FINANZAS PUeLICAS HoARCo NUve2 Mi DADA “EXidowes HAcchi — SAPTULOX FEDERALISMO FISCAL Hasta aqui, salvo alguna oxcopcién, se ha tated al Estado como un unico nival do dobicine. En la prictica, en los Estados de organizacién unitaiia existe, junto al {gobiemo central, un segundo nivel de gablemas lecales (departamentos, municipios) ‘con cena autarqula que sa rafieja en funcionas fscales ofarenciadas; an los Estados corganizedos bajo la forma federal, ia complejidad es mayer, ya que junto al gobiero Yodoral (nacional, centval) existen les gobisines proviociales (v wstadusles) con autonamia, y ademas gablemes munleipales. Ef tratamiento de las cuestiones Niscales qué. se plartaan en esta organizacion institucional recibe en general 6 nonibre de Yederaisme fiscal” No sélo resultan interesantes para aplicar conceplos lanteados en fos capitules anistioves Sino cue abien un fecundo campo de estudios do finanzas pabileas comparadas, ya ie pamiten’ analizar diferentes Comporiamientos efectives de unidades je gobieme Sometidos a condiciones Insttucionalas relativamenia similares (var. comparacién do nivel y compesicicn a6 gasto © ingresos publieas de goblemes provineialos), estudlos comparatives a rive: interacional treplezan con mayuies ciculades por razones da disponibiligad oe Informacion y heterogeneliad de shuaciones 1 Estructura del sector pablico por niveles de gobierno: medicién En un pels de estructura ‘adi, exsten clstintos niveles de goblemo; fen al caso especifico de la Repubica Argentina, 88 puocen dietinguir los rivoles: (1) Et Gobiemo Nasional; (2) os gobiemos de la Provincia; (3) ol Tarriteio Nacional de Tierra del Fuego: (4) la ‘Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aites y (5) los Municiios de Provincias. Los das primetos hivales de Goblemo cuentan enn porleins ragiadcs par las Fespactvas Constituciones (Nacional y Prownaales), en tanto que fos otros nivelos se octtuciuran por nommas logales derivadas (a Municipalidsd de la Ciudad de Buenos Aires y el Teritario Nacional de Tera del Fuego dentro de la astera del Gobieme Nacional, y Ics Municipics de, Proviicias danlto de las del raspectivo Gobiemo Provincial). Eni lo qua Sigue, por razones de simpicided y de disponibiidad de informacién estadistica, se consideraran hapituaimente dos hiveles de gobieme: el nivel nacional onstituice por el Gobiemo Nacional, yo nivel provincial (6 local), que compronca a las 22 Provineas, al Tertitorto Nacioral de Tioita dal Fuego y a b Municinalided de la Cludad de Busnes Aires: alin se dabe a quo las funciones cumplidas y jas [ventas Nibutarias utllaadas por la ‘Municipalidad do ia Ciudad de Buercs Aires son mids similares a las de las Provincias que a las de las Muricipslidades de Provinelas. : La descripciin cuanttativa del tarcana y de la avolucidn de los datinios riveles de obiems sigue en principio los mismios métodos expusstes snteriormento (vor Capitulo |, Seccién 8) para ef Soctor Publico en gensral. Asf, es posible -de contar con la informacién raquerida- hhablar del tamano del Sector Pusico Provincial, medidlo a tavés da los diferentes Indlcasores fexplicados, analizar la ovolucién de las erogaciones y da los recursos dal sector piblico provincial, aisingur ertre Gobwme General y Empresas Publicas dentro del Secior Publico Provincial, Comparar e! famano del Sector Publica Provincial con el del Sector Publica Nacional. si evolucion en el tiempo, etc, Para no repetir conaptos, se expondra a contiuacion tinicamenta los ‘Ruevos problemas plantaados. por la aperture dol Sostor Pubico entre diversas nivelas da gabiemo; para simplficar, on lo quo sigue co ullizarén on forma intercambiablo los témninos "Sector Pabico" 9 "Gobiemo General FI principal aspecta concieme a las transtarancies inteigubemamentalas. da Un nivel de Gobletmo a otf, usualmenta, dal gobiome nacianal a los goblemos locales, Dichas ‘ransferoncias inttoducen une ambgUedad on las deiniciones, Asi las erogacicnes de cada nivel de gobiemo puoden detinirse baja dos allemativas: (a) ineluyendo las transierencias etectuadas a ‘oto nivel de gobeme, o (») excluyende dichas transfsrencias. U6 la misma torma, tes rocurses 42 cada nivel de gobiomo pueden presentarse: (a) induyendo las translerencias recioidas do otro nivel de gobiomo, 0 (b) excuyendo dichas transferencias, Para obsenar mejor la cuestion, Cconvione presenial us ejemplo ruméica simple: 308 Er -T Pi. Ere Es Ere fe “E: fas transe transteren como aro, permite vi 3% respac gobierno), 0 qobient informacic interes. entogue < ‘tanstoren (atacas a rocopion) legico per dentro dat provincial mas adect incluirlas4 (Camas por estatieciient) 8 Sector publien ne Gobiomo Nasional 146 Gobiemas Prowmcieas | 6 Resto 2 Dinas sorales 54 arwados 3 4 Diatribucién de recursos: esquemas alternatives de coordinactin financiera La distibucién antre gobiemos de distinto nivel de los recursos inancieros disponibles para ot sector publica: consaldadn, tema que en ta Iteratura Se Mencia, financiores direagon tinansiera", ade en picinio numercsas posibiidades altemawyas, Fe co aor acs. se prosertaran cinco mecanimos “puros” do exorcinacon fancere eo rezone Patvomo, auncue en la précica 66 onconivaré para. pals detominado una mezce Pre nivaloe fe Srronlo cimullaneo, do mas de une de. alls, o modaltades coreanas a tno oe los ooancernas puros pero con derlas Vaiables tub lo aproximen on cierfa manera a of. En 1o quo aid, la msetia se cotrara on Ja casifcacién prevanionte de_ autores En lo que #018) ipa buena recoia, consular W. BICKEL.. ‘La compensacién alemancs (Pale err OBE y NEUMARK (eds): Tralado de itrancis,, El Ateneo, hancira en er ram ch huesto pals ha dvulgado D, JARACH; fa misma sed Bones mona per ones mecariames paricaranta utiizades en 1 experience Sglosajona (ver mas acblan) aa Descripcién de eequemas alternativos Para fines de comnaracién, puede ser Uti prasonta cinco mecanismos ‘alemativos de coorsinacién financiers: 4) elmétedo da concutrentia de fuentes: 2) el métedo de separacién de fuentes '3) el metodo ra cuotas adicionalos; 44) el metodo de participacion; ¥ 5) el mélod de asignaciones Ex métode de concurrencla de fuentes El métcdo tal vez més simple do todas censiste on ne establoser rpstiecldn ni al uso por parte de cacarivalide gotiame de los disthtes tipos, de wonos oo Toston vel co ulzacion elect deasTismas. Por otro (ve Grin ease et Tecursos za tas. ismas tyes leteeaoacten le cilore la aplcn financiacén gobiemo ulza es pian agadres: caianie| de gebieme estaciacs provi, eran oy coma de Sr as aces tnponines, as nfculas ct, do cada mbUO) y deco 69% Y dope ie go cada seriie 1 Spo) nivel de utzacien de cada tented recis>: no Se produce transterencias de fondos entrenivaes de gobiemo ‘En teda esta soccién, por sinplictad se hablaré irieamonte de dns niveles Foelomo, ol nivel cartes para derominar fre! sperioyy el vel bea! Bote a gobi or Eni practice de pafses de estuctura fairl de yobiamo, exten mes a ee iedra lao rolaciones fhanceras eno ol goblema acim! y 105 Senioinas previnealos, esis iimes serdn env “eferor o “local, maarras Aus seers acines erie un ebierno provinetal sus muniipaldades 2quel somo! hivel “suserier” 0 “central” se gobieno. ni Elmétodo de separacién de fuentes Por via coneiftucional (0 por acuerdo} se limita et acceso de cada uno yeles de qobiemo a un corjunte determinado de trbutos, no pudiendo un nivel de goviemo 319 |jeo0| owsge8 ep yor ~ 7 yenues oweigoB

) puede ol gobiemo central también recalidar el tbo ear eastnbut to proguctao ar cada juisthaton al wayectiva gobtome. Cr ovate a te potion cal, el gobiomc local tnicamente pod Vata las alcuctas aticionales ds cade tributo. vw E| método de participacién Er) ebfe mStodo 3 unitica la recaudacién da un tribulo (o de un grupo do tibutos: en esta titime caso la doetrina habla de una “unin trbutaria") en cabeza del gobiemo ental. con parlidpacion de las recaudacior obtonida a los gabiemos locales. Esta partcipacién cena datnburse onve los geblernus calze com of etic do “dovolucién” sogtin Jos montos focaudados en cada jurisdiacien, e7 cuyd caso $0 aceica al método de custas suplamentarias & con otros eritertos. v. EX maid Ue achne nee En este métsdo la recaudacién se urilica en cabeza del gobiamo central del producido, et gobiemo cantral puede destinar una parto @ asignaciones de foridos @ fos Goblomos. Locales, Estas usignaciones pueden cor globsles (Tork grants’), © pueden cer | aehaicfonales ("grantsan-aid'), en este ilimo caso la condiclin puode referirse al castiro que {goblamo local debe dara ls fondos (‘catogorical rants") o a ambes aspactos simultaneamenis ‘estos cinco mucanfsinos, prenantadoo en forma pura, sdmitan nina seria de maticas, Pucde obsowvarse que un sistema de asignaciones globales con montos y distibucién entre gobiomes locales fados @ prow y é2 tuncionamiante automatico, se acerca a sisters el gobiemo i grado de én del gasto wonomfa y ta mente) dquo decide srogaciones: roche, saa inimizar fos. ncluyando: 5 (personal, ibligacionos. uerimientos: Dosde of punto de vista de la comunidad, ambos son costos realas que daben tralar de minimizarse, ol segundo tipo de c2stos, si bien no inciden moneteriaments sobre et gobiema, obo computarse desde el punto de vista social 8) Equidad torritoriat horizontal ‘Dos contrbuyentes, en iguales condiciones doben ser tratados uniformemente aunque estén localzados on distintas provincias. Debe notarse que, en caso de distintos nivelas fs greta, lo que debe igualarse es e) "residuo fiscal" (BUCHANAN), 0 sex la diferencia entre los bensiicios del gasto price recibidos por sada residents de un drea y tas contibuclones aportacas por él 1a falta de oquidad temitorial horizontal, ademas del probiema poitico que origina, Sognitica consecuancias indasahlas desce el punto de vista econémico: a) en el caso de personas, puede inducir ¢ migraciones desde zonas de alta presién tnburtarta hacia “oasis fiscales"; ) en el caso do ompresas, puede inducir @ la relocalizacién de plantas productvas © a la addopeién de cambios én los métodos de produccién o da comercislizacion, 5) Equidad territorial verticat 5) se postula corto deseable un sistema tibutato progresive para el conunto de ‘goblemos, la trbutacién indapendiante por parie da tos goblemos locales pode debiitar ta Frograsividad conlunta, dobido a las dicutades téenicas y juridicas da implementar ‘sibstos Ipcales progresivas. 6) Poltica fiscal conjunta Goma so vio anteriormenta, clertas responsabilidades asignadas a la polica tient (redistribuclén da ingreso, establizacén de la ecoruinla, crecimiento econémico nacional, fecluccidn da las cispatidades econémicas regionales) deten estar en manos tel getieme central {no puaden sar encomendadas: al ibie funcionamiento de las decisiones ndopendentes de los Jeblemos localos, Un mayor fortalecimisnta de las recutsos provinciales respecto a los recursos Racionales, puade deblltar la posbilidad de realizacion de estas poiticas fiszales prepias del {goblemo central 7) Guerras tributarlas entre gobiernos locales En 1 caso da certos tribulos, la competoncia interprovincial por la captacion da actividades econémicas -tal como la focalizacién da plantas industiales- puede llever a situaciones ho cosoables. 1a raduccién de tibutos ocala por parto de algurns gobiemos pueds llevar a los Jomas 2 imtat dicha conducia, con un resultado final nulo on cuanto al obetivo inicialmento peresquido y un costo fiscal grande para todos fos yubiemos lacales; sin embargo, ls amanaza de cen neva auorra tibularia puede impodit a cada goblema local #! wstablecmiento de tributes que ‘serlan altamente nacesarlos para la provision de bianas pubilcos recuerdos. 8) Traslacién territorial de fa carga tribuiaria local En algunos tributos Iccales, fa posbbllidad de traslacién de ta carga a contrbuyente: residentes en otras provincias puede inducir a una elevaca utiizacién de dichos tributos, captande [asi recursos que en realidad correspondorian a otros gobiemos locales 43 Evaluactén de cada esquema de coordinaclén financiera La ‘aplisacién <2 ctda uno de los ocho principales crierios de oveluacién resefiados en 6! punto 42 a cada uno do los mecanismos (puros) de coordinacién financiora explicados on el punto 4.1 puede resumirse on los rasultados veleados en el Grace I ‘Si se odsorva cada uno de los offtarias por soparado (por eclumnas) nuade notarse ‘en general una gradacion escalonaca, Asi, wspecto a autenomia tiscal de los goblernos focalea, las dos piimeros mecanismos son los que aseguran la autorwinla fiscal m&s amplo, con figines maices diferentes: ef método de concurrencia de fuentes tendria como firitacin el use wagegegees £5 S8S9ge% 245 2ca= S2858259 22 TEGk2be 229 52933 enc posit redis inten, on ony Uuppisodedn| fon eurin| ean) savoroynoise’A oy| rie ‘440 ena agnjonep(e Nojowslouaa ppteodiodns duo wpeonan ss inoIvioy ‘SYLCNO Wt acid eluent aidue9| sainzna S0NCIDeEWESS erased aera e229 ko uizasediadne fer] siacweo| (Wp onseaxe on] sainand sa aidooxe! ehuy| YIONSHINONDO 1 noovng| 1udc0 3 OF 1 “aNYO3 SOAUSIEO SJ 24fcesir© dei iibute por pate dal nivel cant, cud r6 delarfa opelén prictica al gobieme focel pose: 80 te6rioo derecho oe uflizarién concur=nte; en al métoco de separacién de fuentes, ta aifonem{a fiscal ds los goblemes locales pecria estar timitads por uns defini demasiads ‘estingida da las tuantes ce recursos locales exclusivas (sea por la distribucion inci de fuentes, Sa pot los diferentes rtmos de crecimiento. alc largo dei tiempo de ins funcienas locales on ‘umparaci¢n con las cantrales). El méteds de cuctas adicionalos condicana la axitonomie local, ios ol gobiemo local tinicemerte fia las allsuctas adicionales; este condicionamiewto es atin mayor si €l nivel cortral fla topes maximos 2 las alfcuoias icosles, En el método de partcipacin la avtonom\a fiscal queda restingida, ya que los recursos (tales dependen de la politica fisea! (cafinicién cle base Imponitle y aa allciotas tovales pars cada tibuto unificedo), si bien Is Aieibucién de los recursos entre gastos qucda a decisisn de los ccbiernes locales, Finaiments, 2m ol métedo de asignaciores la auonomla fscai es minim, especialmente sl las algnacionas son cundicionadias; en este caso extiame las dacisiones iocalee sobre la composiciéa del gasto $07 mnimas, y fos niveies locales més bien pueden visualizarsa como oiganisinos de ejecuc!én descertralizados de decisiones tomadas a nive! de gablame santa! Gon respecte af cfterio de responsabilidad fiscal, puede obsewarme ute 2s completa en los tres erimeros métodos. cada gobieine local debe aprobar la thfaliad da racursas requeridos para cubiir los gastos decinicns; en los des ukimos metodes, en cambio, ia posbilidad {e alta do responsabilidad fiscal es mayor, al ofcotuar fos goblemos looeles erogaciones que tionen come contrapartida recursos decididos explicitamente nor cada un de elos El costo de recaudacién (tanto ol propio de Joa Figcos central y lovelies come costos de cumplimiento por parte dol,contribuyants) es méxmo en el caso de concurrer fuentes, por la posible supsrposicion (vettical itis riveics de gobiemo, y horizontal ente gociemos locales paia un mismo contibuyente que acta @ mas ce una jursatecten local: = camblo en el método da senarasion de fuenies cosaparece la supetposicién vartical aunque pusde darse la superposicién horizontal), En el caso do custas adicionales, la superposicon 3s ‘alenuada sits rocaudacisn es independien’s, y desanarece s la rcairdacisn es unficada, Los des litmas “métorios (participacién 'y asignacienes) tianen como vantaja la eliminacion do stherposiciones (vertical y horizontal) Respecto a li equidad terrtioria! (tanto la hotzortal como la vertical), an los tres primeros métodos pueds falar dobido a los tributos locales diferencialns ontra jurediosiones ™menores; en cambio en los des dhimos mélodes no aparece aste probiema. La politica fiscal conjunta (incluyonco Ia posibilidad da una politics detborads do redistribucion ragional y de promocién diferencial del crecimiento regional) se debilita en {os dos prmercs métodes da coordinacién financiera, ya que el nivel ceniral nc maneja ia toididac de '3 poltica fiscal por ‘a cosxistencia do dacisiones autinomas de los goblemcs Iccsiea; les. posibilidades se amplfan en ol método de cuctas adicicnales (especialmente si puede fijar topes: ; q 7 ‘méximos a las allcuotas locales) y en el de partidpacién con crite davolutive, son atin més amplias en el método de participacién con citerio redistrbutive y aleanzan su plenitud en al metodo de asignacicnes. Los oltos dos critetos utlizados arrojan resultados. similaras: tanto las guerras {ributarias ants gobiemcs locales corre la traslacién territorial de la carga tibutata lecal « otras jursdicalones son posibies con los tres nrmeros-métodos, yen cambio puadon evifereo con lee os vitimos métodos, Gs Hasta aqui! sa ha comentado la aplicacién de los cntenics de avaiuacien s cada uno de los distintos métodas de coorsinacion tinanciara pot sepatado, Al comparar ioe resutacoe 32 loc difercntos ofiterios pueda advertise algunas reiacions; ia mds vieblo os quo ia mayer autonomia fiscal de los gobiemes locales asta en relacién inversa con la menor utiizaciin de poificas fiscales desde ol punto de vista del conjunio de! pals. Mas en genaral, puede observarss qua los primers metodos {concurrencia de fuontes y saparacion de tuortes) tlender a la | aufonomia fiscal de fos gobiemos locales més ampla y 2 la responsabilidad fiscal complete, perc fen contrapartida presenfan problemas en 'éimhios de costos de recaudacién (por superposicion); posible faita de equidad teritorial, manor posbilidad da una poifica fises! conjunta inciuvendo Tedictribucién tortiterial y promocién regional diferencia), y factiblidad do guerras inbutarac interprovinciatos y do trastacién terrtofal de cargas, El sistema de custas adicionales significa una, 335mejor posibilidad de poltica fiscal corjunta y da menores costos de recaudacion (por atenuacidno ‘giminacién de superposiciones) a expensas da una manor autonomila fiscal, aunque mantenienco a misma responsabilidad fiscal. E! sistema de paiticipacién amplia las posibilicades do una poltea fiscal conjunta, raduce los castes de recaudaciGn y eimina los posibies problemas de equa’ fenitofal, quormas thbutatiae interprovinciaes y traslacien temitorial da cargas, pero sacificando ol grado de aulonomia fiscal y ce responsablidad fiscal. Falmento, on ol sstema da asignaciones « Sspecialmente en ef caso de las condicionadas- se alcanzan las ventajes mencionadas para el Setoma de paricipacion, pero oon el i2xisio de secifsic de la autonormia fiscal de ios gobicrros Ieeales y de la responsabilidad fiscal de los mismos, Los resullacios hasta aqu/ alcanzades deben matizarso, toniendo an cuaria que en fa ppraclica los métodes de coordinacisn financiera pueden diferir de los “eas0s purse” hhasta aqui coneideados, y que fos objetivos perseguitis puscien ser afferents @ fos ‘oportunamante identiicades como [os mas relevantes. fo acenitia avin mds la Compiejidad respeclo a la decision politica a adoptar al selecsionar ia mezcia oe mecanismes a6 ccordinacién financier mas adecuades para un pats concreto en na época determinada, Pero, alin con las liitaciones sefaiadss, puede corsributr a Drindar un marco a3 rotoreneia al andlisis da! tuncionarvianio concrete de regimenes ederales, toma que 0 dosarrolla on seceones postenicres (5 y é) 5 Distrinucisn de recursos entre niveles de gobiemo: la experiencia argentina 5a ‘Aspectos tnstituclonaies ‘A pati de la vigendia de la Cofitituci6n do 1853, pueden establecarse a grandes rasgos thes perfodos en fas relaciones financeeras intergubemamonsalos en la Argentina 4) ol primor perfodo, 1859 hasta 1290, aso carartatizado tundamentalmente por 6 fplanteo inicial de distibucién de podores Inbularios estabiecides on ia Constitucion y una tiizecién efectiva por parto de eada uno de los nivsles de gobiomo que llevé a una pracica Separacién do fuentes tibularias: b) el segundo patfodo, de 1891 a 1995, presencia ol avance lectivo cel gobiemo nacicnal on la uillzacion co tuontes tnbutarias hasta entonces de hecho fexclusivas de los gobiamos provindiales, especialmente por los impuestos Intemos nacionales (1891) en concurrencia con los impuestos le produccién 0 al consumo recaudado por los oblamos provinclales; y ¢) a partir de 1935, con los regknenes de coparticipacién federal de impuestos, se establecan tegimanes espacialas da tnifieacién de la rocaudacién de un grupo Impottante do impuastos an manos del goblomo nacioral, con la cbligacién da dts la copaticpar tuna parte determinada de la recaudacién a los gobiomas provinciales, los cuales a su voz 0 nan obligado 2 no establecer gravamrenas anélogos. En lo quo sigue so comentaran cada uno de estos periodos, man especial otorimionto cn ot altimo, que llega s la actuaidad saa Primera etapa: separacién de hecho de fuentes tributarias ‘$e toma como punto de parida la Constitucion Nacional tal como queds aprotada en 1860,Podila resullar Iplerosanto retrecader aun mais a7 e tempo, en busca de perspectivas adecuadas respecto a las bases Mnancieras dei sisiema federal de gobieio ‘al como se ha inteptado estructurar en ia expederica argentina, @ incluso explorar las raices istorieas en fa época colorval, Aqul solo se sefala como antecedantas dol arragio constiiucienal el Tratado del 4 de enema de 1831, que echa las bases de la Confederacén Argentina, y el Acuerds de San Nicolés (81 de mayo de 1852) que apoydndose en aqui! es el anterradenita Inmedato ce ta Consitucion: de. 1853. Dede mencionarse que las dlausulas financeras de Ja Constilucion de 1853 no sufsieron modifeaciones de mportanda en fa revision de 1860. Las bases financieras del Gobieme fedsral surgan del art. 4 de la Constitucién Nacional de las cuales dos rovisien particular impofianca: (a) los defechos da imporiacicn y exportacién, iacullad atriuida en iormia exouisiva del Gobiemo feceral, ya que se prohiben los mistros a los Gobiemos provinciales (ats. 9°. 11° y 12°: y (b) “las comés contribuciones que equilativay proporcionalmente a la pabiaciin imponga al Cangreso General" 326 oxpre you Yalu ya lar por inal las ou, ini oe ain te Go co ec ext as Pr en co.