das circunstineias fitieas da causa e do conjumto das normas infraconstitucionais que regem a matéria, que se reconhega a responsabilidade extracontratual, patrimonial ou aquiliana do ente piiblico contratante autorizadora de sua condenagio, ainda que de forma subsidifria, a responder pelo adimplemento dos direitos trabalhistas de natureza alimentar dos trabalhadores terceirizados que colocaram sua forga de trabalho em seu beneficio. Tudo isso acabou de ser consagrado pelo Pleno do Tribunal Superior do Trabalho, ao revisar sua Siimula n° 331 em sua sesso extraordinaria realizada em 24/5/2011 (decisao publicada no Diério Eletrénico da Justiga do Trabalho de 27/5/2011, fls. 14 e 15), atribuindo nova redagao ao seu item IV inserindo-Ihe 0 novo item V, nos seguintes e expressivos termos: "SUMULA N° 331. CONTRATO DE PRESTACAO DE SERVIGOS. LEGALIDADE. (...IV - O inadimplemento das obrigages trabalhistas, por parte do empregador, implica a respousabilidade subsidiéria do tomador dos servigos quanto aquelas obrigagdes, desde que haja patticipado da relagao processual e conste também do titulo executivo judicial. V - Os entes integrantes da Administracio Piiblica direta e indireta respondem subsidiariamente nas mesmas condigdes do item IV. caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigagdes da Lei n° 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalizagao do cumprimento das obrigagdes contratuais e legais da prestadora de servigo como empregadora. A aludida responsabilidade nao decorre de mero inadimplemento das obrigacées trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada" (grifou-se). Na hipstese dos autos, vetifiea-se que o Tribunal de origem, com base no conjunto probatério, consignou ter havido culpa do ente piiblico, o que & suficiente para a manutengao da decisaio em que foi condenado a responder, de forma subsidiaria, pela satisfaeao das verbas e dos demais direitos objeto da condenagao. Agravo de instrumento desprovido. (AIRR - 393-90.2015.5.20.0009 , Relator Ministro: José Roberto Freire Pimenta, Data de Julgamento: 22/03/2017, 2° Turma, Data de Publicagao: DEJT 24/03/2017). Diante deste entendimento de que a Administragao deve responder pelos cencargos da empresa prestadora de servigos, pode-se coneluir que a melhor pratica a ser adotada pelos agentes piiblicos & que se fiscalize a execugiio do contrato ¢ observe se a empresa procede ao recolhimento dos encargos trabalhistas e previdencidtios dos empregados que prestadores dos servigos contratados, evitando demandas judiciais futuras. Importante ressaltar que a Justiga do Trabalho attibui ao ente piiblico o encargo probatério de comprovar sua conduta proativa e diligente na eleigao e fiscalizagao de seu contratado, sendo inviavel que tal Snus recaia sobre o trabalhador, sob pena de se caracterizar a malfadada “prova diabéliea™. Portanto, no restam diividas de que a Administrago Publica deve se utilizar da terceitizagtio com cautelas e exercer um controle mais rigido quando da coutratagiio € fiscalizagao destes contratos, como aleita © ex-ministro do TST Vantuil Abdala*, em relagiio aos litigios afetos terceitizagaio tanto no setor publico quanto privado, que: No TST, existem 9.259 processos em que o trabalhador cobra do tomador de servigos os direitos que nao conseguin receber da prestadora. Se considerarmos que chegam 4 Corte Superior ° TRTI8, RO - 0001739. 23/04/2015; “'ABDALA, Vantuil. Terceirizagao, anomia inadmissivel. Revista do direito trabalhista, v.15, n.2, p.18, fev, 2008: 013.5.18.0129, Rel. Kathia Maria Bomtempo de Albuquerque, 1° Turma, Trabalhista menos de dez por cento de todas as agdes ajuizadas por empregados no Pais, podemos ter ideia da dimensio da inseguranga juridica e da litigiosidade que tem gerado a auséncia de regulamentagiio desse tipo de contratagao Em antemio, recentemente a Corte Suprema volton a discutir o tema apresentado, quando do julgamento do RE 760.931/DF, cuja repercussio geral foi reconhecida sob © tema 246, para, luz dos artigos 5°, Il; ¢ 37, § 6; ¢ 97, da Constitnigao Federal, discutir a constitucionalidade, ou nao, do art. 71, § 1°, da Lei n® 8,666/93, que veda a responsabilidade subsididria da Administragao Piblica por cencargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de servigos. Em seu voto, a ministra Rosa Weber, relatora, reafirmou o entendimento do STE no julgamento da ADC 16,em que o Tribunal, ao julgar constitucional o artigo 71 pardgrafo 1°, da Lei 8.666/1993 (Lei de Lieitagdes), vedou a transferéneia autométiea & administrago piiblica dos encargos trabalhistas resultantes da execugo de contrato de prestagao de servigos. Contudo, manifestou-se no sentido de que nao fere a Constituigao a imputagio de responsabilidade subsididria a administragio publica pelo inadimplemento de obrigagdes trabalhistas por empresas terceirizadas, em caso de culpa comprovada do Poder Publico em relagao aos deveres legais de acompanhar e fiscalizar © contrato de prestagao de servigos. Contudo, no dia 30 de margo de 2017, com o voto do Ministro Alexandre de Moraes, a relatora daqueles autos ficou vencida, prevalecendo a tese de que 0 artigo 71 §1° da Lei de Licitagdes (Lei 8.666/1993) é “mais do que claro” ao exonerar o Poder Ptiblico da responsabilidade do pagamento das verbas trabalhistas por inadimpléncia da empresa prestadora de servigos, entendimento este levantado pelo Ministro Luiz Fux e seguido pela ministra Cannen Liicia e pelos ministros Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Dias Toffoli e Alexandre de Moraes Nesse sentido, foi publicado em 12.09.2017, 0 acérdao do Tema 246 do RE ¢ RG 760.931/DF, de redago do Min. Luiz Fux, cuja ementa esta a seguir transcrita Ementa RECURSO EXTRAORDINARIO REPRESENTATIVO DE — CONTROVERSIA COM REPERCUSSAO GERAL. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO DO TRABALHO. TERCEIRIZACAO NO AMBITO DA ADMINISTRACAO PUBLICA. SUMULA 331, IV E V DO TST. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 71, § 1°, DA LEI N° 8.666/93. TERCEIRIZACAO COMO MECANISMO ESSENCIAL PARA A PRESERVACAO DE POSTOS DE. TRABALHO E ATENDIMENTO DAS DEMANDAS DOS CIDADAOS. HISTORICO CIENTIFICO. LITERATURA: ECONOMIA E ADMINISTRAGAO. INEXISTENCIA DE PRECARIZACAO DO TRABALHO HUMANO. RESPEITO AS ESCOLHAS LEGITIMAS DO _ LEGISLADOR. PRECEDENTE: ADC 16. EFEITOS VINCULANTES. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E PROVIDO. FIXACAO, DE TESE PARA APLICACAO, EM CASOS SEMELHANTES. 1. A dicotomia entre “atividade-fim” e “atividade-meio” é imprecisa, artificial e ignora a dinamica da economia moderna, caracterizada pela especializacao e divisio de tarefas com vistas 4 maior eficiéneia possivel, de modo que frequentemente 0 produto on servigo final comercializado por uma entidade comercial ¢ fabricado ou prestado por agente distinto, sendo também comum a mutagao constante do objeto social das empresas para atender a necessidades da sociedade, como revelam as mais valiosas empresas do mundo. E que a doutrina no campo econdmico é unissona no sentido de que as “Firmas mudaram © escopo de suas atividades, tipicamente reconcentrando em seus negécios principais e terceirizando muitas das atividades que previamente consideravam como centrais” (ROBERTS, John. The Modem Firm: Organizational Design for Performance and Growth, Oxford: Oxford University Press, 2007). 2. A cistio de atividades entre pessoas juridicas distintas nfo revela qualquer intuito_fiaudulento, consubstanciando estratégia, garantida pelos artigos 1°, IV. ¢ 170 da Constituigao brasileira, de configuragio das empresas, incorporada Administragio Publica por imperative de eficiéneia (art. 37. caput. CRFB). para fazer frente as exigéncias dos consumidores e cidadaos em geral, justamente porque a perda de eficiéncia representa ameaga a sobrevivencia da empresa e ao emprego dos trabalhadores. 3. Histérico cientifico: Ronald H. Coase, “The Nature of The Firm”, Economica (new series), Vol. 4, Issue 16, p. 386-405, 1937. O objetivo de uma organizagao empresarial € o de reproduzit a distribuigao de fatores sob competigao atomistica dentro da firma, apenas fazendo sentido a produgao de um bem ou servigo internamente em sua estrutura quando os custos disso nao ultrapassarem os custos de obtengio perante terceiros no mercado, estes denominados “custos de transagaio”, método segundo 0 qual firma ¢ sociedade desfiutan de maior produgio e menor desperdicio. 4. A Teoria da Administragio qualifica a terceizizagao (outsourcing) como modelo organizacional de desintegragao vertical, destinado ao alcance de ganhos de performance por meio da transferéncia para outros do fomecimento de bens ¢ servigos anterionmente provides pela propria firma, a fim de que esta se concentre somente naquelas atividades em que pode gerar o maior valor, adotando a fungao de “arquiteto vertical” ou “organizador da cadeia de valor”. 5. A terceirizagio apresenta os seguintes _beneficios: (i) aprimoramento de tarefas pelo aprendizado especializado: (ii) economias de escala e de escopo: (iii) redugao da complexidade organizacional; (iv) redugao de problemas de céleulo e atribuigo, facilitando a proviso de incentivos mais fortes a empregados; (v) precificago mais precisa de custos ¢ maior transparéucia; (vi) estimulo a competigio de fornecedores extemios; (vii) maior facilidade de adaptagzio a uecessidades de modificagdes estruturais; (viii) eliminagio de problemas de possiveis excessos de produgao; (ix) maior eficiéneia pelo fim de subsidios eruzados entre departamentos com desempenhos diferentes: (x) redugao dos custos iniciais de entrada no mercado, facilitando o surgimento de novos concorrentes; (xi) superagao de eventuais limitagdes de acesso a tecnologias ou matérias-primas; (xii) menor alavancagem —operacional diminuindo a exposigao da companhia a riscos ¢ oscilagdes de balango, pela redugao de seus custos fixos; (xiii) maior flexibilidade para adaptagio ao mercado: (xiii) nao comprometimento de recursos que poderiam ser utilizados em setores estratéicos; (xiv) diminuigao da possibilidade de falhas de um setor se comunicarem a outros; ¢ (xv) melhor adaptagao a diferentes requerimentos de administragao, know-how estrutura, para setores e atividades distintas. 6. A Administragao Publica, pautada pelo dever de eficiéneia (art. 37, caput, da Coustituigio), deve empregar as solugdes de mercado adequadas & prestagaio de servigos de exceléncia A populago com os recursos disponiveis, mommente quando demoustrado, pela teoria e pela pritica internacional, que a terceirizagio nao importa precarizagao as condiges dos trabalhadores. 7. O art. 71, § 1°, da Lei n° 8.666/93, ao definir que a inadimpléncia do contratado, com referencia aos encargos trabalhistas, nao transfere Administragio Piiblica a responsabilidade por seu pagamento, representa legitima escolha do legislador, maxime porque a Lei n° 9.032/95 incluiu no dispositivo excegaio a regra de nao responsabilizacao com referéncia a encargos trabalhistas. 8. Constitucionalidade do art. 71. § 1°, da Lei n° 8.666/93 ja reconhecida por esta Corte em cariter erga omnes e vinculante: ADC 16, Relator(a): Min, CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 24/11/2010. 9, Recurso Extraordinario parcialmente conhecido e, na parte admitida, julgado procedente para fixar a seguinte tese para casos semelhantes: “O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do coutratado nao transfere automaticamente ao Poder Piblico contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em carater solidario ou subsidiitio, nos termos do att. 71, § 1°, da Lei n° 8.66/93". (RE 760931, Relator(a): Min, ROSA WEBER, Relator(a) p Acérdao: Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 26/04/2017, PROCESSO ELETRONICO DJe-206 DIVULG L1- 09-2017 PUBLIC 12-09-2017). Apesar da ementa do mesmo apresentar cardter genérico, ficon definido na fmdamentagaio do mesmo quem deteria o énus da prova, como sugeriu a Ministra Presidente Carmen Licia em 15.02.2017 “ante a_auséncia de prova taxativa do nexo de causalidade entre_a_conduta da Administracio eo dano sofrido_pelo trabalhador, a__dizer, que _se__tenha__comprovado peremptoriamente no processo tal circunstancia, subsiste 0 ato administrative e a Administracio Publica exime-se da responsabilidade por _obrigacées_trabalhistas_em_relacio Aqueles que nfio compdem seus quadros™”. Inclusive, tal entendimento foi seguido pelo Ministro Alexandre de Barros, quando do seu voto de minerva, o qual adotamos como fundamento. Vejamos: A anilise do histérico do Tema 246 no Supremo Tribunal Federal demonstra que, ao contrario do esperado, a conclusio do julgamento da ADC 16 exasperou as controvérsias antes existentes sobre a possibilidade de responsabilizagaio do Poder Publico na condigao de tomador de servigos terceirizados. E que, embora o precedente tenha servido para dirimir qualquer incerteza pendente em relagio a constitucionalidade do aut. 71, § 1°, da Lei 8.66/93 — mediante a afirmagao da tese de que 0 ‘mero inadimplemento de encargos trabalhistas mao transfere responsabilidade para a Administragao Publica — ele descortinou um novo horizonte de desencontros hemmenéuticos, agora a propésito de saber (i) qual a extenstio do dever de fiscalizacao contratual imputavel ao Estado (tomador de servigos); e (ii) como a desidia no cumprimento desse dever poderia ser apurada em juizo. A Iustiga Especializada do Trabalho nao demorou a se adaptar ao precedente da ADC 16 mediante a reformulacao dos termos da Stimula 331 do Tribunal Superior do Trabalho (DEJT, de 31/5/11). Mas a nova diretriz junisprudencial do TST continuon pemissiva com situagdes em que a Administragao Publica se via condenada por mero inadimplemento de verbas_ pitblicas, validando imputagdes construidas sobre plataformas tedricas da culpa presumida e da eulpa i vigilando. Tudo isso a culminar na formagio de um contencioso adicional, formalizado diretamente nesta Suprema Corte, na forma de reclamagoes coustitucionais, classe processual cujas caracteristicas cognitivas se mostraram inadequadas para suprir os novos impasses interpretativos, Isso fez com que os dissidios trabalhistas pertinentes 4 matézia regredissem, por assim dizer, & “estaca zero”. Afinal, se a culpa dos entes piblicos por “falhas na fiscalizacao” pode ser satisfatoriamente comprovada sem qualquer elemento concreto. somente A base de presungdes, acabamos equiparando, novamente. as consequéncias do inadimplemento com aquelas da ma fiscalizacao, restaurando uma realidade que o veredicto da ADC 16 pretendeu desarmar. © julgamento deste recurso extraordinario ganha relevancia como oportunidade para estanear a interminivel cadeia tantologica que vem dificultaudo © enfientamento judiciério dessas controvérsias. Os densos votos até aqui proferidos, embora com algumas variagdes de fundamentacao, buscaram solucionar o dissidio pelo acréscimo de duas coordenadas de decisio, ambas excludentes entre si. A primeira, balizada pelo exauriente voto da Ministra ROSA WEBER, com os complementos do Ministro ROBERTO BARROSO, postula que o énus de comprovar a fiscalizagao dos contratos recaia sobre a Administracao Publica. podendo o seu cumprimento adequado ser demonstrado inclusive por aplicagao de metodologias de amostragem. Linha interpretativa_antagénica, defendida_por igual namero de Ministros, rejeita_a_possibilidade de que_a_Administragio Pablica_venha_a_responder_por_verbas_trabalhistas_de terceiros_a_partir_de_ qualquer tipo _de_presuncio, somente admitindo que isso_ocorra_caso_a__condenacio _esteja inequivocamente lastreada em elementos coneretos de prova da falha na fiscalizacio do contrato, Q meu _convencimento se associa _a__ultima__corrente. somando-se_aqueles que concluem pelo _provimento_do recurso da Unido, por razSes que buscarei sintetizar com o maximo de brevidade, uma vez que o julgamento ja vai avangado, A minha primeira premissa é a de que a responsabilidade objetiva € uma_regra de excecio, tanto_no _Direito Constitucional, em relacio_a_poder_publico, quanto_no Direito Civi © Estado muitas vezes causa danos ou prejuizos aos individuos, gerando a obrigagio de reparagao patrimonial, decorrente da responsabilidade civil. Assim, enquanto sujeito de direito, 0 Estado submete-se a responsabilidade civil, prevendo a Coustituigio Federal, no §6°, do artigo 37. a responsabilidade objetiva, afirmando que as pessoas juridicas de direito piblico e as de direito privado prestadoras de servigos piblicos responderiio pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado 0 direito de regresso contra © responsivel nos casos de dolo ou culpa. Porém, essa responsabilidade nao se confimde com a responsabilidade civil contratual do Estado, como na hipétese em questio, que deve ser analisada sobre a éptica dos contratos administrativos De igual maneira, 0 texto do parigrafo tinico do art. 927 do CCI02 (“Haver obrigaco de reparar_ 0 ano, independememente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normatmente desenvotvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de ontrem”) & ilustrativo dessa afirmagao. Embora a expansio desse modelo de responsabilizagao seja uma tendéneia paulatinamente incorporada aos sistemas juridicos modemos para salvaguardar direitos na sociedade de riscos, sua implementagao, via de regra, cabe A legislagio, e nao a jurisdigao, No tocante as verbas trabalhistas devidas por terceiros, o art. 71, § 1°, da Lei 8.666/93 € mais do que claro ao exonerar o Poder Publico da responsabilidade por pagamentos em caso de inadimpléncia. £0 siléncio da Lei_9.032/95 sobre isso_apenas confirmou_a mensagem legal que ji existin anteriormente, O segundo fandamento que penso ser relevante tem relacio com as implicagdes juuridicas dessa decisio para o proprio modelo de relagio ptiblico/privada. Ellastecer,__fora de _casos inequivocamente_excepcionais. a responsabilidade do Poder Pablico pelo ndo pagamento de verbas trabalhistas devidas em contratos de terceirizacio € um convite para que se faca _mesmo_em_outras_dinamicas de _colaboracio_com_a iniciativa_privada, como, por exemplo, as concessbes de servicos pablicos. © § tmico do art. 31 da Lei 8.987/95 estipula que as contratagdes feitas por concessiondrias regem-se pelo direito trabalhista, “nao se estabelecendo qualquer relagao entre os terceiros contratados pela concessiondria e 0 poder concedente”. A vingar o entendimento proposto pela Relatora — mesmo apés o precedente da ADC 16 — o que impede que a Justiga Trabalhista passe a condenar entes piblicos pelo descaso na fiscalizacao de contratos de concessio? Afinal, a disciplina legal, em ambos os casos, parece ter o mesmo contetido obstativo dessa espécie de responsabilizacao. O que estaremos afirmando, porém, & que previstio legal alguma pode conter os avangos da Justica do Trabalho, caso ela decida criar novas hipéteses de responsabilidade. A meu ver, portanto, a consolidacio da responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa_da_inversio do énus_da_prova_em favor do trabalhador, representa claro risco de desestimulo colaboracio da_iniciativa_privada_com_a_Administracio Publica, estratégia _essencial para que o Estado_brasileiro consiga se modernizar, De certa forma, o proprio Ministro ROBERTO BARROSO, em seu alentado voto, j4 havia identificado que a exigéncia de_uma_fiscalizacio total sobre_o_pagamento das verbas devidas aos _trabalhadores poderia _gerar um feito dissuasério sobre os contratos de terceirizacio, tendo em vista_a_sucumbéncia_da_racionalidade _econémica_des dinamica. Foi isso 0 que Sua Exceléncia observou na seguinte passagem de seu voto: “Ora, se_o Poder Publico tiver que fiscalizar 100% das obrigacbes_da_terceirizada,_a_terceirizacio_simplesmente perde qualquer tipo de racionalidade econdmica, porque aga-se_e tem-se que montar uma estrutura para fazer a mesma coisa. Portanto, a exigéncia de fiscalizacio de 100% & a _meu_ver, uma forma obliqua de nio_aceitar_a terceirizacio.” Creio, porém, que os inconvenientes sao ainda maiores: permitir a responsabilizagao indiscriminada do Poder Publico por verbas trabalhistas 6 desestimular em sentido amplo a tio necessaria cooperagaio com a iniciativa privada, tornando-a ainda menos atrativa, em tempos de aguda recessio econémica e de necessidade de modemizagio e eficiéncia da Administragio Publica em suas finalidades essenciais. Exigir que a Administracio Publica proceda “in fotum” a_exaustivas rotinas de vigilincia da execuedo de contratos terceirizados nio_apenas_corréi_a_légica_econémica_dessas_avencas. desestimulando-as, como _imputa_ao_tomador_de_servicos uma_responsabilidade diretiva tipiea_da__subordinacio empregaticia, que deveria_ser_exercida_pelo_empregador, Terfamos, consequentemente, um _duplo_gasto_do_poder publico_para_a mesma finalidade, pois, além da taxa de fiscalizacio, haveria necessidade de manutencio de setores especificos para_a_realizacio dessa tarefa, como se_nio houvesse_terceirizacio, mas_sim__prestacdo_direta_dos servicos, Certamente ha algo de contraditério nisso, como bem destacado no voto do Ministro MARCO AURELIO, ao apontar que “assentando invariavelmente a falta de fiscalizacao do poder piblico, como se ele devesse olvidando os parimetros do contrato de terceirizacao, constituir uma equipe e colocar dentro da empresa contratada, assentando, invariavelmente, essa responsabilidade”. © Supremo Tribunal Federal fixou, na ADC 16, que a mera inadimpléneia nao pode converter a Administragao Publica em responsivel por verbas trabalhistas, decidindo que nao é todo e qualquer episédio de atraso na quitaso de verbas trabalhistas que pode ser imputado subsidiariamente ao Poder Piblico, mas s6 aqueles que tenham se reiterado com a conivéncia comissiva ou omissiva do Estado, Nao me parece que seja automaticamente dedutivel, da conclusio deste julgamento. um dever estatal de fiscalizacio do_pagamento de toda e qgualquer_parcela, rubrica_por_rubrica, verba_por_verba, devida aos _trabalhadores. Q que pode induzir a responsabilizacio do Poder Piblico é a comprovacio de um comportamento sistematicamente negligente em relacio aos terceirizados; ou_seja, a necessidade de_prova do nexo de lidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Publico ¢ o dano sofrido pelo trabalhador. Se nao houver essa fixagaio expressa, clara € taxativa por esta Corte, estaremos possibilitando, novamente, outras interpretagdes que acabem por afastar o entendimento definitivo sobre a responsabilizagio da Administragio Piblica nas terceirizagdes, com a possibilidade de novas condenagdes do Estado por mero inadimplemento e, cousequentemente a manutengo do desrespeito decistio desta Corte na ADC 16. Continuaremos a correr 0 risco apontado pelo Min. GILMAR MENDES sobre eventual inefetividade da resposta com a perpetuagao daquilo que alcunhou de “eterno ritornelo”

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