capitulo 3 Ciclo de politicas ptiblicas O processo de elaboragao de politicas publicas (policy-making process) tam- bém € conhecido como ciclo de politicas piblicas (policy cycle). O ciclo de Politicas publicas é um esquema de visualizacao e interpretagao que organiza a vida de uma politica pablica em fases sequenciais e interdependentes. Apesar de varias vers6es jé desenvolvidas para visualizacao do ciclo de po- liticas publicas, restringimos 0 modelo as sete fases principais: 1) identifica- a0 do problema, 2) formacdio da agenda, 3) formulacaio de alternativas, 4) tomada de decisiio, 5) implementagao, 6) avaliac&o, 7) extingdo. Identificagio | problema Extingo \ Formagaio da =F agenda Avaliagao. Fels i —! = alternativas Implementacao Tomada de deci " Figura 3.4 - Ciclo de politicas piblicas, Apesar de sua utilidade heuristica, 0 ciclo de politicas ptiblicas raramente reflete a real dinamica ou vida de uma politica publica. As fases geralmente se apresentam misturadas, as sequéncias se alternam. Wildavsky (1979), por34 Politicas publicas exemplo, sustenta que em alguns contextos a identificagao do problema esta mais relacionada ao fim do processo do que ao inicio, e as fases de avaliacao geralmente acontecem antes do escrutinio do problema. Cohen, March e Ol- sen (1972) elaboraram o “modelo da lata do lixo” para descrever que solu- goes muitas vezes nascem antes dos problemas. Alguns académicos afirmam que nao hé um ponto de inicio e um ponto de finalizacao de uma politica pu- blica, e que 0 processo de politica publica é incerto, e as fronteiras entre as fases nao sao nitidas. Apesar de todas essas ponderacées, 0 ciclo de politicas ptiblicas tem uma grande utilidade: ajuda a organizar as ideias, faz que a complexidade de uma politica publica seja simplificada e ajuda politicos, administradores e pes- quisadores a criar um referencial comparativo para casos heterogéneos. Veremos, a seguir, cada uma das fases do ciclo de politica publica sepa- radamente. 3.1 Identificagado do problema Um problema é a discrepancia entre o status quo e uma situagio ideal possi- vel. Um problema ptiblico é a diferenga entre o que é e aquilo que se gostaria que fosse a realidade ptiblica. Um problema ptiblico pode aparecer subita- mente, por exemplo, uma catastrofe natural que afete a vida de pessoas de determinada regido. Um problema piiblico também pode ganhar importncia a0s poucos, como o congestionamento nas cidades ou a progressiva buro- cratizacéo de procedimentos e servicos ptiblicos. Um problema ptiblico pode estar presente por muito tempo, mas nao receber suficiente ateng&o porque a coletividade aprendeu a conviver com ele, como o caso da favelizacdo das periferias das grandes cidades. Um problema nem sempre é reflexo da deterioracéo de uma situagao de determinado contexto, mas sim de melhora da situacao em outro contexto. Por exemplo, a falta de acesso pavimentado de um pequeno municipio & ma- Iha vidria estadual passa a ser percebida como um problema relevante a par- tir do momento em que o municipio vizinho é contemplado com esse tipo de obra. As vezes, se meu vizinho compra um carro novo, eu comego a perce- ber meu carro como velho. ‘A lata do lixo serve como metafora da anarquia decisoria nas organizagdes. Segundo Cohen, March e Olsen (1972), as organizagdes produzem muitos problemas e muitas so- lugGes para esses problemas. Intimeros problemas e solugdes sio descartados diaria- mente em uma lata de lixo. Os tomadores de decisdo recorrem a essa lata de lixo quando necessitam combinar salugdes a problemas.Ciclo de politicas pablicas 38 Para Sjdblom (1984), a identificagao do problema publico envolve: + apercepgao do problema: um problema piiblico nao existe sendo na ca- bega das pessoas. Um problema publico, portanto, é um conceito sub- jetivo ou, melhor ainda, intersubjetivo. Uma situacaio publica passa a ser insatisfatoria a partir do momento em que afeta a percep¢ao de muitos atores relevantes. + adefinigao ou delimitagao do problema: a delimitacao do problema envolve definir quais so seus elementos, e sintetizar em uma frase a esséncia do mesmo. No momento de delimitagao de um problema também so criados os norteadores para as definigdes do conjunto de causas, solucées, cul- pados, obstaculos, avaliagdes. Exatamente por isso a delimitacdo de um problema publico é politicamente crucial no processo de elaboracdo de uma politica publica. Ha de se destacar, no entanto, que qualquer defini- Gao oficial do problema é temporaria. Nas fases sucessivas de formulacao das alternativas e, principalmente, na implementacao, os problemas pt- blicos sao redefinidos e adaptados por politicos, burocratas, e os préprios destinatarios da politica puiblica. + aavaliacao da possibilidade de resolugao: costuma-se dizer que um pro- blema sem solucao nao é urn problema. # claro que nem sempre as poli- ticas ptiblicas sao elaboradas para resolver completamente um problema, e sim apenas para mitigé-lo ou diminuir suas consequéncias negativas. No entanto, dificilmente um problema € identificado socialmente se nao apresenta potencial de solugao. Os partidos politicos, os agentes politicos e as organizacdes nao gover- namentais sao alguns dos atores que se preocupam constantemente em identificar problemas publicos. Do ponto de vista racional, esses atores enca- rar o problema ptblico como matéria-prima de trabalho. Um politico encontra nos problemas publicos uma oportunidade para demonstrar seu trabalho ou, ainda, uma justificativa para a sua existéncia. A partir do momento em que uma espécie da fauna entra em extincao, e isso vem a conhecimento publico, surge a oportunidade de criagéo de uma entidade de defesa daquela espécie. A partir do momento em que um produto importado comega a atrapalhar um setor industrial, surge a oportunidade politica de defender os interesses desse setor industrial. Se um problema é identificado por algum ator politico, e esse ator tem interesse na resolugio de tal problema, este poder entao lutar para que tal problema entre na lista de prioridades de atuagao. Essa lista de prioridades € conhecida como agenda.36 Politicas puiblicas 3.2 Formagao da agenda Aagenda é um conjunto de problemas ou temas entendidos como relevantes, Ela pode tomar forma de um programa de governo, um planejamento orga- mentério, um estatuto partidario ou, ainda, de uma simples lista de assuntos que 0 comité editorial de um jornal entende como importante (Secchi, 2006). De acordo com Cobb e Elder (1983), existern dois tipos de agenda: * agenda politica: conjunto de problemas ou temas que a comunidade politica percebe como merecedor de intervengao publica; * agenda formal: também conhecida como agenda institucional, é aquela que elenca os problemas ou temas que o poder ptiblico j4 decidiu enfrentar. Existe, ainda, a agenda da midia, ou seja, a lista de problemas que recebe atengao especial dos diversos meios de cormunicagao. O poder que a midia possui sobre a opiniao piiblica 6 tamanho que, nao raras vezes, a agenda da midia condiciona as agendas politicas e institucionais. Os problemas entram e saem das agendas. Eles ganham notoriedade e relevancia, e depois desinflam. Como destaca Subirats (1989), a limitagao de re- cursos humanos, financeiros, materiais, a falta de tempo, a falta de vontade po- Iitica ou a falta de pressio popular podem fazer que alguns problemas nao per- manegam por muito tempo, ou nem consigam entrar nas agendas. As agendas listam prioridades de atuacao, e como ja dizia um ex-candidato A Presidéncia da Republica do Brasil: “a maior dificuldade para o politico nao 6 estabelecer quais sero as prioridades. A maior dificuldade é ordenar as prioridades”. Segundo Cobb e Elder (1983), existem trés condigdes para que um pro- blema entre na agenda politica: + atengdo: diferentes atores (cidadaos, grupos de interesse, midia etc.) de- vem entender a situacao como merecedora de intervencao; + resolubilidade: as possiveis agdes devem ser consideradas necessarias e factiveis; * competéncia: o problema deve tocar responsabilidades puiblicas, Geralmente, quando académicos ou jornalistas mencionam “agenda”, eles se referem & agenda formal. 3.3 Formulagdo de alternativas A partir da introdugao do problema na agenda, os esforcos de construgao e combinagao de solugées para os problemas so cruciais. Idealmente, a for-Ciclo de politicas piblicas 37 mulacao de solugdes passa pelo estabelecimento de objetivos e estratégias e o estudo das potenciais consequéncias de cada alternativa de solugao. De acordo com Schattschneider (1960, p. 68), “a definicdo das alternati- vas € o instrumento supremo de poder, porque a definicao de alternativas é a escolha dos conflitos, e a escolha dos conflitos aloca poder”. A formulagao de alternativas de solugdo se desenvolve por meio de es- crutinios formais ou informais das consequéncias do problema, e dos poten- ciais custos e beneficios de cada alternativa dispontvel. O estabelecimento de objetivos é 0 momento em que politicos, analistas de politicas publicas e demais atores envolvidos no processo resumem 0 que esperam que sejam os resultados da politica ptiblica. Os objetivos podem ser estabelecidos de maneira mais frouxa (por exemplo, melhorar a assisténcia social do municipio, diminuir o nivel de desemprego) ou de maneira mais con- creta (por exemplo, reduzir em 20% o mimero de sequestros, no municipio X, nos préximos seis meses). Quanto mais concretos forem os objetivos, mais facil serd verificar a eficdcia da politica piblica. No entanto, sabemos que em muitas ocasides o estabelecimento de metas é tecnicamente dificultoso, como Nos casos em que resultados quantitativos da politica publica nao con- seguem mensurar elementos qualitativos mais importantes. O estabelecimento de metas também pode ser politicamente indesejavel, como nos casos em que as probabilidades de sucesso so baixas e a frustragao de metas traria prejuf- zos administrativos e politicos insuportaveis. Nao obstante, o estabelecimento de objetivos ¢ importante para nortear a construcdo de alternativas e as pos- teriores fases de tomada de decisao, implementagiio e avaliacao de eficdcia das politicas ptiblicas. A etapa de construgao de alternativas é 0 momento em que sio elabora- dos métodos, programas, estratégias ou agdes que poderao alcangar os ob- jetivos estabelecidos. Um mesmo objetivo pode ser aleancado de varias for- mas, por diversos caminhos. Exemplo: Alternativas para enfrentar a pichagao nas grandes cidades Pensemos no problema da pichacao de muros e paredes em espacos ptiblicos das grandes ci- dades. Se o objetivo é a redugio das pichagdes ou o desconforto visual causado pelas picha- Oes, 0 policymaker pode construir estratégias totalmente diferentes: a) criar leis mais severas Para os infratores; b) garantir que as leis vigentes sejam efetivamente respeitadas e aplicar pu- nigdes do estilo tolerancia zero; c) instalar mais cameras de vigilancia; d) fazer campanhas de conscientizagao junto a comunidade pichadora; e) desenvolver mecanismos de recompensa ma- terial para delatores; f) criar espagos propicios para que os pichadores possam expressar-se; 8) criar escolas de conversdo artistica dos pichadores; h) destinar verba piblica continua para 2"Tradugao livre a partir do original em inglés.38 Politicas ptiblicas @ recuperacao constante de muros e paredes; i) revestir todos os iméveis ou muros com uma tinta especial nao aderente aos aerossdis comercializados atualmente, Esse mesmo problema pode ser definido de forma inversa: j) a pichagao é uma arte, e 0 pro- blema estd na falta de sensibilidade artistica da populagao. Nesse caso, a alternativa seria fa- zer campanhas de conscientizagao para que a Populacdo passasse a perceber a pichagdo como uma arte de vanguarda. Para que cada uma dessas alternativas nasca, faz-se necessario um esforgo de inspiragao e, posteriormente, de imaginacdo dos contornos e detalhes pra- ticos da proposta. Cada uma das alternativas vai requerer diferentes recur- sos técnicos, humanos, materiais e financeiros. Cada ‘uma das alternativas ter. chances diferentes de ser eficaz. O policymaker tem a disposigao quatro mecanismos para indugao de com- portamento:? 1, Premiac&o: influenciar comportamento com estimulos positivos, como no caso das alternativas e, f e g do exemplo anterior. 2. Coergao: influenciar comportamento com estimulos negativos, como no caso das alternativas a e b do exemplo dado. 3. Conscientizagao: influenciar comportamento por meio da construcao e apelo ao senso de dever moral, como nas alternativas d ej do exemplo an- terior. 4, Solugdes técnicas: nao influenciar comportamento diretamente, mas sim aplicar solugées praticas que venham a influenciar comportamento de forma indireta, como nos casos das alternativas c, he ido exemplo dado. Cada um desses mecanismos também tem implicagGes nos custos de ela- boracao da politica e nos tempos requeridos para perceber efeitos praticos so- bre os comportamentos. Alguns mecanismos sio mais Propicios em certas si- tuagGes e desastrosos em outras. Usar mecanismo de premiacao para a coleta seletiva de lixo ou para a economia de energia elétrica pode se demonstrar efi- caz. Jé uma politica priblica que se baseia na conscientizacao como mecanismo para a reducio da criminalidade pode se revelar absolutamente frustrante. A avaliagio ex ante das posstveis solugdes para o problema ptiblico é um trabalho de investigac3o sobre as consequéncias € os custos das alternativas. Os especialistas e pessoas que possuem competéncia técnica para abordar o problema em questo s&éo muito importantes nessa etapa. Nessa fase de * A base desses mecanismos so as trés formas de poder: poder econémico, poder poli- tico e poder ideolégico (Bobbio, 2002). As solugées técnicas potencializam os trés meca- nismos anteriores.Ciclo de politicas ptiblicas 39 comparagao das alternativas, a manutenc&o do status quo também é colocada como uma das possiveis opgées. Esse trabalho pode ser feito com o suporte de trés técnicas (Dunn, 1993): + Projegdes: prognésticos que se baseiam na prospeccao de tendéncias presentes ou historicamente identificadas, a partir de dados apresentados em forma de séries temporais. As projecées sfio eminentemente empitico- -indutivas, ou seja, baseiam-se em fatos passados ou atuais experimen- tados em dado setor de politica ptiblica ou entre setores similares. Esse trabalho depende de fontes seguras de informag6es quantitativas e qua- litativas, tais como tendéncias de crescimento populacional, tendéncias de crescimento econémico, tendéncias na arrecadacio tributaria, varia- GOes no indice de desenvolvimento humano (IDH) ete. + Predic6es: baseiam-se na aceitaciio de teorias, proposicdes ou analogias, e tentam prever as consequéncias das diferentes politicas. Esse trabalho € eminentemente teérico-dedutivo, ou seja, parte de axiomas ou pressu- postos jé consolidados para tentar “prever” resultados, comportamentos, efeitos econdmicos. Dentre os métodos disponiveis para realizar predigdes estao a teoria dos jogos, o método Delphi, as estimativas de eficiéncia eco- nomica (input versus output), a programacao linear, a andlise de cor- relacoes e regressoes estatisticas, a estimaciio de parametros, as arvores de decisao. + Conjecturas: sao juizos de valor criados a partir de aspectos intuitivos ou emocionais dos policymakers. Bssa técnica, por ser intuitiva, geralmente se baseia no conhecimento de street level bureaucrats, profissionais que atuam na linha de frente e que ja tém experiéncia suficiente para entender as nuangas de dada area de politica publica. Reunides, debates e f6runs sao os meios mais utilizados para a realizacdo de conjecturas. Exemplos de fer- ramenta mais estruturada de elaboracaio de conjecturas sao a andlise mul- ticritério e o chamado brainstorming, ou tempestade de ideias. A disponibilidade de técnicas para construgdo e avaliagao ex ante de al- ternativas é notéria, como também sio notdrios os custos e as dificuldades para a realizacao desse tipo de tarefa. Projecées, predicdes e conjecturas so utilizadas para conseguir melhor aproximagéo dos acontecimentos do futuro por meio de um carinho menos adivinhatério ou baseado na sorte. Alguns dos maiores problemas para todo esse esforco sao a instabilidade e comple- xidade das condi¢oes sociais que dificultam qualquer trabalho de previsao, a falta de informagées atualizadas, consistentes e confidveis, e a falta de re- cursos financeiros e ternpo para a realizacdo de estudos mais elaborados. Por conta desses obstaculos, as conjecturas nao estruturadas acabam sendo a técnica largamente utilizada quando nao estéo disponiveis sufi-40 Politicas publicas cientes recursos e tempo para realizar predigdes ou projegdes ou conjectu- ras mais sistematicas. 3.4 Tomada de decisao No processo de elaboracao de politica puiblica, a tomada de decisées é vista como a etapa que sucede a formulacao de alternativas de solucdo. A tomada de decisao representa 0 momento em que os interesses dos atores sfio equa- cionados e as intengGes (objetivos e métodos) de enfrentamento de um pro- blema ptiblico sao explicitadas. Existem trés formas de entender a dinamica de escolha de alternativas de solucdo para problemas ptiblicos: 1. Os tomadores de decisdo tém problemas em maos e correm atras de so- lugGes: a tomada de decisio ad hoc com base no estudo de alternativas, ou seja, toma-se o problema ja estudado, os objetivos jé definidos e entao busca-se escolher qual alternativa é mais apropriada em termos de custo, rapidez, sustentabilidade, equidade ou qualquer outro critério para a to- mada de decisao. Problemas Solugdes Figura 3.2 - Problemas que buscam solugdes. 2. Os tomadores de decisdo vaio ajustando os problemas as solugoes, € as $0- lugoes aos problemas: o nascimento do problema, 0 estabelecimento de objetivos e a busca de solugées sao eventos simultaneos e ocorrem em um Processo de “comparagées sucessivas limitadas” (Lindblom, 1959).4 Solugdes, Ta in i Figura 3.3 - Comparagdes sucessivas limitadas. * Uma traducao para o portugués desse artigo seminal de Lindblom est disponivel em Hei- demann e Salm (2009).Ciclo de politicas ptiblicas 41 3. Os tomadores de decisao tém solugées em maos e correm atrés de pro- blemas: um empreendedor de politica ptiblica j4 tem predilecao por uma proposta de solugao existente, e entao luta para inflar um problema na opi- nido publica e no meio politico de maneira que sua proposta se transforme em politica publica, Problemas Figura 3.4 - Solugdes que buscam problemas. O primeiro entendimento, que problemas nascem primeiro e depois siio to- madas as decisées, esta presente nos charmados modelos de racionalidade: + Modelo de racionalidade absoluta: proposto originalmente pelo mate- miatico holandés Jan Tinbergen a decisdo é considerada uma atividade puramente racional, em que custos e beneficios das alternativas sao cal- culados pelos atores politicos para encontrar a melhor opcao possivel (the one best way). + Modelo de racionalidade limitada: proposto pelo economista Herbert Simon, o qual reconhece que os tomadores de decisio sofrem de limitacdes cogni- tivas e informativas, e que os atores nao conseguem entender a complexi- dade com que esto lidando. “E impossivel para 0 comportamento de um individuo isolado alcangar um minimo grau de racionalidade. 0 mimero de alternativas que ele deve explorar é tao grande, e as informagoes de que ele necessitaria sfo tao vastas, que é dificil conceber qualquer aproximacao & racionalidade objetiva” (Simon, 1947, p. 9).° Portanto, nesse modelo, a to- mada de decisdo é interpretada como um esforgo para escolher opgoes sa- tisfatorias, mas nao necessariamente otimas. Em ambos os modelos de racionalidade ha 0 entendimento de que a tomada de decisdo obedece a alguns passos sequenciais, em um padrao ideal. Os pas- sos s&io aqueles apresentados no modelo ideal de policy cycle: definicao do problema, estabelecimento de objetivos, construgo de solugdes, decistio so- bre alternativas estudadas e assim por diante. Embora seja um bom modelo didatico, o modelo de racionalidade esbarra em algumas dificuldades: nem sempre 0 problema é claro, nem sempre os objetivos so claros ou coerentes ® Tradugao livre a partir do original em inglés.42 Politicas ptiblicas com o problema, nem sempre existem solucdes, nem sempre (ou quase nunca) é possivel fazer uma comparacao imparcial sobre alternativas de so- lucdo, nem sempre ha tempo ou recursos para tomadas de decisao estru- turadas. E o mais frustrante dessa historia toda: frequentemente, apds serem tomadas as decisées, as politicas ptiblicas nao se concretizam con- forme idealizadas no momento do planejamento, seja por falta de habilidade administrativo-organizacional, seja por falta de legitimidade da deciséo ou pela presenca de interesses antagénicos entre aqueles que interferem na im- plementago da politica publica. Em contraste com os modelos racionais de tomada de decisiio, Charles E. Lindblom propés um modelo inspirado no método mais corriqueiro que os to- madores de decisao usam: o incrementalismo. O modelo incremental com- porta trés caracteristicas principais: 1) problemas e solucdes sao definidos, revisados e redefinidos simultaneamente e em varios momentos da tomada de decisio; 2) as decisdes presentes sio consideradas dependentes das de- cisdes tomadas no passado e os limites impostos por instituicgdes formais e informais s4o barreiras & tomada de decisao livre por parte do policyma- ker. Segundo Lindblom (1959), a tomada de decisées é urn processo de imi- taco ou de adaptagao de solugoes ja implernentadas em outros momentos ou contextos; 3) as decisdes séo consideradas dependentes dos interesses dos atores envolvidos no processo de elaboragao da politica ptiblica e, por isso, muitas vezes a solucdo escolhida nao é a melhor op¢do, mas sim aquela que foi politicamente lapidada em um processo de construco de con- sensos e de ajuste miituo de interesses. O modelo de Lindblom afasta-se do racionalismo, pois acredita que em si- tuagdes de alta complexidade, como geralmente sao as situagdes que envol- vem a elaboracao de uma politica piiblica, o elemento politico fala mais alto que o elemento técnico. Em uma situagao de tomada de decisdo sobre de- terminada politica regulatéria, por exernplo, no campo da prestagao de ser- vigos médicos privados, pode-se optar por estabelecer um marco regulatério rigido e detalhado (a favor do interesse dos usuarios) ou um marco regula- trio frouxo (a favor da sustentabilidade econémica dos prestadores de ser- vigo). A presenga de grupos de pressio em uma arena deciséria e a forga dos representantes de usuarios, de prestadores de servico e de outros stakehol- ders vai influenciar em qual ponto do continuum “regulacao detalhada — re- gulacao frouxa” seré alcancado um equilibrio ou consenso. A terceira forma de entender a dinamica de tomada de decisées é aquela em que os policymakers primeiro criam solugdes para depois correr atras de um problema para solucionar. John Kingdon (1984) reforgou esse tipo de interpretagao com o aperfeigoamento do modelo dos fluxos muiltiplos, ar- gumentando que o requisito para o nascimento de uma politica ptiblica é a confluéncia de problemas, solugdes e condicées politicas favoraveis.Ciclo de politicas puiblicas 43 Segundo esse modelo interpretativo, o fluxo dos problemas é depen- dente da atengao do piiblico. O fluxo das solugdes depende da atuagaio de em- preendedores de politicas ptiblicas, pessoas que querem ver suas solucdes implementadas. O fluxo da politica (politics) varia de acordo com eventos es- peciais, como 0 desenho ¢ a aprovacaio de orgamento ptiblico, reeleicdes ou substituigdes de membros do Executivo, refinanciamento de programas pti- blicos etc. A convergéncia desses fluxos cria uma janela de oportunidade (policy window), um momento especial para o lancamento de solucdes em situagées politicas favoraveis. Essas janelas de oportunidades siio conside- radas raras e permanecem abertas por pouco tempo. O modelo dos fluxos miiltiplos é interpretativo e adaptado do modelo da lata do lixo de Cohen, March e Olsen (1972). Esses estudiosos da teoria organiza- cional propuseram a interpretacao de que as decisOes sao meros encontros ca- suais dos problemas, das solugGes e das oportunidades de tomada de decisao. Fluxo dos problemas Janela de oportunidades Fluxo das solugdes Fluxo das condiges polticas favordveis lela Figura 3.5 - Fluxos miltiplos, janelas de oportunidades e o nascimento das politicas puiblicas. S40 muitos os exemplos de solugdes apoiadas por empreendedores de politicas ptiblicas que foram colocadas em pritica: programas de renda mi- nima, lei para regulamentagao da adogao de menores, pacotes de reforma administrativa, sistemas de avaliagio dos ensinos médio e superior. Em- preendedores de politicas publicas, sejam eles governamentais ou nao go- vernamentais, buscam deixar suas marcas por meio de politicas publicas adotadas e reconhecidas. No Quadro 3.1, a seguir, é apresentada uma sintese dos modelos de to- mada de deciso vistos anteriormente.44 Politicas piblicas Quadro 3.1 - Sintese dos modelos de tomada de decisao Modelos Condigdes | Andlise das | Modalidade de | Critério de cognitivas | _alternativas escolha decisio | | Racionalidade Certeza _[Andlise completal _Clculo Otimizaggo | absoluta ecalculode | consequéncias | | Racionalidade | Incerteza Pesquisa |Comparacao das|Satisfacéo limitada | sequencial | alternativas com | | as expectativas | | Modelo | Parcialidade | Comparacdes | Ajuste miituode| Acordo | incremental | (interesses) | —sucessivas interesses limitadas | Modelo da lata | Ambiguidade | Nenhuma | Encontro de Casual do lixo/fluxos | solugdes e miltiplos problemas a Fonte: Adaptado de Bobbio, 2005. 3.5 Implementacao da politica publica A fase de implementagao sucede & tomada de decisfo e antecede os primei- ros esfor¢os avaliativos. nesse arco temporal que s&io produzidos os resul- tados concretos da politica ptiblica. A fase de implementagao é aquela em que regras, rotinas e processos sociais sio convertidos de intengdes em agdes (O'Toole Jr., 2003). Estudos sobre implementacAo de politicas ptiblicas ganharam especial no- toriedade apés as contribuicées tedricas de Pressman e Wildavsky em um li- vro, publicado em 1973, sobre por que e como acontecem implementation gaps, ou falhas de implementacao. O titulo do livro é bastante sugestivo de seu contetido e uma traducao livre para o portugués seria: “Implementacio: como grandes expectativas em Washington so frustradas em Oakland; ou, por que é incrivel que programas federais funcionem, sendo esta uma saga da Administragao de Desenvolvimento Econémico contada por dois obser- vadores simpaticos que tentam construir preceitos morais em uma plataforma de esperangas arruinadas”.® A grande sintese que o livro traz é que a imple- mentagao de politicas ptiblicas nao se traduz apenas em problema técnico ou *Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland: Or, Why it's amazing that Federal programs work at all, this being a saga of the Economic Deve- lopment Administration as told by two sympathetic observers who seek to build morals ona foundation of ruined hopes.Ciclo de politicas publicas 45 problema administrativo, mas sirn em um grande emaranhado de elementos politicos que frustram os mais bem-intencionados planejamentos. Sao muitos os exemplos brasileiros de “leis que ndo pegam”, “programas que ndo vingam” ou projetos de solugao a problemas puiblicos que acabam sendo totalmente desvirtuados no momento da implementacao Aimportancia de estudar a fase de implementacao est na possibilidade de visualizar, por meio de instrumentos analiticos mais estruturados, os obst4- culos e as falhas que costumam acometer essa fase do processo nas diversas areas de politica publica (satide, educagao, habitacéo, saneamento, politicas de gestao etc.). Mais do que isso, estudar a fase de implementagao também significa visualizar erros anteriores 4 tomada de decisio, a fim de detectar pro- blemas mal formulados, objetivos mal tracados, otimismos exagerados.? Exemplo: Lei seca nas estradas No inicio de 2008, o presidente da Reptblica lancou uma Medida Proviséria (MP) proibindo a venda de bebidas alcodlicas ao longo das rodovias federais. 0 objetivo era criar mais um me- canismo que dificultasse aos motoristas ingerir dlcool antes de dirigir. As reagdes foram imediatas: os donos de bares e restaurantes que estavam cumprindo com a legislago queixaram-se de queda drdstica nas vendas, outros comerciantes entraram com mandado de seguranca na Jus- tiga, a Confederacao Nacional do Comércio entrou com acéo no Supremo Tribunal Federal ale- gando que a MP violava a livre iniciativa e a livre concorréncia. Incumbidos de fazer valer a me- dida e aplicar multas, policiais rodovidrios federais também queixaram-se da dificuldade de realizar os controles e de manter a qualidade nos servigos de assisténcia e monitoramento das estradas. Varios politicos perceberam a insatisfacdo geral e passaram atuar como porta-vozes dos descontentes: “Essa MP é um desastre para os comerciantes”, “ao invés de punir o infra- tor, esto querendo punir os comerciantes”, “muita gente vai perder seu posto de trabalho”, “exis- tem muitos municipios nos arredores de rodovias federais, 0 que torna essa medida um absurdo”, “os policiais rodovidrios tém coisas mais importantes com que se preocupar”. Passados alguns meses da edigdo da MP jé estava claro para todos que esta era uma daquelas medidas que nao dariam em nada. Em junho do mesmo ano, o Congresso concluiu a elaboragao de uma lei que alterava 0 Cédigo de Transito Brasileiro, mantendo a proibigéo da venda de bebidas alcodlicas apenas ao longo das rodovias federais localizadas em tea rural e deixando aos municipios e a0 Distrito Federal a tarefa de estabelecer 0 que entendem como éreas urbanas e rurais, Um ano apés a entrada em vigor da nova lei, bebidas alcodlicas continuaram sendo vendidas ao longo de todas as rodovias federais, inclusive em Areas rurais, seja por desdenho dos comer- Giantes, incredulidade da policia ou taticas legislativas dos municipios, que passaram a ampliar suas 4reas urbanas para salvaguardar os donos de bares e restaurantes. Rezel (2002) fez um mapeamento completo e objetivo de 18 argumentagées expli- cativas das falhas de implementacao de reformas administrativas, dividindo-as em dois gru- pos: falhas na implementacdo e falhas de formulagao.46 Politicas piiblicas Elementos basicos de qualquer andlise sobre o processo de implementa- Gao s&io pessoas e organizacées, com interesses, competéncias (técnicas, hu- manas, de gestao) e comportamentos variados. Também fazer parte desse caldeirao analitico as relagdes existentes entre as pessoas, as instituigdes vi- gentes (regras formais e informais), os recursos financeiros, materiais, in- formativos e politicos (capacidade de influéncia). Uma andlise do processo de implementac4o pode tomar a forma de pes- quisa sobre a implementagao (implementation research) ou tornar-se uma pesquisa avaliativa (evaluation research). No caso da pesquisa sobre im- plementacao, o foco esta centrado no processo de implementagio per se, seus elementos, seus contornos, suas relagdes, seu desenvolvimento temporal. Tem um objetivo mais descritivo que prescritivo. No caso da pesquisa ava- liativa, a orientago esta mais voltada para entender causas de falhas ou acer- tos, ou seja, busca um objetivo bem mais pratico. Além de analisado, 0 momento da implementagiio também deve ser ge- renciado. E no momento da implementacao que funcdes administrativas, como lideranga e coordenagio de acées, sao postas & prova. Os atores en- carregados de liderar o processo de implementacao devem ser capazes de en- tender elementos motivacionais dos atores envolvidos, os obst4culos técni- cos e legais presentes, as deficiéncias organizativas, os conflitos potenciais, além de agir diretamente em negociagées, construgao de coordenagao entre implementadores e cooperacao por parte dos destinatarios. A fase de im- plementagao é aquela em que a administracao publica reveste-se de sua fun- Gao precipua, a de transformar intengées politicas em aces concretas. Tam- bém nessa fase entram em cena outros atores politicos nao estatais: fornecedores, prestadores de servigo, parceiros, além dos grupos de interesse e dos destinatarios da aco puiblica. Toda a discussao sobre esses atores ¢ feita no Capitulo 5. Segundo Sabatier (1986), existem basicamente dois modelos de imple- mentagao de politicas puiblicas:* + Modelo top-down (de cima para baixo): caracterizado pela separagao clara en- tre o momento de tomada de decisiio e o de implementacao, em fases con- secutivas. Esse modelo € baseado na distingao wilsoniana entre “Politica e Administragao” (Wilson, 1887), no qual os tomadores de decisio (voli- ticos) stio separados dos iraplementadores (administracdo). * Embora o intuito original de Sabatier fosse contribuir para a discussdo de problemas e perspectivas para a implementation research, sua sintese de modelos de implementa- Gao tornou-se referéncia na distingdo de abordagens de implementagio usadas pelos policymakers.Ciclo de politicas publicas 47 Figura 3.6 - Modelo top-down. O modelo top-down de implementacao parte de uma visio funcionalista e tecnicista de que as politicas ptiblicas devem ser elaboradas e decididas pela esfera politica e que a implementagdo é mero esforco administrativo de achar meios para os fins estabelecidos. Esse modelo também é visualizado como estratégia da classe politica para “lavar as maos” em relag&o aos pro- blemas de implementacao: se as politicas, os programas e as acoes estao bem planejados, com objetivos claros e coerentes, entéo uma mé implementacao € resultado de falhas dos agentes (por exemplo, policiais, professores, mé- dicos). Esse processo é conhecido na literatura politica como blame shifting, ou deslocamento da culpa. Anélises mais realistas das limitagdes da classe politica nas fases de for- mulagao das politicas, e uma reacao ao blame shifting, ajudaram a valorizar o contraponto ao modelo top-down. + Modelo bottom-up (de baixo para cima): caracterizado pela maior liberdade de burocratas e redes de atores em auto-organizar e modelar a imple- mentacao de politicas ptiblicas. Nesse modelo é reconhecida a limitacaio da decisio tecnolégica. Os implementadores tém maior participacdo no es- crutinio do problema e na prospeccao de solugdes durante a implemen- tagiio e, posteriormente, os tomadores de decisiio legitimam as préticas jé experimentadas. A implementagao é predominantemente avaliada pelos resultados alcangados a posteriori, em vez da avaliacdo baseada na obe- diéncia cega a prescrigdes.48 Politicas piblicas Figura 3.7 - Modelo bottom-up. Nesse modelo, 0 formato que a politica ptiblica adquiriu apés a tomada de decisao nao é definitivo, e a politica publica é modificdvel por aqueles que a implementam no dia a dia. Em poucas palavras, existe maior discriciona- riedade por parte dos gestores e burocratas. Esse papel de remodelagao da politica publica por aqueles que a implementam nao é entendido como um. desvirtuamento, mas sim como uma necessidade daquele que se depara com os problemas praticos de implementacao. Exemplo: Ajustando as normas a realidade A acao dos funciondrios ptblicos da Receita Federal nas alféndegas é regida por uma inter- mindvel descrigdo de tarefas, métodos e normas de conduta. Para complicar as coisas, esses mesmos funciondrios sdo desafiados a atualizar-se constantemente com novas e complexas regras, fruto de politicas publicas nacionais no campo da fiscalizacao e arrecadacao tributa- tia, Muitas dessas regras sao impossiveis de cumprir e a aplicago de outras regras deman- daria tanto trabalho que prejudicaria 0 préprio interesse coletivo. A reinterpretacdo da regra, a simplificagao dos procedimentos e das taticas de abordagem realizadas pelo corpo burocratico da Receita Federal sao vistas, no modelo bottom-up, como uma autonomia necessdria. Como J comentava Charles E. Lindblom (1959), 0 método de “pér a mao na massa” (muddle through), ou de “se virar”, deveria ser entendido como método eficaz e empiricamente testado, € Nao como algo equivocado, do qual os burocratas deveriam se envergonhar. Adiferenciacao entre modelos top-down e bottom-up serve também como indicativo para a pesquisa sobre implementacéo. Um pesquisador observando a implementagio a partir de uma perspectiva top-down daré atengao inicial aos documentos que formalizam os detalhes da politica ptiblica (objetivos, ele- mentos punitivos ou de recompensa, delimitacdes do grupo de destinatérios etc.), para entao verificar em campo as falhas de implementacdo. Ja um pes- quisador usando a perspectiva bottom-up parte da observacéo empirica deCiclo de politicas publicas 49 como a politica publica vem sendo aplicada na pratica, as estratégias dos im- plementadores, das artimanhas dos policytakers, dos problemas e obstéculos praticos, para entao verificar “como a politica publica deveria ser”, entender os porqués das desconexées, e tentar compreender como o proceso de ela~ boragao da politica publica chegou a imprecisées prescritivas. Se o analista quer extrair aprendizagem desse tipo de pesquisa, o modelo top-down € 0 mais indicado para verificar as causas de falhas na dinamica de implementagao (culpa da administragao), enquanto o modelo bottom-up é o mais fértil para identificar falhas na dinamica de elaborag&o de solugdes e de tomada de decisao (culpa do politico). 3.6 Avaliagao da politica publica A avaliacao da politica publica é 0 “processo de julgamentos deliberados sobre a validade de propostas para a acdo ptiblica, bem como sobre 0 sucesso ou a falha de projetos que foram colocados em pratica”® (Anderson, 1979, p. 711). Por essa definig&o, tem-se a distingdo entre avaliacao ex ante (anterior a im- plementacao) e avaliacao ea post (posterior 4 implementagao). Existe ainda a avaliagao in itinere, também conhecida como avaliagéo formativa ou moni- toramento, que ocorre durante o processo de implementagao para fins de ajus- tes imediatos (Costa e Castanhar, 2003). Os temas referentes a avaliagdo ex ante jé foram tratados na se¢éo de formulacao de politicas ptiblicas, os temas da avaliacio in itimere e da avaliagdo ex post serdio abordados a seguir. ae c — Avaliagao | 1¢40 in itinere (monitoramento) Avaliagao ex ante me ex post Figura 3.8 - Os trés momentos da avaliagao. A avaliagaio € a fase do ciclo de politicas ptiblicas em que o processo de implementacao e o desempenho da politica ptiblica sfo examinados com 0 in- tuito de conhecer melhor o estado da politica e o nivel de reducao do pro- blema que a gerou. £ o momento-chave para a producao de feedback sobre as fases antecedentes. *Traducao livre a partir do original em inglés.50 Politicas pdblicas A avaliagao de uma politica publica compreende a definigao de critérios, indicadores e padrées (performance standards). Os critérios so mecanismos l6gicos que servem como base para escolhas ou julgamentos. Os critérios se fundamentam em entendimentos valorativos da realidade e abastecem o avaliador de parémetros para julgar se uma poli- tica ptiblica funcionou bem ou mal. Os principais critérios usados para avaliagées sao: + Economicidade: refere-se ao nivel de utilizagéo de recursos (inputs). + Eficiéncia econ6mica: trata da relacao entre inputs (recursos utilizados) e out- (puts (produtividade). + Eficiéncia administrativa: trata do seguimento de prescrigées, ou seja, do nivel de conformagao da execucao a métodos preestabelecidos + Eficdcia: corresponde ao nivel de alcance de metas ou objetivos preestabe- lecidos. + Equidade: trata da homogeneidade de distribuicdo de beneficios (ou puni- ges) entre os destinatdrios de uma politica publica. Segundo Subirats (1989), os esforcos de avaliacdo podem receber uma co- notagao juridica ou legal, conotaciio técnica ou gerencial ou conotacio politica. Uma avaliacdo que focalize aspectos juridicos esta mais preocupada em ve- rificar até que ponto principios como o da legalidade e eficiéncia adminis- trativa foram atingidos, além do respeito a direitos basicos dos destinatdrios. Uma avaliagao que privilegie aspectos técnicos gerenciais focaliza suas aten- G0es ao nivel de consecucao de metas (eficdcia), a menor utilizagdo de re- cursos (economicidade) e a eficiéncia econdmica de um sistema, programa ou politica. Por fim, uma avaliacéo com conotacio politica vai prestar aten- cao em aspectos da percep¢ao dos destinatarios da politica publica, a legi- timidade do processo de elaboracaio da politica publica, a participacaio de atores nas diversas etapas de construcdo e implementagao de uma politica ptiblica, bem como nos impactos gerados no macroambiente. Os critérios sio operacionalizados por meio de indicadores. Indicadores sao artificios (prowies) que podem ser criados para medir input, output e re- sultado (outcome). Os indicadores de input (entradas do sisterna) sio re- lacionados a gastos financeiros, recursos humanos empregados ou recursos materiais utilizados. Indicadores de output sao relacionados a produtivi- dade de servicgos/produtos, como a quantidade de buracos tapados nas es- tradas, quantidade de lixo coletado, quilémetros de estradas construfdas, nu- mero de pessoas atendidas em um posto de satide etc. Indicadores de resultado sao relacionados aos efeitos da politica puiblica sobre os policyta- kers e & capacidade de resolugao ou mitigacdo do problema para o qual ha- via sido elaborada, Indicadores de resultados séio operacionalizados por meioCiclo de politicas piiblicas 51 de médias ou percentuais de satisfacdo dos usudrios/cidadaos, qualidade dos servigos, acessibilidade da politica publica, ntimero de reclamagées recebi- das, cumprimento das diretrizes pelos agentes ptiblicos, receitas geradas pela prestagao de servigos. Os indicadores de input medem esforgos, e os indi- cadores de output e resultados medem realizagoes. Os padroes ou parametros, por sua vez, dao uma referéncia comparativa aos indicadores. Os principais tipos de padrées sao: + padrées absolutos: metas qualitativas ou quantitativas estabelecidas an- teriormente a implementacao da politica publica; + padroes hist6ricos: valores ou descrigdes jé alcancados no passado e que facilitam a comparacao por perfodos (meses, anos) e, por consequéncia, geram informagées sobre declinio ou melhora da politica publica, + padrées normativos: metas qualitativas ou quantitativas estabelecidas com base em um benchmark ou standard ideal. Os mecanismos de avaliacéio ou controle criam referéncias e permitem uma comparacao espacial e temporal do problema e das politicas publicas. A avaliacdo pode aumentar de forma significativa a sensibilidade e a percep¢ao que os atores politicos tém sobre a politica publica, a fim de melhoré-la A avaliacao da politica ptiblica pode levar a: a. continuago da politica publica da forma que est, nos casos em que as ad- versidades de implementacgdo séo pequenas; b. reestruturacdo marginal de aspectos préticos da politica ptiblica, nos ca- sos em que as adversidades de implementagao existem, mas nao so su- ficientemente graves para comprometer a politica publica; c. extingao da politica publica, nos casos em que o problema publico foi re- solvido, ou quando os problemas de implementaciio s&o insuperdveis, ou quando a politica publica se torna intitil pelo natural esvaziamento do problema. ‘Apesar de suas potencialidades, avaliagdes completas e significativas sio dificeis de realizar. Levando-se em consideragao as informagées e o tempo ne- cessdrios, a avaliacdo sistematica é uma tarefa dispendiosa. Basta imaginar que a produgdo e a manutencao constantes de dados atualizados para as ta- refas de avaliac&o requerem esforcos organizativos, materiais e humanos. Na falta desses recursos, as avaliagdes acabam se traduzindo em verificagdo de alguns indicadores basicos que frequentemente nao mostram aspectos qua- litativos dos processos e resultados produzidos. Existem situagdes em que avaliagdes so dificeis de executar porque os objetivos da politica publica nao estao claros. Em outras situagdes, os obje- tivos so explicitos, mas servem apenas para fins simbélicos.52 Paliticas publicas Outro grande problema é a multicausalidade. E dificil conseguir fazer uma separa¢ao entre efeitos sociais produzidos pela politica ptiblica e efeitos so- ciais produzidos por outras causas. O sucesso de uma politica ptiblica no campo da promogao turistica territorial, por exemplo, pode ser resultado das agOes executadas por uma agéncia governamental, mas também de varidveis incontrolaveis, como taxa de cambio, condigées climaticas, condigdes higié- nico-ambientais, condicdes econémicas, acdes de agentes privados (equipa- mentos turisticos, agéncias e operadoras turisticas, mfdia). Apropria resisténcia daqueles que so avaliados também é um obstaculo. As agéncias governamentais ou ndo governamentais responsaveis pela im- plementagao de uma politica publica podem contestar os critérios, os indi- cadores e os padrées, caso estes sejam estabelecidos por érgaos externos. Mesmo quando a avaliacao ¢ feita pela propria agéncia, seus funcionarios po- dem sentir a avaliago como um exereicio invasivo e, por consequéncia, re- sistir ao processo. Uma dificuldade mais pratica é a forma de apresentar os resultados de um processo avaliativo. As avaliagdes podem produzir informagdes relevantes, que, no entanto, podem ser desperdicados por uma apresentac&o pouco clara de seus resultados. Alguns dos problemas frequentes sao: excesso de informacoes, auséncia de sumarios, forma de apresentacdo inadequada (graficos, ntime- ros ou descri¢des), desconexao entre a linguagem apresentada e a linguagem daqueles interessados na avaliacdo. Descuidos com a forma de apresentacao podem ser propositais, em especial quando o resultado da avaliaciio vai de en- contro aos interesses dos atores que dependem do sucesso ou insucesso da politica ptiblica. Por fim, outra dificuldade encontrada por esforcos de avaliacao é 0 tempo de maturacao de uma politica publica. Sabatier (1993) sublinha que, em geral, os efeitos de uma politica ptiblica séio tangiveis apenas apés dez anos da im- plementacao. Isso porque as politicas ptblicas exigem um tempo de ajusta- mento, de assimilacao de seus propésitos e de mudanca no comportamento dos atores afetados por ela. Existem muitos interesses em jogo em um momento de avaliacdo da politica publica. Os usuarios, os partidos politicos, os patrocinadores politicos e econd- micos da politica ptiblica, as agéncias responsdveis pela sua execuciio e os ato- res encarregados pela avaliagao sdo alguns desses portadores de interesses. Apesar de a tarefa de avaliacdo ser levada a cabo com uso de ferramental técnico, as avaliagdes produzem informacées que podem ser utilizadas ins- trumentalmente na disputa politica. Um aparente mascaramento do debate po- Iitico por meio de avaliagdes técnicas foi percebido por Seal e Ball (2005) em uma pesquisa sobre modernizagao da gestao piiblica em municipios britani- cos. Essa utilizacao instrumental para persuasiio politica também é reconhe- cida por Faria (2005). A manipulagao da opiniao ptiblica a favor ou contra 0Ciclo de politicas pliblicas 53 desempenho de uma politica sempre existiu, assim como pode existir a ma- nipulagado dos mecanismos de avaliagao. Nao obstante as dificuldades, as avaliacdes também podem produzir in- formagées titeis ao debate politico. Fica evidente a importancia de processos avaliativos quando comparamos, por exemplo, a avaliagiéo do desempenho econémico feita casuisticamente (com base em exemplos pontuais) ou com avaliagao sistematica (taxas de desemprego, indicadores de crescimento econémico, indices de distribuigéo da renda). As avaliagdes servem para superar debates simplistas e maniqueistas (bom versus ruim, “copo meio cheio” versus “copo meio vazio”), em que a avaliagdo do desempenho da politica publica é vitimada pela retérica politica. 3.7 Extingdo da politica publica Usando como metafora o ciclo de vida dos organismos, 0 ciclo de politica pu- blica também tem um fim, no momento da morte ou extincao da politica pliblica. Os estudos sobre término ou extingao de politicas puiblicas ganha- ram impulso a partir da década de 1970, nos paises desenvolvidos, quando diversas politicas sociais vinculadas ao Estado de bem-estar social foram co- locadas em xeque. A partir desses estudos construiu-se uma base tedérica para o entendimento de quando as politicas publicas morrem, continuam vi- vas ou sao substituidas por outras. De acordo com Giuliani (2005), as causas da extingdo de uma politica pu- blica séo basicamente trés: 1. 0 problema que originou a politica é percebido como resolvido; 2. os programas, as leis ou as aces que ativavam a politica ptiblica sAo per- cebidos como ineficazes; 3. o problema, embora nao resolvido, perdeu progressivamente importéncia e saiu das agendas politicas e formais. Para Meny e Thoenig (1991), esta éa causa mais comum. A extincao de qualquer politica publica é dificultosa devido a relutancia dos beneficiados, 4 inércia institucional, ao conservadorismo, aos obstaculos legais e aos altos custos de iniciag&o (start-up costs) (De Leon, 1978). Politicas de tipo redistributivo sao dificeis de serem extintas em virtude do alto grau de conflito que geram entre grupos potencialmente beneficidrios e grupos pagadores. E possivel imaginar os conflitos que surgem de uma ini- ciativa de extinguir a politica que instituiu o décimo terceiro salario ou, ainda, uma iniciativa que mude a distribuigdo de royalties do petréleo entre os es- tados federados.54 Politicas pablicas Politicas de tipo distributivo sao dificeis de serem extintas, em especial se considerarmos um dos insights da légica da acdo coletiva proposto por Olson (1999). Segundo esse autor, pequenos grupos tém capacidade de organiza- cao de interesses substancialmente superior a dos grandes grupos. O grupo beneficidrio de uma politica publica distributiva consegue fazer que essa po- litica continue existindo, mesmo quando ela se mostra contraria ao interesse coletivo. Isso acontece porque a coletividade geralmente encontra dificul- dades praticas de lutar contra interesses concentrados. Embora teoricamente mais faceis de serem extintas, politicas de tipo re- gulatdrio e de tipo constitutivo esbarram na inércia institucional e na falta de atores politicos interessados em fazer uma “faxina” nas politicas puiblicas que nao tém mais razao de existir. As politicas ptblicas, apés um periodo de maturacdo, institucionalizam- -se e criam vida propria. Nao sao raros os casos em que uma politica piiblica continua viva mesmo depois que o problema que a gerara j4 tenha sumido. Essa resisténcia 4 extincdo nao ocorre apenas no meio governamental. Uma organizagao nao governamental que luta contra a extingdo de deter- minada espécie da fauna, por exemplo, pode continuar produzindo fortes argumentos de urgéncia e necessidade, para que o seu trabalho continue percebido como relevante na sociedade. Similarmente ao nascimento, a extin¢ao de politicas ptiblicas também de- pende de janelas de oportunidade. Momentos como reformas ministeriais, mudangas de mandato executivo e legislativo e aprovacdo de orcamentos so ocasides raras, passageiras e pontuais, em que politicas ptiblicas aparente- mente inécuas podem ser extintas ou substituidas por outras. 3.8 Minicaso: sistema de avaliacdo das escolas estaduais Sua empresa de consultoria em qualidade na gestao publica foi contratada pela Secretaria de Educagao do governo do estado para a elaboracao de um sistema de avaliacdo das escolas piiblicas estaduais de ensino médio. O recém-empossado governador do estado € o secretario de Educagdo de- sejam implantar esse sistema de avaliac&o porque esto tendo dificuldades em encontrar informagées claras e sistematicas sobre qualidade, economici- dade e equidade na distribuicaio dos recursos nas escolas estaduais. Algumas das queixas desses politicos recém-empossados sao: * a falta de comparagao de desempenho administrativo e desempenho aca- démico entre as escolas estaduais sempre prejudicou os governantes no momento de tomar decisdes gerenciais;Ciclo de politicas publicas 55 «a falta de comparacio entre as escolas estaduais ajuda a mascarar 0 baixo rendimento e também o nao reconhecimento dos casos de exceléncia; + a falta de comparacées historicas impossibilita a avaliacao de melhora ou piora de rendimento de um ano para outro, ou mesmo de tendéncia his- térica; + algumas escolas localizadas em regides mais pobres do estado sempre re- clamaram da falta de recursos e acusam desigualdade de tratamento em relacao a escolas de outras regides; «alunos de escolas da rede publica estadual tém, historicamente, menor percentual de chances de ingresso em universidades ptblicas, quando comparados com alunos da rede de ensino particular. Isso precisa mudar; + ndo esta claro, em termos comparativos, o nfvel de produtividade dessas escolas; + nao esté clara, em termos comparativos, a quantidade de recursos que s40 utilizados por essas escolas; + ndo esté claro, em termos comparativos, se as escolas que tém mais re- cursos também tém maior produtividade; «nao est claro, em termos comparativos, o nivel de satisfaco dos usuarios de cada escola; + nao esté claro, em termos comparativos, o nivel de qualidade de ensino de cada escola; + nao esta clara, em termos comparativos, a destinacao dos egressos do en- sino médio de cada escola; + néo hé informacées confidveis quanto ao tamanho e a qualidade das bi- pliotecas ou sobre os servicos de transporte dos alunos, o nivel de infor- matizagao das escolas, dentre outros aspectos. Como se pode notar, o governo do estado nao tem muitas informagoes so- bre asituacao de suas escolas de ensino médio, Também nao ha consenso, en- tre o pessoal da Secretaria de Educaco, do que seja “desempenho académico”, “desempenho administrativo”, “produtividade escolar”, “qualidade de ensino” etc, Sua empresa de consultoria foi contratada exatamente para isso: criar um. sistema de avaliacéio que gere informacées gerenciais. Portanto, estabelega: + Indicadores de input (por exemplo, mimero de professores, despesa com energia elétrica etc.). + Indicadores de output (por exemplo, mimero de alunos que frequentam aulas, mimero de atividades extracurriculares etc.). + Indicadores de resultados (por exemplo, média de desisténcias anuais na escola, percentual de alunos que ingressaram em universidade piiblica até um ano apés a formatura etc.)56 Pollticas pablicas ni de professores + Critérios de eficiéncia econémica (por exemplo, srdeahinos matriculados » nde prof. + pessoal adm. + nt alunos gt.) ~—espagolisies + Padres absolutos (por exemple, 0 indicador de "U8"! deve ser igual ou superior a 0,5 e a média de aprovacao deve ser superior a 80% em to- das as turmas). Dioas: os indicadores de input (recursos) ¢ output (produtividade) sempre sdio expressos em termos de quantidade. Os indicadores de resultados refe- rem-se a médias ou percentuais. Os critérios de eficiéncia econdmica sempre serio a razao entre input e output (por exemplo, "culos hranceitos gest08 ) oy entre output e input (Gees) Os padres sao elaborados livremente, mas devem ser metas desafiadoras e, ao mesmo tempo, vidveis. Também pro- cure criar indicadores, critérios e padroes que se alinhem, ou seja, um deve ajudar a compreender o outro. Os exemplos de indicadores, critérios e pa- drdes deste minicaso sao propositalmente pouco alinhados entre si. Coloque os indicadores, critérios e padroes em uma tabela seguindo este modelo: Instrumento de Justificativa Como serao obtidas avaliacao as informagoes? 2 Nimero de professores | Reflete o niimero de pessoal em | Folha de pagamento do governo processo produtivo do estado Despesa anual com ener- | Reflete a utilizagao de um dos | Dados da companhia fornece- gia elétrica | recursos necessarios para efeti-| dora de energia elétrica vagéo do ensina ‘Numero de alunos mati-| Reflete a produtividade geral da | Relatérios de matriculas da Se- culados escola cretaria de Educagao Niimero de atividades ex- | Ajuda a entender quanto a es- | Solicitagao de relatdrios anuals tracurriculares cola est comprometida com a | sobre atividades extracurricula- educacao integral dos alunos | res para cada escola | | Indicadores de output | Indicadores de input Média de “desisténcias | Ajuda a apontar escolas que | Solicitagdo de relatbrios anuais anuais estdo com dificuldade de manter | sobre desisténcias em cada es- 08 alunos na escola, embora nao | cola indique as causas | | Percentual de alunos que | Ajuda a verificar a qualidade do | Relatorios dos dados sociosco- conseguiram ingressar em | ensino, némicos dos ingressantes nas universidade piiblica até universidades piiblicas do estado um ano apés a formatura Indicadores de resultadosCiclo de politicas publicas 57 Instrumento de | Justificativa Como serao obtidas avaliacao as informagdes? a ‘Ajuda @ comparar 0 nivel de |Relatérios de matriculas + folha | ociosidade e de escassez de es- | de pagamento do governo do es- se + pest a“ als pago fisico das escolas, levando | tado + dados sobre espaco fisico ‘em consideragao 0 ntimero de | das escolas no setor de patrimd- usuarios das instalagdes nio da secretaria de educagio | Refiete o nivel de ociosidade e | Relatdrios de matriculas + folha } te alunos _ de escassez dos recursos huma- | de pagamento de professores do Thea amieeone | nos alocados para ensino em | governo do estado | cada escola Critérios de eficiéncia econdmica ee Refiete 0 nivel de informatizagao | Dados do setor de patrimOnio da 8 | aed =0,5 | da escola Secretaria de Educagao sobre & omputadores alocados em cada | 2 escola 1 [Média de aprovagéo por| Ajuda a entender 0 aproveta-|Solictagao de relatos anuais S |turma - 0,8 mento médio dos alunos da es- | sobre o indice de aprovagao em é cola cada escola Apés construir essa tabela do seu sistema de avaliaciio, escreva, para cada item, previsdes de dificuldades que serao encontradas na coleta e no trata- mento de todas as informagoes necessarias. Por exemplo, a solicitagao de re- latérios anuais sobre atividades extracurriculares (como visitas de estudo, jo- gos de integragao organizados pela escola etc.) poderd provocar reagoes negativas por parte de algumas escolas, pois isso fard com que a diregao da es- cola tenha mais atribuigdes de geracao de relatorios. Além do mais, para a Se- cretaria de Educagio ser dificil contestar posstveis erros ou imprecisdes nes- ses mtimeros, pois serao as préprias escolas que fornecerao os dados. Nesse caso, talvez seja apropriado buscar esse tipo de informacao em outra fonte, ou entao criar um mecanismo de verificacao da precisao dos relat6rios das es- colas, ou, caso isso nao seja possivel, descartar esse indicador. Se 0 objetivo 6 “entender quaio comprometida a escola est com a educacao integral dos alu- nos”, 0 analista de politica publica deve ser capaz de prospectar outro indi- cador que alcance esse objetivo de forma menos problematica e mais confid- vel, Outro exemplo: utilizar o critério de eficiéncia econémica “Se Perssorss talvez seja insuficiente, visto que em algumas escolas hé um numero elevado de professores com baixa carga horéria e, em outras, ha predominio de pro- fessores em tempo integral. Quem sabe, nesse caso, o indicador mais preciso iio seja a carga hordria total dos S82 Herre dos professors Dependendo da qualidade do sistema de avaliagao proposto, 0 governo do estado poderé contratar os servigos de sua empresa de consultoria para58 Politicas puiblicas outros sistemas de avaliagao nas 4reas de satide (hospitais), seguranga, pla- nejamento e gestao etc. Portanto, capriche nessa proposta! 3.9 Exercicios de fixagao 11.0 que faz um problema receber 0 adjetivo “ptiblico”? 12. Para debater: por que um problema ptiblico como 0 excesso de acidentes automobilisticos nas rodovias brasileiras é dificil de ser resolvido? 13, Para debater: qual é a causa principal do excesso de acidentes automo- bilisticos nas rodovias brasileiras? E a imprudéncia dos motoristas? E a impericia dos motoristas? Sao as condigdes das estradas? F a falta de si- nalizagao adequada? E a falta de duplicacao em rodovias de grande mo- vimentacao? E 0 sistema de transporte nacional inteiro que se baseia nas rodovias a despeito de outras opcoes? 14,0 que € 0 ciclo de politicas publics? Para que serve? 15.0 que 6 agenda da mfdia? O que é agenda politica? O que é agenda formal? 16. Quais sao os trés requisitos ou condig6es para que um problema entre na agenda politica? 17. Quais sao os mecanismos de inducao do comportamento & disposigao do policymaker? 18. De que forma o modelo da lata do lixo/modelo dos fluxos mtiltiplos se dis- tingue dos outros trés modelos de tomada de decisao? 19.0 que sao os modelos top-down e bottom-up de implementacio? 10.0 que sao critérios, indicadores e padrées de avaliac’io? 11. Por que é dificil fazer com que uma politica piiblica seja extinta? Dé um exemplo de politica ptiblica que continua em vigor (por exemplo, um pro- grama, uma lei, uma organizacao etc.), mesmo nao havendo mais neces- sidade dela. 3.10 Referéncias do capitulo ANDERSON, C. W. The place of principles in policy analysis. American Po- litical Science Review, v. 73, n. 3, p. 711-723, set. 1979 BOBBIO, L. Decisione. In: CAPANO, G.; GIULIANI, M. Dizionario di Poli- tiche Pubbliche. Roma: Carocci, 2005. BOBBIO, N. Politica. In: BOBBIO, N.; MATEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicio- nério de Politica. 12. ed. v, 2. Brasilia: Editora da UnB, 2002.Ciclo de pollticas piiblicas 59. COBB, R. W.; ELDER, C. D. 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