-22- II.PROBLEMAS CENTRALES DE LAS POLITICAS DE DESARROLLO Bn esta segunda parte se abordar4 la discusién en mayor profundl- dad de algunos de los problemas centrales que han debido enfrentar las po- liticas de desarrollo en América Latina, especialmente en cuanto Inciden en el carécter de la intervencién del Estado en 1a economfa. Como ya se ha planteade, después de la segunda guerra mundial las economias latinoamericanas se vieron enfrentadas a la necesidad de reorga— nizar sus sistemas sconémicos y sus politicas de desarrollo para hacer frente a nuevos problemas, en un contexto internacional totalmente Alfe- rente. Los Estados nacionales se convirtieron en les agentes centrales de @ireccién econémica y tamblén de reallzacién de inlelativas econémicas y sociales, que tradiclonalmente habian sido del dominio de las empresas privadas, naclonales o extranjeras. Este liderazgo estatal se analizaré en relacién a tres teas: el impalso a la industriallzacién ya una nueva forma de participacién de América Latina en la divisién internacional del trabajo el aborre, 1a inversién y la intermediacién finanelera; y la for- macién de empresas piblicas. 1. Politicas de Industrializacién La industrializacién en América Latina puede caracterizarse por cuatro aspectos principales. En primer lugar, ésta ha sido una industrializacién basada en la sustitucién de importaciones (ISI), es decir, un proceso de crecimiento basado en mercados locales protegidos, en paises que tradicionalmente eran muy ablertos y orlentados a la exportacién. La estrategla bésica ha sido Ja desviacién de la demanda existente de manufacturas hacia los producto- res nacionales. Como ya se mencloné, esta estrategia fue adoptada primero- 23 - con fines précticos, para enfrentar los efectos de la Gran Depresién de los afioe 30, y luego como un esfuerzo consclente para soslayar Ja Inesta- bilidad de les mercados internacionales de productos primarios y las secu- Jares tendenciag decrecientes de cus precios. Esta bisqueda de nercados nacionales se reallzs mediante la imposicién de regulaciones qubernanenta- les estrictas sobre el comerclo exterior, especialmente en aquellos paises que ya posefan una base industrial, Se restringleron Jas Importaciones a través de diversos medlos, como ser prohibiciones, derechos fljos, cuotas, permisos de importacién y aranceles ad-valorem, que con frecuencia llega~ ban a ser equivalentes a francas prohibiciones. El acceso a las divisas también ha sido fuertemente restringido, con frecuentes Sreas miltiples de tlpes de cambio, Bn segundo lugar, se ha estimulado el crecimiento desde 1 punto de vista de la oferta. En contraste con recientes enfoques "basados en la oferta", que se refieren a la desrequlacién y privatizacién de actives pé- blicos, el enfoque estructuralista de oferta Latinoamericano en el perfodo de la postguerra Implicé una fuerte intervencidn del Estado. Partié del supuesto que el sector privado se encontraba en una situaclén débil para encarar planes de Inversién a largo plazo. Por lo tanto, el Estado se convirtié en el agente principal para llevar acaba dichos planes, ya sea directamente a través de empresas piblicas recién creadas, o indirecta~ mente a través de la manipulacién del sistema de precios para estimlar la inversién privada en Sectores prioritarios. Esto se reflere a precios claves, tales coma tasas de interés, remuneraciones, tipes de cambio y el sistema tributaria, De gran influencia sobre los precios fueron las mani- pulaciones del tipo de camblo, que diferenciaban el acceso al mercado de divisas. Habitualmente se conced{an tasas de cambio reducidas a las im portaciones de alimentos bAsicos y de blenes de capital, en tanto que los blenes de consumo tradicionales debian pagar tasas més altas, Otro de los precios manipulados fueron las tasas de interés. Es- tas eran reguiadas de manera de bajar el costo del capital. im economlas= 24 - altamente inflaclonarias, esta politica frecuentemente implicaba tasas de interés reales negativas. La escasez de capital resultante requerfa ra— clonar el capital a través del sistema bancarlo, beneficiando asi a les devdores privilegiados que tenian facll acceso a los bancos, y perjudican- doa los dendores potenciales. que no contaban con tal aceeso. También se perjudicé a los ahorrantes. Otra manera de reducir el costo del capital era a través de exenclones arancelarias para la importaclén de bienes de capital. Esto tamblén tenia efectos conflictivas: se subvencionaba a los importadores de dichos blenes, pero se desincentivaba a los productores naclonales (este aspecto se discute en mayor detalle en la préxima sec- elén). También en base al enfoque estructuralista de oferta, se Llevaron @ cabo manipulaciones del sistema de precios a través de restricciones a Jas Importactones y controles de precios. Las restricciones a las impor- taciones afectaban el sistema nacional de precios, creando estructuras de mercado monopoliticas. Para evitar excesca en este sentido, el Estado im- puso controles directos sobre los precies, fijando techos al precio de bienes que se consideraban relevantes para las canastas de consumo bésico. B] Bstado se vio asi enfrentade 4 un conflicte de prioridades: las res- tricciones a las importaciones estaban orientadas a estimular a los pro- ductores nacionales, pero luego la determinacién monopolitica de precios inducia a regulaciones que eran resentidas por las empresas. Para resol- ver estos dilemas era necesarlo examinar las estructuras de costas de cada enpresa en forma individual, con las consiguientes largas demoras, igno- rancia de los datos basicos © interacclones conflictivas entre los agentes Privados y los funclonaries piblicos, amén de la franca corrupclén. Otras pollticas de oferta se realizaron a través de 1a inversién piblica directa y las empresas piblicas. La primera fue asignada princi— palmente a la Infraestructura, la construcclén pblica, viviendas y obras piblicas en general. Esta inversidn ha un medio privilegiado para estim- lar el empleo y la Inversién privada, debido a sus efectes de expansién a= a5= corto plazo. Las empresas péblicas fueron creadas en 4reas estratégicas bésicas, tales como el acero, e] petréleo, 1a electriciéad o los servicios Péblicos. Estas politicas se revisar4n en mayor profundidad més adelante. Otxa caracteristica de la IST en América Latina ha side la secuen- cia que ésta ha segudio, en términos del continuo bienes de consumo-bienes de capital (Hirachman, 1968). mn la primera etapa de a ISI, Ja mayor parte del crecimiento se basaba en industrias de blenes de consumo tradi- clonales. M45 adelante ee desarrollaron les bienes intermedics, y luego, en algunos paises, los bienes de capital y les blenes de consumo duradero. Tal como sugerié Hirschmann, habia una racicnalidad tras esta secuencia. tas capacidades tecnoléqicas estahan més desarrollaias paxa la produccién de bienes de consumo tradicionsles. Ademés, e805 mercados ya existian. luego, camo ya se mencioné, las politicas de importacién estimularon la importacién de bienes de capital m4s que la produccién de éstos a nivel nacional. Fue aélo en la medida que muchas demandas derivadas de distin- tas Industrias convergleron hacia bienes de capital especificos, que ae sustituyeren les bienes importades por bienes locales. Sin embargo, sdlo los paises més grandes de la regién, es decir, Argentina, Brasil y Héxtco, poseen una Industria nacional de bienes de capital de clerta envergadura. Loa restantes paises deben Importar la mayor parte de ellos. Una cuarta caracteristica principal de la IST ha sido la naturale- za dindmica de su relacién con el sector externo. Esto tiene gue ver con el llamado "problema de la dependencia". Los argumentos tradicionales en favor de la industrializacién se basaban en la éxcesiva dependencia en el comercio exterior, y especialmente en una estractuca comercial muy dese~ quilibrada: las exportaciones desde Anérica Latina eran bésicamente mate- ‘kias primas y productos bésicos; las importaciones se centraban en las ma- nufacturas. Mientras las primeras eran intensivas en recursos naturales, las éLtimas lo eran en capital y tecnologia. No se generaron efectos de aprendizage con esta estructura. Ademds, los mercados de productos ba~aggre sicos han sido muy nestables, transmitiendo por ende la Inestabilidad in- ternacional a las economias nacionales, Se esperaba que la 1ST lograria independizar a las economias de Ia inestabilidad y las crisis internacionales. Sin embargo, 1a experiencia de més de cuatro décadas de ISI ha mostrado que las economias siguen sien- do may vulnerables. Por eJemple, 1a variacién porcentual anual promedio de los valores de exportacién para 16 paises de Ja regién fue 13% en 10s, afics 50; 8,5% en los 60, y luego subleron nuevamente a 16% en los 70 (Ffrench-Davis, 1982). Esta situacién ha sido incluso peor en los afios 80, Esta inestabilidad se transmite a la economia nacional debido a la alta concentracién en productes primarios que sigue caracterizando a las exportaciones de la reglén, Diversos factores han contribuido a perpetuar Ja naturaleza dese- quilibrada del conercio, Bn la medida que se desarrollaba la Isr, en 1s secuencia ya deserita, surgieron nuevas necesidades de Importacién, tanto de blenes Intermedios y combustibles cono de bienes de capital. sin embar- go, las exportaciones no se diversificaron ni crecieron para fortalecer le balanza de pagos; Surgié una nueva rigidez, ahora a raiz de la composicién de las importaciones, que no podia cambiarse para hacer frente a las cri- sis externas sin afectar el crecimiento, Desde otro angulo, la Inversién extranjera, tradicionalnente rele- gada a los sectores primarios, comerciales y financieros, se difundié ha- cla los nuevos sectores industriales en desarrollo, cuya produccién iba dest inada en su mayor parte a los mercados locales, No obstante, las re- mesas de utilidades hacla el exterior comenzaron a ser mayores que Ja transferencia de capitales, de manera que después de varias décadas, ¢1 capital extranjero se transforné en otro factor que presionaba para obte- ner recursos en divisas. En los affes 80, después de la crisis de la deuda externa, este proceso se generalizé para Incluir los crédites extranjeros, de manera que la balanza de pagos de la mayoria de los paises se ha visto-27- Severanente constrefiida por pages financleros, lo que ha afectado las po- sibilidades de importar (ver seccién siguiente). Desde un punto de vista m4s general, el concepto de dependencla se ha ampliade para incluir les efectos del patrén de sustituclén de Importa- clones. sobre las estructuras de consumo. Se ha argumentado que les efec— tos de demostracién han inducido a la produccién local de blenes de consu- mo refinados, que en paises de altos ingresos son consumidos por la mayo- tia de las personas, pero que en paises en desarrollo como los de América Latina sélo pueden ser consumidos por grupos privilegiados de altos tngre- 508. Bsto afectarie el ahorro en forma negativa, ya que se estimula pre- maturamente a les grupos adinerados a imltar los patrones de consumo de les paises desarrollados, Este aspecto fue considerailo desde una perspec- tiva diferente por Hirschmann, quien abogé en favor de las importaciones de blenes de consumo avanzades: éstos contribuian a la difusién de infor- mclén respecto a nuevos productos y tecnologias, que a su vez podr{an a+ brir nuevas oportunidades de inversién y estimular el crecimiento. Considerado desde una perspectiva amplia y conjunta, el cracimien- to industrial reglonal era satisfactorio al menos hasta 1981 (ver cuadro 7). Bste aumenté desde un promdio de 6,6% en los afios 50; a 6,88 en los 60, disminuyendo levemente a 6,2% en los 70. Pero en el cuadro 10, Pueder apreciarse que existen importantes diferencias en los resultados de los diverses paises. Entre los paises de la reglén con una tradicién in- dustrial relativamente antigua (Argentina, Brasil, Chile, México y Uru- quay), los paises del Cono Sur estaban perdiendo su dinamismo ya en los afioa 50, al tiempo que Brasil experimentaba una fuerte aceleracién, al L~ qual que Peré y Venezuela, paises que recién empezaban a industrializarse, En él otro extremo estaban los pequefios paises que s¢ encontraban casi es- tancados industrialmente, pero que despegarian en la década siguiente. En el largo plazo, los paises mAs dindmicos han sido Brasil y México. A pesar del panorama global, desde mediados de los afios 50 habia sintomas de malestar y frustraclén en algunos paises, especialmente entre~ 26 - los que se habian industrlallzade més temprananente. Primero Chile y ar- gentina, y luego en Brasil, las tasas de crecimiento disminuyeron desde un rango de 5-7% en los afios 40 a tasas muy bajas o incluso negativas para algunos afios, a fines de los 50 y comlenzos de los 60. Aumenté e] desem- bleo y la inflacién, y los problemas de la balangza de poagos se tornaron muy difictles de manejar. 1 endeudamlento externo acelerado era el re- sultado ms previsible para evitar una prefundizacién del desequilibrio. b) Criticas a las politicas industriales Desde diferentes perspectivas teéricas, comenzaron a general izarse las eriticas a las politicas de industrializacién. Se desarrellaron tres. enfoques principales. En primer lugar, desde un punto de vista neoclésico ertodoxo, se arguments que los problemas de creciniento podian explicarse por un excesive probeceionisme contra la competencia extranjera y, en ge- neral, por disterslones Intreducidas por la intervencién del Estado. Se aludié con frecuencia a los controles de precios, a los subsidios discr!- minaterlos y a los dé£icit de las empresas péblicas como causas impertan— tes de las distorsiones. Este enfoque propiciaba la liberalizacidn de precios y mercados, adem4s de una menor intervencién estatal para dar ma- yor Libertad a las fuerzas del mercado, Un segundo enfoque importante fue propuesto por CEPAL, en lo que Megé a conocerse como el punto de vista estructuralista o desarrollista. Conforme a este enfoque, se sugeria que un obstéculo principal para prome- ver la industrializacién era el pequeflo tamaio de la mayoria de los merca~ dos nacionales. Esto hacia imposible el aprovechamiento de las economias de escala, excepto en los paises més grandes, Este obstéculo perjudicaba la inversion en nuevas industrias, cuyas tecnologias requerian de tamafios més qxandes para ser rentables. El pequefio tamaiio de los mercados no sélo se debia a los bajos in- gresos per capita de los paises, sino también a su distribuclén my des!— gual, De esta manera, grandes masas de personas, especialmente en las29 - zonas rurales, quedaban excluidas del mercado y no podian generar una de- manda efectia para las manufacturas. En la medida que se saturaba la de- manda de los grupos de altos ingresos, las empresas industriales enfrenta- ban escasas perspectivas de crecimiento debide a la falta de poder compra- dor. La desigualdad del ingreso estaba asoclada con factores estructu- rales tales como la concentracién de la propiedad, especialmente de tie— rras; la incapacidad de los gobiernos de aplicar reformas tributarias ¢ inplementar politicas sociales; y la falta de acceso a la educacién ya enpleos bien remunerados, entre los principales. La mayoria de estos fac- tores eran consecuencla de una dualidad o heterogeneldad estructural en la economia, es decir, la coexistencia de sectores molernos, de alta produc— tividad, capaces de invertir y crecer; y sectores tradicionales, estanca- doo, que no podian genexar excedentes para la inversién, quedando asi ex- cluides de los beneficios del progrese técnico, Desde esta perspectiva se formularon dos proposiciones basicas. Primexo, implementar reformas estructurales, es decir, reformas agrarias y tribatarias, entre otras, para abrir oportunidades a los sectores tradi- cionales y ocupados, a través de un mejor acceso a los recursos, la tie~ rra, el capital y Ja educacién. En segundo lugar, la industrializacion debia proseguirse en una forma més equilibrada entre la sustituclén de im- portaclones y el fomento a las exportaclones. Para lograr esto, la inte- gracién regional podia constituir una wallosa oportunidad para desarrollar las exportaciones a través del comercio reciproco. B1 nuevo escenario internacional 3 comlenzos de los adios 60 dio un apoyo decisivo al estructuralismo. ‘Tanto Ja revolucién cubana como la a- llanza para el Progreso, inspirada por el Presidente Kennedy, contribuye- ron de distintas maneras a promover las reformas. La revolucién cubana radicalizé la ideologias socialistas y dio un ejewplo de drasticas refor- antiimperialistas. Para contrarrestar esta influencia, la Alianza pa- rael Progreso comprometié al goblerno de los Estados Unidos a otorgar=~ 30 - ayuda extranjera msiva ya largo plazo a América Latina, a condicién de que se promoviera un crecimiento con redistribucién del ingreso, que se reallzaran reformas estructurales moderadas y que se planificara la inver~ sién con una perspectiva de largo plaze, equilibrando el crecimiento sec— torial. Se dio especial importancia a la modernizacién de la agricultura. Su urgencia era evidente. Durante los afios 40 y 50 la produccién agricola habia crecido a una tasa anual menor al 3%, es decir, muy Inferior al cre- cimiente de la poblacién urbana yal crecimiento industrial. La escasex de alimentos se tornaba en obstéculo serio para la industrializacién, e- Jerclendo presién sobre los precios de los bienes de consumo béaicos y también sobre la balanza de pagos. La mayoria de los diagnésticos expli- caban este estancamiento como un efecto de los patrones tradicionales de la tenencia de tierras. Ya a fines de los afios 60 se generalizd el nuevo enfoque de depen— dencia, de fuerte inspiracién marxista, Este desarrollé el tradicional enfoque del imperialisno, llevéndolo a la idea de que los intereses capi— talistas internacionales estaban subordinando a los grupos capitalistas locales, ® incluso a los fstados nacionales de los paises en desarrollo. Bl capital extranjero no sélo estaba interesado en la explotacién de re~ cursos naturales, sino también en las actividades industriales mis dindmi- cas, que ofrecian oportunidades rentables. El programa de este enfoque era el soclalismo franco, la naclonalizacién del capital extranJero y una industrializacién m4s autérquica. Mientras que el estrocturalismo se hize amplianente popular en el transcurso de los afios 60 y fue implementado en diversos paises (Chile, Brasil, argentina, Uruguay, Peré, Colombia, Venezuela}, el enfoque de de- pendencia tuvo gran influencla en Chile bajo ¢1 Presidente Allende (1970-73) y en Perd bajo Velas Alvarado.-n- ©) Txansicion hacia] fomento de exportaciones y Ja integracién realonal Dos efectos principales se derivaron de aquellas criticas y propo- siciones en el transcurso de los afios 60. mn primer lugar, ¢l Estado se transform en un actor mucho m4s fuerte del desarrollo econémico. Tanto desde la izquierda como desde una centro-derecha inspizada en los Estados Unidos, se propiciaron y realizaron reformas en la mayoria de los paises, bajo el liderazgo del Estado y con financiamiento estatal. En segundo In- gat, también se reformaron las politicas econémicas © industriales. Una conclencia de las deficiencias de las politicas industriales condujo a ta modernizacién de los instrumentos de politica y a una mayor coherencla de sus objetivos. En especial, se dio prioridad a la promocién de exporta- clones y se disefaron diversos planes para lograrla. Se ensayaron férmu— Jas de integracién, se aplicaron politicas camblarlas racionales (es de- clr, de ajustes flexibles para evitar la sobrevaluacién en condictones in— flacionarias) y se Intenté Implementar un sistema de draw-backs y facili- Gades crediticias especiales para los exportadores, aunque con politicas de tasas de Interés real positivas. También Eiguraban en e] prograna las reformas arancelarias, aunque éstas no se dieren tanto en la préctica. Diversas circunstancias favorecieron dicho desarrollo, Por una parte, CEPAL propuso la creacién de un mercada regional Latinoamericano, en el convencimiento que la industrializactén no podfa avanzar mucho més all4 en lo que llamaba "compartimentos estancos". Lee marcados locales de ja mayoria de los paieses eran demasiado pequefios para aprovechar las eco- nomias de escala con tecnologias modernas. #1 primer paso pars organizar €1 mercado regional fue la creacién de la Asoclacién Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). No menos importante era el desarrollo del comercio mundial. £1 acelerado crecimiento de éste contribuyS a superar el pesimisino exportador que habia afectado a la regién desde la experiencia de los aifos 30 hasta los 50. Asi, varios paises que habian aplicada el modelo ISI comerzaron a implementar politicas para el desarrollo de nuevas exportaciones. En au- yor 0 menor medida se fueron aplicamio reformas @ las politicas, en chile-32- a contar de 1965, en argentina después de 1966, en Brasil en 1967, y en Colombia en 1968, para mencionar algunos paises. Ademés, en contraste con la opinién de que el fomento a las exportaciones requeria de una distribu- cién del ingreso reqresiva, estas experlenclas mostraron resultados varla~ bles en este sentido. m Argentina y Brasil se produjeron efectivas re- qresiones en la distribecién del ingreso, pero en Chile ocurrié lo contra- rlo. Los resultados de estas nuevas politicas fueron muy significati- was. Mostrazon una aceleracién importante en el crecimiento de las expor- taciones no tradicionales, especialmente de manufacturas. En el periodo 1955-62, las exportaciones de manofacturas: habian crecido a una tasa angal del 2,7%, pero en 1962-73 alcanzaron un 20% anual (CEPAL, 1979). La con~ tribucién de diversos ensayos de integracién regional al crecimiento de Jas exportaclones no tradicionales fue bastante importante durante este pericdo, aun cuando m4s tarde se vieron frustrados (cuadro 8). 51 compo- nente de manufacturas en las exportaciones totales de la reglén creclé de 3,38 en 1960 4 11,18 en 1970, y 15,78 en 1973. SL se exluyen Los combus- tibles, dicha particlpaclén aumenté de 4,98 en 1960 a 20,6%en 1973 {CEPAL, 1979). Este resultado no es nada senospraciable La mayoria de Jas exportaciones de manafacturas provienen de los paises mis qrondes, es decir, Brasil y México (ver cuadro 9). Rstos pai- ses aunentaron su contribucién a las expartaciones totales de manufacturas de la regién de 50% en 1965 a 68% en 1975. Dlaz-AleJandro (1974) ha sefia~ Jado varlas impLicancias del hecho que los paises més grandes sean también aquellos con un mayor componente de manufacturas en las exportaciones. Primero, esos paises fueron log que implementaron la estrategla de susti~ tucién de impertaciones de panera més decidida, y por lo tanto su expe ziencia con la industrializacién y las tecnclogias modernas era mAs pro- funda. Habian aprendido antes. En segundo lugar, los paises m4s grandes gozan de econonias de escala mAs fuertes que los paises més pequefios, lo que facilita el crecimiento de la productividad global, factor esencialAds para desarrollar las exportaciones, ademés, como el sector extern absor- be una parte mis pequefia de la produccién nacional total, las politicas canbiarias tienen mds grades de Libertad que en los paises mAs pequeaos: tienen efectos mis débiles en las variables monetarias naclonales, espe- cialmente en per{odas de estabilizacién. Un tercer aspecto mencionado por Diaz-Alejandro es que ¢l desempe- fio de las exportaclones era més exitoso en paises en que el Estado asumia un mayor compromiso respecto al fomento de las exportaciones, Esto signi- fica que la transicién desde la ISI a la etapa de fomento a la exportacién no se evs a cabo desmantelando el apoyo estatal o abandonando las medi- das discrecionales, sino més blen mediante la reorientacién de muchos ins- trumentes de promocién directa, tales como la inversién piblica, el pro- greso técnico, los subsidios, créditos y exenciones, adem&s de la correc- cién de distorsiones evidentes en el sistema de precios, coma ya se ha mencionado, Las anteriores afirwaciones deben ser relativizadas por el caso de Chile a fines de los 70 y durante los 80. mm este pais ha habido una es- trategla exitosa de fomento a las exportaciones, en ¢l contexte de una in- tervencién estatal muy reducida y la liberalizacién general de las fuerzas del mereado. sin embargo, Chile es un pais mucho mAs pequeso que los o- tros. Ademds, el comportamiento de sus exportaciones esté caracterizado Por ura alta intensidad de recursos naturales, en contraste con Argentina, Brasil y México, cuya estructura de exportaciones tiene un mayor componen- te tecnolégico. 4) Bstancamlento industrial de los alos 60 Lego de la recesién internacional y la crisis de la dewia de 1961-62, @1 contexto econémico ha cambiado dramdticamente. Desde un an- biente expansive que duré incluso hasta después de la primera crisis pe- trolera de 1973-74, los paises de América Latina se vleron obligados a a— justar sus economias rigurosamente de manera de generar suficientesar excedentes para pagar el servicio de sus dewlas, en la medida que se con- gelaban los crédites externos. El crecimiento se paralizé durante la ma~ yor parte de la década, con grandes fluctuaciones acordes con el cielo re- cesivo. £1 desempleo aumenté en forma sin precedentes (PREALC, 1987; Wells, 1987). Fue necesarlo abandonar Jas politicas industriales y privilegiar las politicas de ajuste y estabilizacién. £1 Estado se vio Involucrado en negociaciones con el FMI y acreedores bancarios externos, con el fin de obtener facilidades para el servicio de la deuda. Rstas politicas de a- Juste hacian necesarlo restringir los gastos péblicos y, especialmente, la inversién piblica. Se aplicaron fuertes devaluaciones para estimular las exportaciones, lo que en la mayoria de los casos aceleré las presiones in- flacionarias. 2. Mhorro, Inversién ¢ intermedjacién financiera Bl aumento de la formacién de capital fue una de los objJetivos bé- Sicos de los Estados latinoamericanes en el periodo de post-guerra, a fin de reforzar los procesos de Industrializacién. Esto correspondié a la o- rientacién que predominaba entonces en Ja teoria del desarrollo, que oter- gaba un rol de central importancia a la acumulacién de capital fisico. Tal concepcién derivaba, a su vez, de los modelos tipo Harrod-Domar, que velan en la tasa de ahorro e inversién 1a variable clave para aumentar el ritmo del crecimiento. Consecuente con ese enfoque, se consideraba que el problema funda- mental de los paises en desarrollo era la {nsuficiencia de aherre, fuente principal de la formacién de capitel. Al xespecto, tanto la teoria del desarrollo cono el enfoque estructuralista en América Latina, formularon un diagnéstico sobre las causas del bajo coeficiente de ahorro. La primera y més obvia condiclonante de ste era el reducido nivel del ingreso per capita, que conducfa a lo que algunos Ilamaron el "circulo viciaso de la35 - pobreza": ¢1 bajo nivel de ingreso no permitia ahorrar y por lo tants, in— vertir, con lo que las expectativas de crecimiento eran magras y el nivel del Ingreso sequia siendo bajo, lo que impedia, a su vez, elevar el ahorro y la inversién. Sin embargo, pronto queds en evidencla que el problema ten{a otra dimensién, la de la distribuclén del ingreso. américa Latina se ha carac- terizado histéricamente por una distribuclén my desigual del ingreso y la tiqueza. Por lo tanto, los grupos de altos Ingresos disponen de ingresos per capita y de una fraccién del ingreso nacional que les permitixia hacer una contribucién may superior al ahorro nacional. Para ello deberfan limi- tar sus niveles de consumo excesivanente altos, influides por el "efecto demostracién". Kaldor propuso ya en los afios 50 un aumento de la tributa~ cién alos grupos de més altos ingresos, especialmente a sus gastos de consumo, a fin de canallzar a través del Botado un mayor volumen de recur- S05 susceptibles de inversién (Kaldor, 1959). Adenés del problema de la insuficlencla de ahorre € Inversién, ha- bia también un problema de asignacién de los escasos recursos de inver- sién. Los objetives de industrializacién requerian establecer prioridades para clertos sectores considerades estratégicos, como Infraestructura pro- ductiva (por ejemplo, caminos, energia eléctrica}, Industrlas baésicas (a~ cero, petréleo) o Industrias sustitutivas de importaciones (textiles). se desconfiaba de los mercados de capitales, los cuales, aparte de sus imper~ fecclones tradicionales en los paises en desarral para intermediar en 1 proceso de inversién, debido a su poca eran muy dnadecusdos representatividad del total de transacciones financieras, 1a alta concen- traclén del capital y el fuerte sesgo especulative de los intermediarics. Surgié agi un proceso que involucré progresivamente al fstado en. la intermediacién financlera y en la formacién de capital, Algunas acclo- nes estatales se orientaron al aumento del volumen de shorros disponibles, en tanto que otras lo hicieron con respecte a la asignacién sectorial.gg = a) Mecanismos para promover ¢] ahorro y la inversion i) Einanclamlento externe oficial. Con la desarticulaclin de los mercados de capltales inbernaciona~ Jes que operaban hasta la Gran Depresién y, sobre tode, con la moratoria de la deudla externa que declaré la gran mayorfa de los paises latinoameri— canes durante el decenio de los 30, desapareclé una de las fuentes clési- cas de Financiamlento de la Inversién en paises en desarrollo. Después de Ja segunda querra mundial, y a medida que se restableciaron condiciones mininas de £unclonamlento de la economia internacional, comenzaron a sur- gir fuentes oficiales de financlamlento externo, provenientes en gran me- Aida de Estados Unidos. Sin embargo, a estos recursos sélo podian acceder los Estados o empresas ptivadas que contaran con el aval de éste. Con to~ do, su magnitul total fue bastante reducida. se ha estimado que durante los afios 60 -cuando ya esas corrientes eran més importantes~ el ahorro ¢x- terno represent en prowedio séJo un 1.4% del PCB (Arellano, 1985). La compesicién del Einanciamiento externo se puede observar en el cuadro 10, En la primera mitad de los afos 60] financlamlento oficial representaba e1 60% de los flujos netos totales. Bsa proporcién fue bajan- do para Hegar a poco més de un 72a fines de los afios 70,en pleno auge de] erdevdaniento externo de base bancaria y privada. Este cambio de com posicién colneidié ademés con un aumento importante de la participacién del ahorro externo en el PGB, €l cual llegé al 3.4% en 1962, para caer drésticamente después ( 0.6% en 1984), 2 consecuencias de la crisis finan- clera de los afios 80 (Arellano, 1985). 11) Recaudacién tributaria. En general los paises en desarrollo enfrentan mayores 4ificultades que los paises industrlales para captar recursos, con lo cual limita el tmonto de uno de 1cs componentes mis importantes del ahorro nacional. Esas dificultades son de distinto orden, como las incapacidades Instituclonales para recaudar los impnestos y para administrar eficlentemente losa= reginenes tributarios a la falta de voluntad politica en goblerncs basados en oligarquias tradiclonales o militares paxa imponer qravémenes a los grupos de més altos ingresos, que suelen ser les que apoyan a esos gobier- nos. Alternativamente, cuando se logran imponer reformas tributarias nodernizadoras, los grupas de presién con acceso al poder politico generan exenclones y peivilegios que merman la eficacla de los sistemas. &n par- ticular, uno de los sectores més dificlles de gravar tributariamente tributariamente es la agricultura. Bn efecto, salvo en el caso de las plantaciones comerciales que estén obligadas a levar contabllidad, el control de la base tributarla es muy dificil. Ademds, los castastros agri- colas son a menudo my defectuosos, los avalios fiscales de la tierra es- tdn permanentemente atrasados en relacién a su valor comercial y tos agri~ cultores oponen tenaces resistencias a que sus propiedades sean valoradas para fines tributarios conforme a su precio real en el mercado. Por cier- to, las Lmitaclones que estas dificultades imponen a la recaudacién fis~ al tesultan especialmente graves en paises en que el sector agropecuario genera una parte significativa del ingreso nacional. En el cuadro 11 se presenta la Informacién bésica sobre 1a Jmpor- tancia de los ingresos piblicos en la economia. Se observa que a mediados de los alos 70, los ingreses del goblerno yeneral representaban un 36% del Pog en los paises Industriales y sélo un 21% en América Latina, Sin em- bargo, dentro de esta regién hay fuertes diferencias. Asi, mientras Las Proporciones correspondientes eran relativamente altas en Venezuela (ex- portador de petrélee) -donde alcanzS un m4ximo de 36%- y en chile ~donde el coeficlente llegé a1 33%-, ellas eran muy bajas en México -que Inlelé esa década con un 13% pero la elevé basta un 20% a comlenzos de Los 80 -qracias a su desarrollo petrolero- y en Colombia donde los ingresos del gobierno general ha representado alrededor de 14% del PGB,2 38 - TLL) Instituclones de fomento Como una maneza de pallar la ausencia de mercados de capital ef1- cientes y de asignar ms recursos a los sectores prioritarios, la mayoria 4e los Estedos desarrolleron instituclones de intermediacién flnanclera destinadas a movilizar recursos financleros de largo plazo. Algunas de es- tas instituciones tuvieren un carécter nacional, mientras que otras se es- pecializaron en sectores determinados o en segmentos productivos, como la pequefia empresa. Dos experiencias iniciadas tempranamente y que resnltaron my efi- aces fueron la de Nacional Financiera en México, y la Corporacién de Fo- mento de la Produccién (CORFO) en Chile. Anbas fueron cresdas antes de la segunda querra sundial y han sido decisivas en sus respectivos procesos de industrializacién. El enfoque de Nacional Financiera sigue més de cerca lo que es una institueién tipica de un mercado de capltales, es decir, se orienta a la captacién del ahorro privado mediante la emisién de instrumentos financle- ros de large plazo, sin perjulclo de 1a obtencién de crédites externos. Por clerto, este modelo supone al mencs dos condiciones. La primera es una Inflacidn baja de manera de evitar las distorsiones que se imponen so- bre las tasas de interés real en condiciones de alta inflacién; la segunda es que el sistema de incentives financiers que ofrecen los instrumentos debe ser coherente con la politica financlera general, es decir, los in- centivos del resto del sistema. ambas condiciones se lograron en México durante la post-querra mediante una adecuada sincronizacién de las politi- cas de Nacional Financiera y del Banco Central (CEPAL, 1971). Distinto fue el enfoque de 1a CORFO en Chile, la cual fue una ins- titucién que cumplié warios objetivos: 1) canalizacién al sector privado de crédite de largo plazo, financlado con aportes fiscales y créditos ex- ternos; 2) subsidies a los dewdores durante un largo periodo, al cobrar tasas de interés nominales inferiores a la Inflacién y muy inferlores a fstaen los perlodos de gran generacién del proceso inflaclonarlo; 3) desarrollo de empresas piblicas, como instruments directos de Inversién=~ 394 péblica; 4) fomento de la investigacién tecnolégica, desarrollando algunos Institutos aspecializados, sobre todo en la explotacién de los recursos naturales, 5) fomento de la pequefia empresa, a través de un servicio espe- clalizado. dv) Manipulacién de precios relativos Una politica my usada en Anérica Latina, sobre todo en los affos 40 y 50, fue la manipulacién de los precios relatives claves con directa incidencia en el precio de los bienes de capital, La hipétesis fue que me- diante un abaratamlento relativo de éstos, se incentivaria la inversién. Ya se menclond el uso de subsidies a las tasas de interés, con lo cual el uso del crédito hancario reswltaba casi gratuite a los que tenian acceso a 41; adicionalmente se ha hecho amplio uso de excenciones arancelarias o de tipos de cambio preferenciales para las importaciones de blenes de capl— tal. Estas politicas se han complementado con sistemas de ractonamiento 0 control cuantitativo de las divisas, con miras a favorecer las importa- clones prioritarias, ya sea de bienes de capital o bienes de consumo esen- clal. Bsta politica fue utilizads en particular per Brasil y varios otros paises durante los afos 50, Bl argumento en favor de estes controles cuan- titativos era Impedir la propagactén inflacionaria o el mayor deterioro de los términes de intercambio @ que podrian conducir as devaluaciones. Por cierto, no puede ignorarse que el raclonamlento de clertos blenes de uso Aifundido no impide el alza de sus precios, al prollferar los mercados pa~ ralelos; por otra parte, si aquél se aplica a blenes de uso poco di fundi- do, como los bienes de capital, significa efectivamente un subsidio a fa- vor de los beneficiados, que puede ademés dar orlgen a corrupcién y pags \egales. #1 dilena que enfrentan estas politicas es tipico: a Ein de Incen= ‘tivar la formaclén de capital, se introducen distorsiones en los precios qve generan ineficienclas asigradoras. En efecto, por una parte, s@age estimala un uso de tecnologias més intensivas en capital de lo que seria adecuado, en detrimenta de la ocupacién de mano de obra y, por otra, par- te, se desestimala la produccién nacional de bienes de capital. AdemAs, al combinarse la sobrevaluaclén de la moneda con los controles cuantitatives de las importaciones se estimalan los sectores sustitutivos de importacio- nes en detrimento de las exportaciones. Es posible que los efectos ingreso de estas politicas puedan ser m4s relevantes que Ios efectos precio, pero mucho depender4 de si adends se Implementan politicas de largo plazo des- ‘tinadas a aumentar el ahorro real, a seleccionar con ceiterios de rentabi- lidad social las inversiones y a estimular un aprendizaje tecnolégico. Brasil y México parecen ser los nicos paises en Anérica Latina donde el intervencionismo en el sistema de precios logré un aumento de las tasas de ahorro © inversién y ritmos de crecimiento econémico elevados. No es adeno a esto que se trate de las economias de mayor tamafio en 1a regién y en los cuales, las Ineficlenclas derivadas de los sesqes sustitutives hayan sido menores. Varias de estas distorsiones de precios fueran corregidas durante los afios 60, como ya se mencioné. Aparte de las reformas canmbiarias y al comercio exterior, en los sistemas de créditos se hizo frecuente 61 cobro de tasas de interés reales positivas, mediante la generalizacién de la reajustabilidad o indizacién de los préstamos segin los aumentos de los precios. v) Las empresas pablicas "Lag empresas estatales -que se analizan con mayor amplitud en la seccién siguiente- han sido Instrumentos privilegiados para a acumula- eién de capital por parte del Estado, Se ha estimado que en América Latina elas aportaban un 20% de 1a formacién de capital £1jo en la segunda mitad de los afios 70, comparado con un'15% en los paises industriales (cuadro 12), Bs probable que esa proporcién haya aumentado en los afios 60, ya que Ja crisis de la dewda externa afecté especialmente a los sectores privades- #1 - yen varios paises, las empresas piblicas fueron la principal fuente de ahora. vi) La seguridad social y otros sistemas instituclonales de ahorro. Finalmente, el papel del Estado en la formacién del ahorro y la Snversién debe considerarse también a través de otros mecanismos més indi- rectos de movilizacién de recursos. Se trata de las instituciones de segu- ridad social, otras formas de seguro obligatorio o sistemas (nstituciona- lizados de ahorro para fines especificos (por ejemplo, construccién de vi- viendas}. Los ingresos de seguridad social representan proporciones signi- ficativas del PGB en varins paises de la reglén. asi, en 1975-77, ellos equivalian 3 Bt de dste en Argentina; 12 % en Chile; 11,5% en Uruguay y 6% en Brasil. &n cambio, en la mayoria de los otros paises las proporcio- nea bastante bajas, En general, salvo Brasil y Repéblica Dominicana, los excedentes del sistema representan entre un 10 y un 20% de los ingresos (ver cuadro 13 sobre excedentes de seguridad social). En Chile durante los afios 60 se desarrollé un sistema de ahorro y préstamos reajustables, de carécter mixto, gue resulté bastante exitoso para promover la inversién en viviendas para los sectores medios. En los afin 70 y 60 este sistema se privatizs completamente y fue asumide por el sistema bancaria comercial, con Instrumentos transables en el mercado de capitales. ‘En resumen, se puede sostener que ¢] Estado ha desempefiado un pa- pel fundamental en la formacién de capital en América Latina. Sin embargo, su contribucién directa a la inversién geogrd4fica ha sido inestable, de- perdlendo de las coyunturas de corto plazo. En periodos de crisis infla- clonarias en que se han aplicado programas de estabilizacién, invariable~ mente la inversién piblica ha sido sacrificada para disminuir el gasto global. mn épocas expansivas o de auge de los precios externos, ella ha pedido crecer. La inversién pdblica ha sido as{ un Instrumento de politica pro-ciclica. kn efecto, deperdiendo de los paises y de los periodos, la