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  • PERUZZOTTI, SMULOVITZ - Accountability Social. La Otra Cara Del Control PDF

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    Capitulo 1 Accountability social: la otra cara del control Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz Bilas recientes evaluaciones y debates acerca de la naturaleza y la calidad de Ja democracia en la regiGn, ha predominado un diagnéstico sombrio. La mayorfa de los autores parece estar de acuerdo en que los regimenes democréticos esta- blecidos durante el ltimo perfodo de democratizacién presentan varios déficits institucionates, en particular en 1o que se refiere al desarrollo de mecanismos adecuados eficaces de accountability. Segiin estos autores, la mayoria de tas administraciones puede evitar eficazmente las restricciones que les presentan los Bata mayora de las democracias constiuclonales, ay diversas mecanisinos disponibles pre asogurar los gobieroseespeten aly ye bide proceso, por ejemplo, tsbunaes, ombudsnar inspectors os auditren,uiborales de apelin especie, procedisents de qua, comités paslaentaris, ‘Pro ana revisin general do algunas de ests institclones mecenismos, ver Galligan, D. J "Making ‘Government and Administration Accountable", trabajo pesenado en la Comprehensive Lega and Ja «al Development Conference, Weshington D.C. 6 de junio. 2000, “ah, James O. y Olen, Johan P, Democratic Governance, Noeva York, The Pres Press, 1995p. 184 + Bt eoncepto de Guillermo O”Donnell de accoumsbiliy horizontal se centr en este aspecto del Con cxpta de accountability. * Schiuchier Wolfgang. Te Rise of Western Rationalione Max Weber's Developmental History, Berkeley Universi of California Pres, 1981 pp. 11-112. 26 / Controtando ta potica laTey y pata hacer que los gobemnantes la obedezcan. Sin este prerrequisto el ac- countability legal no puede implementarse.? El concepto de accountability politica se refiere, en cambio, a la capacidad del clectorado para hacer que las politicas gubemamentales respondan o se adecuen a sus preferencias. La accountability politica est fotimamente interconectada ‘con el concepto de representaci6n democritica. Un gobierno ¢s politicamente responsable (accountable) si los ciudadanos tienen medios para castigar a admi- nistraciones irresponsables o a equellas cuyas politicas no responden @ las prefe- rencias del electorado (unresponsive). En general se sostiene que las elecciones sof fa instituci6n central para llevar adelante este tipo de control.* Ellas proveen ‘alos ciudadanos un mecanismo que periédicamente les permite responsabilizar a los gobiemos por sus actos, obligando a irse a aquellos que no actuan segin el iejor interés de los votantes o reeligiendo a aquellos que si lo hacen.* El papel de las elecciones comma mecanismo de accountability politica fue cuestio~ nado hace poco por Bemard Manin, Adam Przeworski y Susan Stokes. Desde su ‘perspectiva, las instituciones electorales tienen limitaciones intrinsecas que les impi- den constituirse en mecanismos adecusdos para lograr que los representantes se res- ;ponsabilicen por sus actos. Basicamente, os autores sostienen que las elecciones son ineficaces como mecanistos de accountability y que, en consecuencia, los votantes * Como veremos en la siguiente seca, parece haber un acuerdo geeralizado ene 1s eas polices Tatnaerieanos acerca de a wasencia de dicho prereqisto en la mayor prt e a vegi. Ver Negreto, (Gabriel y Ungar, Mr, “ndepentenca del Pdr Buicialy Bato de Derecho en Amica Latinas seas ce Argentina y Venezu", Pla y Gobiaro, vl, nm. 1, 1997: Ménder, Juan; ©” Donaell, Galles. ‘mo; Pineiro, Palo Sei, (ds), The (Un)Rue of Law and the Unerrivileged i Lain America, Nowe Dane, Universi of Noe Dame Press, 1999; Pez, Ensqoe, "Modernization an Jura in La- tin Amercs A Reassessment ofthe Late Aruiean Developments Path en: Tes! leven, nm. 58, 2g05- to do 1988, p. 59-82; "Cul Society and the Modem Constitutional Complex. The Argentine Experience, er: Consllations. fv interatona Journal ef Ctica and Demacratie Theor vol. alm, 1 abi de 197, pp 94-10. Para uns dscsi6n ms genera dels problemas relacionados con el cumplimiento delay, ver Hardin, Ruel, “Why a Consitation” en: Grofnn, Bernard y Witman Dona Te Fedora Papers and the New ftiationaio, Nueva York, Agaon Pes, 1982, Weingst, Bary, "Ths Political Foandstion of Democracy and the Ral of Law" en: Ameviean Folia! Science Review, 9-92, 1997; Smulovite, Caai- 1 "How Can The Role Of Law Ree? Cost Imposition Trough Decentralized Mechanisms", mimeo. * Prasworki, Adam: Stokes, Susan C, y Main, Bernard (eds), Demcenacy, Accouabity and Represen- tation, Cambie, Cambridge University Press, 199, * Manin, Bemaré: Prewerski, Adam y Sokes, Susan C, "Elections and Representation" en: Przeworsti, ‘Stokes y Mani, Democracy, Accountability and Reprecenttion, op city p40 "Manin, Berard Praeworsi, Adam y Stokes, Susan C, “Bletions..", ep it. Bn el atl ineluido neste fibro, Prasworstextende sa arguments a la mayerfa de los mecanismos de acsountabily. Ent ‘pin, ta debitdad del conto popular sobre ls goiemos es inherent a la democracia”. Preeworski, ‘Adam, "Social Account, in Latin America and Beyond”, en este volume, Accountability social: la otra cara del control 2 no pueden inducir a los gobiemos a actuar responsablemente. {Qué factores impiden Iaeficacia del voto como mecanismo de control? Manin, Praeworski y Stokes dan tres argumentos. El primero se refiere a una limitacin inrinseca del voto, pues éste garan- tiza a ls ciudadanos una oportunidad tnica de castigaro recompensar miliples deci- siones gubernamentales. Por lo tanto, los votantes tienen un poder muy limitado para {uzgarel resultado de la mayoria de las poticas del gobiemo, debido a ta naturaleza ‘nadecuada del voto como mecanismo de control. El segundo argumento se basa en el hecho de que votar es una acciGn estratégica descentralizads." Como los ciudadanos no pueden coordinar le orientacién de su voto, no hay forma de determinar si ciertos resultados electorales tendrin un sentido prospectivo o retrospectivo. El tercer argu- mento sefiala que los déficits de informacién del ciudadano promedio entorpecen su capacidad para evaluar adecuadamente et desempefio y las decisiones del gobiemo. Mediante una metafora espacial, Guillermo O'Donnell ha elasificddo reciente- ‘mente los mecanismos de accountability en horizontales y verticales. Los adjetivos “horizontal” y “vertical” indican el eje de operacién de las instituciones de control El concepto de accountability horizontal se refiere 2 a operacién de un sistema in- traestatal de controles, mientras que los mecanismos verticales implican la existencia de controles externos sobre el Estado. Esta clasificacién enfatiza Ia direccionalidad del sistema de control asf como el o los terrenas en que se producen los intercambios. Enel caso de la accountability horizontal, los intercambios se producen dentro de una red de agencias estatales interactuantes que se controlan y equilibran mutuamente"* * Prrswomki, Adam, Demcerary and the Marker, Cambyige, Camtdige Univesity Press, 1991, . 12, "Hay que sear qu I definiin de © Donnel de accountability hosizonal notte aeialqiertpo se monitreoo contol etre ageneis estas, sno exelesivamente a aqaellas sions orienta cot tla catiga acione w omisones por pate de agentes 0 agencis dl estado que puedan ser calc as como legates. Sg cu perspectiva, los mecanismes horizons se asivanevendo hay una “into- ‘isin lal por parte de una agerci esttal con respeco al utridd apeopinda de or" © on esos ge ‘volcran in conupcin de los fonclonaros pbs. En exe sentido, 'Doanel resrnge el eoncepo de accountability horizontal axe Conjunto do controls nereambios ntestiles qu esti rintados hae «ia imposicin del accountability Iga, dando de ado ls convoes polis horizontals, Nosotros ‘omaremos a mtforacspcil de O Doone dsingsiendo la dicen en cua opera estos mocanimos (orizontaly vera) de las bases sobe as cules se gre dicho conto egal polite}. Queteras se- ‘conocer, sn embargo, quo en un recente aula, O"Donnell ha defend el wo actato de! concep, Para un debate sobre este ten, ver O-Donnll, Guile, “orizamtal Accounabiliy: The Legal Inti- ‘utonlization of Mistrus, en: Mainwaring, Scat y Wela, Christopher, (ed). Demerate Accouatabi- lity in Lana Amerie, Oxford, Oxford Univesity Press (en prensa) Soberg Stogaet, Mathews Moreno, ka y Crisp, Brian B, “The Accountability Deficit in Latin Americ’, on: Mainwaring, Setty Welng, Christopher (8), op 28. / Controlando ta poitiea La accountability vertical, en cambio, implica la existencia de un agente de control social extemo: principalmente el electorado.” Las elecciones representan una instan- cia de control anclada en Ia sociedad, que brinda alos ciudadanos el derecho de cas- tigaro recompensar periddicamente a os representantes electos con su voto. Siguiendo con la metéfora de O’ Donnell, nos gustaria atraer Ta atencién sobre ‘otro tipo de mecanismo vertical que ha sido descuidado en los actuales debates sobre accountability y que, creemos, puede tenet un papel crucial para fomentar In accountability legal y politica. Los debates recientes con respecto a la eficacia de los mecanismos verticales se han centrado exclusivamente en las elecciones. $i bien las elecciones son el tinico medio para autorizar la representacién poli cca, no son la diica herratnienta vertical para que los politicos se responsabilicen por sus actos. Las elecciones tienen que complementarse con una sociedad civil activa y medios de comunicacién auténomos, El concepto de accountability so- cial incorpore otros provenientes de Ia literatura sobre sociedad civil y esfera pi- blica en el andlisis de Ia accountability." Entendemos que el funcionamiento de O°Donnallreconace el sugimieno de mecanismos vercales que 9 estinnecesstamenterelseonados on ls eleciones y menciona especTicaente aa asi dela preasaindopeadions y de demands soci: les Vee Donnell, Guillermo, “Hozonal Accountbilixy in New Democracies", en Scheer. Andes; Diamond, Lary y Planer, Mae . (ed), De Sef Resabng State, Power and Accountability in New De- -mocraces, Boulder & London, Lynne Rienner Publishers, p. 30. Exe reconociniono debi a mens uno ‘eo upestospeincipales del argument de a democraci delegate: a perdrabilidd yFrseza de una ‘ura pofcadolegativa en la sociedad civil que alimena el aercinalsno presidencs "La bibiogatfa sobre la sociedad evil a enfrizdo eposidas veces fa noosa do complements ais titusions electoral con una sociedad civil activa y une esfera pica vial Desde eta erspectv, fa ix toconsttucén ya uloorgenizaci6n de cinddanos ena sociedad evil af como también la presencia de mex ios independiente cepresentan un agregado importanisino alas nstucionesrepresntativas raicionaes, ‘stableciendoespciosannomos que cumplen un papel ere asto en infvencire proceso de tora de MeCutbins, Matiew y Schwa, Thomas, op cit Accountability social: la oma cara del control / 35 tantes politicos 0 de agentes burocréticos. Asimismo, permiten sefalary Hamar Ia aten- «ign sobre temas probleméticos de un mod con el cual la ciudadania se puede relacio- nar y permiten, también, encuadrar temas y denuncias especificas dentro de un contex- to ms amplio. Al amar la atencin sobre problemas pantuale, las denuncias pueden producir cambios en Ia apreciacién social de un feriémeno particular, transforméndolo en cvestiones de una agenda mas general y plica* ‘Cuando los problemas sefialados se convierten en nuevos ftems de la agenda pblica, el nimero y el alcance de los temas en observacién aumenta, Por Jo tan- to, sefialar y exponer casos puede tener, al menos, dos resultados diferentes. Por tun lado, puede producir control sobre temas 0 reclamos especificos. Por el otro, si los casos son incorporados a la agenda publica, sefialar y exponer puede resul- tar en un aumento del niimero de temas por los cuales las autoridades pablicas ddeben responder, Por ende, los mecanismos sociales también poseen la capacidad tanto para ampliar el alcance y el numero de los conflictos como los temas sobre los cuales los funcionarios pablicos estin obligados a responder ¢ informa, En resumen, las denuncias y la exposicién de hechos sacan a la luz problemas y ayu- ddan a incorporar esos temas en Ia agenda pablica, aumentando en et proceso la ccantidad de asuntos por los cuales 1os funcionarios psiblicos pueden ser conside- rados responsables. En segundo Ingar, los mecanismas sociales controlan porgue pueden activar la ‘operacién de los mecanismos horizontales. La activaciGn de estos itimos puede dar- «se: 1) cuando un movimiento Social se organiza y moviliza en tomo de una demand ‘ reclamo en particular, 2) cuando los madios eubren einforman sobre acciones 0 r= ‘lamos de un movimiento particular, o cuando desarrollan su propia investigacién en relacién con un tema dado#" 6 3) cuando los individuos o asociaciones activan proce- Zemans, Pane, "Legal Mobilization: The Neglected Role of tbe Law in he Political System” en: Ame- ean Pola Seance Review, vol. 7, 1983. 38. / Controlando ta polities ‘Antes de considerar una tercera forma en Ia cual la accountabiliy social genera control, cabe hacer una advertencia, Hemos mostrado que los mecanismos sociales pueden dar visibilidad y articular demandas de actores que no aleanzan a ser tenidos ‘en cuenta en el terreno representativo. Mientras que los mecanismos vertcales ~y al- _gunos horizontales~ s6lo pueden activarse y justificarse sobre a base de criterios ma- yoritarios, los mecanismos sociales derivan su legitimidad del derecho ciudadano de peticionar por la apicacin de Isley, un derecho que no requiere que Ia demanda esté cextendida en la poblacién.® En ambos casos, sea el control electoral o et social, tener ‘“yoa! es el mecanismo disponible para el ejervicio del control.* Sin embargo, para {que los mecanismos electorales sean eficaces, mucha gente debe manifestar el mismo reclamo. De ser asf, los efectos pueden resultar imperativos. En el caso de los meca- nismos sociales, la “voz” tiene que ser fuerte e intensa, pero no es necesario que esté cextensamente representada, La presencia mas que extensién es fo que justifica la le- gitimidad de las demandas. Como la activacn de mecanismos sociales no necesita satisfacer los requerimientos de 1a mayorse, pueden entrar en juego actores e intereses que no necesariamente son atendids por los representantes politicos. Por lo tanto, los mecanismos sociales permiten que actores imposibilitados o excluidos de acceder al terreno representative consigan atraer la atencién paiblica por un camino altemativo, Siestos actores excluidos del terreno representativo son capaces de hacer su- ficiente “ruido” y de introducir sus temas en la agenda pablica, es posible que los mecanismos sociales fuercen a los representantes # considerar temas que los re- querimientos mayoritarios convierten en “non issues”. Sin embargo, hay que te- ner en cuenta que, como los mecanismos sociales no necesariamente se legitiman cen fundamentos representativos, su ejercicio puede tener consecuencias sociales ambiguas para la igualdad de la representacién. Esta caracterfstica revela uno de Par el ans el sugiieno de un dscursoy ue pic de derechos en a soca civil, ver Che= esky, Isidoro, La innovacién police, Buenos Aires, EvDeRA, 1998, especalmente parte I; Peruz0d Eng, “Towands a New Polls: Cilzenship and Rights in Contemporary Argentina” op. cit; “La de- ‘mocrtizacsn deta demoeraca:cultra pola, esfern pabiicn y aprendizje eolectivo en la Argentina pastditaoral, en: Cheresky, Ido y Pousadela, Inés (comps), Poin isiucones en Tas mesa democracies ltinoamerieanas, Buenas Aires, Paldés, 2001; Smalovie, Caan, "Cudadanos, derechos Y pote”, op. cit > Hisehman, Albert ©. Est, Yoice and Loyaly: Responses to Decline in Firm, Organizations and St. tes, Cambridge, Matsachusets Harvard University Pres, 1970. *Hizsehman, Albert O op. et: también Lakes, leven El Poder Una perspectiva radical, México, Silo XI Editors: ‘Donel, Guile, “Several Cases of Aecounailiy op. ct Accountability socal: la otra cara del control 8 los defectos de este tipo de control: las preferencias de una minorfa intensa y per- sistente pueden terminar “sobretrepresentadas”. Finalmente, cabe sefialar que los mecanismos sociales controlan, en tanto al- unas veces resultan en el establecimiento de organizaciones paratelas de “vigi- lancia social” para el monitoreo del desempetio de agentes u oficinas piblicos. La experiencia muestra casos en los que, después de que algunos temas particulares s@ han convertido en el objeto de denuncias recurrentes, se establecen de mane- +a permanente asociaciones civicas con el objeto de supervisar en forma continua 1a conducta de ciertos Funcionarios piiblicos en terrenos politicos especificos. La institucionalizaci6n de algunos de estos movimientos de denuncia en organiza- clones més permanentes ha dado como resultado el establecimiento, en algunos ceasos, de una estructura paralela de actores supervisores con una base en la so- ciedad.™ En realidad, algunos de estos “vigilantes sociales” se han convertido en guardianes de los guardianes ¢ intentan fomentar y mejorar la utilizacién y el de- sempefio de los controles horizontales. Entonces, jes la accountability social un instrurpento eficaz de control? Por su- puesto, la respuesta es, en iltima instancia, una cuestién empirica. Por un lado, da- das las sanciones que Ia accountability social puede imponer, es posible que los funcionarios pablicos lleguen a la conclusién de que es més conveniente abando- nar ciertas précticas que puedan generar tanto costos reputacionales como judiciae les. Por otto lado, y en tanto los funcionarios pablicos puedan anticipar qué activi- dades o politicas generan sanciones sociales, esto podria Gar lugar al desarrollo de procedimientos més sofisticados y sutiles para “sobrevivir a la accountability”, co- ‘mo ha advertido José Marfa Maravall.” En realided, quizés la cuestin no sea si es- tos mecanismos pueden ser eficaces ~ya que en muchos casos han demostrade que pueden serlo- sino qué tipo de temas pueden controlar y por eusnto tiempo. Por itimo, dcberfamos agregar que los mecanismos sociales parecen ser mis ‘aces cuando las estrategias de movilizacién social interactian con las legales y con las medldtcas. Los medios siguen e informan acerca de Ia organizacién y de la movie lizaci6n de la sociedad civil. La sociedad civil informa a los medios y es infocmada por ellos; y, al mismo ticrpo, activa acciones legales que obligan a las institueiones del Estado a considerar problemas que en su momento fueron dejados de fad. ™ Como las Ovidorias Policies en San Pablo in Coorinadora coda la Represin Policia eTnsituionaly 1 Cairo de Estudios Legale y Sacaesen Argentina, Anza Civica cn Mexico y Transparencia en Peet. * Marael, José Mari, “Accountability and Manipulation” en: Przeworsh, Stokes y Mani, (eds), De -mocracy Accounabiliy and Representation, op 40. / Controiando ta potica La siguiente tabla describe los diferentes mecanismos y recursos a través de Jos cuales se da cada tipo de accountability. Qué se controla? "ACTORES. PouiTicos. ‘BUROCRATAS Poderciecutvo | eveta ‘Frac de potica ‘Reguacin conta sdminist. Nomina y re ‘morsin de personal satavee | potertacsiatvo | sinpesermane | ofc pita Scomones | fequoson g investigadoras contol adminis. E ‘Neto cwrometao. | “tomrckn ye E rosé. esol fe poder at | eRe jutnl | Revi ial g iE Agencias de contrat | «Cento ce legatdad | +Conta de lege E some cmcre | oats sastannoas | de cuerte, Corsets | mestensén | seston is tra, Recetas, EI Carats VERTICAL (Cludadanos Individuatos Para ues popostos et importante sing ete dos tps do ageaias cout, Por un lao 2 encuan- ten aguas que pueden -o necesita ser activadas pr ls relamos dels cudadanos las ONG es 2700 Sertas cies de onbusman undo, par oo fado, aquellos que event con el pode legal para denn ‘Sar atospresintumentilegels. prime tpo de agencias prove un cna insitucina aiional pare eee ico dol accountability social vers. Ver O'Donnel Cullermo, HorkontalAccoauabily The Legal iioualteation of Misra en: Msinwasig, Sey Weln, Chstopbet, cp Accountability soetal: ta otra cara del control Accountability social en América Latina El ejervicio de a accountability social en Amética Latina se apoya fundamen- talmente en tres tipos de estrategias: 1) juridica, 2) movilizacional y, 3) media ca. Si bien en la mayorfa de los casos estas estrategias estén presentes y acttian en forma combinada, es posible distinguir unas de otras en funcién de los recur sos empleados por cada una de ellas. Lacestrategis jurfdicao legal presupone Ia activacién del Poder Iudicial ode otras agencias de control a partir de la iniciacién de reclamos o peticiones legales por par- te de ciudadanos 0 agrapaciones civieas, Esta estrategia se ha convertido en un va Tioso recurso ciudadano, pues obliga al Estado a intervenir en aquellas disputas po- Iiticas y sociales que los funcionatios piblicos quieren evitar 0 ignorar.* La transformacién de las demandas socigles en reclamos legales tiene dos propésitos: a) brinda un “sello” de legitimidad a las peticiones y b) obliga all Es- tado a tomar partido con respecto a los reclamos presentados. E] uso de la estra- tegia juridica por parte de la sociedad civil puede encuadrarse dentro de una ten- dencia global de *judicializaci6n” de la politica." El proceso de “judicializacién” de los conflictos politicos se caracteriza por el aumento en la cantidad de recla- ‘mos legales en los tribunales judiciales, la aparicidn de instituciones legales nue- vvas que acrecientan el abanico de opciones de peticién por derechos y ia expan- siGn de la cantidad de actores autorizados para hacer reclamos. Amética Latina no hia sido ajena » ninguno de estos desarvollos. En las ‘itimas décadas, varios paises de la regién han experimentado un abrupto aumento de la litigiosidad. Este crecimiento ha sido alentado por dos for- ‘mas distintas de “judicializaci6n”. Por una parte, por un aumento del niimero de ‘easos Hevados a los tribunales judiciales y por otra, por un aumento de las peti- ciones canalizadas ya sea a través de alguno de los mecanismos institucionales recientemente establecidos 0 de las “agencias con mandato” que fueran ereadas en las tiltimas décadas. Podemos encontrar ejemplos del primer tipo de “judicializa- in” en Argentina, Brasil y, en menor medida, en Chile." En estos casos, el des- ~ Smutovt, Cottia, “The Discovery of Lav. Political Consequence nthe Argentine Caen; Gerth, Briony Dezaay, Yves, New Chllonges forthe Rule of Law, Michigan Unversity Pres, es prensa), “Tate, Neal y Valinder, Trbjom (ed), The Glabal Expansion ofJulcial Power, New York Universiy Press, 1995, Ver Wemeck Viana, Luiz; Rezeade de Carvalho, Maa Alice; Cunha Melo, Mansel y Burgos, Marce- lo, A judiceizago da Politcae das Relagdes Socials no Bra, Rio de Fnciro, Batora Revas, 1999, ‘Smulovitz, Catalina, *Consitucién y Poder Judicial en la mova demoereia argentina La experiencia de 42 / Contioiando ta politica cubrimiento de los tribunales por parte de la sociedad civil es el resultado del ‘nuevo lugar que las instituciones judiciales comienzan a ocupar después de la ‘ransicién democrética. La revalorizaciGn del Poder Judicial por parte de impor- tantes sectores sociales ha colocado a jueces y tribunales en una posici6n promi- nente dentro de la vida pablica. Es necesario aclarer, sin embargo, que’el men- cionado incremento de la litigiosidad no esté vinculado necesariamente con una zgoneralizada creencia acerca de la eficacta de las instituciones judiciales. Por el contratio, el crecimiento de !as poticiones legates es paralelo al aumento del es- cepticismo.con respecto al desemperio del Poder Judicial, Por lo tanto, es posible especular que el aumento en el uso de la estrategia legal podria estar asociado ins con las necesidades expresivas de los actores involucrados que con una bis- queda pragmética de soluciones. La tiltima ola de reformas constitucionales, al introducit novedosas herra- :mientas institucionales para la proteccién de los derechos ciudadanos, ha impul- sado ala segunda forma de “judicializacién” anteriormente mencionads. Por «ejemplo, la Constitucién colombiana de 1991 establece varios mecanismos ins tucionales para la proteccién de derechos y para la participacién ciudadana. Uno de ellos, llamado “accin de tutela”, permite que todos los ciudadanos eclamen proteccién inmediata de derechos fundamentales en cualquier tribunal y sin asis- tencia legal obligatoria. Un estudio realizado por la Secretaria General del Con- sejo Superior de la Judicatura muestra que entre 1991 y 1999 los tribanales co- Iombianos han enviado 213.404 acciones de tutela a los ‘Tribunales Constitucio- nales.* En Brasil encontramos una tendencia similar. Por una parte, la inclusiGn en la Constitucién de 1988 de la “Ago Direta de Inconstitucionalidade” expan- 6 el némero de actores autorizados para iniciar controles constitucionales de derechos. Un estudio reciente de Wemeck Vienna y otros muestra que la mayo- rfa de las 1935 “Ago Direta de Inconstitucionalidade” presentadas entre 1988 y 1998 fueron interpuestas por organizaciones de la sociedad civil, fiscales y par- lus nsttucione", en Acus, Cais (comp), La nuere mare politica argentina, Buenos Aires, Nveva Vi iG; 1995; Corea, Jonge, *Cenicienta ve que en la fet. El Poder Judicial chileo en la dada de los 90" en: Drake, Pal Jaks, In comps.) El modelo chileno, Democraca y desarrollo on las noverta, Santiago, Los Eeiionss, 2000, * Core Consitucional - Consjo Supetio de I udiatura, Estaditons sobre la Acc de Tea, ln ‘enla Nacional de Colombia, Bogs, 1999. “Bastos Arnie Rogerio, iio e Polen No Bras, San Pablo, Edita Sura, 197. Ver tba Cel ‘lca, Rosngela y Side, Mara, inal en este valumen coa espacio a wo del MnisiioPablic. Accountability socal: la otra cara del control / Aé tidos de izquierda.” Por otra parte, como muestra el articulo de Calvancanti y Sa- ddek en este volumen, la expansidn de las responsabilidades de la Oficina de la Fiscalia ha tenido como resultado el surgimiento de una institucién que, con va- riantes regionales, acta como agente de control y supervisiGn de fos derechos ciudadanos y de las acciones gubernamentales. Como consecuencia de su aceio- nar, al menos 195 intendentes y ex intendentes han sido procesados por actos ile- gales cometidos en el ejercicio de su cargo. Otro desarrollo que indica el aumento de la supervisién judicial de derechos ¥ acciones administrativas en estos pafses es la creacién de la oficina del ombuds- ‘man. En la iitima década se establecieron defensorias nacionales, regionales, provinciales y municipales en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamé, Per y Venezue- Ja, Los informes oficiales del funcionamiento de estas agencias en Argentina y Peri muestran un aumento continuo en el miimero de reclamos hechos por los ciudadanos. Mientras que en Argentina, entre. 1994 y 1999, se presentaron 104.225 reclamos relacionados con acciones de agencias y funcionarios pabli- cos", la Defensorfa del Pueblo en Peri recibié entre 1996 y 2000, 97.594 recta- mos." Més alld de los logros reales de todas estas instituciones recientes, su pro- liferacién y el aumento en el uso de los mecanismos de peticién revelan la dis- ponibilidad de herramientas institucionales nuevas y alternativas para cl ejercicio del control. Aunque su eficacia todavia no fue estudiada sistemsticamente, su de- sarrollo actual y su capacidad potencial de control no pueden ser ignoradas. ‘Otro fenémeno que ha alentado la importancia de la estrategia legal como me- canismo de control ha sido ef desarrollo det “movimiento de derecho de interés pabblico”® que se tradujo en el establecimiento de una red de ONG con un compro miso mutuo de usar la ley para aumentar Ia proteccién de derechos civiles y hue ‘manos, asf como de ottos derechos sociales, culturales y econémicos. ONG como “ Wemesk Vanna, Lair Rezene de Cava, Mara Alice; Cutha Meo, Manoa y Burgos, Maes, ei, pp t€-0, * Ver Cavalcanti, Rosingelay Sadek, Mars Teresa, en este vlumen, * Defensor el Publo de a Nain Argetina. informe Amval, Buenos Aires 199, “*Detensoria el Pucblo de Per, Resumen Ejecivo del Segundo Informe det Defensor de Pueblo al Con- reso dele Replica, Lim, 2000, * MeCiyment. Mary y Golub, Stephen (eds), Many Roof Justice (The Fort Foundation: 2000); Gonat- lez, Felipe y Vives. Felipe, Cadadania e wiers pico, Satago, Caters de Anis alten, aes tad de Derecho Universid Diego Poiles, 198, Gonsler Maral, Flips, La aciones dened £2, 09.64 44 / Controlando ta poitiea fuDEPOBLICO (Fundaci6n para la Defensa del Interés Pablico) en Colombia, cceas (Centro de Estudios Legales y Sociales), Poder Ciudadano y la Asociacién por Jos Derechos Civiles en Argentina, IDete (Instituto de Defensa Legal) y Ia ‘Comisi6n Andina de Jurisas en Pent, Foria (Formacién Juridica para la Accién) yila Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales en Chile son miem- ‘bros destaciados de esta red. Aunque sus esfuerzos cubren una amplia variedad de temas, algunas de elias han tenido un impacto significativo en el control de ac- ciones gubernamentales, Mediante la presentacién de recursos, que exijen a los gobiernos o burocracias el cumplimiento de los derechos obtenidos, fruto de las recientes reformas constitucionales, estas orgapizaciones intentan controlar el ac- ‘cionar gubernamental. Hubo casos en los que Se exigié a la poticfa que cumplie- racon su obligacién de informar sobre gente detenida (CEL), ottos en los que se insté al gobierno nacional argentino a poner a disposicién de la poblacién una va- ccuna que se habia discontinuado debido a la crisis fiscal, violando la obtigacién de proteger el derecho de los ciudadanos a la salud (CELS- Universidad de Pa- Jermo), casos en que se demandé al gobiemo colombiano por et dafio colective resultante de Ia corrupcién gubernamental (FUNDEPGSLICO) y otros en que se de~ ‘mand6 a las empresas telefGnicas privatizadas por no cumplir con los procedi inientos debidos al decidir un aumento en sus tarifas, La movilizacién social es la segunda estrategia empleada en el ejercicio de la ‘accountability social. En este caso, el control se alcanza cuando actores sociales ‘organizados logran centrar la atencién piblica en un problema o reclamo parti- cularderivado det accionar indebido de agencias u oficiales pablicos, Tradicio- ttalmente, el estudio de los movimientos sociales se ocupé del impacto que la ‘movilizacién social puede causar en la satisfaccién o defensa de necesidades ma- terials 0 en el logro de metas particulares. Aqui nos ocuparemos del uso de la estrategia de movilizacién social como hercamienta para exigir accountability le- gal Este uso especifico de Ia estrategia de movilizaci6n social esté vinculado con el surgimiento de un nuevo tipo de asociativismo en la regién, Una de las nove- dades de la itima ola de democratizacién ha sido el establecimiento de asociacio- nes civiles que se concentran en cuestiones que hacen al control de los procesos y [procedimientos en cl accionar pablico. La aparicién de este tipo de organizaciones implica un fendmeno novedoso que introduce tna mieva forma de politizacién que ro se centra en demandas distributivas. Ahora los funcionarios piblicos también ‘tienen que lidiar con una multiplicidad de actores que no funcionan necesari ‘mente de manera coordinada, que les exigen no s6lo que justifiquen piiblica- Accountabiliy social: la otra cara det control J & mente sus acciones sino también que los actos pablicos se ajusten a procedi- mientos correctos. Para que una movilizacién social sea exitosa, el problema tiene que volver- se visible, debe movilizar « la opinién paiblica y tiene que imponer costos de reputacién a los agentes piblicos que valoran dicha reputacién y deben prote- sgerla para mantenerse en sus funciones. Si esto sucede, es decir, sila estrategia de movilizacién lama la.atencién sobre actos ilegales 0 de corrupcién espect- ficos, congrega a actores importantes de la poblaciGn y genera costos de repu- tacién, puede entonces activar otros mecanismos de sanci6n. La eficiencia de Ia estrategia de movilizacién est& mediada por le evaluacién que hagan los fun- cionarios pliblicos de los costos anticipados de las denuncias. Por lo tanto, aun- que puede resultareficaz, no hay certeza de que los funcionatios evaliien nece- sariamente los riesgos por enfrentar, ni que lo hagan de un modo tinico, ni que hhagan algo al respecto. Si los funcionatios péblicos se convencen de los poten- ciales costos de reputacién que genera la movilizacién social, ¢s probable que intenten minimizarlos tomando o revirtiendo decisiones con el fin de responder a los cuestionamientos. ‘Como ifustran los siguientes ejemplos, aunque la movilizacién social puede darse junto con una estrategia legal, éste no es siempre el caso. En realidad, ‘muchas campaiias en demanda de informacién sobre los activos financieros de los funcionarios piblicos o de denuncia de freude electoral o violencia policial no pretendieron generar reclamos legales. Temas como el abuso policial, la co- upcién de los funcionarios piblicos 0 el fraude electoral estén presentes en Ia agenda pablica gracias a que ONG como Nucleo de Estudos da Violencia y Vi- va Rio en Brasil, BLS (Centro de Estudios Legales y Sociales), conneet (Coor- dinadora contra la Represién Policial Institucional) en Argentina y Alianza Civica en México han sido capaces de documentar su existencia y de movilizar un intenso apoyo pablico. Como muestra la experiencia de Alianza Civica ana- lizada por Olvera en este volumen, estas organizaciones no s6lo han tenido éxi to-en incorporar estos temas en la agenda piiblica: también se han vuelto pres- tigiosos referentes sociales con capacidad de seguimiento de temiticas 0 pro- bleméticas especificas. En contraste con estos casos en los cuales la estrategia de movilizacién social hha levado a la formacién de vigilantes sociales relativamente permanentes, la es- ‘rategia de movilizacién también ha sido activada por movimientos organizados circunstancialmente, Por ejemplo, en Argentina tanto en el “caso Maria Sole- 48. / Controlando la pottlea dad como en el “caso Carrasco™', Ia estrategia de movilizacién estuvo moto- sizada: por parte de movimientos organizados circunstancialmente en pos de su cesclarecimiento y de Ia aplicacién de penas 2 los funcionarios piblicos sospechados ‘ovacusados. En ambos casos, un asesinato dio origen a un reclamo de justicia ya ‘una movilizacién social que apunt6 a garantizar que las autoridades paiblicas no obstruyeran la investigacién y el proceso judicial. En ambos casos, un movimien- to loca! y organizado circunstaicialmente congregé a la opinién pablica en tor- no de las demandas de justicia y debido proceso. En ambos c#s0s, la prensa y la poblaci6n siguieron el desarrolio de la investigacicn y el proceso judicial de cer- ‘ca Amos 2808 terminaron con el juicio’y la condena de los culpables. Y en am- bas ocasiones, una ver. que se cumpli6 con Ia demanda de debido proceso, el mo- to social que activé el caso se disolvi6. LLaestrategia mediatica es la tercera disponible para el ejercicio de la accounta- bility social, La accountability social requiere visibilidad, y los medios son el ins- trumento més importante para alcanzar esa meta. Esta estrategia funciona porque, ‘como sucede con Ia de movilizacién, ta visiblidad impone costos de reputacién a Jos agentes piblicos que tienen que proteger su imagen moral y profesional para ‘mantenerse en el cargo. Asimismo a puede ser activada por periodistas individuales, por un medio en particular 0 por ciudadanos y asociaciones de la sociedad civil. En fos dltimos aos se produjeron dos desartollos significativos que dieron particulac impulso a la estrategia medistica. Por una parte, en varios paises de la regién se ha desarrollado un periodismo de investigacién que sacé a fa luz. nume- ros0s casos de abusos y cosrupcisn publica. En Argentina, por ejemplo, aumenté el prestigio social de los periodistas, asf como también la circulacién de ciertos dia- rios y revistas que se especializan en hacer denuncias. Distios como Pégina/I2, programas de televisién como Telenoche Investiga y revistas como XXI son to- 0s ejemplos de esta tendencia. En Brasil y Peri encontramos desarrollos si- milares y numerosos casos en que les denuncias de los medios terminaron en procesos legales 0 en la remocién de funcionarios piiblicos, Quizé los ejemplos is salientes sean las denuncias que llevaron al juicio politico contra Femando Collor de Mello en 1992 0 el caso de “La Cantuta” publicado por el semanario Si, que investigé la masacre de un grupo de estudiantes universitarios a manos de Et caso Maria Soledad” erefire ala domanda de justicia por el hacho en que una estudinte de In es- ‘usa secundaria que fue halada viola yasesinada en I provincia de Catamare, en Argectina. Bl “caso Carrceo” se tat del aernato dei sléado conscripto mats exaba eumpliendo con et secveio militar obigatrio, Accountability social: la otra cara det control / cescuadrones militares.* Mis recientemente, un videotape emitido por la televi- sin peruana en el que se mostraba a un funcionatio priblico de alto rango sobor- nando & un legislador de la oposicién gener6 el escéndalo que marcé el fin del ‘gobiemo de Fujimori Los periodistas también han descubierto, a través del uso de cémaras ocultas, evidencia de conductas dudosas de butdcratas de bajo nivel, por ejemplo, empleados de la insttucién que maneja los fondos de jubilacién y agentes de policia en el acto de solicitar 0 recibir sobomos. Por otra parte, los ciudadanos y las organtizaciones de la sociedad civil parecen haber descuiierto el poder de los medios para crear agenda piiblica, para influir en los funcionatios piblicos, para acelerar decisiones y para condenar a transgresores ~teales 0 presuntos— de la ley. Los casos “Maria Soledad™, “Carrasco” y “Cabe- 22s” son vividas ilustraciones de esa nueva relaci6n entre iniciativas ciudadanas y medios™ Los ciudadanos también han recucrido a los medios para hacer “pequefios reclamos”, En la mayorfa de los paises, ademés de estos grandes escaindalos, los dia- rios y los programas de radio y de televisi6n ofrecen espacios especiales y signifi- cativos, dedicados a dar voz a ciudadanas descontentos con los funcionarios pébli- cos y sus politicas. Las ejemplos del uso de tos medios para dar Inger a pequeiios reclamos pueden encontrarse en la colummna “Linea Directa” en Bt Mercurio de San- tiago de Chile o en programas de televisi6n como Ef Ciudadano en Argentina. Si bien no todas las investigaciones periodisticas han levado a Ja iniciacién de un proceso legal, las demandas civicas y sociales de accountability legal co- Ver Waishow, Silvio, “Iveagative Jouralism and Pottcal Accountability in South American Demo ‘cies, opt, y su anteuo en este volume. Vere captule de Nicolés Lynch en este volume, * Ver Camps, Silay Paro, Luis, Juicy tleisin: op. * caso fue cable prictcamente dia a dia po a mayofa de los pei6dicosnacionats. La televisucign fu seguida de cerea por una audienia masva jue fue ent a xo el pts por aproximadaente 40 cares detelevisbn abieta y cable. Todo Notas, un cal de cable de nods, ansmit6 en vivo todo el il sn imesrupctones. Crétca Tura emisora del mismo tip con aleance nacre, le dedies 1 ROR desu expaco, es decir, un promeio de 19 horas de tans, Seg Sila Carmpsy Luis Pu- 201 julio ocups un promedio de nusve ores de programscisn La auenciaestimoda etuvo ene 7 1 1D millones de especadores. Ver Camps, Stila y izos, Lis op. i, p. 244 Revista Noictas,Bicién special f° 18, Una pasin Ge multiades, pp 70-72; y Ford, Anil “La exasperated eso" en: 2 ‘marca de la bestia. denifccean,desigualdades¢ infoentetenimiento er la socedad conempordnea, Buenos Ares, Grupo Editorial Nora, 1999, p. 267 EL “ea Caberas” se refer a recto de justia por el echo en que de un foarafo pevistco t= gontno fue salvslemonte asia miontascabet as exvidades do un emgxesariosospechado de leva ode diner. 48. / Controiando ta poitica ‘menzaron a ejercer considerable presi6n sobre los gobiernos slo después de una cobertura periodistica significativa. A pesar de su eficacia, este uso de los me- dios, caracterizado por algunos autores como “ta politica del avergonzamiento”®, ba generado cuestionamientos con respecte a la proteceién de los derechos indi- ‘viduales. Las acusaciones en Jos medios, incluso las que no estin debidamente Visbor, Silvio, “Investigative Jousaliv and Plitcal Accountbiliy in Sou American Demoera- es", op. cit, 9. 38, Ver, parejemploe ans fs aso ncuidos en este Yolumen, en parila ls i aparece en los ‘uptles de Olvera y Walsordy nso ands de Ios casos ce Mara Soledad y Bulge en Smulovits, CCuatina y Peruzoa, Enrique, "Soc and Herizonst Centra. Two Cases about a Fil Relationship ope social a otra cara del contol / 48 na la capacidad para atraer la atencién a un problema y hacee evidentes Jos castos ‘que las autoridades pablicas deben aplacar 0 evitar. En contextos en los cuales 1os, reclamos estén respaldados con movilizacién y exposicién en los medios, Ia proba~ bilidad de posponer o ignorar demandas legales es menor. En esos casos, el ejerci- cio de la accountability social tiene més posibilidades de ser exitoso porque la ta- rea de control se distribuye entre diferentes orgenismos con intereses autGnomos y porque aumenta el niimero de ojos externas que supervisan el problema. Bn rea dad cuando las tres estrategies estn presentes simulténeamente, cada una controla ‘Ja otra, dficultando cualquier intento de relegatlas de toda consideraciGn. Los rmedios observan e informan sobre la organizacién y la movilizacién de la sociedad civil, la organizacién de Ja sociedad civil escucha ¢ impulsa a los medios a consi- derar el tema en cuestiOn. Simultineamente, la organizaci6n social puede iniciar acciones legales, activando las agencias de contro horizontal. Bsta combinacién de estrategias ¢ iniciativas ejerce presin para que las autoridades 0 agencias guberna- mentales otorguen tratamiento preferencial al problema, Accountability social y estudios sobre democratizacion GAdénde nos lleva este répido repaso de los principales aspectos y problemas aque presenta la accountability social? Los numerosos y diversos ejemplos pre- sentados aquf muestran que la accountability puede llevarse a cabo siguiendo ca- minos diferentes de los que suele reconocer a teoria demoerética. Estos meca- rnismos alternativos cumplen un papel importante en el control de las acciones gubernamentales por lo que no pueden ser relegados de los actuales debates so- bre accountability. Ademés, los ejemplos muestran que el estado de la accounta- bility en América Latina no es tan sombrfo como la mayor parte de la bibliogra- ffa parece sugerir y que su consideraciGn contribuye a un diagnéstico més equi- librado y complejo acerca de la calidad de las democracias latinoamericanas. Sin embargo, el reconocimiento de estos mecanismos altemativos de control deja abjerta una serie de euestiones que la futura investigacin empftica tendré que abordar. Entre ellas, nos gustaria subrayar las siguientes: L. Las formas en que la accountability social genera control y produce resulta- dos eficientes, Sin un poder coercitivo propio, ,qué grado de control pueden alcanzar los mecanismos sociales? Si los mecanismos sociales no pueden im- 60 / Controtando ta poitica poner castigos institucionales, gemo controlan? La exposicin pilblica de ac- tos ilegales y las sanciones reputacionales, ;son herremientas efieaces de con- trol o representan formas disminuidas de accountability? 2.. La relacién entre los mecanismos sociales, electorates y horizontales de ac- countability. La teoria democratica siempre ha reconocido la importancia de tuna sociedad civil activa para la salud de las instituciones politicas y legales. ‘Sin embargo, poco se ha dicho de las formas en que los actores sociales y las instituciones “verticales” y “horizontales” se influyen y afectan mutuamente, Es porlo tanto necesario desarrollar estudios empiticos concretos sobre su in- teraccién 3. Riesgos que derivan del chogue entre los mecanismos representativos y los sociales. Como Ios actores que usan los mecanismos sociales no tienen que legitimizarse a través del proceso electoral, su ejercicio de la accountability social puede producir resultados que entren en contflicto con las decisiones de Ja mayorfa, 0, como Arato, Cunill y Praeworski afirman en este volumen, que podrfan tener un “efecto de desigualdad”. Ya que estas iniciativas sociales no desaparecerén, tendremos que considerar c6mo pueden abordarse estos efec- tos de desigualdad. 4. Riesgos que derivan del choque entre las garantias legales-constitucionales + los mecanismos sociales. En algunas instancias, ta operaci6n de tos meca- rismos sociales puede entrar en colisién con la accountabiliry legal. En mu-

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