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Unidad VI
Caracteres del Acto Administrativo. Otros actos de la Administración

1.-Presunción de legitimidad. Concepto. Fundamento. Efectos. Alcance.

2.-Ejecutoriedad. Concepto. Fundamento. Límites.
3. La suspensión de los efectos del acto administrativo en sede administrativa y en sede
judicial.
4.- El acto de gobierno y el acto institucional. Concepto. Fundamento constitucional. Casos.

1.-Presunción de legitimidad. Concepto. Fundamento. Efectos. Alcance.

El artículo 12 de la ley 19.549 establece que, el acto administrativo goza de presunción
de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus
propios medios, a menos que la ley o naturaleza del acto exigieren la intervención judicial- e
impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos,
salvo que una norma expresa establezca lo contrario.
Sin embargo, la Administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante
resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público o para evitar
perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.

PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Es una presunción legal impuesta por el legislador por razones de conveniencia y suele
fundarse en una circunstancia fáctica: de que “si no existiera tal principio, toda la actividad
estatal podría ser cuestionada ante la posibilidad de justificar la desobediencia como regla
normal en el cumplimiento de los actos administrativos, obstaculizando el cumplimiento de
los fines públicos al anteponer el interés individual y privado al bien común”.
Este principio aparece así como necesario, pues se argumenta que, si no existiera,
toda la actividad de la Administración sería cuestionable, lo que obstaculizaría el
cumplimiento del interés general.
Es una presunción legal relativa, provisional, transitoria, calificada como presunción
iuris tantum, que puede desvirtuar el interesado demostrando que el acto controvierte el
orden jurídico. Tal presunción no es un valor consagrado, absoluto, iuris et de iure, sino un
juicio hipotético, que puede invertirse acreditando que el acto tiene alguna ilegitimidad.
Es decir, el órgano del estado que ejerce función administrativa, no necesita declarar
ni probar con anticipación que su actividad es legítima; la presunción de legitimidad de que
gozan sus actos administrativos significa que ellos deben considerarse legítimos hasta la
declaración en contrario. El particular, en cambio, necesita alegar y en muchos casos
probar la ilegitimidad y lograr que el mismo órgano administrativo u otro superior o el
judicial declare su ilegitimidad. Mientras ello no ocurra, el acto sigue presumiéndose
legítimo.
Los actos administrativos son válidos mientras no se declare lo contrario. Alguno
podrían decir que no es así, que la ley lo que dice es que se presume legítimo, no que no
son válidos, lo que parece muy distinto.

2.-Ejecutoriedad. Concepto. Fundamento. Límites.

Ha señalado Cassagne que, la ejecutoriedad es la facultad atribuida por el
ordenamiento a los órganos estatales que ejercen función administrativa, para disponer por
sí mismo la realización o el cumplimiento del acto administrativo, sin necesidad de acudir a
la intervención de la justicia, empleando para ello, de ser necesario, procedimientos de
ejecución coactiva.
El artículo 12 de la ley Nacional de Procedimiento Administrativo, establece la fuerza
ejecutoria de todo acto administrativo, que proviene sin lugar a dudas de la presunción de
legitimidad del mismo, salvo que la ley o la naturaleza del acto exijan la intervención
judicial. Además, señala la norma que, la interposición de los recursos administrativos, por
parte del particular, no puede suspender precisamente estos efectos ejecutorios, salvo que
una ley establezca lo contrario.
No obstante la segunda parte del artículo 12 señala que, la administración (entiéndase
todo órgano que ejerce función administrativa) podrá de oficio o a pedido de parte,
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suspender la ejecución del acto, por razones de interés público, para evitar perjuicios
graves al interesado o cuando se alegare fundadamente una causa de nulidad.
La potestad ejecutoria se justifica por la finalidad de la Administración. La necesidad
de ejecutar las decisiones de la Administración proviene de los múltiples cometidos públicos
que tiene encomendado y la consiguiente necesidad de actuar rápidamente para lograr la
eficacia de tal intervención.
La ley se refiere a la ejecutoriedad del acto disponiendo que, su fuerza ejecutoria
faculta a la administración para ponerlo en práctica por sus propios medios, plasmando
así, la correcta doctrina en la materia, que no ve a la coacción como único medio de poner
en práctica el acto.
La ejecutoriedad o fuerza ejecutoria del acto implica, pues, para la ley, la potestad
administrativa de ejecutarlo por sí mismo, mediante la realización sin coacción, o bien por
medio del uso de esta.
El principal límite que pone coto a la facultad de coacción en ejercicio de función
administrativa de ejecutar el acto, surge del principio por el cual toda ejecución coactiva del
acto que recaiga sobre la persona o los bienes del administrado debe estar dispuesta por los
jueces, pues es sabido que la función de disponer las medidas de coacción sobre personas o
bienes integra en nuestro régimen jurídico, el contenido de la función judicial.
Así, la ejecutoriedad del acto administrativo podrá cumplirse, a menos que deba
utilizarse la coacción contra la persona o bienes de los administrados, en cuyo caso será
exigible la intervención judicial. Sólo podrá la Administración (o el órgano público que
ejerce función administrativa) utilizar la fuerza contra la persona o bienes del administrado,
sin intervención judicial, cuando deba protegerse el dominio público, desalojarse o
demolerse edificios que amenacen ruina, o tengan que incautarse bienes muebles
peligrosos para la seguridad, salubridad o moralidad de la población, o intervenirse en la
higienización de inmuebles.

3. La suspensión de los efectos del acto administrativo en sede administrativa y en

sede judicial
El artículo 12 de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo (Ley
19.549), dispone que la “fuerza ejecutoria” del acto administrativo impide que los
recursos interpuestos contra el acto suspendan su ejecución y efectos, salvo que
una norma expresa preceptúe lo contrario.
En razón de que la citada ley se inspira en la doctrina que concibe a la
ejecutoriedad como principio general que caracteriza al acto administrativo,
consagra como derivación lógica, el efecto no suspensivo de la interposición de los
recursos administrativos.
Estas prerrogativas administrativas que se han analizado precedentemente
(presunción de legitimidad y ejecutoriedad), no son sin embargo absoluta, porque la
propia norma que recogen el principio le introducen excepciones:
Así, el mismo artículo 12 señala que “Sin embargo, la Administración de oficio
o a pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por
razones de interés público, o para evitar perjuicios graves al interesado o cuando se
alegare fundadamente una nulidad absoluta”.
Es decir, que la norma prevé tres excepciones a la ejecutoriedad del acto
administrativo:
a) En caso de interés público: Este supuesto constituye el standard de
interpretación básico de toda relación jurídico-administrativa.
b) En el supuesto de perjuicio grave al interesado: como causal de
suspensión es, sin duda, un criterio superior al del perjuicio irreparable,
tradicionalmente empleado por las legislaciones antiguas
c) Nulidad absoluta: por supuesto fundadamente invocada, dicho
concepto debe, en rigor, referirse a la nulidad manifiesta, dado que parece
razonable pensar que cuando un vicio grave es seriamente sustentado, la
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invalidez que él trae aparejada se exterioriza con “evidencia”, tornándose

manifiesta.
En los tres casos de posible suspensión , la decisión administrativa resulta
facultativa, “podrá”, dice el artículo 12, pudiendo ser criticada su redacción, en la
parte referido al supuesto de nulidad manifiesta, puesto que en dicha hipótesis los
órganos públicos no puede limitarse a la suspensión del acto, sino que debe
revocarlo.
Los caracteres del acto administrativo constituye prerrogativa de la los
órganos públicos, integrantes del régimen exorbitante propio del derecho
administrativo. El núcleo más importante de la prerrogativa administrativa está,
precisamente, en la posición de los órganos estatales frente a la ilegitimidad del
acto.
Si bien, el la suspensión de los efectos del acto administrativo, previsto en el
artículo 12, refiere exclusivamente a la suspensión en sede administrativa, no
obstante existen otros modos de obtener protección cautelar, ya en sede judicial,
dirigidos necesariamente a obtener la suspensión de los efectos de los actos
administrativos.
En virtud de que excede el tema en desarrollo, dentro de la materia Derecho
Administrativo I, me limito solamente a mencionarlo:
La suspensión de los efectos del acto administrativo en sede judicial se puede
obtener:
a) Como objeto de una medida cautelar autónoma mientras,
paralelamente, tramita un recurso o reclamo administrativo.
b) Como resultado de una medida cautelar autónoma, con
posterioridad a la cual se iniciará el respectivo juicio contencioso
administrativo, o como objeto de una medida cautelar en el marco del juicio
contencioso.
c) En el ámbito de un proceso de amparo constitucional previstos en la
leyes respectivas.

4.- El acto de gobierno y el acto institucional. Concepto. Fundamento constitucional.

Casos
La palabra “gobierno” designa el conjunto de los tres poderes del Estado: Poder
Judicial, Poder Legislativo, Poder Ejecutivo. Ese es el sentido en que nuestra Constitución
emplea el término, al tratar en la segunda parte, título primero, del “Gobierno Federal;”
sección primera, “Del Poder Legislativo,” sección segunda, “Del Poder Ejecutivo,” sección
tercera, “Del Poder Judicial;” en igual sentido habla en el título segundo de los “Gobiernos
de Provincia.”
La teoría de los “actos de gobierno,” nacida en Francia con referencia a un cierto tipo o
conjuntos de actos realizados por el Poder Ejecutivo y recogida nominalmente en nuestro
país por obra de jurisprudencia y doctrina ya en vías de desaparición. La misma teoría tiene
una multivocidad llamativa: desde el derecho norteamericano nos viene bajo el nombre de
cuestiones políticas no justiciables; desde el gobierno militar brasileño, en su época, llegó
como “actos institucionales,” aquí recogida primero por la doctrina de MARIENHOFF.
Pero siempre es la misma cuestión, preguntarse si existe o no revisión judicial
suficiente y adecuada, respecto de determinadas actividades del gobierno.
El derecho francés, que en su peculiar historia no reconoce a la justicia potestad
alguna de intervenir en asuntos administrativos, menos problema se hizo en no admitir el
acceso a la revisión allí llamada “contencioso administrativa” respecto de alguna parcela de
poder administrativo.
En derecho administrativo, pues, el problema del llamado acto de gobierno
(“cuestiones no justiciables,” “actos institucionales,” etc., según los variados modos de
ocultamiento de la realidad) debe entenderse sólo con referencia a ese tipo de actos del
Poder Ejecutivo.
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La teoría de los actos de gobierno, basada en el móvil político, importó negar el acceso
a la judiciabilidad a importantes actos que emitía el Poder Ejecutivo o sus órganos
dependientes, y que bastaba con atribuir naturaleza o intencionalidad política a
determinados actos para sustraerlos de la revisión judicial.
La evolución posterior de la teoría, no sólo por la insuficiencia de las concepciones
formuladas sino por el progreso del sistema jurídico del Derecho Administrativo- ha hecho
que en la actualidad, salvo en muy contados casos, como el de los llamados actos
institucionales, en los que evidentemente hay una alta finalidad política, la actuación del
Poder Ejecutivo y de los demás órganos políticos del Estado sea plenamente revisable por
los jueces.
El acto institucional es producto de la llamada función gubernativa o política y
engloba la actividad de los órganos superiores del Estado respecto de aquellas relaciones
que hacen a la subsistencia de las instituciones esenciales que organiza la Constitución,
tanto en el plano del derecho público interno como en el Derecho Internacional Público.
Los sistemas republicanos, tal como lo demuestra la experiencia comparada, parecen
no poder subsistir sin esta categoría histórica que permite excluir determinados actos
estatales de la revisión judicial.
Algunos juristas sostienen que dentro del grupo de actos tradicionalmente
denominados actos de gobierno o políticos, existían determinados actos que tenían un
régimen jurídico peculiar caracterizado esencialmente por la imposibilidad de que los
mismos fueran irrevisables judicialmente, en nuestro país fue el maestro Marienhoff que
opta por asignar a tal categoría de actos la denominación de actos institucionales.
Como resultado de ello, se eliminó prácticamente la existencia de numerosos actos
llamados de gobierno, en el sentido que nada los diferencia de los actos administrativos y
que son por lo tanto justiciables, se ha reducido el campo de las cuestiones exentas de
control judicial, que quedan ahora relegadas a aquellos actos en los que se hallan en juego
principios y normas constitucionales vinculadas a la organización y subsistencia del Estado
y que carecen de efectos jurídicos directos sobre los particulares o administrados.
La aparición de la categoría del acto institucional podría no resultar justificada desde
un punto de vista exclusivamente terminológico, pues nadie desconoce que se trata en
definitiva de un sector de los actos que antaño incluían en la noción de acto de gobierno o
político, a los cuales se les asigna, en la actualidad, la misma consecuencia: su no
justiciabilidad.
En efecto, la tesis del acto institucional aparece en primer término como consecuencia
de la necesidad de independizarla de la teoría del acto de gobierno de la doctrina y
jurisprudencia francesa, que responde a un sistema histórico distinto y se aplica en un
sistema de control radicalmente opuesto al vigente en nuestro país.
Por otra parte, en el plano metodológico, no puede postularse la insuficiencia
doctrinaria de la teoría de los actos de gobierno para lograr un concepto autónomo en base
a la distinción entre Gobierno y Administración, y terminar aceptando (aun en forma
restringida) una diferenciación entre el acto de gobierno y el acto administrativo que se
apoya en consideraciones empíricas y circunstanciales.
La raíz del acto institucional consiste, en su estrecha relación con la organización y
subsistencia del Estado como consecuencia de una normativa constitucional expresa que
deja al arbitrio de los órganos legislativo y ejecutivo del gobierno, el dictado de los
pertinentes actos, al propio tiempo que los sujeta, en un principio, a un sistema de control
político y no judicial.
Característica típica del acto institucional es la circunstancia de que constituye un
acto que no produce efectos jurídicos directos en la esfera jurídica de los particulares o
administrados, operando consecuencias respecto de órganos del Estado (ej. Apertura de
sesiones del Congreso) o entidades estatales (ej. Intervención federal a las provincias).
Como consecuencia de ello, los particulares o administrados carecen de acción para
demandar ante la justicia la anulación de tales actos que vinculan esencialmente órganos o
entidades estatales, cuya supervivencia definitiva será determinada por otros órganos
constitucionales a través del procedimiento que la misma Constitución establece.
Los actos institucionales, por mucho que algunos autores se esfuercen por demostrar
su asimilación con los actos administrativos, es evidente que no gozan del mismo régimen
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jurídico de éstos, no pudiendo explicar la doctrina contraria a su admisión cuál es la razón

por la cual los jueces no han declarado nunca en nuestro país de un acto institucional.
Como nota peculiar del acto institucional la doctrina señala que su emisión es un
principio discrecional, pudiéndolo dictar tanto el órgano ejecutivo como el Congreso.
La teoría del acto institucional halla su fundamento en la propia Constitución y en las
vigencias que actúan en su contorno. En nuestro ordenamiento, la transferencia a los
órganos judiciales de facultades relativas a la extinción o mantenimiento de actos dictados
por los órganos legislativos y ejecutivo, que versen sobre relaciones que atañen a la
organización y subsistencia del Estado (insusceptibles de originar consecuencias jurídicas
directas sobre los derechos de los administrados), implica romper el equilibrio del sistema
constitucional a favor de los jueces. Como es sabido, nuestra Constitución se nutre en la
doctrina de la separación de poderes, cuyo principio fundamental radica en la
estructuración de un sistema de equilibrio de frenos y contrapesos, de modo que un poder
no quede a merced del otro.
Si se piensa, al propio tiempo, en nuestro sistema de control de constitucionalidad, no
puede aceptarse dentro de la sistemática constitucional que un juez federal disponga en
determinados supuestos (actos que hacen a la subsistencia del Estado) de mayor poder
político que el Ejecutivo y el Congreso, y pueda decretar, por ejemplo, el cese del estado de
sitio o de la intervención federal a una provincia. Menos aún podría aceptarse el control
judicial sobre típicos actos intra-orgánicos que se configuran en el plano constitucional
(apertura de sesiones, etc.) que vinculan a órganos esenciales para la subsistencia del
poder estatal.
Los distintos supuestos que configuran actos institucionales en la Constitución
Nacional, son:
a) Intervención Federal a las Provincias: La intervención federal a las provincias que
prescribe el artículo 6 de la Constitución constituye un típico acto institucional.
La CSJN sostiene que, la intervención de una provincia por órganos competentes, es
un acto político no justiciable, habiéndose decidido reiteradamente al respecto que todos los
casos de intervenciones a las provincias han sido resueltos y ejecutados por el poder
político, esto es, por el Congreso y el Poder Ejecutivo.
b) Declaración del estado de sitio: La facultad de decretar y levantar el estado de sitio,
según el artículo 23 de la Constitución Nacional le reconoce al Gobierno Federal, también
corresponde, en principio al Congreso y al Poder Ejecutivo, durante su receso (artículo 75
inciso 29 CN).
Es otro supuesto de acto institucional no judiciable en cuanto se halla en juego la
subsistencia del Estado vinculado aquí a la necesidad de mantener la forma republicana de
gobierno, que constituye un principio fundamental de la organización estatal.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido siempre
que la declaración de estado de sitio efectuada por el Congreso o el Ejecutivo no es
justiciable, aunque sí lo sean sus actos de ejecución, no correspondiendo a los jueces
apreciar las circunstancias de hecho que tornan la adopción de este mecanismo
constitucional, instituido y reglado por la Carta Magna fundamental.
c) Designación de diputados y senadores: Conforme a la letra expresa de la
Constitución Nacional “Cada cámara es juez de las elecciones, derecho y títulos de sus
miembros en cuanto a su validez.
Es opinión del Dr. Cassagne que, el ejercicio de esta facultad constitucional constituye
un caso expreso de acto institucional no judiciable que se fundamenta en la doctrina de la
separación de los poderes y en el equilibrio inherente al sistema de frenos y contrapesos
que conforma la base de la Constitución.
d) Nombramiento de los Jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación:
El acto por el cual el Poder ejecutivo designa a los magistrados de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, con acuerdo del Senado (art. 99 inc. 4 de la CN) implica también un
acto institucional no judiciable, en tanto la existencia del alto Tribunal es básica para la
subsistencia del Estado que organiza nuestra Constitución.
Entre otros casos de actos institucionales pueden mencionarse: a) la declaración de
guerra que efectúa el Poder Ejecutivo de conformidad al artículo 99 inc. 15 y todos los actos
dictados en ejercicio de los poderes militares del Presidente que emergen de su carácter de
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Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, b) la concertación de determinados tratados

internacionales, c) la autorización que otorga al Congreso para la entrada de tropas
extranjeras y salida de fuerzas nacionales; d) los actos que vinculan al Poder Ejecutivo con
el Congreso: convocatoria y prórroga de sesiones ordinarias, convocatoria a sesiones
extraordinarias, promulgación y veto de las leyes.
Cabe aclarar que, si bien los jueces no pueden juzgar los actos institucionales se
encuentran habilitados para controlar los actos o medidas de ejecución de un acto
institucional. Por ejemplo, si bien lo jueces no podrán controlar la declaración de la
intervención a una provincia, si podrá juzgar los actos cumplidos o ejecutados por el
Interventor Federal. Si bien no podrá juzgar la declaración de estado de sitio, si podrá
controlar y juzgar los actos dictados o cumplidos durante el estado de sitio.
Una reflexión final me lleva a sostener que, sin dudas que los tribunales no están
para suplir a los poderes políticos y diseñar ellos políticas públicas, puesto que los
desajustes que hacen el Poder Legislativo y el Ejecutivo no los tiene que arreglar el Poder
Judicial, los tiene que arreglar el Legislativo y el Ejecutivo con el impulso social.
Los jueces están para dirimir conflictos y para decir cuál es la ley a aplicar, no para
suplir en soluciones lo que deben hacer lo poderes llamados políticos, porque si no
tendríamos el problema del ejercicio de un poder no elegido, en posición de desplazar a
aquellos que hemos establecido por medio del voto. Dicho en otras palabras, la Corte
Suprema no puede decir si es mejor la convertibilidad que el plan austral, el cambio fijo, la
flotación sucia o limpia, esas son decisiones que caben a los poderes políticos, e
impulsarlas a nosotros como sociedad. Lo que puede y debe hacer el Poder Judicial es
establecer un equilibrio en la defensa de los derechos.