Onkormanyzati Igazgatas 2013 07 15 Print - Original

Nemzeti
Közszolgálati Egyetem
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA
Önkormányzati igazgatás
Jegyzet
Budapest, 2013
NEMZETI KÖZSZOLGÁLATI EGYETEM
Önkormányzati igazgatás
A tananyagot megalapozó tanulmány megalkotásában közreműkött:
Dr. Barabás Zoltán, Dr. Bekényi József, Dr. Szabó Lajos, Dr. Fürcht Pál,
Dr. Kara Pál, Szabó Hajnalka
A tananyag hatályosításában közreműködött:
Dr. Szabó Lajos, Dr. Kerekes Edit, Dr. Fürcht Pál,
Dr. Maiyalechné dr. Gregóczki Etelka, Dr. Nyikos Györgyi, Dr. Gyurita Rita,
Dr. Zongor Gábor, Számadó Róza, Dr. Zöld-Nagy Viktória
Budapest, 2013.
javított kiadás
kézirat lezárva: 2013. július 15.
ISBN 978-615-5344-00-8
Kiadja:
FÁMA Zrt. – Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt.
Felelős kiadó: Szentkirályi-Szász Krisztina
© Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Kiadja: Nemzeti Közszolgálati Egyetem
www.uni-nke.hu
Budapest, 2013
A kiadásért felel:
Prof. Dr. Patyi András
Layout, tördelés:
ElektroPress
Tartalomjegyzék
1. A helyi önkormányzati rendszer 7
1.1. A magyar polgári önkormányzati rendszer vázlatos története 7

1.2. A tanácsrendszer kialakulása és jellemzői 8
1.3. Az európai önkormányzati rendszerek fejlődésének fő irányai 10
1.4. A helyi önkormányzatok Európai Chartája 11
1.5. A helyi önkormányzás Alaptörvénybe foglalt alapjai 13
1.6. A helyi önkormányzás gyakorlásának közvetlen módjai 15
1.7. A közigazgatási reform és az Mötv. hatása az önkormányzati rendszerre 17
2. A helyi önkormányzatok rendszere és egymáshoz való

viszonyuk, feladat- és hatásköreik 19
2.1. A települési önkormányzatok jogállása 19

2.1.1. Község 19
2.1.2. Nagyközség 20
2.1.3. Város 20
2.1.4. Járásszékhely város 21
2.1.5. Megyei jogú város 21
2.2. A megyei önkormányzat 21
2.3. A főváros és kerületei 23
2.4. A nemzetiségi önkormányzatok 24
2.5. Az önkormányzatok együttműködése 26
2.5.1. Társulások Magyarországon 26
2.5.2. Együttműködések és társulások az Európai Unió tagállamaiban 27
3. Az önkormányzatok feladatrendszere 31
3.1. A feladat- és hatáskörök csoportosítása 31

3.1.1. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök 31
3.1.2. Az államigazgatási feladat- és hatáskörök 35
3.1.3. Az önkormányzati hatósági ügy 35
3.1.4. Kötelező és önként vállalt (fakultatív) önkormányzati feladat- és hatáskörök 36
3.2. A feladat- és hatáskörök differenciált telepítése 37
3.3. A feladat- és hatáskörök önkormányzatok közötti átadása, átvétele 37
3.3.1. Feladatvállalás települési önkormányzatok között 37
3.3.2. A főváros önkormányzati rendszerén belüli feladat- és hatásköri „mozgás” 38
3.3.3. Feladat-végrehajtás átvállalása az állam részéről az önkormányzattól 39
3
tartalomjegyzék
4. A helyi önkormányzatok szervezete és működése 41
4.1. A helyi önkormányzati képviselő 41

4.2. A képviselő-testület működése 44
4.3. A szervezeti és működési szabályzat 45
4.4. A képviselő-testület ülései 46
4.5. A helyi jogalkotás 50
4.6. Bizottságok, részönkormányzatok 52
4.7. Polgármester, alpolgármester, tanácsnok 54
4.8. A jegyző 60
5. Az önkormányzatokkal kapcsolatos állami feladatok 65
5.1. Az önkormányzati autonómia 65
5.2. Az Országgyűlés törvényalkotó tevékenysége, az önkormányzati jogok
és kötelezettségek meghatározása 66
5.3. Az Országgyűlés döntéshozatali jogkörei a helyi
önkormányzatokat érintő ügyekben 67
5.4. A köztársasági elnök és a helyi önkormányzatok 68
5.5. A Kormány és a helyi önkormányzatok 68
5.6. A miniszterek és a helyi önkormányzatok 69
5.7. Az ágazati minisztériumok és az önkormányzatok 70
5.8. Az Állami Számvevőszék és az önkormányzatok,
valamint a külső ellenőrzési feladatok 71
5.9. Az önkormányzati jogok védelme 72
5.10. Az önkormányzatok működése törvényességi ellenőrzésének és felügyeletének elvei 73
5.11. Az önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzése 73
5.12. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete 74
5.12.1. A kormányhivatal szervezete, fő feladatai 74
5.12.2. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti feladat- és hatásköre 76
5.12.3. Törvényességi ellenőrzés és felügyelet az Európai Unió egyes országaiban 81
6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere 85
6.1. Előzmények 85
6.1.1. Az önkormányzatok gazdálkodási rendjének megalapozása 85
6.1.2. Az önkormányzati közszolgáltatás tartalma 85
6.1.3. A helyi önkormányzatok államháztartáson belüli helye és kapcsolata
az állami költségvetéssel 86
6.1.4. A helyi önkormányzatok pénzügyi szabályozásának áttekintése 87
4
tartalomjegyzék
6.2. Az önkormányzatok saját bevételei 87

6.2.1. A helyi adók 88
6.2.2. Saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hasznosításából
származó bevétel, nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj 90
6.2.3. Vadászati jog haszonbérbe adásából származó bevétel 90
6.2.4. Egyéb bevételek 90
6.3. Az önkormányzatoknak átengedett központi adók 90
6.3.1. Gépjárműadó 90
6.3.2. Termőföld bérbeadása 91
6.3.3. Környezetvédelmi és szabálysértési bírság 91
6.4. A helyi önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszere 91
6.4.1. Gazdálkodási felelősség 92
6.4.2. A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárása 93
6.4.3. Az önkormányzatok költségvetése 94
6.4.4. Információ 102
6.4.5. Ellenőrzés 102
6.4.6. A helyi önkormányzatok gazdálkodásának külső ellenőrzése
(számvevőszéki ellenőrzés) 104
6.4.7. Könyvvizsgálók az önkormányzati rendszerben 105
6.5. Az önkormányzatok vagyona 106
6.5.1. Önkormányzati ingatlanvagyon-kataszter 108
7. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás önkormányzati

vonatkozásai Magyarországon 111
7.1. A helyi jogalkotás törvényi keretei 111

7.1.1. Közösségi joggal való harmonizációs kötelezettség helyi szinten 111
7.2. Az önkormányzatok csatlakozással összefüggő feladatainak teljesítése
és kikényszeríthetősége 112
7.3. A szolgáltatások szabad áramlása a belső piaci irányelv tükrében 113
7.4. Az európai közösségi szabályozás helyi önkormányzatokat érintő
legfontosabb területei 116
7.4.1. Hulladékgazdálkodás 116
7.4.2. A vízvédelemmel és vízgazdálkodással kapcsolatos feladatok 118
5
1.1.
A helyi önkormányzati rendszer
A jogállamokban az önkormányzattal rendelkező (autonóm) szervezetek is biztosítják a civil társa-

dalom létét és működését, a szakmai, kulturális stb. tevékenység önálló szerveződését. Az önkor-
mányzatok közül is kiemelkednek azok, amelyeknek a tevékenységét a jogszabályok közérdekűnek
minősítik, és ennek alapján sajátos jogi (alkotmányjogi) státust biztosítanak számukra. Az egyesü-
leti, egyházi és az érdekképviseleti (szakmai) önkormányzatok mellett az állam garantálja az olyan
intézmények önállóságát is, amelyek közhatalmi eszközökkel nem igazgathatók (pl. Tudományos
Akadémia, egyetemek). Az önkormányzatok között az államélet fontos elemei a helyi önkormány-
zatok, amelyek a helyi közügyek demokratikus intézését biztosítják. A helyi önkormányzati rend-
szer része az állami szervezetrendszernek, és fontos eleme a hatalmi tagozódásnak.
1.1. A magyar polgári önkormányzati rendszer vázlatos története
A XIX. században alakult ki Magyarországon a modern polgári államnak megfelelő önkormányzati

típusú helyi közigazgatási rendszer. A helyi önkormányzatok feladatait egyrészt a vármegye mint terüle-
ti önkormányzat, másrészt a törvényhatósági jogú város látta el. E két szervet közösen törvényhatóság-
nak nevezték, amelynek élén a főispán állt. A vármegyék hatáskörét három csoportra lehet osztani: a)
saját belügyeikben önállóan intézkedtek; b) ellátták az állami (közigazgatási) feladatokat, és c) politikai
ügyekkel is foglalkozhattak, azaz országos kérdésekben véleményt nyilváníthattak, és azt a kormán�-
nyal közölhették. A vármegye ügyeit testületi és egyedi szervek látták el. A vármegye testületi szerve a
törvényhatósági bizottság volt, amely felerészben a legtöbb adót fizető virilis, illetve választott tagokból
állt. A törvényhatósági bizottság döntött költségvetési kérdésekben és a fontosabb személyi ügyekben is.
A XIX. század végére egyre inkább kiépülő önkormányzati és állami szervek közötti összhang bizto-
sítását látta el a közigazgatási bizottság. Feladata a másodfokú hatósági ügyek intézése volt, amelyet
különböző bizottságai (választmány) láttak el. Az alispán volt a törvényhatóság első számú tiszt-
ségviselője, és ellátta a testületek hatáskörébe nem utalt ügyeket. Vezette a közigazgatást, és főnöke
volt a főtisztviselői karnak is. Helyettese a vármegyei főjegyző volt. A Kormány érdekeit mindkét
törvényhatóság élén a főispán látta el. A főispánt a tagság nevezte ki és mentette fel, de megbízatása a
kormányhoz kötődött. A főispán egyben elnöke volt az önkormányzati bizottságoknak, döntésüket
egyet nem értése esetén felfüggesztették. Felügyelte az önkormányzatok tevékenységét, közvetlenül
intézkedhetett állami döntések végrehajtása érdekében.
A területi önkormányzatok legkisebb egységei a községek (kisközségek, nagyközségek és rendezett

tanácsú város) voltak. A kis- és nagyközségek a járási igazgatás keretébe tartoztak, felügyeletüket
a főszolgabíró látta el, aki egyben első fokú jogkört is gyakorolt. A község legfőbb szerve a községi
képviselő-testület, a városokban a tanács volt. A rendezett tanácsú városokban az önkormányzat
első számú tisztségviselője a polgármester, a többi községben a községi bíró volt. Az adminisztratív
7
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA – önkormányzati igazgatás
hivatali szervezet, községi elöljáróság vezetője a jegyző (körjegyző). Az elöljáróság csekély álla-
mi feladatot látott el, csak egyes ügyekben (pl. kisajátítás, gyámügy) jártak el elsőfokú szervként.
Az egyesített Székesfőváros, Budapest közigazgatási rendszeréről külön törvények rendelkeztek,
a fővárost érintő jogalkotás alapvetően megegyezett a törvényhatósági jogú városokra vonatkozó
rendelkezésekkel, de emellett figyelembe vette a főváros sajátos helyzetét is. A főpolgármester a
kormány képviselője volt, akit a közgyűlés választott a kormány által javasolt három személy közül.
A közgyűlés választotta az önkormányzat elsőszámú tisztségviselőjét, a polgármestert.
A fővárosi közgyűlés széles feladatkört kapott, és határozott a fővárost érintő ügyekben. A város
területi kiterjedése indokolta, hogy az igazgatási feladatok ellátása a fővárosban decentralizáltan
történjen. Ennek érdekében állították fel a fővárosi kerületi igazgatási szerveket, a kerületi választ-
mányokat. A kerületi önkormányzati szervek azonban korlátozott jogkörrel rendelkeztek: általában
csak javaslattételi, véleményezési jogkörrel.
A korabeli magyar közigazgatási rendszer összhangot biztosított az önkormányzati és az állami igazga-

tási feladatok között. A „laikus részvételt” igénylő önkormányzati igazgatás az alsó fokú települési szint-
re volt jellemző, míg az állami közigazgatás középfokon, területi szinten került előtérbe. A dualizmus
idején kialakult közigazgatási, önkormányzati rendszer a hazai hagyományoktól vezérelt, nem másolta
az akkori osztrák rendszer igazgatási megoldásait sem. Az intézmények a tanácsrendszer bevezetéséig
fennmaradtak, a két világháború között lényegesen nőtt a főispán felügyeleti szerepe. Az önkormány-
zatok felett megvalósuló törvényességi felügyelet kiszélesítését jelentette a két világháború között kitel-
jesedő feloszlatási jog, amely abban az esetben is megillette a kormányt, ha az önkormányzat nemcsak
törvényellenes, hanem az állam érdekeit veszélyeztető magatartást tanúsított. A XIX. század utolsó
éveiben felállították a Közigazgatási Bíróságot, amely tételesen meghatározott ügyekben döntött.
Az államigazgatási feladatok is fokozatosan kerültek át a kormányzattól függő szakigazgatási

(dekoncentrált) szervezethez. E szervek többnyire csak járási szintig épültek ki, azonban koordiná-
ciójuk egyre kevésbé volt biztosított a Közigazgatási Bizottság által. A XX. század első harmadában
már külön jogállással rendelkeztek, vezetőik nem tartoztak a közigazgatási bizottságba.
1.2. A tanácsrendszer kialakulása és jellemzői
A második világháború utolsó évében és az ezt követő időszakban fokozatosan alakult ki a helyi
hatalomgyakorlás szocialista típusú formája.
A második világháborút követő gazdasági és politikai rendszerváltoztatás némi reményt adhatott az

önkormányzati rendszer, a demokratikusan működő helyi hatalomgyakorlás kiépítésére. Az 1949-
ben elfogadott Alkotmány azonban az államhatalom egységét vallotta, és felszámolta a korábbi
polgári államban kialakult önkormányzati rendszert. Helyébe a szovjet típusú igazgatási rendszer, a
tanácsrendszer lépett. Ennek nem felelhetett meg a korábbi önkormányzati rendszer, amely összes
hibáival együtt a hatalommegosztás elvét követte. A tanácsrendszer kialakításakor már nem beszél-
hettünk politikai pluralizmusról, a tanácsok a pártállami struktúrának megfelelően az államigaz-
gatási feladatok megvalósítását szolgáló, helyi végrehajtó igazgatási szervek voltak.
Az 1949-ben elfogadott Alkotmány szerint valamennyi igazgatási területen (megye, járás, város,
község és városi kerület) tanácsok működtek. Fő feladatuk a gazdasági feladatok szervezése és
8
1. A helyi önkormányzati rendszer
igazgatása volt, és biztosították a központi jogszabályok végrehajtását. Működésük elve a demokra-

tikus centralizmus volt, amely biztosította a felsőbb szinten elhelyezkedő szervek felügyeleti jogát,
amely a döntések megváltoztatását, megsemmisítését is jelentette. Ezt a tanácsok csak jogszerűségi
okokból, míg a Kormány célszerűségi szempontból is gyakorolhatta.
A tanácsok végrehajtó és igazgatási szervei a végrehajtó bizottságok voltak, amelyek kettős aláren-
deltségben, egyrészt saját tanácsuknak, másrészt a felettes végrehajtó bizottságnak alárendelten
működtek. A végrehajtó bizottság irányította az azonos vagy alacsonyabb szintű szakigazgatási
szervek (kereskedelem, föld-, építés-, vízügy stb.) tevékenységeit is.
A tanácsi szakigazgatási szervek – az általános hatáskörű végrehajtási bizottságokkal ellentétben –

különös hatáskörű szervként ellátták az államigazgatási (hatósági) feladatokat, másrészt irányították
a tanácsi intézményeket (óvodákat, iskolákat stb.) és a tanács által alapított vállalatokat is. Hatósági
jogkörükben ellenőrző tevékenységet láttak el pl. a szövetkezetek vagy a kiskereskedelem egyes terü-
letei felett. A hatósági másodfokú tevékenységét a felettes szakigazgatási szervek, míg a működésük
törvényességi felügyeletét a végrehajtó bizottság látta el. Sajátos szervként működtek a szakigazgatási
intézmények, feladatkörükben államigazgatási és szolgáltató jellegű feladatok végrehajtásáról gondos-
kodtak. E szervek között példaképp említhetők a földhivatalok és a közegészségügyi szervek.
Míg az első két tanácstörvény (1950. évi I. és 1954. X. tv.) a tanácsok tömegszervezeti jellegét hangsúlyozva
a tanácsokat államhatalmi szervnek tekintette, az 1971. évi I. tv. államigazgatási szervként határozta meg
a tanácsokat, és azok népképviseleti önkormányzati jellegét is hangsúlyozta. A törvényi szinten megfo-
galmazott önkormányzati jelleg az adott társadalmi–gazdasági folyamatok miatt csak formális lehetett.
A tanácsok közötti alárendeltségi viszony ugyan megszűnt, azonban a végrehajtó bizottságok

továbbra is kettős alárendeltségben működtek. Az igazgatási feladatokat ellátó szakigazgatási
szervek kettős irányítási viszonya is változatlan maradt, amely a központi befolyást biztosította.
A megyei tanácsok szerepe elsődlegesen a központi feladatok végrehajtására, illetve az alsóbb szintű
tanácsok érdekképviseletének ellátására szorítkozott. Meghatározó volt a megye pénzügyi elosztó
mechanizmusában, a fejlesztésekben való részvétel is.
A tanácsi rendszer demokratizálását jelentette 1971-ben a járási tanácsok, majd később a járási hivata-
lok megszüntetése. Ezzel az addigi három fokozatú tanácsi és igazgatási rendszer két fokozatúvá vált.
Az 1980-as években a tanácsrendszer szervezete, átalakítása felgyorsult. 1983. december 31-ével
megszűntek a járási hivatalok, ami egyben a járásnak mint állami területi beosztási egységnek a
megszűnését is jelentette. A volt járások szerepét a városok vették át, az úgynevezett városkörnyéki
igazgatási rendszer kialakításával egy időben. 1988-tól 4 megyében kísérleti jelleggel megszüntették a
városkörnyéki igazgatást, és kialakultak a kétszintű igazgatási struktúrák; 1990-re ez vált általánossá.
A tanácsi igazgatási rendszer sajátossága volt, hogy a kisebb lakosú települések nem rendelkeztek önál-
ló tanácstestülettel, magas volt az úgynevezett községi közös tanácsok száma. Ezeken a nem székhely
településeken elöljáróságok működtek, amelyek korlátozott és szűk hatáskörrel rendelkeztek.
Bár a tanácsrendszer ugyanúgy rendelkezett választott testületekkel (tanács) és tisztségviselőkkel,

azonban feladat- és hatáskörük meghatározásában jelentős volt a miniszteri szintű szabályozás,
9
amely akár határozati formában is történhetett. Önállóságuk gazdasági értelemben is korlátozott

volt, hiszen tulajdonosi jogokkal csak korlátozottan rendelkezhettek, csak kezelői jog illette meg
őket. A magyar tanácsrendszer – a rendszer adta lehetőségek keretei között – a többi népi demok-
ratikus országhoz viszonyítva a legdemokratikusabb volt. A választási és a képviseleti rendszer
1980-as években lezajló, fokozatos reformja sem hozhatott azonban alapvető változásokat.
1.3. Az európai önkormányzati rendszerek fejlődésének fő irányai
Az európai önkormányzati rendszerek töretlenebb fejlődési folyamatot mutatnak, mint a magyar

vagy a volt népi demokratikus országok helyi szerveinek fejlődése.
Ez azonban nem jelenti azt, hogy valamely önkormányzati rendszer mintaként tekinthető, hiszen
a konkrét közigazgatási rendszerek működését az adott ország sajátosságai, társadalmi–gazdasági
körülményei, történeti hagyományai stb. határozzák meg.
Minden ország közigazgatási rendszere tehát más és más, azonban a közös jellemzők alapján a
közigazgatás-tudomány több rendszertípust különböztet meg.
A leggyakrabban használt felosztás megkülönbözteti az angolszász (amerikai) és az európai (konti-

nentális) rendszereket. Az európai rendszer tovább osztható a skandináv, a francia és a vegyes típusú
önkormányzati rendszerekre.
Az angol típusú önkormányzati rendszer jellemzője, hogy a helyi ügyek terjedelme viszonylag szűk,
a helyi igazgatás erősen megosztott. A szélesebb felelősségű önkormányzati szervek mellett a helyi
közszolgáltatásokat speciális körzeti hatóságok biztosítják.
Ezek a köztestületek testületi irányítás alatt állnak, amelyek tagjai a szolgáltatást igénybe vevők, az
önkormányzatok képviselői és a miniszter által delegáltak. E rendszer sajátossága, hogy a nagyvárosi
térségeket leszámítva a falusi tanácsok (parish council, meeting) csekély önkormányzati hatáskörrel
rendelkeznek, funkciójuk a körzeti és a megyei önkormányzatok felé való érdekközvetítés. A városi
szint széles felelősségi körrel rendelkezik, azokban az önkormányzati feladatokat elsősorban a terü-
leti (megyei) szintű önkormányzatok látják el. A megye által ellátott feladatokat az igazgatóságok
biztosítják a megyén belül kialakított szolgáltatási körzetekben.
A skandináv modell sajátossága a helyi önkormányzatok széles felelősségi köre. Az önkormányzati

rendszer egymással alá-fölérendeltségi viszonyban nem álló települési és megyei önkormányzatok-
ból áll. A települési szint jellemzője a nagyfokú integráltság, amelyet az is bizonyít, hogy a telepü-
lési önkormányzatok száma nem éri el a háromszázat, viszont az átlagos népsűrűség meghaladja a
harmincezer fős átlagot. A megye – hasonlóan a településekhez – elsősorban az egészségügyi feladatok
ellátását biztosítja, azonban jelentős feladatai vannak a közoktatás és a tömegközlekedés területén is.
Különleges státusa van két városnak (Göteborg, Malmö), amely területén ellátja a települési feladatok mellett
a megyei feladatokat is. Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését a megyékben működő kormány-
hivatalok látják el, amelyek biztosítják az önkormányzatok bevonásával a területfejlesztési feladatokat.
Az elmúlt években a hatáskörök további decentralizációja érdekében regionális önkormányzatok alakultak
kísérleti jelleggel, amelyek több feladatot vettek át a kormányhivataloktól (pl. területfejlesztés, közoktatás).
10
A francia típusú önkormányzati rendszer arra az alapelvre épül, hogy a helyi önkormányzatok a
helyi közügyek széles körét fogják át. Az átfogó felelősségű (comprehensive) önkormányzati rend-
szer további jellemzője, hogy kivételesen láthatnak el önkormányzati feladatot állami vagy speciális
hatóságok. A községi, a települési szintű önkormányzatok száma magas, általában minden település
rendelkezik önkormányzati jogokkal. Ennek viszont általában az a következménye, hogy a községi
szint nem rendelkezik átfogó felelősségi körrel, a hatáskörök nagyobb részét a nagyobb teljesítőké-
pességű önkormányzatok (városok), illetve a megye látják el.
Jellemzője ennek az önkormányzati rendszernek, hogy kialakultak a regionális (tartományi) szintek.

Az önkormányzati feladatellátást a társulási rendszer is segíti, amely lehet egycélú vagy többcélú társulás.
Speciális önkormányzati rendszerrel bír Párizs és emellett az ún. nagyvárosok (pl. Lyon és Marseille)
is, amelyek előbb csak igazgatási, majd később önkormányzati feladatokat is elláttak. A megyei
(területi) önkormányzatok feladata kettős: egyrészt ellátják a hatáskörükbe utalt közszolgáltatások
szervezését, másrészt felügyelik az alsóbb szintű önkormányzatok tevékenységeit.
Az önkormányzatok felett erős állami kontroll érvényesül, amelyet a prefektusi rendszer biztosít.
A prefektus egyidejűleg látta el az állami (dekoncentrált) igazgatási és az önkormányzati igazgatási
apparátus felügyeletét. Az 1980-as években végrehajtott közigazgatási reform következtében szerepe
átalakult, bizonyos feladatkörök ellátása az önkormányzatokhoz került.
A prefektus által korábban gyakorolt előzetes normakontroll helyett az utólagos törvényességi elle-
nőrzés rendszere alakult ki, és az önkormányzati döntések felülvizsgálatát a közigazgatási hatósá-
gok látják el.
1.4. A helyi önkormányzatok Európai Chartája
Az Európa Tanács célkitűzései közé tartozik a közös nyugat-európai országok demokratikus értéke-
inek megőrzése, fejlesztése és terjesztése. Az Európa Tanács 1957-ben létrehozott szerve, a Helyi és
Regionális Önkormányzatok Állandó Konferenciája a tagországok önkormányzatainak érdekvédel-
mi és közvetítő szerve. Az Állandó Konferencia 1994-től új elnevezést kapott, a Helyi és Regionális
Önkormányzatok Kongresszusa néven folytatja tevékenységét. A Kongresszus különböző ajánlá-
sokat terjeszt az Európa Tanács, illetve a tagországok felé annak érdekében, hogy összefoglalja az
egyes intézmények közös vonásait is követendő értékeit. Ezen ajánlások alapján a tagországok saját
elhatározásukból vállalják a Chartában megfogalmazott kötelezettségeket, illetve azok meghatáro-
zott részét.
A Charta tehát olyan ismérvek „minimumgyűjteménye”, amely alapján eldönthető, hogy egy adott
ország helyi önkormányzati rendszere megfelel-e a szabad és demokratikus, plurális alapon műkö-
dő önkormányzati rendszer követelményének.
Az Egyezményt aláíró ország, a Charta első részéből magára nézve legalább húsz szakaszt köte-
lezőnek ismer el, amelyek közül tízet a Charta által megjelölt szakaszokból kell kiválasztani.
Magyarország a kelet-európai országok közül elsőként vállalta a Chartában megfogalmazott elve-
ket, beépítette a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény rendelkezései közé, és az
1997. évi XV. törvénnyel emelte törvényeink sorába.
11
A Charta preambuluma rögzíti, hogy a helyi önkormányzatok minden demokratikus rendszer

egyik alapintézményét képezik, melyek révén az állampolgárok gyakorolhatják a közügyekben való
részvételükhöz való jogukat, amely legközvetlenebbül helyi szinten történik.
A hatékony és az állampolgárokhoz közelálló igazgatási struktúra csak a tényleges hatáskörrel

rendelkező önkormányzatok működése során biztosítható.
A Charta alapján a helyi önkormányzás jogát olyan testületek gyakorolhatják, amelyek tagja-
it szabad, titkos szavazással választják. Csak az ily módon, demokratikusan létrejövő döntéshozó
szervek rendelkezhetnek széles körű autonómiával. Az így megválasztott képviselő-testület jogosult
önkormányzati ügyekben dönteni, meghatározni a feladatok ellátásának módját és eszközeit is.
A Charta tartalmazza, hogy az önkormányzás elveit a belső jogban rögzíteni kell, mégpedig a
lehető legmagasabb szinten, ha lehetséges, az Alkotmányban. A helyi önkormányzás olyan jog
és egyben képesség is, hogy a közügyek lényegi részét érintően a lakosság érdekében saját hatás-
körökben igazgassák és szabályozzák. A 3. cikkely rögzíti, hogy a helyi önkormányzáshoz való
jogot csak demokratikus elvek alapján választott testületek, illetve a választópolgárok közvet-
lenül gyakorolhatják.
A testületeknek biztosítani kell azt a lehetőséget, hogy nekik felelős végrehajtó szervekkel
rendelkezzenek.
A helyi önkormányzás terjedelme határozza meg azokat a kereteket, amelyek között a helyi szervek
gyakorolják feladataikat, meghatározva azok korlátait is.
A feladatok megállapítását elsődlegesen az Alkotmányban vagy törvényben kell rendezni, azonban

ez nem zárja ki, hogy az önkormányzatok kivételesen speciális feladat- és hatáskört lássanak el.
Garanciát kell adniuk az aláíró államoknak arra is, hogy biztosítják a helyi közügyek vállalását,
azt, hogy a helyi önkormányzat teljes döntési jogosultsággal rendelkezzen olyan ügyekben, amelyek
nem tartoznak más szerv hatáskörébe. Az önkormányzat hatásköre általában teljes és kizáróla-
gos, ami biztosítja, hogy azt az állami (központi) szervek nem vonhatják el, és nem korlátozhatják.
A demokratikusan működő jogállam ismérveiből kiindulva az önkormányzatok véleményét ki kell
kérni olyan ügyekben, amelyek azokat közvetlenül érintik.
Szintén garantált az önkormányzatok működési területének, közigazgatási határainak megváltozta-

tásához véleményük kikérése vagy a helyi népszavazás lehetősége.
A Charta biztosítja az önkormányzatok szabad egyesülésének jogát, valamint meghatározza az

önkormányzatok állami felügyeletének korlátait. Garanciális szabály, hogy a felügyelet terjedelmét
és módját lehetőleg törvényben, illetve az Alkotmányban kell rögzíteni, és az csak törvényességi
célokra terjedhet ki, célszerűségi vizsgálat kivételes esetekben tartozhat a felügyelet körébe.
A Charta rögzíti továbbá a helyi önkormányzatok feladatainak megfelelő igazgatási szervek és

források biztosítását, a helyi feladatok gyakorlásának feltételeit. Kimondja azt az elvet is, mely
szerint az önkormányzatok hatáskörük szabad gyakorlása, érdekük védelme érdekében bíró-
sághoz fordulhatnak.
12
1.5. A helyi önkormányzás Alaptörvénybe foglalt alapjai
Az Országgyűlés 2011. április 18-i ülésén alkotta meg Magyarország Alaptörvényét, amely 2012. január 1.
napján lépett hatályba. Az Alaptörvény rendelkezésének megfelelően az Országgyűlés sarkalatos törvény-
ként fogadta el a 2011. évi CLXXXIX. törvényt Magyarország helyi önkormányzatairól. A törvény hatály-
ba lépése fokozatos, egyes rendelkezései 2012. január 1. napján, majd április 15-én léptek.
Az Mötv. meghatározott részei pedig (döntően a járások, járási hivatalokról szóló külön törvénnyel össze-
függésben) 2013. január 1. napján léptek hatályba, a további részek a 2014. évi önkormányzati választá-
sokkal lépnek hatályba. Ezen időpontig részben továbbra is hatályos marad a helyi önkormányzatokról
szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.), amely ekkor veszti hatályát. Ez a tankönyv a 2013.
augusztus 1-jén hatályos rendelkezéseknek megfelelően aktualizált anyagot tartalmazza.
Az Országgyűlés a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény preambulumában elisme-

ri és védi a helyi választópolgárok közösségének önkormányzáshoz való jogát. Hangsúlyozza, hogy
a helyi önkormányzatok az egységes állami szervezet részeként hozzájárulnak az Alaptörvényben
foglalt államcélok megvalósításához, elősegítik a jogszabályi kötelezettségek teljesítését.
Az Országgyűlés tisztelettel adózva hazánk haladó önkormányzati hagyományai előtt, az Alap
törvényben meghatározott jogok teljesítése, a helyi önkormányzáshoz szükséges feltételek megterem-
tése, a nemzeti együttműködés erősítése, a települések önfenntartási képességének elősegítése, vala-
mint a helyi közösség öngondoskodásra való képességének erősítése érdekében – figyelembe véve a
Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában foglalt alapelveket – az Alaptörvény végrehajtására, az
Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdése, az 51. § (2) és (3) bekezdése tekintetében az Alaptörvény T) cikk (1)
bekezdése alapján alkotta meg a törvényt Magyarország helyi önkormányzatairól.
Az Alaptörvény határozza meg a helyi önkormányzatok alkotmányos alapjait. Az állam terüle-
ti tagozódásáról úgy rendelkezik, hogy Magyarország fővárosa Budapest, Magyarország területe
megyékre, városokra és községekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók.
Az Alaptörvény fontos alapelve szerint a közhatalom forrása a nép, a nép hatalmát választott képvi-
selői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja.
Az Alaptörvény 21. cikke szerint Magyarországon a helyi közügyek intézésére és a helyi közhata-
lom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. Az önkormányzati rendszer stabi-
litását szolgálja az, hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény
határozza meg.
A helyi önkormányzati képviselőket és a polgármestereket a választópolgárok általános és egyenlő

választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését bizto-
sító választáson, sarkaltos törvényben meghatározott módon, öt évre választják.
A helyi önkormányzati képviselőknek és a polgármestereknek az Alaptörvény hatálybalépését köve-

tő első általános választására 2014 októberében kerül sor, az ezt követő általános önkormányzati
választást a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek előző általános választását követő
ötödik év október hónapjában kell megtartani.
13
A képviselő-testület megbízatása a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános

választásának napjáig tart.
Jelöltek hiányában elmaradt választás esetén a képviselő-testület megbízatása meghosszabbodik az

időközi választás napjáig. A polgármester megbízatása az új polgármester megválasztásáig tart.
A képviselő-testület – sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – kimondhatja a feloszlását.

Az Országgyűlés a Kormány – az Alkotmánybíróság véleményének kikérést követően előterjesz-
tett – indítványára feloszlatja az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testületet. A feloszlás és
feloszlatás a polgármester megbízatását is megszünteti.
Az Alaptörvény meghatározza a helyi önkormányzatok alapvető feladat- és hatásköri csoportjait.

A helyi önkormányzati feladatokat és hatásköröket a képviselő-testület gyakorolja.
A helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között:

• rendeletet alkot;
• határozatot hoz;
• önállóan igazgat;
• meghatározza szervezeti és működési rendjét;
• gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, figyelemmel
arra, hogy a helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja;
• meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik. Törvény a költségvetési egyensúly
megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét
vagy más kötelezettségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti.
• e célra felhasználható vagyonával és bevételeivel kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése
nélkül vállalkozást folytathat;
• dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről;
• önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat;
• a feladat-és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdeményezhet, véle-
ményt nyilváníthat;
• szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdekképviseleti szövetséget hozhat létre, feladat
és hatáskörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzet-
közi önkormányzati szervezetnek;
• törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol.
A helyi önkormányzat részére kötelező feladat-és hatáskört törvény állapíthat meg. A helyi önkor-
mányzat kötelező feladat-és hatáskör ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más
vagyoni támogatásra jogosult.
Törvény elrendelheti a helyi önkormányzat kötelező feladatának társulásban történő ellátását.
A helyi képviselő-testületet a polgármester vezeti. A megyei képviselő-testület elnökét a megyei

képviselő-testület a saját tagjai közül választja megbízatásának időtartamára. A polgármester és
a megyei képviselő-testület elnöke önkormányzati feladatain kívül törvény vagy törvényi felha-
talmazáson alapuló kormányrendelet alapján kivételesen államigazgatási feladat- és hatáskört
is elláthat.
14
A képviselő-testület sarkalatos törvényben meghatározottak szerint bizottságot választhat és hiva-

talt hozhat létre.
Az Alaptörvény határozza meg a helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörét is, a helyi jogalkotás alkot-
mányos követelményeit. Ennek értelmében: feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által
nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján
önkormányzati rendeletet alkot. Az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
A helyi önkormányzat és az állami szervek a közösségi célok elérése érdekében együttműködnek.
A Kormány a fővárosi és a megyei kormányhivatalok útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvé-

nyességi felügyeletét.
1.6. A helyi önkormányzás gyakorlásának közvetlen módjai
Az Alaptörvény 31. cikke alapján a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről
törvényben meghatározottak szerint helyi népszavazást lehet tartani.
A helyi önkormányzáshoz való jogot a választópolgárok közössége vagy az általa választott képvi-
selő-testület útján közvetve vagy közvetlenül, a helyi népszavazás és népi kezdeményezés útján
gyakorolják (gyakorolhatják). A helyi önkormányzás folyamatos gyakorlását a képviselő-testület
és a polgármester látja el. Ehhez képest kivételes, ritkábban előforduló forma a népszavazás intéz-
ménye. A népszavazáson és a népi kezdeményezésen ugyanazon személyi kör vehet részt, mint az
önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán, azaz a helyi választópolgárok.
A helyi népszavazás formáját tekintve lehet ügydöntő és véleménynyilvánító. Az Ötv. meghatározza

a népszavazás eseteit és korlátait is.
Kötelező népszavazási tárgykörök lettek azok az ügyek, amelyek a helyi önkormányzás alapjait,
kereteit érintik.
Ezek között említhető a községegyesítés és a községegyesítés megszüntetése, új község alakítá-

sának, illetve társult képviselő-testület alakításának, illetve az abból való kiválásnak a kezde-
ményezése. Ezekben az esetekben a népszavazáson az érintett településrész (község) választó-
polgárai vehetnek részt.
Nem tűzhető ki helyi népszavazás: a költségvetésről, a helyi adónemeket, illetőleg mértéküket

megállapító rendeletek tárgyában, a képviselő-testület hatáskörébe tartozó szervezeti, működési és
személyi kérdés, valamint a képviselő-testület önfeloszlatása tárgyában.
Helyi népszavazás kezdeményezésére jogosultak:

• a települési képviselők legalább egynegyede;
• a képviselő-testület bizottsága;
• a helyi társadalmi szervezet vezető testülete;
• az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár, a választópolgárok lega-
lább 10, legfeljebb 25%-a.
15
A népszavazás érvényes, ha a választópolgárok több mint fele szavazott, és eredményes, ha a szava-

zóknak több mint a fele a feltett kérdésre azonos választ adott. Ha a népszavazás érvényes és ered-
ményes, a képviselő-testület nem térhet el ettől, más tartalmú döntést nem hozhat. Ellenkező eset-
ben a döntés „visszaszáll” a testületre, amely önállóan dönthet az ügyben.
Ha a népszavazást a kezdeményezők vagy a testület meg kívánja ismételni, erre akkor van lehetőség,
ha a népszavazás kezdeményezése egy éven túli időpontban történik.
A helyi népi kezdeményezés lényege, hogy a választópolgárok a képviselő-testület elé vihessék

valamely ügy megtárgyalását, amelynek eldöntése a képviselő-testület hatáskörébe tartozik, a
testület a kérdést valamilyen okból nem kívánta tárgyalni, de a lakosság igényli az önkormány-
zat képviselő-testületének a döntését az adott ügyben. A helyi népi kezdeményezést a népsza-
vazásnál kevesebb választópolgár (5–10% az alsó-felső, önkormányzati rendeletben rögzítendő
határ) kezdeményezheti, mint a helyi népszavazást. A képviselő-testület köteles megtárgyal-
ni azt a kezdeményezést, amit a rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdemé-
nyezett. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a testület a kezdeményezők által megfogalmazott
ügyben azonos álláspontot foglal el, azaz nincs olyan döntési „kényszerben”, mint a népszava-
zás intézményénél.
Jelezzük, hogy a tankönyv aktualizálásakor már az Országgyűlés előtt volt a népszavazás kezde-
ményezéséről szóló törvényjavaslat, amely változásokat kezdeményez a helyi népszavazás ügyében
is. Elfogadása esetén erről a tárgyról már nem a helyi önkormányzatokról szóló törvény rendelkezik
majd, de a tananyagnak része.
A választópolgároknak a fenti formákon túl egyéb lehetőségeik is vannak a közvetlen módon

való hatalomgyakorlásban történő részvételre. A képviselő-testület 500 lakoson aluli község-
ben a falugyűlés hatáskörébe utaltathatja a népszavazást, ha azon a választópolgárok több
mint a fele jelen van. Ebben az esetben a népszavazás csak akkor tekinthető eredményesnek,
ha az érvényesen szavazók több mint a fele igennel, a megfogalmazott kérdésre azonos válas�-
szal szavazott.
Sajátos részvételi formának tekinthető a képviselő-testület által tartott közmeghallgatás. Az Mötv.

rendelkezései szerint is minden képviselő-testületnek évente egy alkalommal, előre meghirdetett
időpontban közmeghallgatást kell tartania.
Ez az intézmény biztosítja, hogy a helyi választópolgárok közvetlenül tehessenek javaslatokat, fogal-

mazzanak meg kérdéseket a képviselő-testület tagjai és köztisztviselői felé.
A feltett kérdésekre, javaslatokra a közmeghallgatáson vagy legkésőbb tizenöt napon belül vála-
szolni kell. A közmeghallgatás tartásának részletes szabályait a Szervezeti és Működési Szabályzat
tartalmazhatja. A közmeghallgatáson a képviselő-testület tagjainak meg kell jelenniük.
A helyi közügyekre összpontosító önkormányzati közmeghallgatás nem azonosítható a hatósági

ügyekben, a nyilvánosság véleményének megismerése érdekében összehívott, a közigazgatási ható-
sági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.)
63. §-án alapuló hatósági közmeghallgatással.
16
1.7. A közigazgatási reform és az Mötv. hatása az önkormányzati

rendszerre
A Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program (MP 12.0) tömören összefoglalja azt a néző-
pontváltást, amit az új önkormányzati törvény megcéloz: „Mind a hatékonyabb állami működés,
mind az önkormányzatok gazdasági szükséghelyzete indokolttá tette, hogy az Mötv. – immár újra-
gondolt alaptörvényi keretben határozza meg:
1) az önkormányzatok köz- és államigazgatási feladatellátását;
2) az állami felelősségi köröket;
3) az önkormányzatok intézményi feladatellátását, amit részleteiben az egyes ágazati törvények
(oktatás, egészségügy etc.) bontanak ki.
A Mötv. a helyi önkormányzati rendszert több új elem beillesztésével újította meg, megőrizve a demok-
ratikus jogállam alapelveinek a helyi hatalomgyakorlásban is érvényesülő szabályait. Így költségtaka-
rékos, feladatorientált önkormányzati rendszert épített ki, amely lehetőséget biztosít a demokratikus és
hatékony működésre. A közjogi rendszer egészére kiható jelentőséggel bír a jóhiszemű, rendeltetésszerű
joggyakorlás elvének és a kölcsönös együttműködés kötelezettségének a rögzítése. Elvi jelentőségű újdon-
ság, hogy a helyi választópolgárok önkormányzáshoz való jogának deklarálása mellett kötelezettségeket
– öngondoskodást, a közösségi feladatokhoz való hozzájárulást – is előír, meghatározva elmulasztásuk
jogkövetkezményeit is. Új elem továbbá a település önfenntartó képességének erősítésére, a helyi erőfor-
rások feltárására, kiaknázására, az öngondoskodás elvének érvényesítésére vonatkozó előírás.”
Az önkormányzati igazgatás jelentős mértékben kilép az államigazgatás keretéből, ezeknek a felada-

toknak jelentős részét a járási hivatalok vették át 2013-tól.
Az önkormányzati feladat- és hatáskörök jellegét tekintve az új szabályozásban is megmaradt a

kötelező és az önként vállalt megkülönböztetés. Az önként vállalt feladat tekintetében fennmaradt a
korlátozás, amely szerint ellátása nem veszélyeztetheti a kötelező feladatellátást.
A Mötv. a korábbi szabályozáshoz képest egyértelműbben elkötelezte magát a differenciált hatáskör

telepítése mellett. A községeknek, a városoknak, a járásszékhely városoknak, a megyei jogú váro-
soknak, a fővárosnak és a kerületeinek, valamint a megyei önkormányzatoknak egymástól eltérő
feladat- és hatáskörei lehetnek. Az eltérő hatáskör telepítésnél a jogalkotó köteles figyelembe venni
a helyi önkormányzatok eltérő adottságait, különösen a gazdasági teljesítőképességet, a lakosság
számát, valamint a közigazgatási terület nagyságát. Ugyancsak helyénvaló az a törvényi kötelem,
mely szerint a jogszabály a hatáskör telepítésével egyidejűleg meghatározza a feladat- és hatáskörel-
látáshoz szükséges minimális szakmai, személyi, tárgyi és gazdasági feltételeket. Az önkormányza-
tok által nyújtott közszolgáltatások minimum feltételeinek szabályozása jelentős előrelépést jelent-
het a rendszer működőképességének fenntarthatósága szempontjából is.
Az új önkormányzati szabályozással kapcsolatban a leggyakrabban hangoztatott kritika, hogy

kiüríti az önkormányzatokat, vagyis az állam elviszi az eddigi önkormányzati helyi közügyeket.
Valóban lényeges hatáskör-átcsoportosítás történt, illetve történik 2013-ban. A legnagyobb válto-
zást az jelenti, hogy az óvodai ellátást kivéve a köznevelés ügye – így az általános és középisko-
lák fenntartása – nem kötelező önkormányzati feladat. Már részben állami fenntartásba kerültek a
kórházak, és sor kerül a járó-beteg ellátó intézmények állami irányítás alá kerülésére is. Így jelenleg
17
két nagy közszolgáltatási területen meglehetősen nagymértékben zsugorodik az önkormányzati

közügyek köre. (Már 2012-ben az önkormányzati tűzoltóságok állami szervezetbe kerültek, ami
viszont csak az önkormányzatok meglehetősen szűk körét érintette.) Az állami szerepvállalás része-
ként egyes, még önkormányzati fenntartásban lévő speciális szociális és gyermekvédelmi intézmé-
nyek is állami fenntartásba kerültek 2013. január elsejével.
A helyi közügyek köre a köznevelési és az egészségügyi feladatok részleges állami szervekhez kerü-
lésén túl nem csökkent, sőt a korábbiakhoz képest újabb feladatok (hajléktalan-ellátás, közfoglal-
koztatás, helyi „piac” feltételeinek biztosítása) kerültek a helyi közügyek körébe. Így arról egyálta-
lán nem lehet beszélni, hogy kiürül az önkormányzatok közszolgáltatási feladatköre, viszont nem
látni még egyértelműen, hogy a differenciált feladat- és hatáskör-telepítés következtében mi marad
a helyi közügyek köréből a községeknél, mennyiben lesz eltérő feladat- és hatásköre a járásszékhely
és a közigazgatási körzetközponti szerepkörrel nem felruházott városnak.
A feladatok- és hatáskörök között külön hangsúllyal jelennek meg, ugyancsak új elemként a helyi
közbiztonsággal kapcsolatos önkormányzati feladatok. Az elmúlt évek helyi kezdeményezéseinek
ad teret ez a szabályozás, viszont a megvalósításhoz szükséges külön törvény még nem került elfo-
gadásra, így ebben a kérdésben is csak később várható érdemi változás.
Ugyancsak kiemelten foglalkozik a törvény az államigazgatási feladat- és hatáskörök gyakorlásának

speciális kérdésével. A törvényalkotás folyamatában nagy vita volt arról, hogy a választott tiszt-
ségviselőkön kívül a jegyző is kaphasson-e államigazgatási hatáskört. A választott önkormányzati
vezetők katasztrófa esetén, veszélyhelyzetben értelemszerűen a védelem élén különleges jogosít-
ványokkal rendelkeznek, ezekben az esetekben megszűnik a képviselő-testületi kontrol. A jegyző
szerepe más, ugyanis az önkormányzati rendszer átalakításával párhuzamosan megtörtént a járási
közigazgatás kialakítása is. Az eredeti kormányzati szándék szerint valamennyi, jelenleg jegyzőhöz
telepített államigazgatási ügy átkerült volna a járási hivatal kompetenciájába. Időközben kiderült,
hogy az állami és önkormányzati igazgatás teljes körű elválasztására nem kerül sor, így a jegyzőnek
a jövőben is lesznek államigazgatási feladatai. A jegyző és a járási hivatalok közötti feladatmegosz-
tás alapja, hogy az országosan egységes, standardizálható eljárások, feladatok a járási hivatalokhoz
kerültek, míg azon államigazgatási feladatok, amelyek helyi szabályozáshoz kapcsolódnak, a helyi
viszonyok alapján mérlegelési lehetőségre van szükség, a jegyzőnél maradtak.
Összességében 2013-tól az állami szerepvállalás és befolyás az elmúlt két évtizedhez képest jelentős
mértékben növekszik, míg a települési önkormányzatok tevékenységének fő hangsúlya a települé-
süzemeltetésre, a helyi társadalom bevonására, a helyi közösség önszerveződésére irányul. Ennek
megfelelően változnak a szerepek is, a helyi hatósági jelleg háttérbe szorul, míg az élhető és fenn-
tartható lakóhely biztosítása, fejlesztése kerül az önkormányzás központjába, ennek következtében
a hivatalnok típusú jegyzői attitűdöt fokozatosan a településmenedzseri szerep fogja felváltani.
A polgármester esetében pedig növekedni fog a települési és lakossági érdekvédő szerep, mivel a
nem önkormányzat által biztosított közszolgáltatás minőségével kapcsolatos lakossági kritikákat az
elsőszámú településvezető fogja közvetíteni.
A megyei önkormányzatok mint térségfejlesztő szerveződések szerepe még kialakulóban van.

A térségi szemlélet erősödése, az önkormányzati társulások át- és kialakulása 2013 második felére
várható, így ez az év a nagy közigazgatási és önkormányzati reform első kísérleti esztendeje.
18
2.2.
A helyi önkormányzatok rendszere

és egymáshoz való viszonyuk, feladat- és hatásköreik
Magyarország területe a fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. A főváros kerüle-

tekre és a fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott Margitszigetre tagozódik, a városokban
pedig kerületek alakíthatók. Önkormányzati rendszerünkben az önkormányzatok jogai egyenlőek, a
különböző típusú önkormányzatoknak azonban egymástól eltérő kötelezettségei lehetnek.
Az állam területi tagozódásához képest az önkormányzatok típusai két szinten – települési és
területi szinten – helyezkednek el. Települési önkormányzat a községi, a városi, a megyei jogú váro-
si önkormányzat, míg területi önkormányzat a megyei önkormányzat. Az ország fővárosa a telepü-
lési önkormányzatokhoz képest sajátos törvényi szabályozást mutat, különleges helyzeténél fogva
többletfunkciókat lát el. A főváros esetében egy településen (Budapest) több (23) önálló, egymás-
sal együttműködő települési típusú kerületi önkormányzat működik a fővárosi közgyűlés mellett.
A fővárosi önkormányzat települési és területi önkormányzat.
Az állami területi tagozódás 2013. január 1-jétől működő, új államigazgatási egysége a járás. A járások
kialakításáról, valamint egyes, ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló 2012. évi XCIII. törvény
meghatározta a járási hivatalok alapvető szervezeti felépítését és hatáskörét. A járási hivatalokról, terü-
leti beosztásukról és a járásszékhely városokról a 218/2012. (VIII. 13.) kormányrendelet döntött.
A 19 megyében 175 járási, míg Budapesten mind a 23 kerületben, fővárosi kerületi hivatal műkö-
dik. A járási/kerületi hivatalok – a fővárosi, megyei kormányhivatalok kirendeltségeiként – gyako-
rolják az egyes speciális államigazgatási ügyekben az első fokú hatásköröket, amelyek egy részét
korábban a jegyzők gyakorolták. A járás területi lehatárolása befolyásolja a közös önkormányzati
hivatalok összetételét, ugyanis csak azonos járáshoz tartozó települések alkothatnak közös hivatalt.
Ugyancsak jelentősége van annak, hogy melyik település a járás központja, ugyanis a járásszékhely
város többlet jogosítványokkal rendelkezhet.
2.1. A települési önkormányzatok jogállása
2.1.1. Község
A helyi önkormányzati rendszerben a község olyan település, amelyet közjogi eljárás keretében a
köztársasági elnök községgé nyilvánít, s amelyet ennek alapján megillet a helyi önkormányzás joga.
A községgé nyilvánítás feltételeit, eljárási rendjét az Mötv. szabályozza. A területszervezési eljárásról
korábban az Országgyűlés külön törvényt alkotott, amely 2013. január 1-jétől hatályát vesztette, és a
területszervezésre vonatkozó szabályokat az Mötv. V. fejezete tartalmazza.
19
Új község alakulhat olyan településrészből, amely még nem volt község, de új község alakulhat úgy
is, hogy a köztársasági elnök megszünteti a korábbi – 1950. január 1-jén vagy azt követően hatályba
lépett – községegyesítést.
A választópolgárok kezdeményezésére, helyi népszavazás alapján új község alakítható az olyan –

földrajzilag és építészetileg – elkülönült, lakott településrészből, amely képes a helyi önkormányzás
jogának önálló gyakorlására.
Az új község alakításának együttes feltételei tehát:

• Az elkülönült településrész legyen önálló, rendelkezzen saját arculattal.
• Az elkülönült településrész lakosságszáma a kezdeményezést megelőző tíz évben folyamatosan
növekedjen, és infrastrukturális ellátottsága meghaladja az országos átlagot, valamint a községi
önkormányzat számára meghatározott feladatokat az országos átlagot meg nem haladó költ-
ségráfordítással látja el.
• Az új önkormányzat legyen képes feladatainak, a helyi közügyeknek az ellátására önállóan vagy
társulás útján, úgy, hogy a szolgáltatások színvonala ne csökkenjen.
• Ugyanakkor ezeknek a feltételeknek az a település is megfeleljen, amelyből az új község meg
alakult.
Az Mötv. szerint az új község alakításának kezdeményezése esetén a falugyűlés, város esetében a

községalakítással érintett településrész lakossági fóruma (a továbbiakban együtt: falugyűlés) lega-
lább háromtagú előkészítő bizottságot választ a településrészen lakó települési képviselőkből, eset-
leg más választópolgárokból. Az előkészítő bizottság javaslatot tesz a területszervezési eljárásról
szóló kormányrendeletben meghatározott egyéb feltételek teljesítésére. Új község alakítása esetén
a köztársasági elnöki döntést követően az érintett önkormányzatoknak meg kell állapodniuk az új
község területében, vagyonában stb.
Új község a köztársasági elnök döntését követően az önkormányzati általános választás napján

jön létre.
Az önkormányzatiság sine qua non-ja (ami nélkül nem létezik önkormányzatiság) a kötelező felada-
tokról való gondoskodás képességét jelenti. A községi önkormányzat köteles ellátni mindazokat
a törvényben meghatározott feladatokat, amelyek a helyi lakosság alapvető létfeltételeit, az ehhez
szükséges közszolgáltatások közvetlen igénybevételének lehetőségeit biztosítják.
2.1.2. Nagyközség
A község és a nagyközség között az önkormányzati funkciókat illetően nincs alapvető különbség.
A nagyközségi címet használhatják azon községi önkormányzatok, amelyek a Mötv. hatálybalépé-
sekor nagyközségi címmel rendelkeztek, továbbá, amelyek területén legalább háromezer lakos él.
2.1.3. Város
Az Mötv. szabályozása szerint városi cím adható annak a községi önkormányzatnak, amely térségi
szerepet tölt be, és fejlettsége eléri az átlagos városi szintet. Ha a helyi önkormányzatok törvényes-
ségi felügyeletéért felelős miniszter a várossá nyilvánítási kezdeményezést nem támogatja, erről
20
2. A helyi önkormányzatok rendszere és egymáshoz való viszonyuk, feladat- és hatásköreik
tájékoztatja az érintett önkormányzat képviselő-testületét azzal, hogy milyen fejlesztések szüksége-

sek az előterjesztéshez. Ha a képviselő-testület fenntartja a kezdeményezését, az eredmények eléré-
sét követő év január 31-ig – az önkormányzati választás évének kivételével – korábbi felterjesztésé-
nek kiegészítésével ismételheti meg a kezdeményezését.
A városi közigazgatásnak van olyan funkciója is, amely nemcsak a városon belüli, hanem a vonzás-
körzet viszonyainak a szervezésére is irányul.
A köztársasági elnök – az országgyűlési képviselői és az önkormányzati általános választás évének

kivételével – évente egy alkalommal, július 31-ig dönt a várossá nyilvánításról, és döntését a Magyar
Közlönyben közzéteszi.
A városi cím adományozásának részletes feltételeiről és a felterjesztés rendjéről a 321/2012. (XI. 16.)
számú kormányrendelet rendelkezik.
2.1.4. Járásszékhely város

Az Mötv. megkülönbözteti a várost és a járásszékhely várost. A törvényi szabályozás szerint a
járásszékhely városi, valamint a városi önkormányzat – törvényben meghatározottak szerint
– olyan közszolgáltatásokat lát el, melyeket saját területén és vonzáskörzetében vagy a járás
egész területén gazdaságosan, hatékonyan és a szakmai szabályok előírásainak megfelelően
képes biztosítani.
A kétféle város eltérő feladat- és hatásköre az egyes ágazati törvényi szabályozásokban jelenik meg.
A járásszékhely városban található a járási hivatal székhelye, míg az egyéb városban járási hivatali
kirendeltség, kormányablak működhet.
2.1.5. Megyei jogú város

A megyei jogú város települési – városi – önkormányzat, amely – törvényben meghatározottak
szerint, az abban foglalt feltételekkel – azokat a közszolgáltatásokat is biztosítja, melyek a saját
területén túl a megye egészére vagy nagy részére kiterjednek. Megyei jogú város a megyeszékhely
város és az Országgyűlés által az Mötv. hatályba lépése előtt megyei jogú várossá nyilvánított város.
A megyei jogú város képviselő-testülete a közgyűlés. A jelenlegi szabályozás alapján a megyei jogú
városok köre – 18 megyeszékhely és 5, korábban az 50 ezres lakosságszáma alapján azzá nyilvánított
város – belátható időn belül nem fog változni.
2.2. A megyei önkormányzat
A megyei önkormányzat területi önkormányzat, amely törvényben meghatározottak szerint terü-

letfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs feladatokat lát el. A megyei
önkormányzat képviselő-testülete a közgyűlés.
A megyei önkormányzat feladata a megye területére vagy térségére – az Országgyűlés által az ország,
a Budapesti Agglomeráció, a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet területrendezési tervével összhangban –
területrendezési terv készítése.
21
A megyei önkormányzat rendeletben határozza meg a területi fejlesztési koncepciót és programot.

Dönt a hatáskörbe utalt források felhasználásáról.
A megyei önkormányzat összehangolja fejlesztéspolitikai, a területi szerepéből, továbbá a nemzet-

közi és határon átnyúló együttműködésből adódó feladatait, biztosítja azok összhangját a megyei
gazdaságfejlesztési és foglalkoztatás-politikai koncepciókkal.
A megyei önkormányzat együttműködik a megyei jogú város önkormányzatával és az érintett tele-

pülések önkormányzataival a településrendezési tervek összehangolása érdekében.
A megyei önkormányzat részt vesz a Központi Statisztikai Hivatallal és más területi adatgyűjtő
szervezetekkel együttműködve a területi információs rendszer kialakításában és működtetésében,
információkat biztosít a területi tervek készítéséhez.
A megyei önkormányzat feladatainak ellátásában együttműködik a települési önkormányzatokkal,

a megye fejlesztésében közvetlenül és közvetve közreműködő területi államigazgatási szervekkel, az
érdekelt civil és szakmai szervezetekkel. A megyei önkormányzat a megye területén összehangolja
a kormányzat, az önkormányzatok és a gazdasági szervezetek fejlesztési elképzeléseit. Feladataival
összefüggésben évente beszámol a miniszternek.
A megyei közgyűlés és a – megye területén működő – megyei jogú város(ok) közgyűlései megyei
területfejlesztési fórumot működtetnek.
A megszűnt regionális fejlesztési tanács, valamint a megszűnt megyei területfejlesztési tanács

jogutódja a területileg érintett megyei önkormányzat.
A megyei közgyűlés tisztségviselői: az elnök, egy vagy több alelnök. A megyei közgyűlés elnökét a
megyei közgyűlés a saját tagjai közül titkos szavazással, minősített többséggel választja a megbíza-
tásának időtartamára.
A megyei közgyűlésnek egy vagy több alelnöke lehet a közgyűlés elnökének javaslatára. A közgyű-
lésnek legalább egy alelnököt a tagjai közül kell választani. A megyei közgyűlés alelnökének megbí-
zatása megszűnik, ha a megyei közgyűlés az elnök javaslatára titkos szavazással, minősített több-
séggel megbízását visszavonja.
Azon megyei közgyűlési alelnök, akit nem a megyei közgyűlés tagjai közül választottak, nem tagja
a megyei közgyűlésnek, a megyei közgyűlés elnökét mint a testület elnökét nem helyettesítheti, a
megyei közgyűlés ülésein tanácskozási joggal vesz részt, jogállására egyebekben a megyei közgyűlés
tagjai közül választott alelnökre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.
A megyei testületek és tisztségviselők munkáját hivatal segíti. A hivatalt a főjegyző vezeti, akit a
megyei közgyűlés elnöke határozatlan időre nevez ki. A megyei közgyűlés elnöke több aljegyzőt
is kinevezhet. A megyei önkormányzat szervezetére és működésére a megyei önkormányzatok-
ról szóló fejezetben nem szabályozott kérdésekben a települési önkormányzatokra előírtakat kell
megfelelően alkalmazni.
22
2.3. A főváros és kerületei
Az önkormányzati törvény alapján a főváros kétszintű önkormányzata a főváros és kerületei

önkormányzataiból áll.
A főváros önkormányzati rendszerének sajátossága, hogy a helyi önkormányzati feladatokat meg

kell osztani a fővárosi közgyűlés és a kerületi önkormányzatok képviselő-testületei között. A fővá-
rosi, valamint a fővárosi kerületi önkormányzatok önkormányzati alapjogaikat tekintve egyenlőek,
feladat- és hatásköreik egymástól eltérnek.
A Budapest főváros közigazgatási területével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2013.
évi CXXVIII. törvény a fővárosi önkormányzat közvetlen igazgatása alá vonta a Margitszigeten. Így
a Margitszigeten 2013. júliustól kerületi önkormányzat nem működik, és a fővárosi önkormányzati
látja el a kerületi önkormányzati feladatokat is.
A fővárosi közgyűlés feladatait két nagy csoportra lehet osztani:

• Ellátja azokat a terület- és településfejlesztési, valamint területrendezési, településrendezési és telepü-
lésüzemeltetési feladatokat, amelyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik.
• Ellátja azokat a feladatokat, amelyek a fővárosnak az ország életében betöltött különleges szere-
péhez kapcsolódnak.
A kerületi önkormányzat a saját működési területén köteles biztosítani az óvodai ellátást, gondos-
kodik az egészségügyi és szociális, valamint gyermekjóléti alapellátásról. A kerület biztosítja a kister-
melők, őstermelők számára az értékesítés, a hétvégi árusítás lehetőségét. A kerület ellát olyan kötelező
feladatokat is, amelyek megoszlanak a két önkormányzati szint között. Feladatkörében többek között
gondoskodik a közutak fenntartásáról, közúti járművel történő várakozás (parkolás) biztosításáról, a
turizmussal kapcsolatos feladatokról, a hajléktalan-ellátásról, a saját tulajdonú lakás- és helyiséggaz-
dálkodásról. A kerületi önkormányzat segíti – a fővárossal együtt – a nemzetiségek jogainak érvénye-
sülését, gondoskodik a nemzetiségi önkormányzatok működéséhez szükséges feltételek biztosításáról.
A fővárosi önkormányzat olyan önkormányzat, amely a települési és a területi önkormányzat fela-

dat- és hatásköreit is elláthatja. A főváros gondoskodik a kiemelt forgalmú vagy országos közúti
közlekedésben fontos szerepet játszó főútvonalak, sugár- és gyűrűirányú közutak, kiemelt tömeg-
közlekedési csomópontok, kiemelt közparkok és közterek kezeléséről, fejlesztéséről, üzemeltetésé-
ről, valamint ezeken a területeken a közterület-felügyelet működtetéséről, illetve a főváros teljes
területén a forgalomtechnikai kezelői és üzemeltetői feladatok ellátásáról, forgalomszervezésről.
Az önkormányzati törvény határozza meg azokat a közszolgáltatásokat, amelyek a főváros egészét

vagy egy kerületet meghaladó részét érintik (pl. a közvilágítás, köztemetők fenntartása, kémény-
seprő-ipari szolgáltatás biztosítása, a gáz- és távhőszolgáltatás, ivóvíz-ellátás, szennyvízelvezetés,
-kezelés és -ártalmanítás (csatornaszolgáltatás), környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás,
vízkárelhárítás, a hulladékgazdálkodás).
Az országban betöltött különleges szerephez kapcsolódik pl. a főváros tömegközlekedésének bizto-

sítása, idegenforgalmi koncepciójának meghatározása, valamint a világörökség részévé nyilvánított
épületek és területek védelme.
23
A fővárosi önkormányzat megállapodhat a kerületi önkormányzattal, hogy a fővárosi önkormány-

zat feladat- és hatáskörét a kerületi önkormányzat vagy azok társulása látja el. A fővárosi önkor-
mányzat az átadott feladat- és hatáskörök arányában az ellátásukhoz szükséges anyagi eszközöket
köteles a kerületi önkormányzatnak, illetve azok társulásának átadni.
Az Mötv., továbbá az adott önkormányzati feladat meghatározásáról szóló törvény határozza meg,
hogy rendelkezései végrehajtására a fővárosi közgyűlés vagy a fővárosi kerületi képviselő-testület
alkothat rendeletet.
Ugyancsak megosztott a hatáskör a főváros és a kerületek között a helyi adókivetés, bevezetés és

működtetés tekintetében.
2.4. A nemzetiségi önkormányzatok
A nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény kiemeli, hogy minden valamely nemzeti-
séghez tartozó magyar állampolgárnak joga van önazonossága szabad megvallásához és megőrzé-
séhez, a nemzetiségek a magyar politikai közösség részei, a nemzetiségek sajátos egyéni és közösségi
jogai alapvető szabadságjogok. E törvény értelmében nemzetiség minden olyan – Magyarország
területén legalább egy évszázada honos – népcsoport, amely az állam lakossága körében számszerű
kisebbségben van, a lakosság többi részétől saját nyelve, kultúrája és hagyományai különböztetik
meg, egyben olyan összetartozás-tudatról tesz bizonyságot, amely mindezek megőrzésére, történel-
mileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul.
Nemzetiségi közügy az e törvényben biztosított egyéni és közösségi jogok érvényesülése, a nemzeti-

séghez tartozás kifejezésre juttatása – különösen az anyanyelv ápolása, őrzése és gyarapítása, továb-
bá a nemzetiségek kulturális autonómiájának, a nemzetiségi önkormányzatok által történő megva-
lósítása és megőrzése – érdekében a nemzetiséghez tartozók meghatározott közszolgáltatásokkal
való ellátásával, ezen ügyek vitelével és az ehhez szükséges szervezeti, személyi és anyagi feltételek
megteremtésével összefüggő ügy, valamint a közhatalmat gyakorló állami és helyi önkormányzati
szervekben való nemzetiségi képviselethez kapcsolódó ügy.
A nemzetiségi önkormányzat törvényben meghatározott nemzetiségi közszolgáltatási feladatokat

ellátó, testületi formában működő, jogi személyiséggel rendelkező, demokratikus választások útján
e törvény alapján létrehozott szervezet, amely a nemzetiségi közösséget megillető jogosultságok érvé-
nyesítésére, a nemzetiségek érdekeinek képviseletére, a feladat- és hatáskörébe tartozó nemzetiségi
közügyek települési, területi vagy országos szinten történő önálló intézésére jön létre. A nemzetiségi
önkormányzatokat választással alakítják meg. A nemzetiségi választáson az választó és választható,
aki a nemzetiségi névjegyzékben szerepel. A választáson nemzetiségi szervezet állíthat jelöltet.
Az egyes nemzetiségek közvetlen választással a községben, a városban, a főváros kerületeiben, a

fővárosban és a megyében (együtt: helyi), valamint országos nemzetiségi önkormányzatot hozhat-
nak létre. A nemzetiségi önkormányzatnak képviselő-testülete, illetve közgyűlése van.
A helyi önkormányzat a helyi nemzetiségi önkormányzat részére – annak székhelyén – biztosítja az

önkormányzati működés személyi és tárgyi feltételeit, továbbá gondoskodik a működéssel kapcso-
latos feladatok ellátásáról.
24
A helyi önkormányzat szervezeti és működési szabályzata részletesen szabályozza a helyi önkor-

mányzat képviselő-testülete feladatait a településen, megyében működő települési, területi és orszá-
gos nemzetiségi önkormányzattal, valamint a nemzetiségi egyesülettel történő együttműködés
során, ide értve a javaslatok, kezdeményezések kezelését, a véleményezési és egyetértési jog gyakor-
lásának részletes rendjét.
A nemzetiségi önkormányzat véleményezési, meghatározott ügyekben egyetértési joggal bír a helyi

önkormányzat döntése tekintetében.
A nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete alakuló ülésén tagjai közül megválasztja elnökét,

elnökhelyettesét, bizottsága tagjait, megalkotja szervezeti és működési szabályzatát, dönt az illetmé-
nyekről. Az országos nemzetiségi önkormányzat egy-négy elnökhelyettest választ.
A nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete, közgyűlése bizottságot hozhat létre. Az országos

nemzetiségi önkormányzat köteles pénzügyi bizottságot választani.
A nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete minősített többséggel dönt:

• szervezete és működése részletes szabályairól;
• a nemzetiségi önkormányzat elnevezéséről, jelképeiről, az általa képviselt nemzetiség ünnepeiről;
• vagyonleltáráról, törzsvagyonáról, a használatába adott vagyon használatának szabályairól;
• gazdálkodó és más szervezet alapításáról, megszüntetéséről, átalakításáról;
• társulás létrehozásáról, társuláshoz való csatlakozásról;
• feladat-hatáskör átvételéről.
A nemzetiségi közösségeknek joguk van:

• törvényi keretek között intézmények létrehozásához és működtetéséhez, más szervtől történő
átvételhez;
• nemzetiséghez tartozók óvodai neveléséhez, általános iskolai neveléséhez, oktatásához, nemze-
tiségi kollégiumi ellátáshoz, szakközépiskolai, szakiskolai neveléshez-oktatáshoz, felsőfokú
képzéshez;
• az országos önkormányzat útján a kiegészítő nemzetiségi nevelés-oktatás feltételeinek megte-
remtését kezdeményezni.
A nemzetiségi önkormányzat költségvetést fogad el, és annak keretei között gazdálkodik. A nemze-
tiségi önkormányzati bevételek forrásai különösen:
• az állam költségvetési támogatása;
• egyéb támogatások;
• saját bevételek, vállalkozói bevételek;
• vagyonának hozadéka;
• az anyaországi és egyéb adományok,
• átvett pénzeszközök.
A nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete határozatot hoz, normatív határozatban szabá-

lyozhatja a saját és az általa irányított szervek szervezetét, működését, tevékenységét, valamint
cselekvési programját. A nemzetiségi önkormányzatok működésének törvényességi felügyeletét a
kormányhivatal látja el.
25
2.5. Az önkormányzatok együttműködése
2.5.1. Társulások Magyarországon

Magyarországon több mint 3000 önkormányzat működik. Kezdettől tudható volt, hogy elengedhe-
tetlen az együttműködés az önkormányzatok között, hogy jobb minőségű és olcsóbb közszolgálta-
tásokat tudjanak biztosítani, hogy az igazgatási feladatellátásuk szakszerűbb legyen. A hatékonyabb
területfejlesztés, a források eredményes lehívása is szükségessé teszi az együttműködést.
Az Alaptörvény 32. cikk k) pontja rögzíti, hogy a helyi önkormányzat szabadon társulhat más
önkormányzattal. A 34. cikk alapján törvény elrendelheti a helyi önkormányzat kötelező feladatá-
nak társulásban történő ellátását.
Az Mötv. külön fejezetben foglalkozik a helyi önkormányzatok társulásaival és a korábbi szabályozás-
sal ellentétben nem nevesíti az egyes társulási formákat. Ugyanakkor 2013. január 1-jével hatályon kívül
helyezte a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló, 1997. évi CXXXV. törvényt,
valamint a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvényt.
A korábban kötött önkormányzati társulási megállapodásokat a képviselő-testületeknek felül kellett vizs-
gálniuk, és az új törvényi rendelkezéseknek megfelelően legkésőbb 2013. június 30-ig módosítaniuk kellett.
A helyi önkormányzatok képviselő-testületei megállapodhatnak abban, hogy egy vagy több önkor-
mányzati feladat- és hatáskör, valamint a polgármester és a jegyző államigazgatási feladat- és hatás-
körének hatékonyabb, célszerűbb ellátására jogi személyiséggel rendelkező társulást hoznak létre.
A társulást a helyi önkormányzatok képviselő-testületei írásbeli megállapodással hozzák létre.

A megállapodást a polgármester írja alá. A társulásban részt vevő képviselő-testületek mindegyi-
kének minősített többséggel hozott döntése szükséges a társulási megállapodás jóváhagyásához,
módosításához vagy a társulás megszüntetéséhez.
A társulás a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására – jogszabályban meghatározottak

szerint – költségvetési szervet, gazdálkodó szervezetet, nonprofit szervezetet és egyéb szervezetet
alapíthat, kinevezi vezetőiket. A társulás olyan vállalkozásban vehet részt, amelyben felelőssége
nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét. A társulás működési költségeihez – a társu-
lási megállapodás eltérő rendelkezése hiányában – a társulás tagjai az általuk képviselt települések
lakosságszámának arányában hozzájárulnak. A társulás saját vagyonnal rendelkezhet.
A társulás megszűnik, ha a megállapodásban meghatározott időtartam eltelt, vagy a törvényben

szabályozott megszűnési feltétel megvalósult; vagy ha a társulás tagjai minősített többséggel azt
elhatározzák; továbbá a törvény erejénél fogva; illetve a bíróság jogerős döntése alapján.
A helyi önkormányzatok képviselő-testületei között a társulások működése során felmerülő vitás

kérdésekben a közigazgatási és munkaügyi bíróság dönt. A társult önkormányzatok képviselő-tes-
tületei megállapodhatnak abban, hogy a vitás kérdésben bármelyik képviselő-testület kérheti a
megállapodásban megjelölt önkormányzati érdekszövetség által felkért tagokból álló egyeztető
bizottság állásfoglalását, továbbá abban, hogy a kereset benyújtása előtt a képviselő-testület kéri az
egyeztető bizottság állásfoglalását.
26
Az önkormányzati törvény részletesen felsorolja a társulási megállapodás alapvető tartalmi és

formai feltételeit.
Az önkormányzati társulás döntéshozó szerve a társulási tanács. A társulási tanácsot a társult önkormány-
zatok képviselő-testületei által delegált tagok alkotják, akik a megállapodásban meghatározott számú szava-
zattal rendelkeznek. A társulási tanács döntését határozattal hozza. A társulási tanács akkor határozatképes,
ha ülésén a megállapodásban meghatározott számú, de legalább a szavazatok felével rendelkező képviselő
jelen van. A javaslat elfogadásához a megállapodásban meghatározott számú, de legalább annyi képviselő
igen szavazata szükséges, amely meghaladja a jelen lévő képviselők szavazatainak több mint a felét.
A tíznél több tagból álló önkormányzati társulás társulási tanácsának érvényes döntéséhez a megál-
lapodásban meghatározott számú, de legalább annyi tag igen szavazata szükséges, amely megha-
ladja a jelen lévő tagok szavazatainak a felét és az általuk képviselt települések lakosságszámának
egyharmadát. A megállapodásban meghatározott döntéshez minősített többség szükséges. A minő-
sített többséghez a megállapodásban meghatározott számú, de legalább annyi tag igen szavazata
szükséges, amely eléri a társulásban részt vevő tagok szavazatának több mint felét és az általuk
képviselt települések lakosságszámának a felét.
A döntéshozatali eljárás egyéb szabályairól – beleértve a szavazatarányok és a költségek viselésének

kérdését is – a társulás tagjai a társulási megállapodás keretében szabadon döntenek. Törvény vagy
a társulási megállapodás eltérő rendelkezésének hiányában a társulás minden tagját egy szavazat
illeti meg. A társulási tanács tagjai közül elnököt választ, alelnököt választhat. Együttes akadályoz-
tatásuk esetén a tanács ülését a korelnök hívja össze és vezeti. A társulási tanács munkaszervezeti
feladatait (döntések előkészítése, végrehajtás szervezése) eltérő megállapodás hiányában a társulás
székhelyének polgármesteri hivatala látja el.
Annak ellenére, hogy az Mötv. nem nevesíti, a törvényben szerepel két speciális társulási forma. Egyrészt
a társult képviselő-testület, amely alakítása esetén a képviselő-testületek részben vagy egészben egyesítik
a költségvetésüket, közös önkormányzati hivatalt tartanak fenn, és intézményeiket közösen működtetik.
Azokban az ügyekben, amelyek kizárólag az adott települést érintik, az egyes települések képviselő-testü-
lete önállóan dönt. A társult képviselő-testület alakuló ülésén határozatba foglalja a megalakulását, a szék-
helyét, a hozzá tartozó települések felsorolását. A társult képviselő-testület dönt a szervezetéről, működési
rendjéről. A társult képviselő-testület ülését össze kell hívni bármely részt vevő település polgármesterének
a kezdeményezésére. Társult képviselő-testület alakítható úgy is, hogy az érdekelt települési képviselő-tes-
tületek a települések lakosságszámának arányában választják meg tagjait a települési képviselők közül.
Másrészt a közös önkormányzati hivatal, amelyet azok a járáson belüli községi önkormányzatok
hoznak létre, amelyek közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási területe választja
el egymástól, és a községek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt. (Erről a speciális társulási
formáról még később lesz szó.)
2.5.2. Együttműködések és társulások az Európai Unió tagállamaiban

Az Európai Unió tagországainak nagy önállóságot ad a települések együttműködése terén is, így az
együttműködések rendkívül sokszínűek. A tagállamok többségében az önkéntes együttműködés
mellett jogszabály kötelező együttműködések létrehozását is előírhatja.
27
Megállapítható, hogy ott hangsúlyosabb az állami ösztönzés vagy kötelezés az együttműködésre,

ahol elaprózódott az önkormányzati rendszer, illetve ahol nagy távolság van a területi és helyi szint
között, s bár a társulások önálló közigazgatási szintnek nem tekinthetők, de „beékelődnek” a helyi
és területi szint közé.
Franciaországban az együttműködések három főbb csoportja írható körül.
A községi társulásokban az érintett önkormányzatok együtt látják el kötelező feladataikat.

Egybehangzó akarattal hozzák létre ezt a társulást, de ha ez nincs meg, a többség kérelmére határo-
zattal a prefektus is létrehozhatja. Kötelező a társulásnak ellátni a területfejlesztést, a gazdaságfej-
lesztést, továbbá egy választott feladatot (oktatás, úthálózat-fejlesztés, kultúra stb.). Speciális több-
lettámogatásra jogosultak.
A nagyvárosok körzetében összehangolt működésre ad lehetőséget a városi társulás. A nagyváro-

sokat körülvevő kisebb városok szinte egybeépülnek, a nagyváros és a környező települések közös-
ségét alkotó társulás gyakorolja az „önkormányzás jogát”.
Feladata a térségfejlesztés, a településrendezés, a kommunális szolgáltatások üzemeltetése, a tömeg-

közlekedés megszervezése, a temetőüzemeltetés, a környezetvédelem stb.
A városi társulás adókat vethet ki, és közvetlenül jogosult állami támogatásra. Az állam szerződése-
ket köthet a társulásokkal a városok fejlesztése céljából.
A harmadik forma a kistérségi társulás. Ez az önkormányzatok által létrehozott szervezet, amely

ellátja a társult önkormányzatok gazdaságfejlesztési, területrendezési és lakásügyi feladatait.
Az érdekelt települések képviselő-testületei meghatározzák a szervezet tanácsbeli képviselői helyek
számát, a tagönkormányzatok közötti megosztását. A tanács rendelkezik a társulás ügyeiben dönté-
si jogkörrel. A létrehozott szervezet (intézmény) pénzügyi önállósággal is rendelkezik. Beszedi az
általa nyújtott szolgáltatásokért a díjat, a részt vevő önkormányzatok döntésével adók jogosultjává
válhat, és önállóan külön állami támogatásban részesülhet.
Hollandiában a helyi közigazgatás rendszere kétszintű: települési és megyei. A települések és a

központi szint között szintén középszintű szervezetnek tekinthető a településközi együttműködé-
si terület. A közjogi együttműködés formáit törvény határozza meg, amely a tartományokat arra
kötelezte, hogy a saját területüket együttműködési övezetre osszák. Ha egy önkormányzat az öveze-
ten kívül lévő másik önkormányzattal kíván együttműködni közjogi forma szerint, akkor ahhoz a
tartományi önkormányzat jóváhagyása szükséges. Az együttműködés közjogi formájában (egysze-
rű megállapodás, centrum konstrukció, közjogi testület) polgári jog szerint bejegyzett jogi személy
is részt vehet, ha erre a kormánytól engedélyt kap.
Az együttműködés keretében létrehozott szervezetekre hatáskörök ruházhatók.
Önkéntes együttműködésen kívül a holland jogszabály alapján az önkormányzatok háromféle-

képpen kötelezhetők együttműködésre. A rendőrségről, tűzoltóságról és mentőszolgálatról szóló
ágazati jogszabályok kötelező együttműködést írnak elő.
28
A kormány és a tartományok is jogosultak ilyen kötelezésre, ha a közérdek megkívánja, és javasla-

tuk ellenére az önkormányzatok önként nem hozzák létre az együttműködést.
Hollandia hét nagyvárosa körzetében törvény írja elő, hogy a tömegközlekedés, a területfejlesztés, a
lakásügyi feladatok és a gazdaságfejlesztés területén kötelező az együttműködés.
A kötelezésen túl ösztönző rendszer is segíti az önkormányzatok közös feladatellátását vagy közöt-
tük a feladatmegosztást. A pénzügyi támogatáson túl ösztönző, hogy a feladatok átadása is lehetsé-
ges a tartományoktól az önkormányzatok felé, ha a feladatellátásra társulást hoznak létre.
Finnországban a helyi önkormányzatok száma viszonylag kevés, ugyanakkor igen széles feladat-
körrel rendelkeznek.
A finn önkormányzati törvény alapján az együttműködés legjellemzőbb formája a közös képvise-

lő-testület létrehozása. Ennek legfőbb szerve a közgyűlés, amelynek tagjait a tagönkormányzatok
választják. A közös testület finanszírozásáért a tagönkormányzatok felelősek. Az önkormányzatok
döntik el, mely feladataik ellátását oldják meg ilyen módon (pl. hulladékkezelés, közlekedés, környe-
zetvédelem stb.).
Ugyanakkor kötelező közös önkormányzati tanács létrehozása a szakellátást biztosító kórházak

fenntartására, a területfejlesztési és a tervezési feladatok ellátására.
Finnországban is jellemzőek a célszövetségek, amelyekben való részvételről minden önkormány-

zat önállóan dönt (pl. közös beruházás lebonyolítása), illetve lazább kapcsolatokat is létesíthetnek
együttműködési megállapodás formájában.
Azokban az országokban, amelyekben elaprózódott az önkormányzati struktúra, az állam ösztönző

rendszereket épített ki vagy kötelező szabályokat alkotott az önkormányzatok közötti együttműkö-
dések kialakítására annak érdekében, hogy a közfeladatok ellátása magasabb szakmai színvonalon,
hatékonyabban, olcsóbban biztosítható legyen. A legtöbb európai államban az önkéntes társulások
mellett működnek jogszabály vagy valamely állami szerv kötelezése folytán létrejött társulások is.
29
3.3.
Az önkormányzatok feladatrendszere
A magyar önkormányzatok széles feladat- és hatáskörrel rendelkeznek. Az 1990-ben létrejött helyi

önkormányzatok általános felelősséggel biztosítják az alapvető helyi közszolgáltatásokat. A decent-
ralizáció magas foka azonban arra is ráirányította a figyelmet, hogy az alacsony lélekszámú tele-
pülések gazdasági teljesítőképessége korlátozott, így ezek nem képesek valamennyi közszolgáltatás
megfelelő színvonalú, gazdaságilag és szakmailag is hatékony biztosítására.
3.1. A feladat- és hatáskörök csoportosítása
A feladat- és hatáskör fogalmát gyakran igen helytelenül szinonimaként használják. A feladat-

kör tágabb fogalom, az államigazgatási és önkormányzati szerv feladatkörébe beletartozik
minden olyan célkitűzés, amelynek a megvalósítására az adott szervnek törekednie kell.
A feladatkör tehát az adott államigazgatási vagy önkormányzati szerv rendszeresen ellátandó
feladatainak összessége, tevékenységének irányát, célkitűzéseit foglalja össze. A feladatkörbe
beletartozik minden, amiért az adott államigazgatási vagy önkormányzati szervet létrehozták,
és minden olyan eszköz is, amelyet a feladatainak végrehajtásához használ.
A hatáskör ezzel szemben jogi fogalom. A hatáskör a feladatok ellátására az adott szervnek a rendel-
kezésére bocsátott jogi eszközök, vagyis a jogszabályban biztosított jogosítványok és kötelezettségek
összessége. A hatáskör arra a kérdésre ad választ, hogy az adott államigazgatási és önkormányzati
szerv mit tehet meg a feladatkörébe utalt feladatok végrehajtása érdekében. A hatáskör tehát az
államigazgatási szerv döntési jogosultságait adja meg. A hatáskör az államigazgatási és önkormány-
zati működés központi kategóriája. A hatáskört minden esetben jogszabálynak kell megállapítania,
és a jogalkotónak rendelkeznie kell arról, hogy mely szerv bír az adott ügyben hatáskörrel.
A helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörei két nagy csoportra oszthatók: önkormányzati, illet-
ve államigazgatási feladat- és hatáskörökre. Az önkormányzati ügyek sajátos csoportját jelentik az
önkormányzati hatósági ügyek.
Az önkormányzati feladat- és hatásköröket tovább bonthatjuk:

• kötelező, illetve
• önként vállalt (fakultatív) feladat- és hatáskörökre.
3.1.1. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök

Az önkormányzatok feladat- és hatáskörébe tartozik:
1) a helyi közügyek intézése és
2) a törvény által megállapított kötelező feladat- és hatáskörök.
31
1. Helyi közügyek:
• a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához;
• a közhatalom önkormányzati típusú gyakorlásához;
• továbbá az ezekhez szükséges szervezeti, személyi, anyagi feltételek megteremtéséhez kapcsolódnak.
Helyi közügy csak kivételesen utalható más szerv feladat- és hatáskörébe. Azt, hogy mely feladat- és
hatáskörök sorolhatók a helyi közügyek közé a jogalkotó határozza meg. Így például helyi közügy a
közösségi közlekedés biztosítása, a lakás- és helyiséggazdálkodás, a településfejlesztés stb.
2. Az Országgyűlés a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat.

Ennek két feltétele, hogy
• kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskör csak törvényben határozható meg;
• az Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzat kötelező feladat- és hatáskö-
rének ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult.
A fentiekkel összefüggésben két alaptételt indokolt külön megvizsgálni.
Az egyik szerint a jogszabályok közül kizárólag a törvényi szint elegendő a hatáskör-telepítésre. Már
maga az Mötv. is rögzíti, hogy a települési önkormányzat köteles gondoskodni különösen:
• a településfejlesztésről, a településrendezésről;
• a településüzemeltetésről (köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról való gondos-
kodás, kéményseprő-ipari szolgáltatás biztosítása, a helyi közutak és tartozékainak kialakítása
és fenntartása, közparkok és egyéb közterületek kialakítása és fenntartása, gépjárművek parko-
lásának biztosítása);
• a közterületek, valamint az önkormányzat tulajdonában álló közintézmény elnevezéséről;
• az egészségügyi alapellátásról, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatásokról;
• a környezet-egészségügyről (köztisztaság, települési környezet tisztasága, rovar- és rágcsálóirtás);
• az óvodai ellátásról;
• a kulturális szolgáltatásról, különösen a nyilvános könyvtári ellátás biztosításáról; a filmszín-
házról, az előadó-művészeti szervezet támogatásáról, a kulturális örökség helyi védelméről; a
helyi közművelődési tevékenység támogatásáról;
• a szociális és a gyermekjóléti szolgáltatásokról és ellátásokról;
• a lakás- és helyiséggazdálkodásról;
• a területén hajléktalanná vált személyek ellátásának és rehabilitációjának, valamint a hajlékta-
lanná válás megelőzésének biztosításáról;
• a helyi környezet- és természetvédelemről, a vízgazdálkodásról, a vízkárelhárításról
• a víziközmű-szolgáltatás, amennyiben a víziközmű-szolgáltatásról szóló törvény rendelkezései
szerint a helyi önkormányzat ellátásért felelősnek minősül;
• a honvédelemről a polgári védelemről, a katasztrófavédelemről, a helyi közfoglalkoztatásról;
• a helyi adóval, a gazdaságszervezéssel és a turizmussal kapcsolatos feladatokról;
• a kistermelők, őstermelők számára – jogszabályban meghatározott termékeik – értékesítési
lehetőségeinek biztosításáról, ideértve a hétvégi árusítás lehetőségét is;
• a sportról, az ifjúsági ügyekről;
• a nemzetiségi ügyekről;
• a település közbiztonságának biztosításában való közreműködésről;
• a helyi közösségi közlekedés biztosításáról;
32
3. Az önkormányzatok feladatrendszere
• a hulladékgazdálkodásról;
• a távhőszolgáltatásról.
Az Mötv. a főbb helyi önkormányzati feladok felsorolásán túl kiemeli a helyi közbiztonsággal kapcso-
latos önkormányzati feladatokat. A szabályozás értelmében a települési és a fővárosi önkormányzat
a helyi közbiztonságról, vagyonának, más értékének védelméről kényszerítő eszköz alkalmazására
törvény alapján jogosult szervezet létrehozásával is gondoskodhat. Ez az önkormányzati közbiztonsági
szervezet alaptevékenységét a települési és a fővárosi önkormányzat területe szerint illetékes megyei
(fővárosi) rendőr-főkapitánysággal kötött írásbeli együttműködési megállapodás alapján, a rendőr-
ség szakmai felügyeletével végzi. A szervezet által végezhető feladatokat, az alkalmazható kényszerítő
eszközöket, az együttműködési megállapodásra, valamint a szervezet működésére vonatkozó szabályo-
kat, továbbá az e feladatokat ellátókkal szemben támasztott személyi feltételeket törvény határozza meg.
Az Mötv. mellett bármely törvény meghatározhat helyi önkormányzat számára kötelező feladatot; e
tekintetben a törvények között nincs különbség.
A kötelező hatáskör-telepítéssel összefüggésben másik oldalról indokolt vizsgálni az anyagi feltéte-

lek biztosításának kötelezettségét. A helyi önkormányzat – az Alaptörvény rendelkezései alapján –
kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni
támogatásra jogosult. Az Mötv. megfogalmazása szerint a helyi önkormányzatok által kötelezően ellá-
tandó, törvényben meghatározott feladatok ellátása működési kiadásainak fedezetét az Országgyűlés
a feladatfinanszírozás rendszerén keresztül, feladatalapú támogatással biztosítja. A feladatfinanszíro-
zási rendszerben az Országgyűlés a helyi önkormányzat kötelezően ellátandó feladataihoz jogszabá-
lyokban meghatározott közszolgáltatási szintnek megfelelő támogatást biztosít.
Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy a feladatok ellátását szolgálja az
önkormányzatok teljes bevételi rendszere, annak valamennyi eleme. Az Országgyűlés alapvető fela-
data, hogy olyan bevételi rendszert határozzon meg a helyi önkormányzatok számára, amely bizto-
sítja a kötelező feladatok ellátásához szükséges feltételeket, nem kell minden esetben közvetlen állami
normatívát rendelni az adott hatáskörhöz.
Az Alaptörvényből következő másik követelmény az arányosság – a feladatokkal arányban álló

állami támogatás – kérdése. Az önkormányzatok számos esetben rótták fel az „államnak”, hogy
megszegi az arányosság követelményét.
E területen is többször nyilvánította ki véleményét az Alkotmánybíróság, rögzítve azt, hogy alkot-

mányellenes helyzet abban az esetben áll elő, ha a feladatokhoz biztosított források alacsony szint-
je az önkormányzat ellehetetlenüléséhez, működésképtelenségéhez vezet. A leírtakból következik,
hogy az Országgyűlésnek viszonylag széles mozgástere van a források biztosításában.
3.1.1.1. Önkormányzati feladat- és hatáskörök gyakorlása és átruházása

A hatásköri szabályokhoz kapcsolódik a döntési jogosultság meghatározása. Önkormányzati
döntést „saját jogán” (a törvény felhatalmazása alapján közvetlenül) hozhat:
• helyi népszavazás;
• a képviselő-testület;
33
• a képviselő-testület felhatalmazása alapján a képviselő-testület bizottsága, a részönkormányzat

testülete, a társulása, a polgármester, a főpolgármester, a közgyűlés elnöke, a jegyző.
Az önkormányzati feladat- és hatáskörök címzettje a képviselő-testület. Ez korántsem jelenti azt,

hogy a testület maga oldana meg közvetlenül minden feladatot, gyakorolna valamennyi hatáskört,
pusztán annyit, hogy a választott testületé a meghatározó szerep, a döntés. Kisebb településeken a
hatáskörök zömét közvetlenül gyakorolja a testület, de meghatározott méret felett ez már lehetetlen
és szükségtelen, a széles feladat- és hatásköri rendszerből következően megfelelő munkamegosztás
szükséges. A képviselő-testület egyes hatásköreit átruházhatja:
• a polgármesterre (főpolgármesterre, közgyűlés elnökére);
• a bizottságaira;
• a részönkormányzat testületére;
• a jegyzőre;
• a társulására.
A képviselő-testület a hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átru-

házott hatáskör tovább nem ruházható. E szabályok biztosítják a hatáskör „eredeti” címzettjének
meghatározó szerepét, amely magában foglalja azt a jogot, hogy a testület meghatározza a hatáskör
gyakorlásának feltételeit és módját.
A hatáskörök átruházásáról – tekintettel arra, hogy alapvető, az állampolgárokat is érintő kérdé-

sekről van szó – indokolt önkormányzati rendeletben (célszerű a szervezeti és működési szabályzat-
ban) dönteni. A testület ez irányú döntése nem teljesen korlátok nélküli, hiszen a képviselő-testület
hatásköréből nem ruházható át:
• a rendeletalkotás;
• szervezetének kialakítása és működésének meghatározása, továbbá a törvény által hatáskörébe
utalt választás, kinevezés, megbízás;
• a helyi népszavazás elrendelése, kitüntetések és elismerő címek alapítása, a gazdasági program, a
hitelfelvétel, a kötvénykibocsátás, a kölcsönfelvétel vagy más adósságot keletkeztető kötelezettség-
vállalás; alapítványi forrás átvétele és átadása; önkormányzati társulás létrehozása, megszüntetése,
abból történő kiválás, a társulási megállapodás módosítása, társuláshoz, érdekképviseleti szervezet-
hez való csatlakozás, abból történő kiválás; megállapodás külföldi önkormányzattal való együtt-
működésről, nemzetközi önkormányzati szervezethez való csatlakozás, abból történő kiválás;
• intézmény alapítása, átszervezése, megszüntetése;
• közterület elnevezése, köztéri szobor, műalkotás állítása;
• eljárás kezdeményezése az Alkotmánybíróságnál;
• a bíróságok ülnökeinek megválasztása;
• állásfoglalás intézmény átszervezéséről, megszüntetéséről, ellátási, szolgáltatási körzetéről, ha a
szolgáltatás a települést is érinti;
• a települési képviselő, polgármester méltatlansági és a vagyonnyilatkozati eljárással kapcsolatos,
továbbá összeférhetetlenségi ügyében való döntés;
• az önkormányzati képviselői megbízatás megszűnéséről való döntés, ha a képviselő egy éven át
nem vesz részt a képviselő-testület ülésén;
• a településfejlesztési eszközök és a településszerkezeti terv jóváhagyása;
• területszervezési kezdeményezés;
• amit törvény a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe utal.
34
A fenti törvényi keretek között a képviselő-testület maga dönt arról, hogy mely hatásköröket tart-
ja fenn magának, és melyeket ruházza szerveire. E döntésénél feltétlenül szem előtt kell tartania,
hogy a stratégiai jelentőségű kérdésekben megtartsa magának a döntési jogot, de az operatív, gyors
döntést igénylő kérdésekben (pl. élethelyzetekhez kötődő segélyezés) olyan szervet hatalmazzon fel,
amely állandóan működik (pl. polgármester), tevékenysége nem ülésekhez kötött.
3.1.2. Az államigazgatási feladat- és hatáskörök

Az államigazgatási feladat- és hatáskörök nem tekinthetők eleve az önkormányzat sajátjának, az
állam „bízza meg” az önkormányzat tisztségviselőit, szerveit a hatáskör ellátásával. 2013. január
1-jétől az eddigi jegyzői hatáskörben lévő államigazgatási ügyek jelentős része – az okmányirodák,
gyámügyek, építésfelügyelet, alanyi jogon járó segélyezés stb. – a járási hivatalok feladata lett, így a
továbbiakban azok az államigazgatási ügyek maradtak jegyzői hatáskörben, amelyeknél az ügyfél-
kapcsolatok különösen fontosak, illetve amely eljárásokban helyi speciális szabályozás, mérlegelési
lehetőség van, azaz országosan nem egységesen intézhető.
3.1.2.1. Államigazgatási feladat- és hatáskörök címzettje
Törvény, illetve törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet a polgármestert, főpolgármestert,

a megyei közgyűlés elnökét, valamint a jegyzőt felruházhatja államigazgatási feladat- és hatáskörrel.
A választott tisztségviselők jellemzően a honvédelem, polgári védelem, katasztrófa-elhárítás területén
kapnak feladatot az országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában. A jegyző – a
korábbiakhoz képest szűkebb körben – továbbra is egyes hatósági hatáskörök gyakorlásának a címzettje.
Tekintettel arra, hogy ezekben az államigazgatási ügyekben az önkormányzati tisztségviselők az

állam megbízásából járnak el, így a feladat ellátásához szükséges költségvetési támogatást a közpon-
ti költségvetés biztosítja.
Lényeges, hogy az államigazgatási feladat- és hatáskörök esetén a hatáskör címzettje, az „ügy ura”
önállóan jár el, a képviselő-testület nem utasíthatja, döntését nem bírálhatja felül.
3.1.3. Az önkormányzati hatósági ügy

Az önkormányzati ügyek sajátos csoportját alkotják az önkormányzati hatósági ügyek.
E körbe azon hatósági hatáskörök sorolhatók, melyeket a képviselő-testület vagy annak felhatalma-
zása alapján a bizottság, a polgármester vagy a részönkormányzat testülete, illetve a társulás lát el.
Önkormányzati hatósági hatáskört telepíthet:

• az Országgyűlés – kizárólag törvényben – közvetlenül a helyi önkormányzat képviselő-testüle-
tére vagy a polgármesterre, illetőleg
• a képviselő-testület rendeletében határozhat meg (pl. helyi adók körében, a szociális törvény
végrehajtására alkotott rendeletben) a maga számára önkormányzati hatósági ügyeket.
Ezen ügyek elbírálásánál – az Mötv.-ben meghatározott eltérésekkel – a Ket. rendelkezéseit kell

alkalmazni. Ha az adott ügyben átruházott hatáskörben (pl. bizottság vagy polgármester) született
35
döntés, a képviselő-testülethez lehet a fellebbezést benyújtani. Ha a testület járt el első fokon, felleb-
bezésnek nincs helye, de a képviselő-testület döntése ellen (akár első-, akár másodfokon járt el)
jogszabálysértésre hivatkozással a bírósághoz lehet fordulni.
3.1.4. Kötelező és önként vállalt (fakultatív) önkormányzati

feladat- és hatáskörök
A feladat- és hatáskörök önkormányzati és államigazgatási feladatra való felosztásán túl az önkor-
mányzati ügyek tovább bonthatók kötelező és önként vállalt feladatokra.
A települési önkormányzati feladatokról korábban már volt szó. Az önkormányzati törvény
alapján a települési önkormányzat köteles gondoskodni különösen a 3.1.1. pontban részletezett
feladatokról. A települési önkormányzatok felelősségi köre 2013. január 1-jével ugyan szűkült,
mivel már nem kötelező önkormányzati közügy a köznevelés, azaz az általános és középszintű
oktatási intézmények fenntartása, valamint a fekvőbeteg intézmények (kórházak) működtetése,
de még így is széles körű felelősségi körrel rendelkeznek a településfejlesztés, üzemeltetés és a
lakossági közszolgáltatások terén.
Szükséges kiemelni, hogy a kötelező önkormányzati feladatellátás tartalmának meghatározása az

állam feladata, ezért a jogszabály a hatáskör telepítésével egyidejűleg meghatározza a feladat- és
hatáskörellátáshoz szükséges minimális szakmai, személyi, tárgyi és gazdasági feltételeket.
A helyi önkormányzat – törvényben meghatározott esetekben – az állammal kötött külön

megállapodás alapján elláthat állami feladatokat. A megállapodásban rendelkezni kell a felada-
tellátás finanszírozásáról. Ennek az új szabályozási lehetőségnek a gyakorlatáról még nem
beszélhetünk.
Az önkormányzati önállóság egyik lényegi eleme a fakultatív feladatvállalás lehetősége. Ennek
jelentősége kiemelt, mert a helyi viszonyok figyelembevételével az adott közösség döntheti el, hogy
a polgárok sajátos igényeit a jogszabályban meghatározott kötelezettségek teljesítésén túl mely terü-
leteken, milyen módon és mértékben elégíti ki.
Az önkéntes feladatvállalásra a képviselő-testület vagy helyi népszavazás jogosult. Ez utóbbi kieme-

lése jelzi, hogy e kérdésben is a választópolgárok akarata a domináns, a döntés előkészítésénél széles
körben indokolt felmérni a helyi szükségleteket.
A fakultatív feladat-vállalásnak két feltétele van:

1) Az önkormányzat kizárólag olyan helyi közügy megoldására vállalkozhat, melyet jogszabály
nem utal más szerv kizárólagos hatáskörébe. Nem lehet tehát az állami szervek feladat- és hatás-
körét átvállalni (pl. rendőrségi ügyek).
2) A fakultatív feladatvállalás nem veszélyeztetheti a kötelező feladat- és hatáskörök ellátását,

akkor vállalható, ha finanszírozása a saját bevételek vagy az erre a célra biztosított külön forrá-
sok terhére lehetséges.
36
3.2. A feladat- és hatáskörök differenciált telepítése
Az önkormányzati rendszer egyik alapelve, hogy a helyi önkormányzatok jogai egyenlők, azonban
eltérő feladatokkal és hatáskörökkel rendelkeznek, azaz a községnek, a városnak, a járásszékhely
városnak, a megyei jogú városnak, a fővárosnak és a kerületeinek, valamint a megyei önkormány-
zatnak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek.
• A helyi önkormányzatok a helyi igényektől és teljesítőképességtől függően egymástól eltérő
önkormányzati feladat- és hatásköröket vállalhatnak.
• A törvény a kötelező feladat- és hatáskör megállapításánál differenciálni köteles, figyelembe véve
a feladat- és hatáskör jellegét, a helyi önkormányzatok eltérő adottságait, így különösen a gazda-
sági teljesítőképességet, a lakosságszámot, valamint a közigazgatási terület nagyságát.
Külön indokolt foglalkozni a fővárosban érvényesülő hatáskör-telepítési megoldásokkal. A főváros

egy település, amelyben kétszintű az önkormányzati rendszer. Az egyik szint a fővárosi kerületi
önkormányzat, amely a törvény keretei között önállóan gyakorolja a települési önkormányzatokat
megillető feladat- és hatásköröket. A másik szint a fővárosi önkormányzat, amely azokat a feladat-
és hatásköröket gyakorolja, melyek
• a főváros egészét vagy több kerületet érint, valamint
• a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak.
A konkrét feladat- és hatáskörök meghatározásakor a jogalkotó kötelezettsége megjelölni, hogy az

adott közszolgáltatást a főváros vagy annak kerülete biztosítja.
3.3. A feladat- és hatáskörök önkormányzatok közötti átadása,

átvétele
3.3.1. Feladatvállalás települési önkormányzatok között

Az Mötv. szabályozásának megfelelően a törvény a kötelező feladat- és hatáskör telepítésekor
köteles differenciálni a helyi önkormányzat adottságai figyelembevételével. A nagyobb gazdasá-
gi teljesítőképességű, lakosságszámú települési önkormányzat számára előírt kötelező feladat- és
hatáskör ellátását – annak egyetértésével – más települési önkormányzat vagy társulása önként
akkor vállalhatja, ha azt a lakossági igények indokolják, valamint gazdaságosabban és legalább
változatlan szakmai színvonalon, továbbá többlet állami támogatás igénybevétele nélkül képes
ellátni.
A feladat- és hatáskör vállalásáról a települési önkormányzat képviselő-testülete – a feladat- és hatás-

kör eredeti címzettjének előzetes egyetértése esetén – rendeletben, a társulás határozatban dönt a
feladat- és hatáskör vállalás tervezett időpontját megelőzően legalább három hónappal korábban.
A feladat- és hatáskör átvállalására vonatkozó feltételek meglétét a kormányhivatal – indokolt eset-
ben más állami szervek bevonásával – törvényességi felügyeleti eljárás keretében vizsgálja. Törvény
vagy megállapodás eltérő rendelkezésének hiányában az ellátás megkezdésének időpontja a döntést
követő év január 1. napja.
A feladat- és hatáskör átvállalása esetében a települési önkormányzat a központi költségvetésből

költségvetése számára igényelheti az átvállalt feladattal arányos fedezet biztosítását.
37
Ez a megoldás lehetővé teszi, hogy a települési önkormányzat vagy társulása – figyelembe véve a
lakosság szükségleteit – olyan feladatról gondoskodjon, amely számára nem kötelező, de polgárai
azt igénylik, és ezzel magasabb életminőséget tud biztosítani az adott településen. Összhangban
a fakultatív feladatvállalás követelményével, az önkormányzat döntésével nem veszélyeztetheti a
kötelező feladatok ellátását, és a feladatellátás fenntarthatósága biztosított.
A feladatellátás átvállalásának szabályozott lehetősége megfelel a szubszidiaritás elvének, és gyakor-

lati alkalmazása a decentralizációt erősítheti.
3.3.2. A főváros önkormányzati rendszerén belüli feladat- és

hatásköri „mozgás”
A főváros sajátosan kétszintű önkormányzati rendszerében a feladattelepítés alapelve, hogy az
egységes városi működéshez szükséges feladat- és hatásköröket a fővárosi önkormányzat látja el,
míg a kerületek az alapvető lakossági szolgáltatásokat biztosítják. A főváros sajátosságaiból adódóan
a feladatmozgás sem egyirányú és nem feltételek nélküli.
Alaphelyzetben a kerületi képviselő-testület saját működési területére átvállalhatja a fővárosi

önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó közszolgáltatás megszervezését. Ehhez szükség van
a fővárosi közgyűlés egyetértésére, illetve a két testület közötti megállapodásra, melyben célszerű
rögzíteni legalább:
• a feladat átadás-átvétel időpontját, időtartamát (lehet határozatlan időtartam is);
• a kerület által vállalt szolgáltatás tartalmát, az átadás–átvétel feltételeit;
• a felek jogait, kötelezettségeit;
• a feladatok megoldásához szükséges anyagi eszközök átadásának részleteit.
Másik esetkör, amikor valamely kerületi képviselő-testület vagy a testületek által létrehozott
társulás több kerületre kiterjedően biztosítja – az egyébként a fővárosi önkormányzat által
nyújtott – szolgáltatást. E forma esetén először az érintett kerületi képviselő-testületeknek kell
egymással megállapodniuk, majd a fővárossal is egyezséget szükséges kötni. A főváros önkor-
mányzati rendszerében lehetőség van arra is, hogy a feladat- és hatáskör címzettje kezdemé-
nyezze annak átadását.
A fővárosi közgyűlés:
• saját feladat- és hatásköréből;
• megállapodás alapján;
• kerületi önkormányzatnak, illetve azok társulásának feladat- és hatásköröket adhat át.
A közgyűlés indítványozhatja az ésszerűbb munkamegosztás érdekében a feladat átadását, amely az

érintett kerület(ek) szándéka, beleegyezése nélkül azonban nem lehetséges. Lényeges feltétel, hogy
a fővárosi közgyűlés az átadott feladat- és hatáskörök arányában az ellátáshoz szükséges anyagi
eszközöket köteles a kerületi önkormányzatnak, illetve azok társulásainak biztosítani. A szabá-
lyozásból következően az érintettek „alkupozícióban” vannak a feladathoz átadandó források
meghatározásánál.
38
3.3.3. Feladat-végrehajtás átvállalása az állam részéről az

önkormányzattól
Ugyancsak a szubszidiaritás elve érvényesül sajátosan abban az esetben, amikor az Európai Unió
vagy más nemzetközi szervezet felé vállalt kötelezettség határideje eredménytelenül telt el, vagy a
határidőben történő teljesítés elmaradásának reális veszélye fennáll, a Kormány a kötelezettséggel
összefüggő beruházás megvalósításáról saját hatáskörben gondoskodhat. Állami, egyben önkor-
mányzati érdek, hogy az uniós forrásból történő fejlesztés megfelelő módon megvalósuljon, így
az állami beavatkozás kivételes esetben garanciája lehet az európai és a hozzá kapcsolódó hazai
közpénz felhasználásának.
A kisegítő jellegű kormányzati döntés ellen értelemszerűen az érintett önkormányzat képviselő-tes-

tülete a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz fordulhat. A fejlesztés jellegéből adódóan
a helyi önkormányzat köteles a beruházás megvalósításához szükséges, tulajdonát érintő intézke-
dések tűrésére.
39
4.4.
A helyi önkormányzatok szervezete és működése
4.1. A helyi önkormányzati képviselő
A választópolgárok közössége az önkormányzáshoz való jog gyakorlására önkormányzati képvi-

selőket, képviselő-testületet választ. A választás napját a köztársasági elnök tűzi ki.
A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény határoz-
za meg a település lakosságszámától függően az adott önkormányzat képviselő-testületébe választha-
tó önkormányzati képviselők számát. Egyéni listás, illetve egyéni választókerület képviselőjelöltje az
lesz, akit az adott választókerület választópolgárainak legalább 1%-a jelöltnek ajánlott. A tízezernél
kevesebb lakosú településeken nem alakítanak ki választási körzeteket, minden jelölt egyetlen listára
kerül fel (ez az egyéni listás választási rendszer). A választópolgárok ebben a listában megjelölik –
a településen megválasztható képviselők számának megfelelően (2–8) – kit szeretnének képviselővé
választani. Képviselők azok a jelöltek lesznek, akik a legtöbb szavazatot kapták.
Ennek az az előnye, hogy valamely képviselő mandátumának megszűnése esetén nincs szükség időkö-
zi választásra, mert a listáról a következő kerül be a képviselő-testületbe.
A tízezernél több lakosú településen, a fővárosi kerületekben vegyes választási rendszer működik.
A választópolgárok egyéni választókerületi jelöltekre szavazhatnak, és egyidejűleg kompenzációs
listáról is mandátum szerezhető. A tízezernél több lakosú településen kompenzációs listát az a jelölő
szervezet indíthat, amely az egyéni választókerületek több mint felében jelöltet állított. Egyéni képvi-
selő az lesz, aki a jelöltek közül a legtöbb szavazatot kapta, a listára leadott szavazatok alapján speci-
ális számítási mód segítségével osztják ki a mandátumokat. A kompenzációs lista az egyéni választó-
kerületek összesített töredékszavazatai alapján kap mandátumot.
A fővárosi közgyűlés tagjainak számát a főváros lakosságszáma alapján kell meghatározni oly módon,
hogy minden 50 000 lakos után egy képviselő választható. A fővárosi közgyűlés – 2010-ben 33 –
tagját a fővárosi választópolgárok közvetlenül, listákon választhatták. A fővárosi közgyűlés tagjainak
választásánál Budapesten listát az a jelölő szervezet indíthat, amely a fővárosi kerületek több mint
felében kompenzációs listát állított. A lista a szavazatok arányában kap mandátumot, de csak abban
az esetben, ha a listára leadott érvényes szavazatok száma meghaladja a fővárosi listákra leadott
összes érvényes szavaztok számának 5%-át.
A megyei önkormányzati képviselőket a választópolgárok megyei listán választják. A választás tekinteté-

ben minden megye egy választókerületet alkot, melynek nem része a megyei jogú város, valamint a fővá-
ros. A megyei közgyűlés tagjainak számát a megye lakosságszáma alapján – a törvényben meghatározott
41
lakosságszám figyelembevételével – kell meghatározni. 2010-ben legkisebb (15 fő) létszámmal hat
megyében, míg a legnagyobb létszámmal (43 fő) Pest megyében jött létre a megyei közgyűlés.
A megyei választókerületben listát állíthat az a jelölő szervezet, amely a választókerületben lévő tele-
pülések választópolgárai legalább 1%-ának ajánlását összegyűjtötte.
Az önkormányzati választásoknál a törvény nem szab meg érvényességi küszöböt. A helyhatósági
választásokon függetlenül attól, hogy a jogosultak közül hányan éltek jogukkal, a választás érvényes
lesz. Eredményességi küszöb sincs. A törvény a relatív többség elvét követi, azaz aki több szavazatot
kap, az nyer mandátumot, nem szükséges a szavazatok több mint felét megszereznie. Az, hogy se
érvényességi, se eredményességi küszöb nincs, azt jelenti, hogy a helyhatósági választás mindig egy
fordulóban befejeződik.
A választás lebonyolítását a választópolgárok független, csak a törvénynek alárendelt választási szervei

végzik: szavazatszámláló bizottságok, választási bizottságok (települési és területi), országos választási
bizottság. Elsődleges feladatuk a választások tisztaságának és törvényességének a biztosítása. A válasz-
tások előkészítésével, lebonyolításával kapcsolatos szervezési intézkedéseket pedig a választási irodák
végzik. A rendszer új eleme, hogy 2013. május 3-tól létrejött a Nemzeti Választási Iroda, mint autonóm
államigazgatási szerv. A választások törvényességét szolgálja, hogy a választási szervek döntései ellen
jogorvoslatnak van helye.
Az Mötv. fokozatos hatálybalépésének megfelelően a helyi önkormányzati képviselőkre vonatkozó

új szabályozás csak a 2014. évi általános önkormányzati választások napján lép hatályba, addig az
Ötv. vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni.
A települési képviselő a választók érdekeit képviseli a település egészéért érzett felelősséggel.
Az önkormányzati képviselő az alakuló ülésen, illetve a megbízólevelének átvételét követő ülésen

esküt tesz a képviselő-testület előtt.
A képviselő részt vehet a képviselő-testület döntéseinek az előkészítésében, végrehajtásuk szervezé-

sében és ellenőrzésében.
A képviselő:
• a képviselő-testület ülésén a polgármestertől (alpolgármestertől), a jegyzőtől, a bizottság elnöké-
től önkormányzati ügyekben felvilágosítást kérhet, amelyre az ülésen – vagy legkésőbb tizenöt
napon belül írásban – érdemi választ kell adni;
• kérésére az írásban benyújtott hozzászólását a jegyzőkönyvhöz kell mellékelni, illetőleg a véle-
ményét rögzíteni kell a jegyzőkönyvben;
• tanácskozási joggal vehet részt bármely bizottság ülésén. Javasolhatja a bizottság elnökének a
bizottság feladatkörébe tartozó ügy megtárgyalását, melyet a bizottság legközelebbi ülése elé
kell terjeszteni, és tárgyalására a képviselőt meg kell hívni. Kezdeményezheti, hogy a képviselő-
testület vizsgálja felül bizottságának, a polgármesternek, a részönkormányzat testületének, a
helyi nemzetiségi önkormányzat testületének – a képviselő-testület által átruházott – önkor-
mányzati ügyben hozott döntését;
• megbízás alapján képviselheti a képviselő-testületet;
42
4. A helyi önkormányzatok szervezete és működése
• a képviselő-testület hivatalától igényelheti a képviselői munkájához szükséges tájékoztatást,

ügyviteli közreműködést. Közérdekű ügyben kezdeményezheti a képviselő-testület hivatalának
intézkedését, amelyre a hivatal tizenöt napon belül érdemi választ köteles adni;
• köteles részt venni a képviselő-testület munkájában.
A törvény külön nem említi a testületi működésből következő, minden testületre jellemző, ezért
természetes jogokat (pl. azt, hogy a testület tagja a testület ülésén hozzászólhat, javaslatot tehet,
kezdeményezhet). Ezek és az ezekhez hasonló kérdések rendezhetők a szervezeti és működési
szabályzatban. Az Ötv. szabályozza a képviselő általános kérdezési jogát, nem használja viszont
az interpelláció fogalmát Az interpelláció főbb szabályait is rendezheti a szervezeti és működési
szabályzat. Az interpelláció ugyanis nem egyszerűen kérdés, amelyre válaszolni kell, hanem több
annál. A kérdés akkor és attól válik interpellációvá, ha az arra adott válasz elfogadásáról (vagy el
nem fogadásáról) nemcsak a kérdező, hanem a képviselő-testület is külön dönt. Az interpelláció
körében szabályozható annak előterjesztési és tárgyalási rendje (írásban vagy szóban terjeszthető
elő, kinél, mikor, tárgyalása hogyan történik).
Az önkormányzati képviselők feladataikat társadalmi megbízatásban látják el. A testületi ülések
gyakran a képviselő munkaidejére esnek. Ezért a törvény előírja, hogy az önkormányzati képviselőt
a testületi munkában való részvételhez szükséges időtartamra a munkahelyén fel kell menteni a
munkavégzés alól. Az emiatt kiesett jövedelmét a képviselő-testület téríti meg, amelynek alapján a
képviselő társadalombiztosítási ellátásra is jogosult.
A képviselő-testület a képviselőnek, a bizottsági elnöknek, a bizottság tagjának, a tanácsnoknak

– törvény keretei között – rendeletében meghatározott tiszteletdíjat, természetbeni juttatást álla-
píthat meg.
A képviselőnek a képviselői tevékenységgel összefüggő, általa előlegezett, számlával igazolt, szük-

séges költségét meg kell téríteni.
Az önkormányzati képviselők tekintetében külön törvény összeférhetetlenségi szabályokat állapít meg.
Az önkormányzati képviselő nem lehet:

• központi államigazgatási szerv kormánytisztviselője;
• a kormányhivatal vezetője, kormánytisztviselője, továbbá annak a területi, helyi államigazgatási
szervnek a kormánytisztviselője, amelynek feladatkörébe az adott önkormányzatot érintő ügyek
tartoznak, és illetékessége az önkormányzatra kiterjed;
• jegyző (főjegyző, körjegyző), aljegyző, továbbá ugyanannál az önkormányzatnál a képviselő-
testület hivatalának köztisztviselője;
• a területileg illetékes területfejlesztési tanács munkaszervezetének munkavállalója;
• kuratóriumi tagság kivételével a képviselő-testület által létrehozott közalapítvány kezelő szervé-
nek tisztségviselője;
• a képviselő-testület által alapított önkormányzati vállalat vezérigazgatója, vezérigazgató-helyet-
tese, igazgatója, igazgatóhelyettese, igazgatótanácsának, vezető testületének tagja;
• az önkormányzat tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság vezető tisztségviselője,
igazgatótanácsának, igazgatóságának vagy vezető testületének, valamint a társasággal munkavi-
szonyban vagy munkavégzésre irányuló más jogviszonyban álló vezetője (vezérigazgatója);
43
• az önkormányzat tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság által alapított gazdasági

társaság vezérigazgatója, vezérigazgató-helyettese, igazgatója, igazgatóhelyettese, igazgatótaná-
csának, igazgatóságának vagy vezető testületének tagja;
• helyi és körzeti műsorszolgáltató, lapkiadó, lapterjesztő vezetője, vezető testületének tagja,
ügyvezetője, ezek vezető állású alkalmazottja.
Az önkormányzati képviselő tiszteletdíjat, más járandóságot – a költségtérítés kivételével – nem vehet fel az
önkormányzat által létrehozott közalapítványban, nonprofit gazdasági társaságban végzett tevékenységéért.
Az önkormányzati képviselő, a képviselő-testület bizottságának nem képviselő tagja jogi képvi-
selőként nem járhat el, és perbeli képviseletet – a törvényes képviselet kivételével – nem láthat el az
önkormányzattal, annak intézményével, illetve a képviselő-testület hivatalával szemben.
Az önkormányzati képviselő szakmai vagy üzleti ügyben önkormányzati képviselői minőségére
nem hivatkozhat, önkormányzati képviselői megbízatásának felhasználásával jogosulatlanul bizal-
mas információkat nem szerezhet és nem használhat fel.
Az önkormányzati képviselő megbízatása megszűnik:

• a megválasztását követő helyi önkormányzati általános választás napján;
• a választójogának elvesztésével;
• az összeférhetetlenség kimondásával;
• lemondással;
• ha az önkormányzati képviselő egy éven át nem vesz részt a képviselő-testület ülésén;
• a képviselő-testület feloszlatásával;
• a képviselő-testület feloszlása esetén;
• az önkormányzati képviselő halálával;
• ha szándékos bűncselekmény miatt jogerősen szabadságvesztésre ítélték.
Az önkormányzati képviselő a képviselő-testület ülésén jelentheti be lemondását, vagy írásbeli

nyilatkozattal mondhat le e tisztségéről. A lemondás nem vonható vissza.
Az önkormányzati képviselő a megbízólevelének az átvételétől, majd ezt követően minden év január 1-jétől
számított 30 napon belül a törvény melléklete szerinti vagyonnyilatkozatot köteles tenni. A vagyonnyi-
latkozat tételének elmulasztása esetén – annak benyújtásáig – az önkormányzati képviselő a képviselői
jogait nem gyakorolhatja, és az önkormányzat által megállapított juttatásokban nem részesülhet.
4.2. A képviselő-testület működése
A képviselőtestület működésével kapcsolatban 2013. január 1-jével hatályba lépett a Mötv. szabá-
lyozása. Az önkormányzati feladatokat főszabályként maga a képviselő-testület látja el. A feladatok
ellátásában részt vesznek a képviselő-testület szervei: a polgármester, (a főpolgármester, a megyei
közgyűlés elnöke), a bizottság, a részönkormányzat testülete, a polgármesteri hivatal (a megyei
önkormányzati hivatal, a közös önkormányzati hivatal), a jegyző, továbbá a társulás.
A képviselő-testület határozza meg részben normatív módon a szervezeti és működési szabályzatában

(mellékleteiben), más rendeleteiben, normatív határozataiban, eseti döntéseiben, hogy egyes szervei
44
milyen feladatokat végezzenek el, és azokat hogyan végezzék. Az önkormányzat szerveinek előkészítő,
szervező, végrehajtó, összehangoló és ellenőrző szerepük van az önkormányzati feladatokban.
Az egyes önkormányzatoknál a munkamegosztás kialakítása jórészt azzal valósul meg, hogy a
képviselő-testület egyes hatásköreit átruházhatja. A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgár-
mesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a jegyzőre, a társulására ruházhatja át. E
hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább
nem ruházható. Vannak azonban átruházási tilalmak is, amelyekről már szóltunk.
4.3. A szervezeti és működési szabályzat
A Mötv. 53. §-a tartalmazza a szervezeti és működési szabályzatra vonatkozó tartalmi követel-
ményeket. Ennek értelmében a képviselő-testület működésének részletes szabályait a szervezeti
és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg. A képviselő-testület a szervezeti és
működési szabályzatról szóló rendeletben rendelkezik:
• az önkormányzat hivatalos megnevezéséről, székhelyéről;
• a képviselő-testület átruházott hatásköreinek felsorolásáról;
• a képviselő-testület üléseinek összehívásáról, vezetéséről, tanácskozási rendjéről;
• az önkormányzati képviselőkre vonatkozó magatartási szabályokról, az ülés rendjének fenntar-
tásáról és az annak érdekében hozható intézkedésekről;
• a nyilvánosság biztosításáról;
• a döntéshozatali eljárásról, a szavazás módjáról;
• a rendeletalkotásról és határozathozatalról;
• a képviselő-testület ülésének jegyzőkönyvéről;
• a közmeghallgatásról;
• az önkormányzat szerveiről, azok jogállásáról, feladatairól;
• a jegyzőnek a jogszabálysértő döntések, működés jelzésére irányuló kötelezettségéről;
• a képviselő-testület bizottságairól.
A képviselő-testület érdemi tevékenységének elősegítése érdekében meghatározhatja az egyes napi-

rendek tárgyalására fordítható időkeretet, a hozzászólások maximális időtartamát, korlátozhatja
az ismételt hozzászólás, indítványozás lehetőségét.
A szervezeti és működési szabályzatot a képviselő-testület önkormányzati rendeletbe foglalja.

A rendeleti forma a szervezeti és működési szabályzatban rendezendő kérdések tartalmából követ-
kezik. A helyi önkormányzat helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot
teremtve fejezi ki és valósítja meg a helyi közakaratot.
A demokratikus működés, a széles körű nyilvánosság fontosabb garanciáit teremtik meg a szerveze-
ti és működési szabályzatok, s ezek közvetlenül is érintik a választópolgárokat. A képviselő-testület
szervezeti és működési szabályzatában határozza meg, mely önszerveződő közösségek képviselőit
illeti meg tevékenységi körükben tanácskozási jog a képviselő-testület és bizottsága ülésein, továbbá
azoknak a fórumoknak a rendjét (község-, várospolitikai fórum, városrész tanácskozás, falugyűlés
stb.), amelyek a lakosság, az egyesületek közvetlen tájékoztatását, a fontosabb döntések előkészíté-
sébe való bevonását szolgálják. Ezek állásfoglalásáról és az ott felmerült kisebbségi véleményekről
tájékoztatni kell a képviselő-testületet.
45
Így például a képviselő-testület tervezett üléseinek kellő időben és módon történő közzétételét, illetőleg
a testület ülésének nyilvánosságához kapcsolódó azon rendelkezéseket, amelyek szabályozzák a nyil-
vános ülésen megjelent állampolgárok hozzászólási lehetőségét vagy a közmeghallgatás intézményét.
Az önkormányzati rendeletet a helyben szokásos módon ki kell hirdetni. A helyben szokásos módot a
szervezeti és működési szabályzat határozza meg, és ez a mód közvetlen összefüggésben van az állampol-
gárok jogaival, kötelezettségeivel. E példák is igazolják, hogy a szervezeti és működési szabályzat nem a
képviselő-testület „belső ügye”, hanem a helyi közhatalom demokratikus gyakorlásának alapvető doku-
mentuma, arra is tekintettel, hogy a helyi önkormányzás joga a választópolgárok közösségét illeti.
Célszerű, ha a szervezeti és működési szabályzat követi az önkormányzati törvény szerkezetét,

fejezeteit. Egyes önkormányzatoknál értelemszerűen eltér a szabályzat fejezeti rendje a törvényé-
től (például a megyei önkormányzatnál). Vannak olyan témakörök, amelyek vagy a szervezeti és
működési szabályzatban, vagy önálló, külön rendeletben szabályozhatók (például a helyi népszava-
zás és népi kezdeményezés).
A képviselő-testület mérlegelésétől függően egyes témákban az alapvető rendelkezések épülhetnek be a

szabályzatba, s a részletes szabályokat külön önkormányzati rendelet állapítja meg. (Az önkormányzat
címerét, zászlaját tartalmazza a szabályzat, a használat rendjét pedig külön rendelet foglalja magába.)
4.4. A képviselő-testület ülései
A képviselő-testület szükség szerint, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott számú,

de évente legalább hat ülést tart.
A választást követő tizenöt napon belül a képviselő-testület megtartja alakuló ülését. Az alakuló
ülést a polgármester hívja össze és vezeti, kivéve a megyei közgyűlést, amelyet a korelnök hívja
össze és vezeti az új közgyűlési elnök megválasztásának időpontjáig. A levezető elnök az alakuló
ülés ünnepélyes megnyitása után felkéri a választási bizottság elnökét a választás végeredményének
az ismertetésére, s – ha eddig nem történt meg – az elnök átadja a megbízóleveleket. Ezt követően a
megválasztott képviselők, a polgármester leteszik az esküt az alakuló ülésen. A képviselő-testület az
alakuló vagy az azt követő ülésen megalkotja vagy felülvizsgálja szervezeti és működési szabályzatá-
ról szóló rendeletét, a polgármester előterjesztése alapján megválasztja a bizottság vagy bizottságok
tagjait, az alpolgármestert, alpolgármestereket, dönt illetményükről, tiszteletdíjukról. Legalább egy
alpolgármestert minden önkormányzatnál választani kell. Az alakuló ülés dönthet további ügyek-
ben is. A szervezeti és működési szabályzat előírásait az alakuló ülésen is meg kell tartani.
Ha attól el akarnak térni, mert például más bizottságokat akarnak választani, mint az előző ciklus-
ban, akkor előbb módosítani szükséges a szervezeti és működési szabályzatot.
A képviselő-testület ülését a polgármester hívja össze, és annak elnökeként vezeti az ülést. A képvi-
selő-testület ülését tizenöt napon belüli időpontra össze kell hívni a képviselők egynegyedének, a
képviselő-testület bizottságának, valamint a kormányhivatal vezetőjének a testületi ülés összehívá-
sának indokát tartalmazó indítványára.
Az ülések összehívásának részletszabályait a szervezeti és működési szabályzat tartalmazza. (Az ülés

összehívása meghívóval történik, annak tartalma, mikor kell megkapniuk a képviselőknek, mit kell
46
mellékelni a meghívóhoz stb.) A meghívóhoz minden esetben csatolni kell a rendelet tervezetét, álta-
lában pedig az írásos előterjesztéseket, de legalább is a határozati javaslatot.
A demokratikus működés követelményéből fakad, hogy a képviselő-testület ülése nyilvános. Ez a

főszabály. Az ülés nyilvánossága lehetőséget teremt arra, hogy a választópolgárok közvetlenül vagy
a médián keresztül is ellenőrizhessék az általuk választott testület tevékenységét. A nyilvánosság
feltételeit meg kell teremteni. Kivételesen és csak a törvényben tételesen felsorolt esetekben tarthat
a képviselő-testület zárt ülést.
A képviselő-testület:
• zárt ülést tart önkormányzati hatósági, összeférhetetlenségi, méltatlansági, kitüntetési ügy tárgya
lásakor, fegyelmi büntetés kiszabása, valamint vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás esetén;
• zárt ülést tart az érintett kérésére választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízás adása, annak
visszavonása, fegyelmi eljárás megindítása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalásakor;
• zárt ülést rendelhet el a vagyonával való rendelkezés esetén, továbbá az általa kiírt pályázat felté-
teleinek meghatározásakor, a pályázat tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás az önkormányzat
vagy más érintett üzleti érdekét sértené.
A zárt ülésen a képviselő-testület tagjai, a nem a képviselő-testület tagjai közül választott alpolgár-
mester és a jegyző, aljegyző, aljegyzők, továbbá meghívása esetén a polgármesteri hivatal vagy a
közös önkormányzati hivatal ügyintézője, az érintett és a szakértő vesz részt. A nemzetiségi önkor-
mányzat elnöke kizárólag az általa képviselt nemzetiséget érintő ügy napirendi tárgyalásakor vehet
részt a zárt ülésen. Törvény vagy önkormányzati rendelet előírhatja, mely esetben kötelező az érin-
tett meghívása. A szavazás is főszabályként nyilvános. Titkos szavazást azokban az ügyekben lehet
tartani, amelyekben lehet vagy kötelező a zárt ülés. A titkos szavazásról a képviselő-testület mindig
esetenként dönt. A képviselő-testület név szerint szavaz az önkormányzati képviselők egynegye-
dének indítványára, továbbá név szerinti szavazást rendelhet el a szervezeti és működési szabály-
zatban meghatározott esetekben. Ugyanazon döntési javaslat esetében egy alkalommal lehet név
szerinti szavazást javasolni. Nem lehet név szerinti szavazást tartani a bizottság létszáma és össze-
tétele tekintetében, valamint a tanácskozások lefolytatásával összefüggő (ügyrendi javaslatot tartal-
mazó) kérdésekben. A név szerinti szavazás módjának meghatározásáról a szervezeti és működési
szabályzat rendelkezik.
Az ülés vezetésének, a tanácskozás rendjének legfontosabb előírásait a szervezeti és működési

szabályzat rögzíti. Különösen a következők érdemelnek figyelmet.
A polgármesternek számszerűen meg kell állapítani a határozatképességet (jelen van-e a képviselők

több mint fele). Ezt célszerűen szolgálja a jelenléti ív, de a határozatképességet folyamatosan figye-
lemmel kell kísérni.
A polgármester javaslatot tesz az ülés napirendjére, ami többnyire azonos azzal, ami a meghívó-
ban szerepel. Bármelyik képviselő is javaslatot tehet a napirendhez. Az általános gyakorlat szerint a
napirendről a képviselő-testület vita nélkül határoz.
A polgármester napirendi pontonként megnyitja, vezeti és lezárja a vitát. A polgármester ülésve-

zetési feladatai közé tartozik a tanácskozás rendjének a megtartása. A polgármester összefoglalja
47
a vitát és teszi fel szavazásra a javaslatokat. A szavazás eredményét pontosan, számszerűen kell
megállapítani, gondosan ügyelve arra, hogy egyes ügyek eldöntéséhez minősített többségre van
szükség.
Az érvényes képviselő-testületi döntésnek (határozat vagy önkormányzati rendelet) több együt-
tes törvényi feltétele van. Elsőként az, hogy a testületnek határozatképesnek kell lennie. A testület
akkor határozatképes, ha a képviselők több mint fele jelen van. A képviselő-testület létszámát a
szervezeti és működési szabályzatban kell rögzíteni. A testület létszámát több tényező határozza
meg. Az önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásáról szóló törvény – a lakosság-
számtól függően – pontosan meghatározza, hogy hány képviselőt választanak.
A polgármestert közvetlenül választják meg polgármesternek, a polgármester ebben az esetben az

Mötv. 66. §-a alapján tagja a testületnek, ezért eggyel nő az előbbi létszám. Akkor nem nő a létszám,
ha a polgármestert egyéni választókerületben megválasztották képviselőnek is. Ez kivételesen
fordul elő. Mindezek miatt fontos, hogy a szervezeti és működési szabályzat pontosan rögzítse az
adott önkormányzat képviselő-testületének a létszámát, ehhez a létszámhoz kell mindig viszonyíta-
ni mind a határozatképességet, mind a minősített többséget.
A határozatképes testületi ülésen a javaslat elfogadásához a jelen levő képviselők több mint a felének
az igen szavazata szükséges.
A képviselő-testület döntéshozatalából kizárható az, akit vagy akinek a közeli hozzátartozóját az

ügy személyesen érinti. A képviselő köteles bejelenteni a személyes érintettséget.
A kizárásról az érintett képviselő kezdeményezésére vagy bármely képviselő javaslatára a képviselő-

testület dönt. A kizárt képviselőt a határozatképesség szempontjából jelenlevőnek kell tekinteni.
Az Mötv.-ben meghatározott ügyekben a döntéshez nem egyszerű, hanem minősített többség
szükséges. A minősített többség esetén nem a jelen levő, hanem a testületi összlétszám több mint a
felének az igen szavazata szükséges a javaslat elfogadásához. Minősített többség szükséges az Mötv.
2. § 1; 2; 5; 6; 7. pontjában foglalt ügyek (rendeletalkotás, szervezetének kialakítása és működésének
meghatározása, törvény által hatáskörébe utalt választás, kinevezés, megbízás, társulás létrehozása,
külföldi önkormányzattal együttműködési megállapodás, intézményalapítás), továbbá a szervezeti
és működési szabályzatban meghatározott ügyek eldöntéséhez, a képviselő kizárásához a döntésho-
zatalból, valamint az Mötv. 6. § (2) bekezdésének c) pontja szerinti zárt ülés elrendeléséhez.
A képviselő-testület üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni, amely tartalmazza:

• a testületi ülés helyét;
• időpontját;
• a megjelent önkormányzati képviselők nevét;
• a meghívottak nevét, megjelenésük tényét;
• a javasolt, elfogadott, és tárgyalt napirendi pontokat;
• az előterjesztéseket;
• az egyes napirendi pontokhoz hozzászóló nevét, részvételük jogcímét, a hozzászólások, továbbá
az ülésen elhangzottak lényegét;
• a szavazásra feltett döntési javaslat pontos tartalmát;
48
• a döntéshozatalban résztvevők számát;

• a döntésből kizárt önkormányzati képviselő nevét és a kizárás indokát;
• a jegyző jogszabálysértésre vonatkozó jelzését;
• a szavazás számszerű eredményét;
• a hozott döntéseket és
• a szervezeti és működési szabályzatban meghatározottakat.
A jegyzőkönyv közokirat, amelynek elkészítéséről a jegyző gondoskodik. A képviselő-testület

ülésének a jegyzőkönyvét a polgármester és a jegyző írja alá. A jegyzőkönyvet az ülést követő tizen-
öt napon belül a jegyző köteles megküldeni a fővárosi és megyei kormányhivatalnak.
A szervezeti és működési szabályzat további részletszabályokat is megállapíthat. A jegyzőkönyv

az ülés menete szerint tartalmazza a tanácskozás lényegét. A határozatokat évente, folyamatos
sorszámozással január 1-jétől december 31-ig számozzák, zárójelben feltüntetve az ülés napját
(pl. 21/2002. (V. 12.).
A választópolgárok – a zárt ülés kivételével – betekinthetnek a képviselő-testület előterjesztésébe és

ülésének a jegyzőkönyvébe. A zárt ülésről ezért is külön jegyzőkönyvet kell készíteni. A közérdekű
adat és közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét zárt ülés tartása esetén is biztosíta-
ni kell. A zárt ülésen hozott képviselő-testületi döntés is nyilvános.
A képviselő-testület sajátos ülése a közmeghallgatás. A képviselő-testület évente legalább egyszer,

előre meghirdetett közmeghallgatást tart, amelyen a választópolgárok és a helyben érdekelt szerve-
zetek képviselői a helyi közügyeket érintő kérdéseket és javaslatot tehetnek. Az elhangzott javaslatra,
kérdésre a közmeghallgatáson vagy legkésőbb tizenöt napon belül választ kell adni. A közmeghall-
gatást az különbözteti meg más fórumoktól, hogy határozatképesen jelen van a képviselő-testület.
A közmeghallgatás a valóban közérdekű kérdések, közérdekű javaslatok fóruma, a képviselő-testü-
let általában valamilyen közérdekű témában hívja össze.
Ezen túl a képviselő-testület meghatározza azoknak a fórumoknak a rendjét (község-, várospoliti-

kai fórum, városrész-tanácskozás, falugyűlés stb.), amelyek a lakosság, a társadalmi szervek közvet-
len tájékoztatását, a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják. Ezek állásfoglalá-
sáról és az ott felmerült kisebbségi véleményekről tájékoztatni kell a képviselő-testületet. E fórumok
megszervezése a polgármester feladata.
Gyakorlati tapasztalatok mutatják, hogy a cikluson belül egyes önkormányzatoknál a képviselő-

testületben feszültségek alakulnak ki, ezek elmélyülhetnek oly módon, hogy a képviselő-testület
tagjai, a képviselő-testület és a polgármester nem tud érdemben együttműködni. Ha az eredmé-
nyes önkormányzáshoz szükséges együttműködés nem állítható helyre, akkor a képviselő-testü-
let a megbízatásának a lejárta előtt név szerinti szavazással, minősített többséggel kimondhatja a
feloszlását. A képviselő-testület az új képviselőtestület alakuló üléséig, a polgármester az új polgár-
mester megválasztásáig ellátja a feladatát, gyakorolja hatáskörét. Tehát a feloszlás ellenére a helyi
önkormányzás folyamatos. A képviselő-testület feloszlása nem mondható ki a választást követő hat
hónapon belül, valamint az általános választást megelőző év november 30. napját követően. A hatá-
ridő megállapításkor a feloszlásra irányuló kezdeményezés időpontját kell figyelembe venni. Ennek
az időközi választásnak a költségét az önkormányzat viseli.
49
4.5. A helyi jogalkotás
Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja alapján a helyi önkormányzat a helyi közügyek inté-
zése körében törvény keretei között rendeletet alkot. A (2) bekezdés szerint: feladatkörében eljárva a
helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve
törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.
A helyi önkormányzatok a rendeletalkotáson túl normatív aktusokat is hoznak:

• A képviselő-testület normatív határozatban szabályozhatja a saját és az általa irányított szervek tevé-
kenységét, és cselekvési programját, valamint az általa irányított szervek szervezetét és működését.
• A polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke és a jegyző normatív utasításban
szabályozhatja a vezetése, irányítása vagy a felügyelete alá tartozó szervek szervezetét, működé-
sét, valamint tevékenységét.
Az önkormányzatok a helyi közhatalom gyakorlói. E közhatalom gyakorlásának normatív formája az

önkormányzati rendeletalkotás. Az önkormányzati rendelet jogszabály, az önkormányzat illetékességi
területén bír kötelező erővel. Az Mötv. szabályozása 2012. április 15. napját követően lehetővé tette, hogy
a helyi önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben meghatározhat tiltott, kirívó-
an közösségellenes magatartásokat. E magatartás elkövetőjével szemben önkormányzati rendeletben
ötvenezer forintig terjedő pénzbírság (igazgatási bírság) kiszabását rendelheti el. Az Alkotmánybíróság
38/2012. (XI. 14.) AB határozatával alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette a hivatkozott
rendelkezést. Az Mötv. 2013. január 1-jén hatályba lépett rendelkezései ugyanakkor újra lehetőséget
adnak az önkormányzati rendeletalkotásra. Az önkormányzatok ugyanis rendeletben határozhatják
meg a közösségi együttélés szabályait, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit az Mötv. 8.
§ (2) bekezdése és az Mötv. 143. § (4) bekezdés d) pontja alapján.
Ezt erősítette meg az Alaptörvény negyedik módosításának hatályba lépése, amely alapján – az új
tartalmú XXII. cikk szerint – törvény vagy önkormányzati rendelet jogellenessé minősítheti az
utcán élést. A közterületen lakást a közrend, a közbiztonság, a közegészség és a kulturális értékek
védelme érdekében tilthatja meg jogszabály.
A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes maga-
sabb szintű jogszabállyal. Az Mötv. az önkormányzati rendeletalkotás két típusát különbözteti meg.
Önkormányzati rendelet alkotható egyfelől a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszo-
nyok rendezésére, másfelől törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására.
A helyi társadalmi viszonyok rendezése az Mötv. 4. §-ával szoros tartalmi összefüggésben az önkormány-
zat feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekre vonatkozik. Ha azonban más jogszabály már
szabályozási körébe vonta az adott társadalmi viszonyt, akkor – felhatalmazás hiányában – helyi rendelet
nem adható ki, kivéve, ha a rendeletalkotás joga az Alaptörvényből közvetlenül levezethető.
Az Mötv. felhatalmazást ad a helyi önkormányzat képviselő-testületének, hogy rendeletben hatá-

rozza meg: a) a helyi önkormányzat szervezeti és működési szabályzatát; b) a helyi önkormányzat
költségvetését; c) a helyi önkormányzat zárszámadását; d) az öngondoskodás és a közösségi felada-
tok ellátásához való hozzájárulás, továbbá a közösségi együttélés alapvető szabályait, valamint ezek
elmulasztásának jogkövetkezményeit; f) az önkormányzati képviselőnek, a bizottsági elnöknek és
50
tagnak, továbbá a tanácsnoknak járó tiszteletdíjat és természetbeni juttatást; g) a nagyobb gazda-

sági teljesítőképességű, lakosságszámú települési önkormányzat számára előírt kötelező feladat-
és hatáskör vállalását; h) a polgármester általi forrásfelhasználás mértékét; i) azon vagyoneleme-
ket, amelyekre a helyi önkormányzat vagyonkezelői jogot létesíthet, továbbá a vagyonkezelői jog
megszerzésének, gyakorlásának, valamint a vagyonkezelés ellenőrzésének szabályait.
A helyi jogalkotás menetének a szabályozása a testület feladata a szervezeti és működési szabályzatban.
Indokolt szabályozni a rendeletalkotás kezdeményezésének módját, a rendelet előkészítését, átfogó

rendezésnél a kétfordulós tárgyalást, közmeghallgatás elé terjesztést. Az önkormányzati rendelet-
tel szemben érvényesítendők azok a követelmények, amelyek általában a jogszabályokkal szemben
megkövetelhetők, és amelyeket a szakvizsga általános részében tekintettünk át (lásd a Jogalkotási
és jogalkalmazási ismeretek c. tananyagrészt). A következők kiemelése fontos. Az önkormányza-
ti rendeletnek mint jogszabálynak a területi hatálya az önkormányzat illetékességi területére terjed
ki. Önkormányzati rendeletben csak akkor szabályozható a területi hatály, ha az eltér az illetékességi
területtől. Az önkormányzati rendelet személyi hatálya az illetékességi területén a magánszemélyekre,
természetes személyekre és a jogi személyekre, valamint jogi személyiséggel nem rendelkező szerveze-
tekre terjed ki. Az önkormányzati rendeletben meg kell határozni a hatályba lépésének a napját, úgy,
hogy kellő idő maradjon az önkormányzati rendelet megismerésére, az alkalmazására való felkészü-
lésre. Az önkormányzati rendelet a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és
nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenesnek. Az önkormányzati rendelet hatályát veszti, ha
meghatározott időre vonatkozott, és ez az idő eltelt (pl.: egy adott évre szóló költségvetési rendelet).
Hatályon kívül helyezheti egy később alkotott rendelet, ilyenkor mindig kifejezetten rendelkezni
kell a hatályon kívül helyezésről, továbbá hatályát veszti, ha az Alkotmánybíróság vagy a bíróság
megsemmisíti. Az önkormányzati rendeletet a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan,
közérthetően kell megfogalmazni, hogy az alkalmazása ne eredményezzen jogbizonytalanságot.
Az önkormányzati rendelet szerkesztésénél különösen a következőkre indokolt figyelemmel lenni:

• Az önkormányzati rendelet megjelölése foglalja magában a képviselő-testület megnevezését, a
rendelet kihirdetésének idejét, számát, megnevezését és címét.
• Az önkormányzati rendelet számát arab számmal kell jelölni. Önkormányzati rendeletnél a kihirdetés
időpontja a saját közlönyben, lapban, illetőleg a helyben szokásos módon való kihirdetés napjára utal.
• Amikor az önkormányzati rendeletet törvény felhatalmazása alapján alkotja a testület, a felha-
talmazást adó törvényt, a felhatalmazást tartalmazó rendelkezést (a §, bekezdés, pont megjelö-
lésével) a rendelet bevezető részében fel kell tüntetni.
• Az önkormányzati rendeletben a záró rendelkezések között minden esetben szabályozni kell
a rendelet hatályba lépését. Az egységes értelmezést segíti a rendeletben használt fogalmak
meghatározása, ami viszont nem térhet el a felhatalmazást adó törvény fogalmaitól. Az önkor-
mányzati rendelet hatálybalépésének az idejét a hatálybalépés évének, hónapjának megjelölésé-
vel kell megállapítani. Kivételesen mondható ki, hogy a rendelet a kihirdetése napján lép hatály-
ba. A hatályát vesztő rendeletet vagy hatályát vesztő rendelkezéseket a záró rendelkezésekben
kifejezetten fel kell sorolni. A módosított rendelet hatályon kívül helyezése esetén a módosító
rendelkezéseket is hatályon kívül kell helyezni.
• Önkormányzati rendelet módosításakor egységes szerkezetbe foglalhatók a szabályok. Átfogó
módosítás esetén, az egységes szerkezetbe foglalást el kell végezni.
51
A rendeletalkotás a képviselő-testület át nem ruházható hatásköre. Az önkormányzati rendelet

megalkotásához minősített többség szükséges.
Garanciális szabály, hogy az önkormányzati rendeletet a helyben szokásos módon ki kell hirdetni.
Hogy mi a helyben szokásos mód, azt a szervezeti és működési szabályzat állapítja meg. A saját
honlappal rendelkező önkormányzat rendeletét a honlapján is közzéteszi. Kihirdetéséről a jegyző
gondoskodik.
A helyi önkormányzat az önkormányzati rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul megkül-

di a kormányhivatalnak, és a kormányhivatal továbbítja azt a helyi önkormányzatok törvényességi
felügyeletéért felelős miniszternek. Ezáltal a helyi önkormányzati rendeletek országosan elektroni-
kusan elérhetőkké válnak, amelynek szintén garanciális jelentősége van, gondoljunk csak az üdülő-
vel rendelkező, nem helyben lakókra, akik ezáltal a rájuk is vonatkozó helyi szabályokat ily módon
is megismerhetik.
Az önkormányzati rendelet hitelességét szolgálja, hogy azt a polgármester és a jegyző írja alá.
A képviselő-testület normatív határozatát is közzé kell tenni.
4.6. Bizottságok, részönkormányzatok
Az önkormányzás alapelveiből – főként a szervezetalakítás szabadságából – következik, hogy a

képviselő-testület határozza meg bizottsági szervezetét és választja meg bizottságait.
A bizottságok részt vesznek a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében (egyes ügyekben

előterjesztők, más ügyekben véleményezik az előterjesztést), részt vesznek önkormányzati dönté-
sek végrehajtásának összehangolásában és ellenőrzésében, a képviselő-testület döntésétől függően
– átruházott hatáskörben – önkormányzati döntéseket hoznak.
A száz főt meg nem haladó lakosú településen a bizottsági feladatokat a képviselő-testület látja el.
Az ezer főt meg nem haladó lakosú településen a kötelező bizottsági feladat- és hatásköröket egy
bizottság is elláthatja.
A képviselő-testület a kétezernél több lakosú önkormányzatnál pénzügyi bizottságot választ.

Törvény más bizottság megalakítását is elrendelheti, amelynek feladat- és hatáskört állapíthat meg.
A képviselő-testület a kisebbségi jelöltként mandátumot nyert tagjai kezdeményezésére a kisebb-
ségek ügyeivel foglalkozó bizottságot hoz létre. A vagyonnyilatkozatok vizsgálatát a szervezeti és
működési szabályzatban meghatározott bizottság végzi, amely gondoskodik azok nyilvántartásáról,
kezeléséről és őrzéséről. A képviselő-testület egyes önkormányzati feladatok ellátásának időtarta-
mára ideiglenes bizottságot hozhat létre.
A bizottság – feladatkörében – kezdeményezi, előkészíti a képviselő-testület döntéseit, a képviselő-

testület által átruházott hatáskörben döntést hoz. A képviselő-testület a szervezeti és működési
szabályzatban meghatározhatja, hogy mely ügyekben legyen előterjesztő a napirend szerinti bizott-
ság. A képviselő-testület elrendelheti azt is, hogy mely előterjesztések legyenek azok, amelyek csak
a bizottság állásfoglalásával együtt nyújthatók be. A bizottságok a helyi önkormányzásban akkor
52
töltik be a legerősebb szerepkört, ha a képviselőtestület döntési jogokat ad nekik. Ez a döntési jog

lényegében háromtípusú:
1) A képviselő-testület egyes hatásköreit átruházhatja bizottságaira.
2) A képviselő-testület önkormányzati rendeletében önkormányzati hatósági hatáskört állapíthat
meg a bizottságnak.
3) A bizottság a képviselő-testülettől anyagi eszközöket kaphat, amelyek felhasználásáról dönthet.
A képviselő-testület a döntési jogot bármikor visszavonhatja.
A bizottság elnökét és – az elnökkel együtt számított – tagjainak több mint a felét a képviselők
közül kell választani. A bizottság tagjává nem önkormányzati képviselő tag is választható. Az ilyen
bizottsági tag jogai és kötelezettségei a bizottság ülésein megegyeznek az önkormányzati képviselő
bizottsági tag jogaival és kötelezettségeivel. A polgármester, az alpolgármester, a nemzetiségi önkor-
mányzat elnöke, a képviselő-testület hivatalának dolgozója nem lehet a bizottság elnöke vagy tagja.
Ugyanakkor a bizottságba indokolt beválasztani a feladatköre szerinti területen szolgáltatást nyújtó
jelentősebb szervezet képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét, a szolgáltatást igénybe vevő más
választópolgárt.
A bizottság elnökének és tagjának megbízatása a képviselő-testület által történő megválasztással

jön létre, a képviselő-testület megbízatásának időtartamára.
A képviselő-testület a bizottság személyi összetételét, létszámát a polgármester előterjesztésére

bármikor megváltoztathatja, a kötelezően létrehozandó bizottság kivételével a bizottságot megszün-
tetheti. A bizottság elnöke, tagja e megbízatásáról írásban lemondhat. A lemondásról szóló nyilat-
kozatot a polgármester részére kell benyújtani.
A megbízatás a lemondásban meghatározott, a lemondást követő egy hónapon belüli időpontban,

ennek hiányában az írásbeli nyilatkozat átvételének napján szűnik meg. A lemondás nem vonható
vissza, továbbá érvényességéhez nem szükséges a képviselő-testület elfogadó nyilatkozata.
A polgármester jelentős jogosítványokat kapott a bizottságok tekintetében. A bizottságot a polgár-

mester indítványára össze kell hívni az indítvány kézhezvételétől számított nyolc napon belül.
A bizottságok önállósága járhat olyan veszéllyel, hogy más célokat fogalmaznak meg, más tartalmú
döntéseket hoznak, mint a képviselő-testület. Ennek megakadályozása érdekében a polgármester
felfüggesztheti a bizottság, a részönkormányzat döntésének a végrehajtását, ha véleménye szerint
a döntés ellentétes a képviselő-testület határozatával, vagy sérti az önkormányzat érdekeit. A végső
döntés a képviselő-testület hatáskörébe tartozik, a felfüggesztett döntésről a képviselő-testület a
következő ülésén határoz.
A bizottságok működésének ügyviteli feladatait a polgármesteri hivatal, a megyei önkormányzati

hivatal, a közös önkormányzati hivatal látja el.
Az önkormányzati rendszerben a képviselő-testület bizottságai egyedi ügyekben, önkormányza-

ti hatósági ügyekben is dönthetnek. Erre tekintettel rendelkezik úgy a törvény, hogy a bizottsági
döntéshozatalból kizárható az, akit vagy akinek a hozzátartozóját személyesen érinti az ügy.
53
A bizottság ülésének összehívására, működésére, határozatképességére és határozathozatalára,

döntésének végrehajtására, a bizottság tagjainak kizárására, a bizottság üléséről készített jegy-
zőkönyv tartalmára a képviselő-testületre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmaz-
ni azzal az eltéréssel, hogy a kizárásról a bizottság dönt, továbbá a jegyzőkönyvet a bizottság
elnöke és egy tagja írja alá. A jegyző tizenöt napon belül köteles a jegyzőkönyvet megküldeni a
kormányhivatalnak.
A képviselő-testület szervezeti és működési szabályzatában településrészi önkormányzatot hozhat

létre települési képviselőkből, az adott településrészen élő más választópolgárokból.
A városok és községek településszerkezete számos sajátosságot mutat. Vannak olyan telepü-

lésrészek, amelyek az egészen belül viszonylagos önállóságot, önálló közösséget alkotnak. Ez
indokolja, hogy a lakóhelyi közösség kezdeményezésére ilyen településrészen részönkormányzat
alakítható.
A részönkormányzatot a településrészről indokolt elnevezni. A részönkormányzást is testület gyako-

rolja. Ez a testület a bizottságokkal alapvetően azonos vonásokat mutat, összetételében részben eltér
a bizottságoktól. Ezt a testületet is a képviselő-testület választja, ez ugyanis fontos feltétele annak,
hogy önkormányzati hatásköröket kapjon. A részönkormányzat testületére viszont önkormányzati
hatósági hatáskör nem ruházható át.
A bizottságok összetételére vonatkozó elvek viszont csak részben érvényesülhetnek részönkormány-

zat esetén. Ennek a testületnek az elnöke is csak települési képviselő lehet. Célszerű, ha az elnököt
megválasztják tanácsnoknak.
A részönkormányzat testülete tagjainak a számát a szervezeti és működési szabályzat állapítja meg.

A részönkormányzat testületi tagjainak kiválasztása többféle módon történhet:
• kiválaszthatják e testület tagjait az önkormányzati képviselő választásáról szóló törvény megfele-
lő alkalmazásával (ez a megoldás a több ezer lakosú településrésznél indokolt);
• néhány száz lakosú településrészen falugyűlésen választhatók ki a testület tagjai;
• üdülőterületen az üdülőhelyi egyesület delegálhatja a testület tagjait, vagy itt is „választást” tarta-
nak. A testület tagjait végül a képviselő-testület választja meg.
4.7. Polgármester, alpolgármester, tanácsnok
A helyi önkormányzásban fontos szerepet töltenek be az önkormányzat választott tisztségviselői,

továbbá a szervezeti és működési szabályzatok rendelkezéseitől függően a tanácsnokok is.
A polgármester a háromezernél több lakosú önkormányzatnál főállású, háromezernél kevesebb

lakosú önkormányzatnál főállású vagy társadalmi megbízatású. (Ez a lakosságszámhoz kötött
szabályozás a 2014-es választásokat követően megszűnik.) Ez utóbbi településeken a jelöltek nyilat-
koznak arról, hogy megválasztásuk esetén főállásban vagy társadalmi megbízatásban töltik be e
tisztséget, főállású a polgármester, ha főállásúként választották meg. A polgármesteri tisztség betöl-
tésének módját a képviselő-testület a megbízatás időtartamán belül egy esetben a polgármesterrel
egyetértésben megváltoztathatja.
54
A települési önkormányzatok polgármestereit a választópolgárok közvetlenül választják meg.

A megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés választja meg a saját tagjai közül, titkos szavazás-
sal, a megyei közgyűlés megbízatásának időtartamára. A megyei közgyűlés tisztségviselője még az
alelnök. Több alelnököt is lehet választani.
A választáson polgármesterjelölt az, akit:

• a 10 000 vagy annál kevesebb lakosú település választópolgárainak legalább 3%-a;
• a 10 000 lakost meghaladó, de 100 000 vagy annál kevesebb lakosú település választópolgárainak
2%-a, de legalább 300 választópolgár;
• a 100 000-nél több lakosú település esetén a választópolgárok 1%-a, de legalább 2 000 választó-
polgár jelöltnek ajánlott.
Budapesten főpolgármester-jelölt az, akit a főváros választópolgárainak 2%-a jelöltnek ajánlott.
Polgármester az lesz, aki a jelöltek közül a legtöbb szavazatot kapta. Ha nincs jelölt vagy szavazate-
gyenlőség alakul ki, akkor időközi választást kell tartani.
A polgármester megválasztását követően esküt tesz a képviselő-testület előtt, és erről okmányt ír

alá. Az eskü szövegét az Mötv. 1. számú melléklete tartalmazza. A polgármester jogai és kötelezett-
ségei a megválasztásával keletkeznek, a megbízatás megszűnésével szűnnek meg.
A polgármester megválasztásakor, majd azt követően évente vagyonnyilatkozatot köteles tenni.

A vagyonnyilatkozatokat az SZMSZ-ben meghatározott bizottság tekinti át.
A polgármester az önkormányzat első számú vezetője. Közvetlen választása erős legitimációt ad a

polgármesternek, erősebb vagy gyengébb szerepe a helyi önkormányzásban azon is múlik, hogy a
képviselő-testület több vagy kevesebb hatáskört ruház a polgármesterre.
A törvény számos összeférhetetlenségi szabályt állapít meg a polgármesterrel szemben. A polgár-

mesteri tisztséggel összeegyeztethetetlen tisztségek, tevékenységek részben a hatalmi ágak elválasz-
tásának elvéből, részben a politikusi, illetőleg a köztisztviselői tevékenységek szétválasztásának a
követelményéből, az egyes önkormányzatok közötti ütközések elkerülésének az igényéből, továbbá
az önkormányzati vezetés és egyes gazdasági, más tevékenységek elhatárolásából következnek.
Az összeférhetetlenségi szabályoknak az a céljuk, hogy a polgármester a választópolgárok közössé-

gének, az önkormányzatnak az érdekeit szolgálja, és más tisztségek betöltése, más tevékenységek ne
befolyásolják munkáját.
A polgármesteri tisztségre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok – 2002. évi általános önkormány-

zati választások napjától a 2014-es általános önkormányzati választások napjáig – a következők.
A polgármester nem lehet:

• köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság tagja, országgyűlési biztos;
• az Állami Számvevőszék elnöke, elnökhelyettese és számvevője;
• a Kormány tagja, államtitkár, helyettes államtitkár, közigazgatási államtitkár, központi állam-
igazgatási szerv kormánytisztviselője;
55
• az Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. igazgatóságának és felügyelő bizottságának elnöke és tagja,

vezető alkalmazottja és munkavállalója;
• bíró, ügyész, közjegyző, bírósági végrehajtó;
• a Magyar Honvédség, a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagja; valamint a Nemzeti Adó-
és Vámhivatal hivatásos állományú tagja;
• más önkormányzatnál polgármester, alpolgármester;
• más települési önkormányzat képviselő-testületének tagja;
• a fővárosi, megyei kormányhivatal vezetője, kormánytisztviselője; annak a területi, helyi állam-
igazgatási szervnek a kormánytisztviselője, amelynek feladatkörébe az adott önkormányzatot
érintő ügyek tartoznak, és illetékessége az önkormányzatra kiterjed;
• jegyző (főjegyző, körjegyző), aljegyző, a képviselő-testület hivatalának köztisztviselője;
• a területileg illetékes területfejlesztési tanács hivatali szervezetének munkavállalója;
• a képviselő-testület által alapított költségvetési szerv vezetője, vezető-helyettese, gazdasági vezető-
je, továbbá olyan közalkalmazott, aki kinevezését, megbízását a képviselő-testülettől kapja;
• aki, illetve akinek a személyes közreműködésével működő gazdasági társaság önkormányzati fela-
datot a képviselő-testülettel vagy a képviselő-testület szervével kötött vállalkozási, megbízási szer-
ződés vagy munkaszerződés alapján lát el;
• kuratóriumi tagság kivételével a képviselő-testület által létrehozott közalapítvány kezelő szervé-
nek tisztségviselője;
• a képviselő-testület által alapított önkormányzati vállalat vezérigazgatója, vezérigazgató-helyet-
tese, igazgatója, igazgatóhelyettese, igazgatótanácsának, vezető testületének tagja;
• az önkormányzat tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság vezető-tisztségviselője,
igazgatótanácsának, igazgatóságának vagy vezető testületének, valamint a társasággal munkavi-
szonyban vagy munkavégzésre irányuló más jogviszonyban álló vezetője (vezérigazgatója);
• az önkormányzat tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság által alapított gazdasági
társaság vezérigazgatója, vezérigazgató-helyettese, igazgatója, igazgatóhelyettese, igazgatótaná-
csának, igazgatóságának vagy vezető testületének tagja;
• helyi és körzeti műsorszolgáltató, lapkiadó, lapterjesztő vezetője, vezető testületének tagja, ügyve-
zetője, ezek vezető állású alkalmazottja;
• a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének elnöke, alelnöke és kormánytisztviselője.
• A főállású polgármester:
• a tudományos, oktatói, lektori, szerkesztői, művészeti és jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység
kivételével egyéb, munkavégzésre irányuló jogviszonyt – az országgyűlési képviselői megbízatás
kivételével – nem létesíthet;
• a képviselő-testület hozzájárulása nélkül nem lehet:
- vállalatnak vezérigazgatója, vezérigazgató-helyettese, igazgatója, igazgatóhelyettese, igazga-
tótanácsának, vezető testületének és felügyelő bizottságának tagja;
- gazdasági társaság vezető-tisztségviselője, igazgatótanácsának, igazgatóságának vagy veze-
tő testületének, felügyelő bizottságnak tagja, valamint a társasággal munkaviszonyban vagy
munkavégzésre irányuló más jogviszonyban álló vezetője (vezérigazgatója);
- szövetkezet tisztségviselője;
- alapítvány kezelő-szervezetének tagja, tisztségviselője.
A polgármester az összeférhetetlenségi okot a megválasztásától, illetve az összeférhetetlenségi ok felme-

rülésétől számított 30 napon belül köteles megszüntetni. Ha a polgármester e kötelezettségének nem
tett eleget, bármely képviselő indítványára – a száznál kevesebb lakosú község kivételével a képviselők
56
közül választott háromtagú bizottság javaslata alapján – a képviselő-testület a következő ülésén, legké-
sőbb az összeférhetetlenség megállapításának kezdeményezését követő 30 napon belül határozattal
megállapítja az összeférhetetlenség alapjául szolgáló körülmények fennállását, és kimondja az össze-
férhetetlenséget, illetőleg dönthet a hozzájárulás megadásáról, ha a törvény ezt lehetővé teszi. A képvi-
selő-testület határozatát az ülést követő munkanapon a polgármesternek kézbesíteni kell.
A polgármester az összeférhetetlenségét, illetőleg a megbízatás megszűnését megállapító képvi-

selő-testületi határozat felülvizsgálatát kérheti – jogszabálysértésre hivatkozással – a határozat
kézhezvételétől számított 8 napon belül a közigazgatási és munkaügyi bíróságtól.
Az eredményes helyi önkormányzás egyik feltétele az, hogy a polgármestert a testület tagjainak
több mint a fele támogassa. A polgármesternek kell megnyerni a képviselők több mint a felének a
támogatását. Ugyanakkor a polgármester szerepe kiemelkedik a képviselő-testületi tagok közül,
éppen magas legitimációjának, valamint első számú településvezetői szerepének következtében.
Az Mötv. növelte a polgármesteri szerepkör súlyát. Ennek következtében a polgármester:
• amennyiben a képviselő-testület – határozatképtelenség vagy határozathozatal hiánya miatt –
két egymást követő alkalommal ugyanazon ügyben nem hozott döntést, a polgármester a szer-
vezeti és működési szabályzatban meghatározott ügyben – a képviselő-testület hatásköréből át
nem ruházható ügyek kivételével – döntést hozhat. A polgármester a döntésről a képviselő-tes-
tületet a következő ülésen tájékoztatja;
• a képviselő-testület hatásköréből át nem ruházható ügyek kivételével dönthet a két ülés közötti
időszakban felmerülő, halaszthatatlan – a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott
– a képviselő-testület hatáskörébe tartozó önkormányzati ügyekben;
• önkormányzati rendeletben meghatározott értékhatárig dönt a forrásfelhasználásról, döntéséről
tájékoztatja a képviselő-testületet.
A gyakorlatban előfordul az, hogy adott ügy megítélésében jelentős véleménykülönbség alakul ki a
polgármester és a képviselő-testület között. Ennek feloldására is ad megoldást az Mötv. Amennyiben
a polgármester, ha a képviselő-testület döntését az önkormányzat érdekeit sértőnek tartja, ugyana-
zon ügyben egy alkalommal kezdeményezheti a döntés ismételt megtárgyalását, kivéve a képviselő-
testület önfeloszlatásáról szóló döntést.
A kezdeményezést az ülést követő három napon belül nyújthatja be, a képviselő-testület a benyújtás
napjától számított tizenöt napon belül minősített többséggel dönt. A döntést addig végrehajtani
nem lehet, amíg arról a képviselő-testület a megismételt tárgyalás alapján nem dönt. Ezt a döntést a
polgármester már nem vitathatja, köteles végrehajtani.
Súlyosabb helyzet az, amikor a polgármester visszaél a helyzetével, törvénysértést, törvénysértéseket

követ el.
A polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatt, továbbá vagyonnyilatko-

zat-tételi kötelezettsége szándékos elmulasztása vagy a valóságnak nem megfelelő teljesítése esetén
a képviselő-testület – minősített többséggel hozott határozata alapján – keresetet nyújthat be a
polgármester ellen a helyi önkormányzat székhelye szerint illetékes közigazgatási és munkaügyi
bírósághoz a polgármester tisztségének megszüntetése érdekében. Egyidejűleg kérheti a polgármes-
ternek e tisztségéből történő felfüggesztését is. A bíróság a keresetet soron kívül bírálja el.
57
A polgármester irányító tevékenysége az önkormányzati ügyekre terjed ki. A polgármester önkor-

mányzati, valamint államigazgatási feladatait, hatásköreit a képviselő-testület hivatalának közre-
működésével látja el.
A polgármester a képviselő-testület döntései szerint és saját önkormányzati jogkörében irányítja a hivatalt.
A polgármester:
• pályázat alapján határozatlan időre kinevezi a jegyzőt, a jegyző javaslatára az aljegyzőt;
• gyakorolja a munkáltatói jogokat a jegyző tekintetében;
• a jegyző javaslatainak figyelembevételével meghatározza a polgármesteri hivatalnak, a közös
önkormányzati hivatalnak a feladatait az önkormányzat munkájának a szervezésében, a dönté-
sek előkészítésében és végrehajtásában;
• dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben, hatósági jogkörökben, egyes
hatásköreinek a gyakorlását átruházhatja az alpolgármesterre, a jegyzőre, a polgármesteri hiva-
tal, a közös önkormányzati hivatal ügyintézőjére;
• a jegyző javaslatára előterjesztést nyújt be a képviselő-testületnek a hivatal belső szervezeti tago-
zódásának, munkarendjének, valamint ügyfélfogadási rendjének meghatározására;
• a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét;
A polgármestert négy évre választották, és nem volt arra garancia, hogy a következő választást
is megnyeri. A polgármester biztonsága érdekében a törvényalkotó több megoldást is kidolgozott.
A polgármestert kérésére – foglalkoztatási jogviszonyának időtartamára – a megválasztásakor
fennálló munkaviszonya, közalkalmazotti jogviszonya szerinti munkáltatója – közalkalmazottak
esetében az intézményvezetői megbízás egyidejű visszavonásával – köteles fizetés nélküli szabad-
ságban részesíteni. E rendelkezést a szövetkezet és tagja között létrejött munkaviszony jellegű jogvi-
szonyra is alkalmazni kell.
Ha a polgármester megválasztása előtt ügyész, kormánytisztviselő, köztisztviselő, a fegyveres erők,

a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagja volt, a polgármesteri tisztség megszűnésétől
számított 30 napon belül benyújtott írásbeli kérelmére őt közszolgálati, illetve hivatásos szolgála-
ti viszonyába vissza kell helyezni. A polgármester foglalkoztatási jogviszonya közszolgálati jogvi-
szony, illetve hivatásos szolgálati, amelyről külön törvény is rendelkezik.
A polgármesteri foglalkoztatási jogviszonyban töltött időtartam közszolgálati, illetve hivatásos

szolgálati jogviszonyban töltött időnek, illetőleg nyugdíjra jogosító szolgálati időnek számít.
A képviselő-testület a polgármester illetményéről alakuló ülésén, illetőleg a polgármester megvá-

lasztását követő első ülésen dönt. A képviselő-testület a polgármester illetményét a közszolgála-
ti tisztviselők jogállásáról szóló 2011. évi CXCIX. törvény szerint megállapított illetményalap és
meghatározott szorzószám szorzataként, összegszerűen állapítja meg. A társadalmi megbízatású
polgármester tiszteletdíjban részesül.
A polgármester e tisztsége megszűnik:

• az új polgármester megválasztásával;
• az Országgyűlésnek a helyi önkormányzat képviselő-testülete feloszlatását kimondó határozatával;
• a képviselő-testület feloszlásának kimondását követően új polgármester megválasztásával;
58
• a halálával;
• a tisztségről történő lemondással;
• az összeférhetetlenség kimondásával;
• sorozatosan törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatti jogi felelősségének jogerős bírósági
ítéletben történő megállapításával, az ítélet jogerőre emelkedésének a napjával;
• választójoga elvesztésével.
A polgármestert, ha e tisztségét legalább két évig betöltötte, és megbízatása az új polgármester

megválasztásával, halálával, a tisztségéről való lemondással szűnt meg, végkielégítésként három-
havi illetményének megfelelő összegű juttatás illeti meg; továbbá részére az új képviselő-testület
további háromhavi illetménynek megfelelő juttatást adhat. Ez a juttatás nem illeti meg, ha ország�-
gyűlési képviselő, alpolgármesteri foglalkoztatási vagy más önkormányzatnál polgármesteri jogvi-
szonyt létesít.
A képviselő-testület a polgármester javaslatára, titkos szavazással, minősített többséggel a polgár-

mester helyettesítésére, munkájának segítésére egy vagy több alpolgármestert választhat. A képvi-
selő-testület legalább egy alpolgármestert a saját tagjai közül választ meg. Az alpolgármester
megbízatása megszűnik, ha a képviselő-testület a polgármester javaslatára, titkos szavazással,
minősített többséggel megbízását visszavonja.
Azon alpolgármester, akit nem a képviselő-testület tagjai közül választottak, nem tagja a képviselő-
testületnek, a polgármestert a képviselő-testület elnökeként nem helyettesítheti, de a képviselő-testület
ülésein tanácskozási joggal részt vesz. Jogállására egyebekben a képviselő-testület tagjai közül válasz-
tott alpolgármesterre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.
Az alpolgármester megbízatása a megválasztásával kezdődik, és amennyiben az önkormányzati

választáson települési képviselőnek megválasztották, akkor az új képviselő-testület alakuló üléséig
tart. Ha az alpolgármestert az önkormányzati választáson települési képviselőnek nem választot-
ták meg, akkor alpolgármesteri megbízatása a választás napjával megszűnik. Az alpolgármester a
polgármester irányításával látja el feladatait.
A helyi önkormányzás folyamatosságának egyik garanciája, hogy legalább egy alpolgármestert

minden önkormányzatnál választani kell. (A fővárosnál főpolgármester-helyetteseket választanak,
a megyei önkormányzatoknál alelnököket.)
Az eredményes önkormányzás egyik lényeges feltétele az egységes önkormányzati vezetés, a vezetés

egységét a törvény a feladatok és hatáskörök jó elrendezésével segítheti elő. Az önkormányzati veze-
tés egységét a törvény azzal is szolgálja, hogy
• döntő a polgármester szerepe a saját helyettesének a kiválasztásában;
• az alpolgármester egyértelműen a polgármester helyettese;
• a polgármester gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az alpolgármester felett.
A képviselő-testület a polgármesternek, bármely képviselőnek a javaslatára tanácsnokot, tanács-

nokokat választhat. A tanácsnok felügyeli a képviselő-testület által meghatározott önkormány-
zati feladatkörök ellátását. A tanácsnoki tisztség a szervezeti és működési szabályzatban hozha-
tó létre. Ebben is széles az önkormányzat szabályozási jogköre. A helyi sajátosságok alapján a
59
következő feladatok jöhetnek szóba: környezetvédelem, idegenforgalom, népművészet ápolása,

szociális gondoskodás stb. Kisebb községekben, ahol kevés bizottság alakítható, a tanácsnok
egy-egy helyileg fontos teendővel bízható meg, a nagyobb önkormányzatoknál, ahol tagoltabb
bizottsági szervezet működik, kiemelt jelentőségű, folyamatos feladatkör (pl.: beruházás felügye-
lete) adható a tanácsnoknak.
4.8. A jegyző
A jegyző (a fővárosnál és a megyei önkormányzatnál főjegyző, a továbbiakban együtt: jegyző)

közigazgatási-önkormányzati szakmai vezető.
Egyfelől szakmai hozzáértésével segíti a képviselő-testület, a polgármester munkáját, a bizottságo-

kat, másfelől – mint egyes államigazgatási hatáskörök gyakorlásának önálló címzettje – az állam
megbízásából hatósági jogköröket lát el. Mivel funkciója szakmai és nem politikai, megbízatása
határozatlan időre szól, és nem igazodik az önkormányzati ciklushoz, de az új szabályozás követ-
keztében alapvetően függ a polgármester személyétől.
2013. január 1-jétől a polgármester – pályázat alapján – a jogszabályban megállapított képesítési

követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki. Jegyzővé, aljegyzővé (a továbbiakban együtt: jegyző)
az nevezhető ki, aki:
• igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori képesítéssel és jogi vagy közigazgatási
szakvizsgával, okleveles közigazgatási menedzser szakképesítéssel, vagy a Közigazgatási Tovább
képzési Kollégium (továbbiakban: KTK) által a teljes körűen közigazgatási jellegűnek minősített
tudományos fokozat alapján adott mentesítéssel rendelkezik, és
• legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerzett.
A polgármester a közös önkormányzati hivatal jegyzője és az ötezernél több lakosú község jegyzője
kivételével:
• felmentést adhat a képesítési feltételek alól annak a személynek, aki az előírt képesítés megszer-
zésére irányuló tanulmányait megkezdte; a felmentés időtartama nem haladhatja meg a képe-
sítés megszerzéséhez szükséges időtartamot. A felmentés időtartamának eredménytelen eltelte
esetén a jegyző közszolgálati jogviszonya megszűnik;
• az előírt gyakorlati időt csökkentheti vagy elengedheti.
Főjegyzővé – valamint a főjegyző helyettesítésére aljegyzőként – az nevezhető ki, aki

• állam- és jogtudományi doktori vagy okleveles közgazdász képesítéssel és jogi vagy közigaz-
gatási szakvizsgával, okleveles közigazgatási menedzseri szakképesítéssel vagy a KTK által a
teljes körűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat alapján adott mentesítés-
sel rendelkezik, és
• közigazgatási szervnél legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerzett.
A polgármester közigazgatási szakvizsgával nem rendelkező pályázót is kinevezhet, feltéve, hogy a

kinevezéstől számított egy éven belül a jogi vagy közigazgatási szakvizsgát vagy a szakvizsga alól
a KTK által a teljes körűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat alapján adott
mentesítést megszerzi. A határidő eredménytelen eltelte esetén a jegyző, főjegyző közszolgálati
jogviszonya a törvény erejénél fogva szűnik meg.
60
Amennyiben hat hónapon belül a polgármester, közös önkormányzati hivatal esetében az érintett
polgármesterek nem nevez(nek) ki jegyzőt, a kormányhivatal vezetője ideiglenes hatállyal a jegyzői
feladatok ellátására a pályázati kiírásnak megfelelő jelöltet, ennek hiányában a képesítési és alkal-
mazási feltételeknek megfelelő hivatali köztisztviselőt vagy más jegyzőt bíz meg. A jegyzői feladatok
ellátására szóló megbízás a jegyző kinevezéséig tart.
A jegyzőre vonatkozó rendelkezéseket a közös önkormányzati hivatal jegyzőjére is alkalmazni kell

a következő eltérésekkel:
• Valamennyi érintett településen ellátja a jegyző feladatait.
• Kinevezéséhez, felmentéséhez az érintett települések polgármestereinek lakosságszám-arányos,
többségi döntése szükséges. Eltérő megállapodás hiányában az egyéb munkáltatói jogokat a
közös önkormányzati hivatal székhelye szerinti település polgármestere gyakorolja. Többségi a
döntés akkor, ha – a közös önkormányzati hivatalt létrehozó települések összlakosságát 100%-nak
tekintve – a polgármesterek által leadott azonos nemű szavazatok alapján az adott településekre
vonatkoztatott százalékarány összesítve meghaladja az 50%-ot.
• Amennyiben a közös önkormányzati hivatalt működtető települések között város is van, – az érin-
tett települések eltérő megállapodásának hiányában – a jegyzőt a város polgármestere nevezi ki és
gyakorolja felette a munkáltatói jogokat.
A tízezer főnél kevesebb lakosú települések önkormányzatánál és a tízezer főnél kevesebb együttes
lakosságszámú települések közös önkormányzati hivatalánál a polgármester – a jegyzőre vonatkozó
szabályok szerint, a jegyző javaslatára – kinevezheti, más önkormányzatnál, közös önkormányzati
hivatalnál kinevezi az aljegyzőt a jegyző helyettesítésére, a jegyző által meghatározott feladatok
ellátására. A kinevezés határozatlan időre szól.
A képviselő-testület egységes hivatalt hoz létre – polgármesteri hivatal vagy önkormányzati

hivatal elnevezéssel – az önkormányzat működésével, valamint az államigazgatási ügyek döntés-
re való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátására. A hivatalt a jegyző
vezeti.
A jegyző:
• gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról;
• a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét; gyakorolja a munkáltatói
jogokat a polgármesteri hivatal, a közös önkormányzati hivatal köztisztviselői és munkavállalói
tekintetében. A kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, a vezetői megbízás visszavo-
násához, jutalmazáshoz a polgármester egyetértése szükséges.
• döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket;
• dönt azokban a hatósági ügyekben, amelyeket a polgármester ad át;
• tanácskozási joggal vesz részt a képviselő-testület, a képviselő-testület bizottságának ülésén;
• dönt a hatáskörébe utalt önkormányzati és önkormányzati hatósági ügyekben;
• dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben;
• évente beszámol a képviselő-testületnek a hivatal tevékenységéről;
• gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az aljegyző tekintetében.
A jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha a dönté-

süknél jogszabálysértést észlel.
61
A kis községekben önálló polgármesteri hivatal működésének sem a pénzügyi, sem a szakemberi,
személyi feltételei nem teremthetők meg. Éppen ezért közös önkormányzati hivatalt hoznak létre
azok a járáson belüli községi önkormányzatok, amelyek közigazgatási területét legfeljebb egy tele-
pülés közigazgatási területe választja el egymástól, és a községek lakosságszáma nem haladja meg
a kétezer főt. A kétezer fő lakosságszámot meghaladó település is tartozhat közös önkormányza-
ti hivatalhoz. A közös önkormányzati hivatalhoz tartozó települések összlakosságszáma legalább
kétezer fő, vagy a közös hivatalhoz tartozó települések száma legalább hét. Ha a közös önkormány-
zati hivatalt létrehozni kívánó településeken élő nemzetiségeknek a népszámlálás során regisztrált
aránya településenként és nemzetiségenként eléri a húsz százalékot, valamint a települések össz-
lakosságszáma meghaladja az 1500 főt vagy a közös hivatalhoz tartozni kívánó önkormányzatok
száma legalább öt, akkor ezen települési önkormányzatok képviselő-testületei mindegyikének
azonos tartalmú és minősített többséggel elfogadott döntésével, – amennyiben az érintett települé-
sek történelmi, gazdasági, kulturális hagyományai azt indokolttá teszik –, a helyi önkormányzato-
kért felelős miniszter jóváhagyása alapján, az általa meghatározottak szerint a közös önkormányza-
ti hivatal létrehozása során eltérhetnek az előzőekben foglalt előírásoktól.
Közös önkormányzati hivatal létrehozásáról vagy megszüntetéséről az érintett települési önkor-

mányzatok képviselő-testületei az általános önkormányzati választások napját – első ízben 2013.
január 1-jét – követő hatvan napon belül állapodnak meg. Amennyiben a határidőn belül nem
kerül sor a közös önkormányzati hivatal létrehozására, vagy ahhoz valamely település nem tud
csatlakozni, akkor a kormányhivatal vezetője a határidő lejártát követő hónap első napjával kije-
löli a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó településeket. A kijelölés esetén is teljesülnie kell
az előzőekben meghatározott feltételeknek. A kijelölésről szóló döntés ellen az érintett önkor-
mányzat képviselő-testülete – jogszabálysértésre hivatkozással – a közigazgatási és munkaügyi
bírósághoz fordulhat.
Abban az esetben, ha a közös önkormányzati hivatalt működtető települések egyike város, akkor a
város a székhelytelepülés. Egyéb esetekben a székhelytelepülést a közös önkormányzati hivatalhoz
tartozó önkormányzatok képviselő-testületei határozzák meg. Amennyiben a közös önkormányza-
ti hivatalt város működteti, úgy a hivatal létszámát az érintett települések képviselő-testületeinek
megállapodásával határozzák meg. Megállapodás hiányában a városi önkormányzat képviselő-tes-
tülete állapítja meg a létszámot, figyelemmel a községi igényekre is.
A községi önkormányzatok által létrehozott közös önkormányzati hivatal létszámát az érintett képvi-
selő-testületek a közös önkormányzati hivatal létrehozásáról szóló megállapodásban határozzák meg.
A városi, valamint a kétezer főt meghaladó lakosságszámú települési önkormányzat képviselő-tes-

tülete nem tagadhatja meg a közös önkormányzati hivatal létrehozására irányuló megállapodás
megkötését, ha azt a vele határos település kezdeményezi. Lényeges elem, hogy a megállapodás meg
kötésére mégis van lehetőség, mégpedig a kormányhivatal vezetőjének jóváhagyásával. A jóváha-
gyásról vagy annak megtagadásáról szóló döntés ellen az érintett önkormányzat képviselő-testülete
– jogszabálysértésre hivatkozással – a Törvényszékhez fordulhat.
A közös önkormányzati hivatal létrehozásáról szóló megállapodásban meghatározottak szerint

minden érintett településen biztosítani kell az igazgatási munka folyamatos vagy időszakos ellátá-
sához szükséges személyi és tárgyi feltételeket.
62
A közös önkormányzati hivatalt fenntartó önkormányzatok képviselő-testületei megállapodhatnak

abban, hogy a nem hivatali székhely településeken az ügyfélfogadás a közös önkormányzati hivatal
által létrehozott, állandó vagy ideiglenes jelleggel működő kirendeltség vagy ügyfélszolgálati megbí-
zott személyén keresztül, informatikai hálózat alkalmazásával történjen.
A közös önkormányzati hivatal jegyzője, aljegyzője vagy megbízottja köteles a képviselő-testület

ülésén részt venni és ott a szükséges tájékoztatást megadni, s az érintett képviselő-testületek megál-
lapodása alapján köteles biztosítani az egyes településeken történő ügyfélfogadást.
63
5.5.
Az önkormányzatokkal kapcsolatos állami feladatok
5.1. Az önkormányzati autonómia
A helyi önkormányzatok önállósága, felelőssége, a döntéshozatal demokratizmusa a helyi

közügyek autonóm megoldását célozza. A helyi autonómia azonban nem jelent az országos
közügyektől való teljes függetlenséget.
Amikor a helyi önkormányzat közszolgáltatást nyújt vagy közhatalmat gyakorol, akkor azt döntően
az állam által átruházott és körülhatárolt hatáskörben teheti, nem pedig eredeti jogon és minden-
nemű korlátok nélkül, a saját maga által elképzelt feladat- és hatáskörben.
Az önkormányzat az állami közigazgatásnak tehát egy sajátos alakzata. Az állami szervek és az
önkormányzati szervek nem nélkülözhetik az együttműködést. Az országos és a helyi közügyek a
legtöbbször átszövik egymást, így az önkormányzati és az állami feladatok is összekapcsolódnak.
A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája szerint az a kívánatos, ha a helyi önkormányzatok alapvető

hatásköreit és feladatait minél magasabb szintű jogforrásokban határozzák meg a csatlakozó országok.
Magyarországon az önkormányzatokra vonatkozó alapvető rendelkezések Alaptörvénybe foglalá-

sával a helyi önkormányzati rendszer alapvető szabályai stabilizálódtak.
Az Alaptörvény kimondja azt is, hogy a helyi önkormányzatokról szóló törvényt sarkalatos törvény-
ként kell megalkotni.
Az Országgyűlés az Mötv.-ben rögzítette a legfontosabb szervezeti és működési elveket, azon-

ban önállóságot is adott az önkormányzatoknak arra, hogy a helyi viszonyoknak megfelelően, saját
igényeik szerint alakítsák ki szervezetüket és működési rendjüket (minősített többség).
Az Mötv. szervezeti és működési keretszabályokat állapít meg, a kötelező alapfeladatokat jelöli meg
(pl. település-üzemeltetés, a napi életvitelhez nélkülözhetetlen alapellátások).
Számos más törvényben (jórészt egyszerű többséggel elfogadott törvényekben) lehet szabályozni
részleteiben az önkormányzati közügyeket. Ez utóbbiak az ágazati törvények: az egészségügyről, a
köznevelésről, a szociális ellátásról stb. szóló törvények.
Kormányrendeletekkel és miniszteri rendeletekkel önkormányzati ügyekben Magyarországon rendel-

kezni nem lehet. Feladatot és hatáskört helyi önkormányzatnak tehát csak törvény állapíthat meg.
65
Az Országgyűlés – mint a legmagasabb szintű népképviseleti, államhatalmi szerv – dönti el azt,

hogy milyen arányt alakít ki a csak országosan intézhető közügyek és a helyi önállósággal intézhető
közügyek között.
A helyi önkormányzatokat az állam rendszerint olyan feladatok teljesítésével bízza meg, amelyek
ellátása nem igényel központi vezérlést.
A helyi önkormányzat nagyobb eredményességgel képes biztosítani a választójoggal bíró lakókö-

zösség igényeit kielégítő közszolgáltatásokat az átadott állami támogatások (feladatfinanszírozási
rendszerben) és az önerő felhasználásával.
5.2. Az Országgyűlés törvényalkotó tevékenysége,

az önkormányzati jogok és kötelezettségek meghatározása
A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Ez az elv a Kormánnyal

és a központi igazgatással szemben védi az önkormányzatokat.
Sarkalatos törvény szabályozza a helyi önkormányzatok:

• jogállását;
• kizárólagos feladat- és hatáskörét;
• kötelezően ellátandó feladatait;
• kötelező szervtípusait;
• működésének garanciáit;
• anyagi eszközeit és gazdálkodásának alapvető szabályait;
• képviselőinek jogállását, megválasztásuk rendjét, jogait és kötelezettségeit.
Az Országgyűlés dönti el azt, hogy milyen helyi közügyet, a helyi önállóság milyen mérté-
kének és módjának a garantálásával, milyen anyagi eszközök hozzárendelésével ad át a helyi
önkormányzatoknak.
Minél több közügy megoldását utalja az Országgyűlés a helyi önkormányzatok feladat- és hatásköré-
be (decentralizáció), az önkormányzatok szerepe annál erősebb az államszervezeten belül. Emellett
az önkormányzatok a saját elhatározásból vállalt (fakultatív) feladatok bővítése és teljesítése révén
erősíthetik szerepüket.
Az önkormányzatok az ágazati törvények feladat-meghatározásai szerint további helyi közszolgálta-

tásokat szervezhetnek. Ezek különösen: az alapfokú szakellátás szintjét elérő vagy meghaladó egész-
ségügyi, szociális közszolgáltatások.
Ezekhez a helyi polgároknak egyaránt hozzá kell jutniuk a lakóhelyükön vagy annak környékén,
függetlenül attól, hogy milyen típusú, teherbíró képességű településen laknak.
Külön törvények (pl. a költségvetési tárgyú törvények, az egyes vagyontárgyak önkormányza-

tok tulajdonába adásáról szóló törvények) biztosítják azokat a pénzügyi feltételeket, a gazdasági
erőt jelentő eszközöket, amelyek az önálló helyi feladatteljesítés képességének anyagi alapját
jelentik.
66
5. Az önkormányzatokkal kapcsolatos állami feladatok
Az Országgyűlés joga és felelőssége az, hogy a helyi közügyek önálló ellátásához szükséges
feltételeket biztosítsa (állami támogatások, helyi adókra vonatkozó törvényi felhatalmazás
stb.), ide értve a jogi kereteket (törvények) és a gazdasági forrásokat (pénzeszközök, bevételi
lehetőségek).
A helyi önkormányzat kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásához azokkal arányban álló költség-
vetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult, amelyet az Országgyűlés biztosít.
5.3. Az Országgyűlés döntéshozatali jogkörei a helyi

önkormányzatokat érintő ügyekben
Az Országgyűlés feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alap

törvénnyel ellentétes.
Alaptörvény-ellenes működésnek minősülhet a képviselő-testület sorozatos, működést ellehetet-

lenítő törvénysértése, mulasztása. (Pl. különösen: a szervezeti és működési szabályzat, a költség
vetési rendelet megalkotásának elmulasztása, az intézmény-fenntartási feladatok elhanyagolá-
sa, tudatos törvénysértések az egyedi döntésekben, az önkormányzati hatósági jogosítványok
gyakorlásában.) Alaptörvény-ellenes működésnek minősülhet az is, ha a képviselő-testület huza-
mos időn át nem ül össze, a törvény szerint kötelezően előírt legalább évi hat ülését nem tartja
meg. Ezáltal meghiúsul az önkormányzás, hiszen a képviselő-testület nem gyakorolja a hatáskö-
reit. Az Alaptörvénnyel ellentétes működés észlelésekor az illetékes kormányhivatal tapasztalatait
jelzi a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, aki a Kormánynál
kezdeményezi a helyi önkormányzat képviselő-testülete feloszlatására vonatkozó előterjesztés
benyújtását az Országgyűlésnek.
A Kormány megkeresése alapján azonban előzőleg az Alkotmánybíróság véleményt nyilvánít a

képviselő-testület működésének alaptörvény-ellenességéről. Mindezek után a Kormány javaslatá-
ra az Országgyűlés dönt a képviselő-testület feloszlatásáról. A feloszlatást elrendelő határozatával
egyidejűleg az Országgyűlés három hónapon belüli időpontra kitűzi az időközi önkormányzati
választást.
Az Országgyűlés önállóan dönt az állam területi tagozódásáról.
Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó területszervezési döntések:

• a megyék területének és nevének megállapítása;
• a megyék székhelyének meghatározása;
• a megyék összevonása és szétválása;
• a megyehatárok megváltoztatása;
• a megyei jogú várossá nyilvánítás;
• a fővárosi kerületek alakítása;
• a főváros kijelölése.
Területszervezési ügyekben a Kormány, valamint a helyi önkormányzatok törvényességi felügyele-

téért felelős miniszter a kezdeményezést június 30-ig nyújtja be az Országgyűlésnek, amely decem-
ber 31-ig dönt róla.
67
Az országgyűlési képviselői és az önkormányzati általános választás évében területszervezési dönté-

si javaslat előterjesztésére nem kerülhet sor.
Az Országgyűlés törvényt hozott az önkormányzatok adósságrendezésének szabályaira is.
5.4. A köztársasági elnök és a helyi önkormányzatok
A köztársasági elnök az alábbi feladat- és hatáskörökkel rendelkezik a helyi önkormányzatok

tekintetében:
• Kitűzi a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választásának napját.
Az Alaptörvény 35. cikke szerint a helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket sarka-
latos törvényben maghatározottak szerint öt évre választják.
• A területszervezési döntések körében az érintett önkormányzatok kezdeményezésére évente
egy alkalommal (december 31-ig) dönt – kivéve a városi cím adományozásáról, amelyről július
31-ig dönt – a község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, a város és
a község elnevezéséről. A köztársasági elnök döntése az önkormányzati általános választások
napján lép hatályba.
Megbízza az illetékes kormányhivatal vezetőjét – ha az Országgyűlés a helyi képviselő-testü-

letet feloszlatja –, hogy az új képviselő-testület megválasztásáig terjedő időre gyakorolja azokat
a feladatokat és hatásköröket, amelyeket a jogszabály a polgármesternek állapít meg, halasztha-
tatlan esetben döntsön olyan ügyekben, amelyek a képviselő-testület átruházható hatáskörei.
A képviselő-testület feloszlatása nem érinti a jegyző által ellátandó államigazgatási feladatokat,
hatásköröket, tovább működik a polgármesteri hivatal is. Az átmeneti időszakban a jegyző (a
munkáltatói jogkör gyakorlója) az illetékes kormányhivatal vezetőjének az egyetértését köteles
kikérni a kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, vezetői megbízás visszavonásához,
jutalmazáshoz. Az illetékes kormányhivatal vezetője jogosult meghozni a folyamatos működést
célzó azon döntéseket, amelyek egyébként a képviselő-testületet (pl. szociális ügyek), a polgár-
mestert (pl. katasztrófavédelem) illetnék meg. A rendeletalkotás viszont az újonnan megválasz-
tandó képviselő-testület feladata lesz, hiszen a helyi jogalkotás időleges elhalasztása általában
nem okoz működésképtelenséget az önkormányzat életében.
5.5. A Kormány és a helyi önkormányzatok
A Kormány Alaptörvényben rögzített feladata az önkormányzatok működésének törvényes-

ségi felügyelete, amelyet területi szerve útján lát el. Fontos hangsúlyozni, hogy a törvényességi
felügyeletet végző területi államigazgatási szerv nem felettese az önkormányzatoknak, és nem
is jogosult az önkormányzati jogok korlátozására, az önkormányzatok döntéseinek megsem-
misítésére vagy megváltoztatására. Az ellenőrzés körében az vizsgálható, hogy a helyi önkor-
mányzat szervezete, működése, döntéshozatali eljárása és döntései (rendelete és határozata)
megfelel-e a jogszabályoknak.
Ezen túl is – bár közvetve – meghatározó a Kormány szerepe a helyi önkormányzatok tevékeny-
ségére. Az Országgyűlés elé többnyire a Kormány terjeszti elő a törvényjavaslatokat – az önkor-
mányzatokat érintőket is –, kezdeményezi azok módosítását, szervezi a törvények végrehajtását.
Önkormányzati feladat- és hatásköröket Kormány nem állapíthat meg.
68
Az önkormányzati jogok tiszteletben tartása mellett más a Kormány mozgási, beavatkozási lehe-
tősége akkor, ha az önkormányzatok államigazgatási feladatot valósítanak meg. A településeken
államigazgatási feladatokat a jegyző és atipikusan a polgármester látnak el. Az államigazgatásban
– ellentétben az önkormányzatok közötti mellérendeltséggel – a hierarchia érvényesül.
A Kormány irányítja az államigazgatási feladatok ellátását, és gondoskodik végrehajtásuk felté-

teleiről. Az államigazgatási ügyekben a jegyző (főjegyző) gyakorolja a hatásköröket, hatósági jogkö-
röket az általa vezetett polgármesteri hivatal közreműködésével.
• Az önkormányzat végrehajtó szervei közül kivételesen kaphat államigazgatási hatásköröket a
polgármester, a közgyűlés elnöke, a főpolgármester és a polgármesteri hivatal önálló hatáskört
gyakorló ügyintézője.
• Az államigazgatási feladatok és hatáskörök helyi megszervezéséhez szükséges alapvető feltéte-
lekről (hatáskör-telepítési szabályok, igazgatási normatíva) a Kormánynak kell gondoskodnia.
A helyi önkormányzat azonban önállóan alakítja a saját szervezeti és személyzeti rendszerét,
vagyis maga határozza meg a számára megfelelő szervezeti kereteket, az alkalmazott létszámot,
helyileg gyakorolja a közszolgálati munkáltatói jogokat.
• A Kormánynak alárendelt központi államigazgatási szervek – a jogszabályok keretei között –
egyedi utasítást adhatnak a jegyzőnek. A területi államigazgatási szervek útján a felettes szer-
vek felülvizsgálhatják a helyi államigazgatási döntéseket, ellenőrizhetik a helyi államigazgatási
szervek tevékenységének jogszerűségét és szakszerűségét.
• A Kormány rendeletben határozza meg a helyi önkormányzatok által irányított szervek-
nél dolgozó személyek képesítési előírásait. Közérdek fűződik ahhoz, hogy – az önkormány-
zati rendszer sokszínűségének elismerése mellett is – a közszolgálati munkakörök betöltői az
ország minden önkormányzati szervénél szakmailag azonos értékű képzettséggel és képesítéssel
rendelkezzenek.
• Felhatalmazás alapján a Kormány tagja miniszteri rendeletben szabályozhatja a helyi önkor-
mányzat által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit és az ott dolgozók
képesítési előírásait.
5.6. A miniszterek és a helyi önkormányzatok
A Kormányt érintő egyes szakfeladatok ellátását a minisztériumok végzik. Az önkormányzatokért

felelős belügyminiszter a helyi önkormányzatokért való felelőssége körében:
• közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és hatáskörét, a polgármester, a főpolgármester,
a kormányhivatal tevékenységét érintő jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó eszközök és
egyedi állami döntések tervezeteinek előkészítésében;
• közreműködik a helyi önkormányzat meghatározott kölcsönfelvételére vagy más kötelezettség-
vállalására vonatkozó kormányzati hozzájárulás megadásánál;
• összehangolja a helyi önkormányzatok működésével összefüggő településfejlesztés, gazdálko-
dás, valamint az egyes adatbázisokkal kapcsolatos kormányzati feladatok ellátását;
• koordinálja a helyi önkormányzatok rendelkezésére bocsátott fejlesztési források felhasználásá-
ra kiírt pályázatokat, továbbá a helyi önkormányzatok gazdálkodását érintő jogszabályi feltéte-
lek kialakítását;
• közreműködik az önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszeréhez szükséges, továbbá
kormányzati döntéseket megalapozó önkormányzati adatok gyűjtésében, rendszerezésében;
69
• jogosult az államháztartásért felelős miniszter útján a Magyar Államkincstár önkormányzatok

gazdálkodását érintő helyszíni vizsgálata elrendelésére;
• jogosult az államháztartás információs rendszerének valamennyi, az államháztartás önkor-
mányzati alrendszerére vonatkozó adatának megismerésére, rendszerezésére;
• dönt a jelentős nemzetiségi lakossággal rendelkező települések esetében a közös önkormányzati
hivatalra vonatkozó speciális kezdeményezés jóváhagyás megadásáról;
• kezdeményezi a Kormánynál, ha az Európai Unió vagy más nemzetközi szervezet felé vállalt
kötelezettség határideje eredménytelenül telt el, vagy a határidőben történő teljesítés elmaradá-
sának reális veszélye fennáll, hogy a Kormány a kötelezettséggel összefüggő beruházás megva-
lósításáról saját hatáskörben gondoskodjon.
A közigazgatási és igazságügyi miniszter a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért

felelős miniszterként:
• előkészíti az ország területi tagozódásával kapcsolatos, illetőleg a területszervezéssel kapcsola-
tos, az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó döntéseket;
• kezdeményezi a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület felosz-
latására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását;
• ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének szakmai irányítását, gondos-
kodik az önkormányzati rendeleteknek az erre a célra fenntartott honlapon történő közzé-
tételéről;
• kezdeményezi a Kormánynál annak indítványozását, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja felül
az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját.
A közigazgatási és igazságügyi miniszter a fentieken túlmenően felelős a közigazgatás szervezéséért

és fejlesztéséért; szakmai irányítást gyakorol a kormányhivatalok ellenőrzési tevékenysége felett és
összehangolja a polgármester, a jegyző által ellátott ellenőrzési tevékenységeket.
5.7. Az ágazati minisztériumok és az önkormányzatok
A miniszter feladatai:
• Rendeletben határozza meg a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegy-
ző, a főjegyző, a kormányhivatal vezetője, szakigazgatási szerve államigazgatási feladatai ellátá-
sának szakmai szabályait, és ellenőrzi azok érvényesülését.
• A rendelkezésre álló forrásokra figyelemmel rendeletben szabályozza a helyi önkormányzatok
által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit, az intézmények dolgozói-
nak képesítési előírásait, ellenőrzi az előírások érvényesülését.
• Az intézmények ellenőrzése során szerzett tapasztalatairól tájékoztatja a helyi önkormányza-
tot, javaslatot tesz a hiányosságok megszüntetésére. Kezdeményezheti, hogy a képviselő-testü-
let tárgyalja meg az ellenőrzés eredményét, törvénysértés elkövetése esetén tájékoztatja a helyi
önkormányzatokért felelős minisztert és a kormányhivatalt.
• Tájékoztatja a helyi önkormányzatot a központi ágazatpolitikai célokról, a szabályozási eszkö-
zökről, és biztosítja az ágazati feladatok ellátásához szükséges információt.
• A helyi önkormányzatoktól – ágazati feladatai körében – adatokat és tájékoztatást kérhet, amelyet
az önkormányzat teljesíteni köteles.
• A központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott címen és feltételekkel a helyi ön
kormányzat részére pénzügyi támogatást nyújthat.
70
5.8. Az Állami Számvevőszék és az önkormányzatok,

valamint a külső ellenőrzési feladatok
A helyi önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi.

• Az Állami Számvevőszék az államháztartás gazdálkodásának ellenőrzése keretében ellenőrzi a
helyi önkormányzatok, továbbá ezek társulásai gazdálkodását.
• Az Állami Számvevőszék az államháztartásból származó források felhasználásának keretében
ellenőrzi az államháztartásból nyújtott támogatás vagy az államháztartásból meghatározott célra
ingyenesen juttatott vagyon felhasználását a helyi önkormányzatoknál. Amennyiben a kedvez-
ményezett szervezet az államháztartásból támogatásban – ide nem értve a személyi jövedelemadó
meghatározott részének az adózó rendelkezése alapján történő átutalását – vagy ingyenes vagyon-
juttatásban részesül, gazdálkodási tevékenységének egésze ellenőrizhető.
• Az Állami Számvevőszék a nemzeti vagyon kezelésének ellenőrzése keretében
- ellenőrzi az államháztartás körébe tartozó vagyon kezelését, a vagyonnal való gazdálkodást,
a többségi önkormányzati tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetek vagyonérték-megőrző
és vagyongyarapító tevékenységét, az államháztartás körébe tartozó vagyon elidegenítésére,
illetve megterhelésére vonatkozó szabályok betartását;
- ellenőrizheti az önkormányzati tulajdonban (résztulajdonban) lévő gazdálkodó szervezetek
vagyongazdálkodását.
• Az Állami Számvevőszék ellenőrzi a helyi önkormányzatok adóztatási és egyéb bevételszerző
tevékenységét.
Az Állami Számvevőszék ellenőrzési munkájának jellemzői:

• Az ellenőrzés megállapításaival szemben az önkormányzatok érdemi jogorvoslati joggal nem élhetnek.
• Az Állami Számvevőszék megállapításai alapján az ellenőrzött szervezetekkel és a felelős szemé-
lyekkel szemben az illetékes szervezetnél eljárást kezdeményezhet.
• Hiány esetén az önkormányzat az előre beütemezett állami támogatást nem kapja meg, vagy csupán
csökkentett részletekben kapja meg mindaddig, amíg a hiányt teljes egészében vissza nem fizeti.
A polgármester, illetve a megyei közgyűlés és a nemzetiségi önkormányzat elnöke köteles az önkor-

mányzatra vonatkozó jelentést a képviselő-testülettel, a közgyűléssel, illetve a nemzetiségi önkor-
mányzat testületével megismertetni.
Az önkormányzatok speciális külső ellenőrzése
A helyi önkormányzatnak nyújtott európai uniós és az ahhoz kapcsolódó költségvetési támogatások

felhasználását az Európai Számvevőszék és az Európai Bizottság illetékes szervezetei, kormányzati elle-
nőrzési szerv, a fejezetek ellenőrzési szervezetei, a Magyar Államkincstár, az ellenőrzési hatóság, az euró-
pai uniós támogatások irányító hatóságai és a közreműködő szervezetek képviselői is ellenőrizhetik.
A központi költségvetési, európai uniós vagy egyéb nemzetközi támogatásban részesülő önkor-
mányzat vagy társulás köteles a támogatást nyújtó, a támogatás lebonyolításában részt vevő és a
támogatást ellenőrző szervezetekkel együttműködni.
71
5.9. Az önkormányzati jogok védelme
Az Alkotmánybíróság, a bíróságok, az alapvető jogok biztosa is kapcsolatban állnak a helyi

önkormányzatokkal.
Az önkormányzati jogokat, illetőleg az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az

Alkotmánybíróság (pl. feloszlatás, az alaptörvény-ellenes önkormányzati rendelet vizsgálata), illető-
leg a bíróság (pl. az önkormányzat-rendelet, a képviselő-testület határozatának törvényességi kont-
rollja kereset alapján) védi.
Az alapvető jogok országgyűlési biztosa jogosult az Alkotmánybírósághoz fordulni, és köteles az

alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok feltárására.
Az önkormányzati jogvédelem további fontos eleme a felterjesztési jog. A képviselő-testület az

önkormányzati jogokat és az önkormányzati feladat- és hatáskörét érintő bármely ügyben az adott
kérdésekben hatáskörrel rendelkező állami szerv vezetőjéhez fordulhat.
A megkeresett állami szerv vezetőjétől tájékoztatást, adatot kérhet, valamely szakmai és jogértel-
mezési kérdés megválaszolását igényelheti. Kifogással élhet konkrét állami döntésekkel szemben,
véleményt mondhat állami szervezetek működéséről. Kezdeményezheti jogszabályok, jogi irányítá-
si eszközök kiadását, megváltoztatását, visszavonását.
A megkeresett szerv köteles 30 napon belül választ adni a helyi önkormányzatnak a hatáskörébe
tartozó intézkedés megtételéről. Petíciós jogával a képviselő-testület maga él, ha az adott települést
érintő ügy a felterjesztés tárgya.
A helyi önkormányzatok jogainak a védelmét támogatja az is, hogy közös érdekeik képviseletére, ezek
érvényesülésének előmozdítására önkormányzati érdekszövetséget hozhatnak létre. Az érdekkép-
viseleti szerveződések létrejöhetnek azonos típusú (község, város, megyei jogú város, megye, fővárosi
kerület) vagy eltérő típusú, nagyságú önkormányzatok (község – város – megye) között.
A cél és a funkció oldaláról közelítve: az érdekszövetségek részben érdekképviseletet (törekvés a

törvényhozás munkájának befolyásolására a jogszabály-tervezetek véleményezésével, a költségvetési
törvényjavaslat előkészítésében való közreműködéssel), részben szolgáltató tevékenységet (módszer-
tani kiadványok megjelentetése, számviteli és informatikai szolgáltatások, jogi tanácsadás) folytat-
nak a tagönkormányzatok javára, továbbá részesei a kormányzati konzultatív mechanizmusnak.
Az Mötv. szabályozása szerint az országos önkormányzati érdekszövetségek jogalkotási feladatokra,

intézkedések megtételére vonatkozó javaslatot tehetnek, konzultációt folytathatnak a Kormánnyal a
helyi önkormányzati rendszert, valamint a helyi önkormányzatok által ellátott közszolgáltatásokat
érintő stratégiai kérdésekről és a központi költségvetés önkormányzatokat érintő kérdéseiről.
Magyarországon a negyedik önkormányzati ciklus elején mintegy 30 önkormányzati érdekképviseleti

szövetség működött. Jelenleg 8 szövetség tekinthető országos jellegűnek. A külföldi tapasztalatok a
szövetségek egységesítését és az integrált szövetségen belül az egyesült tagszövetségek belső (speciális
érdekeket hangsúlyozó) önállóságának előtérbe helyezését mutatják.
72
5.10. Az önkormányzatok működése törvényességi ellenőrzésének

és felügyeletének elvei
A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája a következő rendelkezéseket tartalmazza: „A helyi

önkormányzati szervek államigazgatási ellenőrzését csak az Alkotmányban vagy a törvényben
meghatározott esetekben és eljárás szerint lehet gyakorolni.”
Korábban a magyar Alkotmány szerint a Kormány biztosította az önkormányzatok törvényességi

ellenőrzését, az Alaptörvény 34. cikk (4) bekezdése alapján ugyanakkor 2012. január 1-jétől a fővá-
rosi és megyei kormányhivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét.
A törvényi előírások olyan jogosítványokat biztosítanak a kormányzat számára, amelyek lehetővé

teszik a helyi önkormányzatok tevékenységének ellenőrzését, de csak úgy, hogy az ellenőrzés ne
sértse az önkormányzati jogokat, az önkormányzatok önállóságát.
Az ellenőrzés gyakorlatának garantálnia kell: az önkormányzatok nem tehetnek meg bármit, de

az önkormányzati működés korlátok közé szorítása csak a törvényességi felügyelet eszközeivel
történhet meg.
Ebben a folyamatban sem jogosult döntésre, intézkedésre a Kormány, de a legfontosabb közvetítő ténye-
ző a döntésre jogosultak (Országgyűlés, Alkotmánybíróság, bíróság) és az önkormányzatok között.
A hazai törvényi szabályozásban kifejezésre jut, hogy az egységes közigazgatás két fő alkotóeleme
(az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás) viszonylagosan elkülönül egymástól.
A helyi önkormányzatok államigazgatási ellenőrzését csak olyan módon lehet gyakorolni, hogy az elle-
nőrző állami hatóság beavatkozásának súlya arányban legyen az önkormányzati érdek fontosságával.
Az önkormányzatok oldaláról garantált az Alaptörvényben és a törvényekben biztosított jogok

gyakorolhatósága. Kiszűrhető azonban az ellenőrzéssel az önkormányzatok működése nyomán a
helyi közösségek jogainak sérelme is.
A Kormány pedig – a területi szervei útján – jogorvoslatért az Alkotmánybírósághoz, illetőleg a

bírósághoz fordulhat, és közvetlen intézkedési jog nélkül is orvosolhatja az önkormányzati műkö-
dés jogszerűtlenségeit.
5.11. Az önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzése
Az önkormányzati rendszer kialakulása óta gyakran változott, hogy az állami szervek rendszeré-
ben hol helyezkedjen el és kinek az irányítása alatt az a szervezet, amely jogosult az önkormányza-
tok működésének törvényességi ellenőrzésére, miközben viszonylag állandó volt, hogy arra milyen
esetekben és milyen eljárási rend szerint kerülhet sor.
Elsőként 1991 és 1994 között a Köztársasági Megbízott Hivatala látta el ezt a feladatot. A hiva-
tal (többmegyés) régiós szervezetként működött, vezetőjét a köztársasági elnök nevezte ki. Ennek
megszüntetését követően 2006-ig a megyénként működő közigazgatási hivatal volt erre jogosult.
73
A területi államigazgatási szervek többsége 2007-től regionális illetékességű szervezetté alakult

(fő szabály szerint 20 megyei szerv helyett 7 regionális szerv). Az önkormányzatok működésének
törvényességi ellenőrzését végző közigazgatási hivatalok átszervezése is megtörtént, így 2007-től
2009-ig a regionális közigazgatási hivatal látta el ezt a feladatot.
A hivatal működését meghatározó kormányrendeletet azonban megsemmisítette az Alkotmány

bíróság. Döntését – többek között – arra alapította, hogy az Ötv. egyszerű többséggel történő módo-
sítása – amely a fővárosi, megyei jelzőt, mint illetékességet megjelölő jelzőt hatályon kívül helyezte
– alkotmányellenes, így a módosított törvény alapján hozott kormányrendelet is az.
Az Alkotmánybíróság szerint nem formai, hanem tartalmi kérdés hogy milyen illetékességű szer-
vezet végzi az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, így arról rendelkezni a parlament csak
minősített többséggel jogosult.
Az Alkotmánybíróság a parlamentet határidő kitűzésével kötelezte arra, hogy tegyen eleget
törvényalkotási kötelezettségének, de ez folyamatos egyeztetések mellett sem vezetett eredményre.
Magyarországon 2009. január 1-jétől 2010. augusztus 31-ig alkotmányellenes helyzet állt fenn. A parla-
ment nem tett eleget jogalkotási kötelezettségének. A Kormány nem teljesítette az Alkotmányban
rögzített feladatát, az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését.
Sérült az Alkotmányban rögzített jogorvoslathoz való jog is, mert nem volt olyan szervezet, amely jogosult
lenne keresetet benyújtani a bírósághoz az önkormányzatok nem egyedi ügyekben hozott határozatai ellen.
A 2009. január 1-jétől működő regionális államigazgatási hivatalok a törvényességi ellenőrzési

feladatellátásban nem voltak jogutódai a közigazgatási hivataloknak, azaz ezt a feladatot 2009-től
sem az államigazgatási hivatal, sem más szerv nem gyakorolta.
5.12. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete
5.12.1. A kormányhivatal szervezete, fő feladatai

Az Országgyűlés a jó állam kialakítása keretében, a területi államigazgatási szervezetrendszer
működésének egységessé és hatékonyabbá tétele, ezáltal a területi államigazgatási feladatellátás
fejlődése és színvonalának növelése, valamint az ügyfél-centrikus területi államigazgatás megvaló-
sítása érdekében a 2010. évi CXXVI. törvénnyel a fővárosban és minden megyében kormányhivatalt
hozott létre (a továbbiakban: kormányhivatal).
A kormányhivatal a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve. A kormányhi-

vatalt kormánymegbízott vezeti, akit a közigazgatás-szervezéséért felelős miniszter javaslatára a
miniszterelnök nevez ki, ment fel, a többi munkáltatói jogot felette a közigazgatás szervezéséért
felelős miniszter gyakorolja.
A kormányhivatal hivatali szervezetét főigazgató vezeti, aki helyettesíti a kormánymegbízottat annak

távolléte vagy akadályoztatása esetén. A főigazgatót a kormánymegbízott javaslatára a közigazgatás-szer-
vezéséért felelős miniszter nevezi, menti fel. A főigazgató munkáját általános helyettesként igazgató segíti.
74
A kormányhivatal a kormánymegbízott által közvetlenül vezetett szervezeti egységekből

(a továbbiakban: törzshivatal), valamint ágazati szakigazgatási szervekből (a továbbiakban:
szakigazgatási szerv) áll. A szakigazgatási szervek törvény vagy kormányrendelet rendelkezé-
se alapján önálló feladat- és hatáskörrel rendelkeznek, illetve szervezeti egységeik is kaphatnak
önálló feladat- és hatáskört törvényben vagy kormányrendeletben. A törzshivatal és a szakigaz-
gatási szervek szakmai irányítását a feladat- és hatáskörrel rendelkező központi államigazgatási
szerv látja el.
A törzshivatal és a szakigazgatási szervek egy költségvetési szervet alkotnak. A kormányhivatal

alapító okiratát a miniszterelnök adja ki.
A kormányhivatalokat a Kormány – a törvénybe foglalt eltérésekkel – a közigazgatás szervezéséért

felelős miniszter útján irányítja. A Kormány rendelkezhet úgy, hogy ügyek meghatározott csoport-
jával összefüggésben azokat a Kormány által megbízott központi államigazgatási szerv vezetője
gyakorolja (szakmai irányító szerv vezetője).
A kormányhivatal a jogszabályoknak és a Kormány döntéseinek megfelelően összehangolja és előse-

gíti a kormányzati feladatok területi végrehajtását. Ennek keretében a törzshivatal koordinációs,
ellenőrzési, informatikai tevékenységet lát el, a törzshivatal és a szakigazgatási szervek működteté-
sével összefüggő funkcionális feladatokat végez.
A kormányhivatal koordinációs és ellenőrzési feladatokat lát el a területi államigazgatási szervek

tekintetében.
Ha jogszabály kivételt nem tesz a központi államigazgatási szervek területi szervei államigazgatási
jogkörükben eljárva, illetve az általuk ellátott államigazgatási feladatokat érintően – a rendvédelmi
szervek, valamint a Nemzeti Adó- és Vámhivatal kivételével – a kormányhivatal koordinációs és
ellenőrzési jogkörébe tartoznak.
A koordinációt a fővárosi, megyei államigazgatási kollégium segíti elő. A kollégium vezetője a

kormánymegbízott, tagjai a fővárosi, megyei kormányhivatal törzshivatalának és szakigazgatási
szerveinek vezetői, a járási hivatalok hivatalvezetői, a Kormány által intézményfenntartásra kijelölt
szerv vezetője, a kormányhivatal koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozó területi államigazga-
tási szervek vezetői, valamint a kormánymegbízott által meghívottak.
A kormánymegbízott fővárosi, illetve megyei koordinációs értekezletet is összehívhat.
A kormányhivatal – rendvédelmi szervek, valamint a Nemzeti Adó-és Vámhivatal kivételével – a

Kormánynak alárendelt bármely területi szervétől, valamint a polgármestertől és a jegyzőtől az általuk
ellátott államigazgatási feladatokat érintően, továbbá a területi illetékességgel államigazgatási feladatot
ellátó más szervtől és személytől bármely döntést bekérhet, a szerv intézkedéséről tájékoztatást kérhet,
illetve – jogszabály eltérő rendelkezésének hiányában – az iratokba betekinthet. Törvénysértés észlelé-
se esetén egyeztető eljárást kezdeményez, ennek eredménytelensége esetén a szerv felügyeleti szervénél
felügyeleti eljárást kezdeményez, ennek eredménytelensége esetén a feladatkörrel rendelkező minisz-
ter eljárását kezdeményezi. Ha a törvénysértés másként nem orvosolható a közigazgatás szervezéséért
felelős miniszter javaslata alapján a Kormány dönt, illetve intézkedik.
75
A kormányhivatal:
• döntés-előkészítő és javaslattevő szervként közreműködik a Kormány, illetve a feladatkörrel
rendelkező miniszter törvényben meghatározott feladatai ellátásában;
• a szakigazgatási szerveket érintő funkcionális feladatokat lát el;
• a rendvédelmi szervek, valamint a Nemzet Adó- és Vámhivatal kivételével – ellenőrzési feladato-
kat lát el, különös tekintettel a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól
szóló törvény végrehajtásának és a hatósági tevékenység jogszerűségének ellenőrzésére;
• a rendvédelmi szervek és a Nemzeti Adó- és Vám hivatal kivételével – gondoskodik a területi
államigazgatási szervek ellenőrzési tevékenységének összehangolásáról;
• közigazgatási informatikai közreműködői tevékenységet lát el;
• ügyfélszolgálatot működtethet, integrált ügyfélszolgálatot (kormányablak) működtet;
• jogszabályban meghatározott egyéb feladatokat végez.
A kormányhivatal képzési, továbbképzési teendői
A kormányhivatal a kormánytisztviselők és köztisztviselők képzése, továbbképzése körében:

• éves terv alapján szervezi a fővárosban, a megyében az államigazgatási feladatokat ellátó helyi
önkormányzati szervek köztisztviselőinek képzését, továbbképzését;
• gondoskodik a közigazgatási alapvizsgák, szakvizsgák, anyakönyvi szakvizsgák. állampolgársá-
gi vizsgák, továbbá külön jogszabályban meghatározott egyéb vizsgák, valamint ezek előkészí-
tésére szolgáló tanfolyamok megszervezéséről és lebonyolításáról;
• előmozdítja az ágazati, szakmai alapképzés rendszerességét;
• közreműködik a helyi önkormányzatok, valamint a nemzetiségi önkormányzatok tisztségvise-
lőinek, képviselőinek képzésében;
• összehangolja, megszervezi a közigazgatási ügyintézéshez szükséges informatikai ismeretek
oktatását, továbbképzését, érvényesíti a köztisztviselői vizsgarendszerben az informatikai köve
telményeket.
5.12.2. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti feladat- és

hatásköre
Alaptörvényi rendelkezések
Az Alaptörvényben kapott felhatalmazás alapján a helyi önkormányzat rendeletet alkothat.

Az Alaptörvény 32. cikk (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzat az önkormány
zati rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a kormányhivatalnak. Ha a
kormányhivatal az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértő-
nek találja, kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát.
A kormányhivatal kezdeményezheti a bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalko-

tási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását.
Ha a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének a bíróság által a mulasztást megállapító

döntésben meghatározott határidőig nem tesz eleget, a bíróság a kormányhivatal kezdeményezésé-
re elrendeli, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet az önkormányzat
nevében a kormányhivatal vezetője alkossa meg.
76
A kormányhivatal kezdeményezheti a bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló hatá-

rozathozatali kötelezettsége elmulasztásának a megállapítását. Ha a helyi önkormányzat határo-
zathozatali kötelezettségének a bíróság által a mulasztást megállapító döntésében meghatározott
időpontig nem tesz eleget, a bíróság a kormányhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulasz-
tás orvoslásához szükséges önkormányzati határozatot a helyi önkormányzat nevében a kormány-
hivatal vezetője hozza meg.
A kormányhivatal a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete körében az Alaptörvényben

meghatározott feladat- és hatáskörökön túl:
a) törvényességi felhívással élhet;
b) kezdeményezheti a képviselő-testület vagy társulási tanács összehívását, valamint törvényben
meghatározott esetben összehívja a képviselő-testület ülését vagy a társulási tanács ülését;
c) javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy
kezdeményezze a Kormánynál, hogy indítványozza az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati
rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát;
d) kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál az önkormányzat határozatának
felülvizsgálatát;
e) kezdeményezheti a határozathozatali, feladat-ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkor-
mányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését;
f) javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy kezde-
ményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatását
g) kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás jogsza-
bályban meghatározott részének visszatartását vagy megvonását;
h) pert indíthat a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt;
i) fegyelmi eljárást kezdeményezhet a helyi önkormányzat polgármestere ellen és a polgármester-
nél a jegyző ellen;
j) kezdeményezheti a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását az Állami
Számvevőszéknél;
k) szakmai segítséget nyújt a helyi önkormányzatnak a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben;
l) törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzatra vagy a társulásra a törvény-
ben meghatározott esetekben.
A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárásának célja a helyi önkormányzat képviselő-tes-

tülete, bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke,
társulása, jegyzője (a továbbiakban: érintett) működése jogszerűségének biztosítása.
A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárásában vizsgálja a helyi önkormányzat:

a) szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának jogszerűségét;
b) döntéseinek (rendelet, határozat) jogszerűségét;
c) törvényen alapuló jogalkotási, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladat-ellátási (közszol-
gáltatási) kötelezettségének teljesítését.
Nem terjed ki a kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása – a törvényben foglalt kivétellel –

azokra a helyi önkormányzat és szervei által hozott határozatokra:
a) amelyek alapján munkaügyi vitának vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának vagy
b) jogszabályban meghatározott bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásnak van helye;
77
c) amelyet a képviselő-testület mérlegelési jogkörében hozott, a mérlegelési jogkörben hozott

döntések esetében a kormányhivatal kizárólag a döntéshozatali eljárás jogszerűségét
vizsgálhatja.
A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása kiterjed a fentiekben felsorolt határozatokra is,

ha azok a szervezet, működés, döntéshozatali eljárásban születtek, továbbá, ha a határozat a munka-
vállaló javára történő jogszabálysértést tartalmaz.
A kormányhivatal információkérési, felhívási, kezdeményezési joga
A kormányhivatal a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozóan az érintettől információt,

adatot kérhet, konzultációt kezdeményezhet, amelyeknek az érintett a megadott határidőn belül
köteles eleget tenni.
A kormányhivatal javaslattal élhet a helyi önkormányzat működésére, szervezetére, döntéshozatali

eljárására vonatkozóan. A javaslatot a helyi önkormányzat képviselő-testülete köteles megtárgyalni
és arról döntést hozni. A javaslat elutasításának indokát a helyi önkormányzat köteles a kormány-
hivatallal ismertetni.
Ha a kormányhivatal jogszabálysértést észlel, a törvényességi felügyelet körében legalább harminc

napos határidő tűzésével felhívja az érintettet annak megszüntetésére. Az érintett a felhívásban
foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedéséről
vagy egyet nem értéséről a kormányhivatalt írásban tájékoztatni.
A megadott határidő eredménytelen leteltét követően a kormányhivatal a törvényességi felügyeleti

eljárás egyéb eszközeinek alkalmazásáról mérlegelési jogkörben dönt.
A képviselő-testület és a társulási tanács ülésének összehívása
A kormányhivatal kezdeményezi a polgármesternél a képviselő-testület ülésének összehívását, ha

törvényességi kérdések képviselő-testület által történő megtárgyalása a helyi önkormányzat törvé-
nyes működésének biztosítása érdekében indokolt.
Ha a polgármester a kormányhivatal képviselő-testületi ülésének összehívására tett javaslatának és

a Mötv. 44. §-a szerint tett indítványnak tizenöt napon belül nem tesz eleget, a képviselő-testület
ülését a kormányhivatal hívja össze. Az ülés összehívása során a kormányhivatal eltérhet a helyi
önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában meghatározott szabályoktól.
A fentiekhez hasonlóan a kormányhivatal kezdeményezheti a társulási tanács ülésének összehívását

is, amelyet a társulási tanács elnökénél kezdeményez.
Önkormányzati rendelet Alaptörvénybe ütközése esetére alkotmánybírósági felülvizsgálat

kezdeményezése
Az önkormányzati rendelet Alaptörvénybe ütközése esetén az önkormányzati rendelet

alkotmánybírósági felülvizsgálatának Kormány általi kezdeményezése iránti javaslatát az
78
Alkotmánybíróságról szóló törvényben meghatározott formai és tartalmi követelményeknek

megfelelő indítvány tervezetének megküldésével terjeszti elő a helyi önkormányzatok törvényes-
ségi felügyeletéért felelős miniszternél. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért fele-
lős miniszter a javaslat megvizsgálását követően – a feltételek fennállása esetén – kezdeménye-
zi a Kormánynál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangja felülvizsgálatának
indítványozását. A kormányhivatal az indítvány tervezetét a helyi önkormányzatok törvényes-
ségi felügyeletéért felelős miniszternek történő megküldésével egyidejűleg megküldi az érintett
helyi önkormányzatnak is.
A kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy tájékoztatás adásá-

ra nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a
Kúriánál az önkormányzati rendelet jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálatát. A bírósá-
gi eljárás megindításával egyidejűleg az indítványt a kormányhivatal megküldi az érintett helyi
önkormányzatnak.
Az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára vonatkozó bírósági eljárás szabályait és a bírósá-

gi döntés jogkövetkezményeit a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény tartal
mazza.
A helyi önkormányzati jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítása
A kormányhivatal a helyi önkormányzat egyidejű tájékoztatása mellett kezdeményezi a Kúriánál

a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását, ha a helyi önkor-
mányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta.
Ha a helyi önkormányzat a Kúria által megadott határidőn belül nem tesz eleget jogalkotási köte-
lezettségének, a kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon belül kezdeményezi a
Kúriánál a mulasztás kormányhivatal által történő orvoslásának az elrendelését.
A helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítására irányuló bírósá-

gi eljárás szabályait és a bírósági döntés jogkövetkezményeit a bíróságok szervezetéről és igazgatá-
sáról szóló törvény tartalmazza.
A helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége pótlásakor a kormányhivatal

vezetője a rendeletet a helyi önkormányzat nevében, az önkormányzati rendeletre irányadó szabá-
lyok szerint alkotja meg azzal, hogy a rendeletet a kormányhivatal vezetője írja alá, és a Magyar
Közlönyben kell kihirdetni.
A kihirdetett rendeletet a kormányhivatal megküldi a helyi önkormányzatnak. A jegyző gondos-

kodik a kihirdetett rendeletnek a szervezeti és működési szabályzatban az önkormányzati rende-
letek kihirdetésére meghatározott szabályokkal azonos módon történő közzétételéről.
A kormányhivatal vezetője által a helyi önkormányzat nevében megalkotott rendelet helyi önkor-
mányzati rendeletnek minősül azzal, hogy annak módosítására és hatályon kívül helyezésére a helyi
önkormányzat kizárólag a következő önkormányzati választást követően jogosult, ez idő alatt a
módosításra a kormányhivatal vezetője jogosult.
79
Az önkormányzati határozat elleni bírósági eljárás kezdeményezési joga
A kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adásá-

ra nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a
közigazgatási és munkaügyi bíróságnál az önkormányzati határozat felülvizsgálatát.
Ha a jogszabálysértő önkormányzati határozat végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elhárít

hatatlan kárral járna, a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál a határozat végrehajtását felfüggeszti.
Önkormányzati határozathozatali és feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása
Önkormányzati határozathozatali és feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása esetén a kormányhi-

vatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló
határidő eredménytelen leteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a közigazgatási és
munkaügyi bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló:
a) határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának megállapítását, és
b) a határozat meghozatalára való kötelezést, vagy
c) a feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettsége elmulasztásának megállapítását és a feladat
elvégzésére való kötelezést.
A kormányhivatal kezdeményezésére a közigazgatási és munkaügyi bíróság megállapítja a határo-

zathozatali kötelezettség elmulasztását, és határidő tűzésével kötelezi az önkormányzatot a határo-
zat meghozatalára.
A kormányhivatal kezdeményezésére a közigazgatási és munkaügyi bíróság megállapítja a mulasz-

tást, és határidő tűzésével kötelezi a helyi önkormányzatot, hogy biztosítsa a feladat-ellátást (közszol-
gáltatást). Ha a helyi önkormányzat a törvényszék által megadott határidőn belül nem tesz eleget
határozathozatali kötelezettségének, a kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon
belül kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál a mulasztás kormányhivatal által
történő pótlásának az elrendelését az önkormányzat költségére.
Törvényességi felügyeleti bírság megállapítása
A kormányhivatal a helyi önkormányzattal vagy a társulással szemben törvényességi felügyeleti bírsá-

got állapíthat meg:
a) ha a jegyző a kormányhivatal felhívása ellenére a megadott határidőn belül nem tesz eleget a
jegyzőkönyv megküldési kötelezettségének;
b) ha az érintett határidőben nem tesz eleget a kormányhivatal információkérésre irányuló
megkeresésének;
c) ha a közigazgatási és munkaügyi bíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzat jogalkotási,
határozathozatali, feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének nem tett eleget, és a bíró-
ság által tűzött határidő eredménytelenül eltelt;
d) ha a kormányhivatal kezdeményezése alapján a képviselő-testület nem folytatja le határidőben a
polgármester, valamint a polgármester a jegyző ellen a fegyelmi eljárást.
e) ha az érintett ugyanazon jogszabályi kötelezettségét ismételten megsérti, azonban az ismételten megsér-
tett jogszabályi kötelezettség súlya nem indokolja más törvényességi felügyeleti eszköz alkalmazását.
80
A törvényességi felügyeleti bírság legkisebb összege esetenként a köztisztviselői illetményalap,

legmagasabb összege esetenként a köztisztviselői illetményalap tízszerese. A törvényességi felügye-
leti bírság ugyanazon kötelezettség ismételt megszegése vagy más kötelezettségszegés esetén ismé-
telten is kiszabható.
A törvényességi felügyeleti bírság kiszabásánál a kormányhivatal figyelembe veszi:

a) a jogellenes kötelezettségszegés súlyát;
b) a helyi önkormányzat költségvetési helyzetét, és
c) az előző bírságok számát és mértékét.
A kormányhivatal bírságot megállapító döntésének bírósági felülvizsgálatát kérheti a helyi önkor-

mányzat vagy a társulás a döntés közlésétől számított tizenöt napon belül. A kormányhivatal bírsá-
got megállapító döntésére a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló
törvény előírásait megfelelően kell alkalmazni. A közigazgatási és munkaügyi bíróság a kormányhi-
vatal döntését megváltoztathatja, a kormányhivatal új eljárás lefolytatására nem kötelezhető.
5.12.3. Törvényességi ellenőrzés és felügyelet az Európai Unió

egyes országaiban
A helyi önkormányzás alapdokumentuma a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája.
Az Országgyűlés a Chartát az 1993. évi 8639. számú határozatával erősítette meg. Magát a Chartáról
szóló egyezményt az 1997. évi XV. törvény hirdette ki, így az a belső joganyag részévé vált.
A Charta 8. cikke rögzíti a helyi önkormányzatok tevékenysége államigazgatási felügyeletének fő

szabályait.
1) A helyi önkormányzatok államigazgatási felügyeletét csak az Alkotmányban vagy törvényben
meghatározott esetekben és eljárás szerint lehet gyakorolni.
2) A helyi önkormányzat tevékenységének államigazgatási felügyelete általában csak e tevékeny-
ség törvényességének és az alkotmányos elvekkel való összhangjának vizsgálatára irányulhat.
Mindazonáltal magasabb szintű államigazgatási szervek célszerűségi felügyeletet gyakorol-
hatnak azon feladatok vonatkozásában, amelyeknek végrehajtását a helyi önkormányzatokra
ruházták át.
3) A helyi önkormányzatok államigazgatási felügyeletét olyan módon kell gyakorolni, hogy a
felügyeletet gyakorló szerv beavatkozása arányban legyen a védeni szándékozott érdekek
fontosságával.
Európában a közigazgatási szervezetrendszer kialakításában alapvetően két út látható.
Vagy a települések helyi közösségi jellege, tehát az önkormányzás szociológiai tartalma, vagy pedig
az igazgatásszervezés, a gazdaságosság, a hatékonyság szempontjai részesíthetők előnyben.
Az előbbi esetben az önkormányzati alapegységek követik a településstruktúrát, vagyis egybeesik a

helyi közigazgatási egység és a településhálózat. A második esetben a közigazgatás szerkezete elválik
a településhálózat természetes tagoltságától, kisebb-nagyobb mértékben integrált, összevont alap-
egységekre építkezik.
81
Európa nyugati fele a II. világháborút követően megosztott volt abban, hogy a két modell közül
számára melyik az optimális.
A skandináv államok mélyreható területi reformokat hajtottak végre. Ezen országok több hullám-
ban drasztikusan csökkentették az önkormányzatok számát, összevontak településeket, hogy létre-
jöjjenek bizonyos középfokú feladatellátáshoz minimálisan szükséges méretű mesterséges önkor-
mányzati egységek. Az önkormányzatok feladatai sokszínűek, gyakran tartalmaznak olyanokat,
melyekről való gondoskodás máshol az állam kötelessége. A lakosság életébe oly sok szállal kötődő
önkormányzatok működése felett erős felügyeleti rendszer alakult ki.
A közigazgatás szervezésének alapjául az elemi településeket választó, ezért a mai napig

elaprózódott helyi önkormányzati rendszert birtokló államok is szép számmal maradtak
Európában, ilyen például Franciaország, Olaszország, Spanyolország, Ausztria és Németország
több tartománya.
A déli országokban a centralizált közigazgatás hagyományai miatt a helyi önkormányzati közigaz-

gatás szerepe mindig is csekélyebb volt a dekoncentrált, akár települési szintig leereszkedő állami
közigazgatással szemben. Ez kifejeződik a helyi önkormányzati feladatkatalógus szűkebb voltá-
ban, valamint az állami felügyelet erőteljesebb érvényesülésében.
A holland rendszerben az önkormányzati aktus törvényben meghatározott esetben előzetes

vizsgálat alá vonható. Hollandiában királyi biztos végzi az önkormányzatok állami felügyeletét.
Kiemelhető, hogy az önkormányzati döntéseket csakis királyi rendelet semmisítheti meg, mégpedig
kizárólagosan jogellenesség és a közérdek sérelme esetén.
A spanyol és az olasz rendszerben kormánybiztos feladata a helyhatóságok felügyelete.

Azonban a felügyelettel megvalósított beavatkozás lényegileg az ellenőrzésre korlátozódik. Ha
a helyi önkormányzat nem teljesíti a helyi közfeladatokkal kapcsolatos kötelezettségét, illetőleg
tevékenysége az ország érdekeit súlyosan veszélyezteti, a kormány a biztosi felszólítás ered-
ménytelensége esetén kötelezi a mulasztás pótlására. Legvégső esetben itt is adott a feloszlatás
lehetősége.
Ausztriában a helyi közösségek felett a felügyelet megosztott a szövetségi állam és a tartományok

között. A felügyeleti hatóság az önkormányzati döntéseket a község véleményének meghallgatása
után megsemmisítheti. Kiemelkedő anyagi kihatású döntések meghozatalát a hatóság engedély-
hez kötheti, a mulasztó községi önkormányzat helyett a felügyelő hatóság a döntést meghozhatja.
Felülvizsgálati lehetőség van a község pénzkezelésére a gazdaságosság, takarékosság és célszerűség
érvényesülése érdekében.
Németországban a felügyeletet a területi önkormányzat végrehajtó szerve végzi. A hatóság tájé-

kozódhat a községi ügyekről, iratokba tekinthet be, kifogásolt aktusokat semmisíthet meg, súlyo-
sabb esetben megbízottat rendelhet ki, elmozdíthatja a polgármestert, feloszlathatja a községi
tanácsot.
Lengyelországban az állam felügyeli és ellenőrzi a vajdasági (de ugyanúgy a járási és telepü-

lési) önkormányzatok tevékenységét. Az 1998-as közigazgatási reform során 2489 települési
82
önkormányzat és 308 járás (benne a 65 járás jogú várossal) jött létre. Az államigazgatás kulcsfigu-
rája a vajda, aki a kormány vajdasági képviselője, továbbá a vajdaságban működő államigazgatási
szervek vajdasági feljebbvalója. Ő végzi az önkormányzati szervek feletti felügyeletet. Lehetősége
van kezdeményezni a feloszlatást, joga van felfüggeszteni az adott vajdasági gyűlést, kormánybiztosi
igazgatást vezethet be maximum 2 évre.
Romániában, hasonlóan a francia rendszerhez, prefektusok működnek, akiket kormányhatáro-

zattal neveznek ki és mentenek fel. A prefektus és az önkormányzatok között nincsenek aláren-
deltségi viszonyok. A prefektus felügyel arra, hogy a helyi tanácsok és polgármesterek, a megyei
tanácsok és a megyei tanácsok elnökei a törvényeknek megfelelően fejtsék ki tevékenységüket.
A törvénytelennek vélt közigazgatási aktust (helyi vagy tanácsi határozatot, a polgármester
vagy a megyei tanács elnökének rendelkezését) közigazgatási bírósági eljárással megtámadhatja.
Kiemelhető, hogy a megtámadott aktus automatikusan felfüggesztettnek tekintendő (szusz-
penzív vétó).
A Charta 8. cikkének való megfelelés mindegyik említett országban és Magyarországon is megva-

lósul. Az államigazgatási felügyelet törvényben szabályozott rend szerint történik, csak az eljárás és
a döntések törvényességi szempontú vizsgálatát teszi lehetővé.
Az államigazgatási kontroll megvalósulásának módja és eszköze azonban eltér egymástól, és megál-

lapítható hogy az említett országok mindegyikében erősebb eszközrendszerrel működik, mint
hazánkban. Már az Európai Unióhoz történő csatlakozásunk előtti országjelentésében (Agenda
2000) a Bizottság a közösségi joganyag alkalmazásának feltételei között megállapította – utalva a
törvényességi ellenőrzés eszközrendszerének hiányosságára –, hogy a helyi önkormányzatok irányí-
tása és felügyelete terén jelentős előrehaladás szükséges. Indokolt lenne az eszközrendszer bővítése,
mely igaz, hogy érinti az önkormányzati autonómiát, de elsődleges célja az önkormányzati műkö-
dés törvényességének, ezáltal eredményességének megerősítése lenne.
83
6.6.
Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere
6.1. Előzmények
Az önkormányzati rendszer megújításának legfontosabb alapelvei:

• az alapjogok érvényesülésének biztosítása – Helyi Önkormányzatok Európai Chartája ;
• a közszolgáltatások színvonalának emelése;
• a hatékony működés, modern, költségtakarékos, feladatorientált rendszer kiépítése;
• az öngondoskodás, az önfenntartó képesség erősítése.
Az önkormányzatok gazdálkodása leegyszerűsítve: a helyi közfeladatok ellátásának pénzügyi

megalapozása, az önkormányzati bevételek, valamint a kötelező és az önként vállalt közérdekű felada-
tokkal kapcsolatos kiadások összehangolása, az önkormányzati költségvetés egyensúlyban tartása.
6.1.1. Az önkormányzatok gazdálkodási rendjének megalapozása

Az önkormányzati rendszer kialakításakor a legnagyobb hangsúlyt a demokratikus működés, az önkor-
mányzati autonómia kapta. Kiépült egy település-centrikus, nagy autonómiával rendelkező, széles felelős-
ségre épülő rendszer, amely már ekkor magában hordozott több olyan ellentmondást, mint az elaprózott
településszerkezet és a széles feladatrendszer közötti feszültség, amely később működési zavarokhoz vezetett.
A kialakított nagyfokú önállóság ellenére szűkült az önkormányzatok mozgástere, a helyi közszolgáltatá-

sok biztosítása egyre nagyobb erőfeszítéseket igényelt. E helyzet kialakulásának okai közül három tényezőt
emel ki az új önkormányzati törvény indoklása. Egyrészt az önkormányzati rendszer belső ellentmondá-
sai, működési zavarai, másrészt a nagy ellátórendszerek elmaradt reformjai – az állam szerepvállalásának
tisztázatlansága –, harmadrészt a folyamatosan csökkenő állami támogatások mértéke (miközben a kötele-
zően ellátandó feladatok száma jelentősen megnövekedett). Az önkormányzati rendszer átfogó megújítása
indult el 2011-től, mely jelentősen megváltoztatja az önkormányzatok gazdálkodási rendjét.
6.1.2. Az önkormányzati közszolgáltatás tartalma

A lakosság mindennapi szükségletei alapvetően két módon elégíthetők ki:
• egy részük közvetlenül saját jövedelemből (pl. élelem, ruházkodás);
• másik részük közösségi úton (pl. egészségügy, óvodai ellátás, közösségi közlekedés).
• A helyi közügyek körébe elsődlegesen azok a közszolgáltatások tartoznak, amelyeket a lakossági igények-
re és a helyi sajátosságokra figyelemmel az önkormányzatok hatékonyan tudnak ellátni. Az önkormány-
zati törvény rögzíti, hogy az önkormányzati feladatok és hatáskörök két alaptípusát különböztetjük meg:
- a kötelező és
- az önként vállalt feladatokat.
85
Garanciális szabály, hogy a helyi önkormányzatnak törvény állapíthat meg kötelező feladat- és
hatáskört. Az Alaptörvény szerint a feladat-ellátáshoz biztosítani kell az arányos költségvetési, illet-
ve vagyoni támogatást.
A feladatok lényegében felölelik a lakosság mindennapi közösségi szükségleteinek szinte teljes körét.
E feladatok ellátása teljes körűen azonban lehetetlen, hiszen erre a pénzügyi lehetőségek nincsenek
meg. Az önkormányzatok tehát a feladatok és azok ellátási módja tekintetében rangsorolni, mérle-
gelni kénytelenek.
A feladatok rangsorolásában meghatározó az, hogy a feladatok egy része az önkormányzatok számá-
ra törvényben rögzített kötelező feladat. A kötelező feladatok tekintetében az önkormányzatoknak
mérlegelési lehetőségük nincs, döntésük csak arra szorítkozhat, hogy a feladatokat milyen módon
látják el.
A kötelező feladatokon túl az önkormányzatok vállalkozhatnak további feladatok elvégzésére is.

Az úgynevezett önként vállalt feladatok körét és ellátásuk módját, szintjét a helyi igények ismereté-
ben az önkormányzat pénzügyi lehetőségeinek határai között jelölheti meg. Ez azt is jelenti, hogy
az önként vállalt feladatok köre és a teljesítés módja önkormányzatonként, sőt egy-egy önkormány-
zatnál is változhat annak függvényében, hogy a helyi lakosság igényei és az önkormányzat pénzügyi
lehetőségei miként alakulnak. Az önkormányzatok a további lakossági szolgáltatások teljesítésére a
többletbevételeikből vállalkozhatnak.
6.1.3. A helyi önkormányzatok államháztartáson belüli helye és

kapcsolata az állami költségvetéssel
Az Alaptörvény rögzíti, hogy az önkormányzat kötelező feladat- és hatásköreinek az ellátásához
azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult.
Az államháztartásról szóló törvény szerint az államháztartás a központi és az önkormányzati

alrendszerből áll.
Az államháztartás önkormányzati alrendszerébe tartozik:

• a helyi önkormányzat;
• a helyi nemzetiségi önkormányzat és az országos nemzetiségi önkormányzat;
• a térségi fejlesztési tanács és
• az előbbiek által irányított költségvetési szervek.
A helyi önkormányzat költségvetése az államháztartás része. Az önkormányzati alrendszer költségve-

tése a központi költségvetéstől elkülönül, ahhoz központi költségvetési támogatásokkal kapcsolódik.
Az államháztartási mérleghez az önkormányzatok bevételei bruttó módon kapcsolódnak, vagyis

az államháztartási mérleg bevételi oldala tartalmazza a helyi önkormányzatok valamennyi bevé-
teli forrását (a halmozódás elkerülése végett természetesen az államháztartás alrendszerei közötti
átcsoportosítások kiszűrésével), ugyanakkor az államháztartási mérleg kiadásai tartalmazzák az
önkormányzatok valamennyi kiadását.
86
6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere
Az önkormányzati költségvetés nettó módon kapcsolódik a központi költségvetéshez, ahogyan az

Mötv. fogalmaz, központi költségvetési támogatásokkal.
Ez különösen két dolgot jelent:

• A központi költségvetésről szóló törvény megállapítja a helyi önkormányzatokat megillető álla-
mi támogatást és hozzájárulást. Ez a központi költségvetés egyik kiadási tétele is egyben.
• A központi költségvetésről szóló törvény meghatározza a központi adókból való részesedés – az
átengedés – mértékét. Ez a központi költségvetés bevételi oldalán úgy jelentkezik, hogy az adott
bevételi tételnél az önkormányzatokat megillető összeg nélkül jelenik meg az előirányzat.
6.1.4. A helyi önkormányzatok pénzügyi szabályozásának

áttekintése
Az önkormányzati rendszer megújításának pénzügyeket is érintő legfontosabb súlyponti kérdései:
• az állami és önkormányzati feladatok újraszabályozása;
• az önkormányzati feladatok differenciáltabb meghatározása;
• a működőképesség fenntartása, az önkormányzatok pénzügyi–gazdasági helyzetének megszi-
lárdítása, új feladatfinanszírozási rendszer kialakítása;
• az adósságállomány növekedésének megállítása, meglévő kezelése;
• a törvényességi felügyelet és gazdasági ellenőrzés eszközrendszerének megújítása.
A helyi önkormányzatok gazdasági alapjait meghatározó kérdések, amelyek kidolgozása folyamat-

ban van és bevezetésük a következő években (2012–2013–2014) várható:
• A normatív alapú finanszírozást a feladatfinanszírozás váltja fel.
• A költségvetési rendeletben működési hiány nem tervezhető.
• Az Országgyűlés a kötelezően ellátandó feladatokhoz jogszabályokban meghatározott közszol-
gáltatási szintnek megfelelő támogatást biztosít, az önkormányzatot megillető működési célú
bevételek körét (a helyi adókból működési célra figyelembe veendő kört is) és mértékét külön
törvény határozza meg.
• Eltérő felhasználás esetén a támogatás összegét kamatokkal terhelve vissza kell fizetni.
• Az önként vállalt, az állam által prioritásként kezelt feladatok finanszírozására az állam támoga-
tást biztosíthat, kivételesen a működőképesség megőrzésére kiegészítő támogatás adható.
• Az önkormányzat adósságot keletkeztető kötelezettségvállalást (kölcsön-, hitelfelvétel, kötvény-
kibocsátás, lízingügylet) kizárólag a Kormány engedélyével tehet, melynek mértéke éves szinten
a saját bevételeinek 50%-át nem haladhatja meg.
• Uniós kötelezettségből eredő beruházást kivéve nem indíthat új beruházást, amennyiben tárgy-
évi adósságot keletkeztető kötelezettségvállalása eléri vagy meghaladja a korlátozás mértékét.
6.2. Az önkormányzatok saját bevételei
Az önkormányzatok több forrásból juthatnak bevételeikhez. Fő bevételi forrásaik:

• a saját bevételek;
• az átengedett központi adók;
• a feladatalapú központi támogatások és
• az egyéb állami támogatások.
87
E bevételek az önkormányzatok egységes költségvetésének bevételi oldalát alkotják.
A bevételek többségéről az önkormányzatok szabadon döntenek.
Ez a pénzügyi szabadság azonban jelentős felelősséggel jár. Az önkormányzatoknak feladata-

ik rangsorolásakor elsősorban a kötelező feladatok teljesítéséhez kell gondoskodniuk a pénzügyi
fedezetről. Az önként vállalt feladatok teljesíthetőségének az önkormányzatok bevételei szabnak
határt.
Az önkormányzatok felelőssége a helyi lakosság irányába is fennáll, hiszen év végén minden önkor-
mányzatnak számot kell adnia az éves költségvetés teljesítéséről.
A saját bevételek alakulása az önkormányzat és a helyi közösség (lakosság, vállalkozás) közötti

kapcsolat mércéje. A saját bevételek alakulását az állam közvetlenül nem befolyásolhatja. Nagysága
nem függ a központi hozzájárulástól, a támogatás mértékétől és összegétől. A saját bevételek közé
sorolhatók:
• a helyi adók;
• a saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hozadékából származó bevé-
tel, nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj;
• az átvett pénzeszközök;
• külön törvény szerint az önkormányzatot megillető illeték, bírság, díj;
• az önkormányzat és intézményei egyéb sajátos bevételei.
6.2.1. A helyi adók

A települési önkormányzatok saját bevételei között meghatározó a szerepük a helyi adóbevételek-
nek. (1990. évi C. törvény a helyi adókról, a továbbiakban: Hatv.)
A törvény meghatározza az önkormányzatok által megállapítható adófajtákat, részletezve az

adóalanyokat és az adótárgyakat. Tartalmazza továbbá az egyes adókra vonatkozóan az adó mérté-
két, pontosabban az önkormányzatok által megállapítható adómaximumot. További számos fontos
részletkérdést szabályoz, amelytől az önkormányzat nem tekinthet el, ha úgy dönt, hogy az adott
adófajtát bevezeti. (Az egyértelműség kedvéért egy példa: a vagyoni típusú adók közül az építmény-
adó kapcsán a Hatv. az adómentesség három esetét tételesen felsorolja – 13. § a–h) pont.) A képvi-
selő-testület rendelete a törvényhez képest kevesebbet tehát nem állapíthat meg.
Ahhoz azonban minden képviselő-testületnek joga van, hogy a helyi sajátosságok figyelembevéte-
lével, saját adópolitikájának megfelelően a példában szereplő adómentességi kört bővítse (pl. kiter-
jessze a kedvezményt a komfort nélküli vagy komfortos lakásokra is).
Más esetekben a törvény a végrehajtás egyes kérdéseinek rendezését teljes mértékben az önkor-
mányzatokra bízza. Ismét egy konkrét példa: a Hatv. 21. §-a szerint a telekadó megállapítása esetén
az adó alapja: vagy a szóban forgó telek m2-ben megállapított területe, vagy pedig a telek ún. korri-
gált forgalmi értéke. A számítási mód kizárólag az önkormányzat döntésétől függ, a kettő közül
bármelyiket alkalmazhatja.
88
Korlátozás annyiban van, hogy a törvényben szabályozott két módszer valamelyikét lehet csak
bevezetni, vagyis harmadik vagy más, kombinált további lehetőség nincs. A Hatv. azzal zárja
ki az adótöbbszörözés lehetőségét, hogy a több címen bevezetett helyi adóból egy meghatáro-
zott adótárgy (erre talán a legjellegzetesebb példa az üdülőépület) csak egyfajta adóval terhelhe-
tő. A példánk szerint üdülőépület esetében tehát vagy építményadóval, vagy kommunális adóval.
Bármelyik adó kivetése azonban a másik kettő alkalmazhatóságát kizárja.
Az önkormányzatok szabályozási szabadsága ezek alapján azonban nem csorbul.
Az önkormányzat nagyfokú szuverenitást élvez a helyi adók megállapítása (bevezetése) körében.
Az önkormányzat adó-megállapítási joga arra terjed ki, hogy

• a helyi adókról szóló törvényben meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse; a
már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás
naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit;
• az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza;
• az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az
adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – e törvényben meghatározott felső határ és a
felső határ növelt összegére (adómaximum) figyelemmel – megállapítsa;
• a törvényben meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg a kedvezményeket
további kedvezményekkel bővítse;
• a törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait is meghatározza.
Az önkormányzat adó-megállapítási jogát korlátozzák az alábbiak:

a) Az adóalanyt egy meghatározott adótárgy esetében csak egyféle – az önkormányzat döntése
szerinti – adó fizetésére kötelezheti.
b) A vagyoni típusú adók körében az adót egységesen – tételes összegben vagy a korrigált forgalmi
érték alapulvételével – határozhatja meg.
c) Az általa bevezetett adó mértékeként nem állapíthat meg többet az adómaximumnál.
d) Ha az adót a fővárosi önkormányzat vezeti be, akkor az a kerületi önkormányzat, amely
az adó fővárosi önkormányzat általi bevezetésébe beleegyezett, az adót az adóévben nem
működtetheti.
e) A vállalkozó üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze utáni építményadó, telke utáni telekadó és
a helyi iparűzési adó megállapítása során – ha e törvény eltérően nem rendelkezik – a törvény
mentességekre, kedvezményekre vonatkozó szabálya nem alkalmazható. A helyi iparűzési adó
esetén egy adómérték alkalmazható.
f) A korrigált forgalmi érték alapú építményadóban a lakás, illetve az egyéb építmény esetén
egy-egy, a korrigált forgalmi érték alapú telekadóban a lakáshoz tartozó telek, illetve az egyéb
telek esetén egy-egy adómérték alkalmazható.
A helyi adókról szóló törvény a főváros vonatkozásában eltérő rendelkezéseket állapít meg.
A törvény kimondja a fővárosi közgyűlés elsődleges jogát valamely helyi adó bevezetéséről. Jelenleg
ez a szabály úgy érvényesül, hogy a helyi iparűzési adót a fővárosi önkormányzat, az egyéb helyi
adókat a kerületi önkormányzatok működtethetik. A főváros által bevezetendő egyes helyi adók
kérdésében ki kell kérni a kerületi képviselő-testületek véleményét.
89
6.2.2. Saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati

vagyon hasznosításából származó bevétel, nyereség,
osztalék, kamat és bérleti díj
(Részletesebben az önkormányzati tulajdonnal összefüggő kérdéseket tárgyaló fejezetrész ismerteti
ezeket a bevételi forrásokat.)
6.2.3. Vadászati jog haszonbérbe adásából származó bevétel

A vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény szerint a
vadászati jog – mint vagyonértékű jog – alanyának a földtulajdonjog elválaszthatatlan részeként a
vadászterületnek minősülő terület tulajdonosát, társult vadászati jog esetén a vadászterület tulaj-
donosainak közösségét, a vadászati jog haszonbérbe adása esetén vadászatra jogosultnak a haszon-
bérlőt kell tekinteni.
A vadászati jog haszonbérlője vadászjeggyel rendelkező tagokból álló egyesület, vadásztársaságok

érdekképviseleti szerve vagy:
a) a vadászjeggyel rendelkező tagokból álló egyesület (a továbbiakban: vadásztársaság);
b) a vadásztársaságok érdekképviseleti szerve;
c) a mezőgazdasági, illetve erdőgazdálkodás ágazatba sorolt, Magyarországon bejegyzett gazdasá-
gi társaság, szövetkezet, továbbá az erdőbirtokosságig társulat, feltéve, ha a vadászterület lega-
lább 25%-át mezőgazdasági, erdőgazdálkodási vagy természetvédelemmel összefüggő gazdasá-
gi tevékenység céljából használja.
6.2.4. Egyéb bevételek

A működési, ár- és díjbevételek, valamint az egyéb (uniós is) átvett pénzeszközök nagysága az utób-
bi években dinamikusan növekszik. Ez jelzésértékű abból a szempontból, hogy az önkormányzatok
intézményei igyekeznek a piacosodó gazdasághoz igazodni.
Az önkormányzatokat az intézmények többcélú hasznosítására, vállalkozásra a gazdasági környezet

készteti, a bevétel-orientált pénzügyi szabályozás pedig rá is kényszeríti őket. Törvényi garancia van
azonban arra, hogy ez az ár- és díjbevétel az intézménytől nem vonható el, és a támogatásba sem
számítható be.
6.3. Az önkormányzatoknak átengedett központi adók
6.3.1. Gépjárműadó
A gépjárműadóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény alapján a belföldi gépjárművek után a települési
önkormányzat által beszedett adó 40%-a az önkormányzatot illeti meg. A gépjárműadó alapja a
személyszállító gépjármű (ide nem értve az autóbuszt) hatósági nyilvántartásban feltüntetett telje-
sítménye, kilowattban kifejezve. Autóbusz, nyerges vontató, lakókocsi, lakó pótkocsi esetében az
adó alapja a gépjármű saját tömege (önsúlya).
90
6.3.2. Termőföld bérbeadása

A termőföld bérbeadásából származó jövedelem utáni – a települési önkormányzat által beszedett
– személyi jövedelemadó 100%-a a földterület fekvése szerinti települési önkormányzatot illeti meg.
A jogalkotó az e bevételi jogcímből eredő jövedelmek ellenőrzését a települési önkormányzat jegyzőjének

hatáskörébe utalta. Értelemszerűen mind az adó ellenőrzéséért, mind a beszedéséért a jegyző a felelős.
6.3.3. Környezetvédelmi és szabálysértési bírság

A környezetvédelmi jogszabályok megsértéséért kiszabható bírságok két jogcímen is megilletik a
települési önkormányzatokat. Egyrészt külön jogszabályban meghatározott esetekben a települési
önkormányzat jegyzője jár el a környezetvédelmi szabálysértés elbírálása és szankcionálása során,
az általa kiszabott környezetvédelmi bírság teljes összege a környezetszennyezésben érintett telepü-
lési önkormányzatot illeti meg.
Más esetekben, amikor a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség jogosult eljár-

ni környezetvédelmi szabálysértés ügyében, a felügyelőség által kiszabott környezetvédelmi bírság
30%-a az érintett települési önkormányzatot illeti meg.
A szabálysértési törvény alapján a szabálysértési pénz- és helyszíni bírságból származó, az önkor-

mányzat fizetési számlájára vagy annak valamely alszámlájára érkező bevétel 100%-a az önkormány
zatot illeti meg.
A közúti közlekedésről szóló törvény szerinti közlekedési szabályszegések után kiszabott közigazgatási
bírság végrehajtásából származó bevétel 40%-a, ha a végrehajtást a települési önkormányzat jegyzője – a
bírságot kiszabó szervre tekintet nélkül – önkormányzati adóhatósági jogkörében eljárva foganatosította.
A települési önkormányzat területén a közlekedési szabályszegések után a közterület-felügyelő által

kiszabott közigazgatási bírság teljes behajtott összege.
6.4. A helyi önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszere
A helyi önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszere 2013-től került bevezetésre. Az Országgyűlés

a helyi önkormányzatok által kötelezően ellátandó, törvényben meghatározott feladatok ellátása
működési kiadásainak fedezetét a feladatfinanszírozás rendszerén keresztül, feladatalapú támoga-
tással biztosítja.
A feladatfinanszírozási rendszerben az Országgyűlés a helyi önkormányzat kötelezően ellátandó

feladataihoz jogszabályban meghatározott közszolgáltatási szintnek megfelelő támogatást bizto-
sít. Az önkormányzati kötelező feladatok ellátásához a központi költségvetés feladatfinanszírozási
rendszerén keresztül járul hozzá. A feladatfinanszírozási rendszer célja, hogy az önkormányzatok
kötelező feladatainak – szakmai jogszabályok által meghatározott feltételek szerinti – ellátásához
szükséges működési kiadások fedezete rendelkezésre álljon.
91
A feladatfinanszírozás rendszerében az államháztartásért felelős miniszter és a helyi önkormányza-

tokért felelős miniszter – az ágazati miniszterrel egyeztetett tartalommal – meghatározza az önkor-
mányzati feladat ellátásának kiadási szükségletét, és ennek megfelelően kerül meghatározásra az
egyes önkormányzatok költségvetési támogatása.
A támogatás megállapítása az alábbi szempontok figyelembevételével kerül megállapításra:

• takarékos gazdálkodás;
• a helyi önkormányzat jogszabályon alapuló, elvárható saját bevétele;
• a helyi önkormányzat tényleges saját bevétele.
A feladatfinanszírozási rendszernek biztosítania kell az önkormányzatok bevételi érdekeltségének

fenntartását.
A feladatalapú támogatás meghatározásához a helyi önkormányzat jogszabályban meghatározott

módon adatot szolgáltat. A feladatalapú támogatás összegét a központi költségvetésről szóló törvény
határozza meg. A feladatalapú támogatást a helyi önkormányzat kizárólag a kötelezően ellátandó
feladatainak fedezetére fordíthatja. Az ettől eltérő felhasználás esetén köteles a támogatás összegét
kamatokkal terhelve visszafizetni a központi költségvetésbe.
Az állami támogatás nyújtásának a lehetősége is megmaradt. Az állam által prioritásként kezelt,

önként vállalt feladatok finanszírozásához is biztosítható állami támogatás, valamint az önkor-
mányzatok működőképességük megőrzése érdekében jogszabályban meghatározott módon kiegé-
szítő támogatásban részesülhetnek.
6.4.1. Gazdálkodási felelősség

A helyi önkormányzatok gazdálkodása akkor tekinthető kiegyensúlyozottnak, ha hosszabb időszak
alatt is összhang van a bevételei és a kiadásai között nemcsak a tervezés, hanem a végrehajtás során
is. Az önkormányzat gazdasági programot készít a képviselő-testület megbízatásának idejére vagy
az azt meghaladó időszakra.
Ennek kialakításában és megtartásában elsődleges felelőssége van a képviselő-testületnek, amelynek

feladata a kiegyensúlyozott gazdálkodás feltételeinek alakítására vonatkozó döntések meghozatala.
A gazdálkodással összefüggő döntések alapvetően a költségvetési rendeletben összpontosulnak.
A döntések megalapozottabbá tétele érdekében célszerű több költségvetési tervváltozatot a képvise-

lő-testület elé terjeszteni, szakmailag indokolva az egyes változatok előnyeit és hátrányait.
A gazdálkodás biztonságáért az önkormányzat képviselő-testülete a felelős. A gazdálkodás szabály-

szerűségéért a polgármester felel. A szabályszerű gazdálkodás biztosítása alapvetően a polgármes-
teri hivatal és a jegyző feladata. E tekintetben tehát a legfőbb követelmény az, hogy szakértői gárda
irányítsa az önkormányzat gazdálkodását.
Az önkormányzat gazdálkodásának következményeit nem vállalhatja és nem is vállalja föl az állam.

Az önkormányzati – nagyon széles körű – önállóság azt is jelenti, hogy a jogosultsággal azonos
92
területeken a felelősség is az önkormányzaté. Azaz, az anyagi és személyi konzekvenciákat az adott

önkormányzatnak kell viselnie. A helyi önkormányzat veszteséges gazdálkodásának következményei
a helyi önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért a központi költségvetés nem tartozik felelősséggel.
Ha az önkormányzat gazdálkodása önhibáján kívül álló gazdasági, társadalmi ok(ok) következté-

ben válik egy-egy évben pénzügyileg hiányossá, akkor annak terheit a központi költségvetés külön
kiegészítő támogatás nyújtásával részben vagy egészben átvállalhatja.
Az önhibából fizetésképtelen állapotba került önkormányzat adósságrendezésére vonatkozó eljárást

törvény szabályozza.
6.4.2. A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárása

A helyi önkormányzat (önmaga ellen) vagy hitelezője adósságrendezési eljárást kezdeményezhet, ha
a helyi önkormányzat vagy költségvetési szerve:
• a hitelező által megküldött számlát, fizetési felszólítást az esedékességet követő 60 napon belül
nem vitatta és nem fizette ki;
• elismert tartozását az esedékességet követő 60 napon belül nem fizette ki;
• jogerős és végrehajtható bírósági (hatósági) határozatban foglalt fizetési kötelezettségét nem
teljesítette;
• fizetési kötelezettségét a korábban lefolytatott adósságrendezési eljárásban kötött egyezség elle-
nére nem teljesítette;
• az államháztartás más alrendszereivel szemben fennálló köztartozását 60 napon belül nem teljesíti;
• más helyi önkormányzattal, társulással szemben fennálló tartozását 60 napon belül nem teljesíti.
E feltételek fennállásakor a polgármester tájékoztatja a pénzügyi bizottságot, és 8 napon belül össze-

hívja a képviselő-testületet: ha a testület a fizetési kötelezettségek rendezésére nem lát lehetőséget, úgy
felhatalmazza a polgármestert az eljárás kezdeményezésére. Az adósságrendezési eljárás megindítá-
sáról a polgármester tájékoztatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős szervet.
A jogszabályi feltételek fennállásakor az önkormányzat köteles megindítani az eljárást, a hitelező pedig

eldöntheti, hogy kezdeményezi az eljárást, vagy vár a követelésének más módon történő rendezésére.
A bíróság az eljárás megindítását elrendelő végzésében rendelkezik a pénzügyi gondnok személyéről.
Az eljárás megindításának több szempontból is jelentősége van, ugyanis ettől kezdve:

• az önkormányzat ingatlanjain fennálló végrehajtási jog, jelzálogjog megszűnik;
• az önkormányzat további vagyoni kötelezettségvállalással járó döntést – törvényi felhatalma-
zás kivételével – nem hozhat, csak az alapvető lakossági szolgáltatások működési kiadásait
teljesítheti;
• az önkormányzat és költségvetési intézményei számláját érintő pénzügyi „tranzakciókhoz” a
pénzügyi gondnok ellenjegyzése szükséges.
Az eljárás megindítását követő 8 napon belül megalakul az adósságrendezési bizottság, melynek
tagjai a polgármester, a jegyző, a pénzügyi bizottság elnöke, továbbá egy önkormányzati képviselő,
elnöke pedig a pénzügyi gondnok.
93
E bizottság dönt – a képviselő-testület kizárólagos hatáskörébe utalt ügyek kivételével – a fontos

gazdasági kérdésekben.
A válságköltségvetési rendelet megalkotását követően az adósságrendezési bizottság javaslatára a

képviselő-testület reorganizációs programot és egyezségi javaslatot fogad el.
A reorganizációs program egyrészt bemutatja az önkormányzat gazdasági helyzetét, másrészt meg kell
győznie a hitelezőket arról, hogy az önkormányzat mindent megtesz azért, hogy rendezze tartozásait.
Az egyezségi javaslat a hitelezői igények kielégítésére vonatkozó konkrét kezdeményezéseket tartal-

mazza. Ennek keretében a hitelezőket különféle csoportokba sorolják, majd ennek alapján javasla-
tot tesznek, hogy az egyes hitelezőknek milyen vagyontárgyakat ajánlanak fel. A hitelezői igények
kielégítése természetesen nem veszélyeztetheti a kötelező önkormányzati feladatok ellátását, ezért
nem vonhatók be az adósságrendezésbe a következő vagyonelemek: forgalomképtelen törzsvagyon,
a hatósági feladatok és alapvető lakossági szolgáltatások ellátásához szükséges vagyon, valamint
az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került lakások és nem lakás céljára szolgáló
helyiségek. Az adósságrendezésbe nem vonható be továbbá a helyi önkormányzat használatába,
vagyonkezelésébe adott, nem az önkormányzat tulajdonát képező vagyon, továbbá hazai vagy uniós
forrásból nyújtott fejlesztési támogatásból származó bevételek.
Az elfogadott reorganizációs programot és egyezségi javaslatot a pénzügyi gondnok megküldi a

bejelentkezett hitelezőknek. A hitelezők közötti egyezség csak akkor érvényes, ha azt a hitelezőknek
a törvényben megállapított többsége elfogadja. Ha az egyezség megfelel a törvényi feltételeknek, úgy
a bíróság végzést hoz az eljárás befejezéséről, majd felmenti a pénzügyi gondnokot, és megállapítja
díját, melynek folyósítása a központi költségvetésből történik.
Egyezség hiányában a vagyon bírósági felosztásának főbb szabályai a következők:
E szakaszra akkor kerül sor, ha a hitelezők között nem jön létre egyezség, illetve az egyezség nem felel meg a
jogszabályi feltételeknek, továbbá a képviselő-testület 60 napon belül nem fogadja el a válságköltségvetést.
A pénzügyi gondnok javaslatot tesz a vagyonfelosztásra, és a bíróság ez alapján dönt – az önkor-

mányzat és a hitelezők észrevételeit is figyelembe véve – a vagyon felosztásáról. Ezt követően a pénzügyi
gondnok megkíséreli a vagyontárgyak nyilvános értékesítését: ha ez eredménytelen, úgy a vagyont kell
a törvényben meghatározott kielégítési sorrendnek megfelelően szétosztani a hitelezők között.
E folyamat végén a bíróság az eljárást befejezi (mely ellen fellebbezésnek nincs helye), továbbá
felmenti a pénzügyi gondnokot.
6.4.3. Az önkormányzatok költségvetése

A költségvetés összeállításának részletes szabályait az államháztartásról szóló törvény, míg a finan-
szírozás rendjét és az állami hozzájárulás mértékét a költségvetési törvény határozza meg.
A Magyarország 2013. évi költségvetéséről szóló 2012. évi CCIV. törvényben önálló, IV. fejezet foglal-
kozik a helyi önkormányzatok költségvetésével.
94
Az Országgyűlés a költségvetési törvényben határozza meg a helyi önkormányzatok központilag

szabályozott adókból, bírságokból származó részesedését, továbbá a feladatalapú központi költségve-
tési támogatások címeit és összegét, valamint az egyéb támogatásokat; megállapítja az önkormány-
zatokat megillető támogatások elosztási és folyósítási rendjét. Végül az Országgyűlés dönt tételesen az
ún. címzett támogatásokról.
A Kormány a helyi önkormányzatok központi költségvetésből származó hozzájárulásával összefüg-

gésben előkészítő, koordináló és végrehajtó feladatokat lát el.
A költségvetési törvényjavaslat benyújtásával egyidejűleg a Kormány a helyi önkormányzatok rendel-

kezésére bocsátja a rájuk vonatkozó adatokat és szabályozási elgondolásokat.
A költségvetéssel kapcsolatos eljárási szabályok némelyike fontos az önkormányzati rendszer

szempontjából is. A költségvetési tervezés keretszabályait az államháztartásról szóló 2011.
évi CXCV. törvény határozza meg, melynek alapján az alábbi eljárásban készül a központi
költségvetés:
• Az államháztartásért felelős miniszter javaslatára a Kormány március 31-ig meghatározza a
gazdaság- és pénzügypolitika fő irányait, így különösen az adópolitika és a költségvetési poli-
tika céljait, rögzíti az államadósság csökkentésével összhangban álló költségvetési egyenleg
célt.
• Az államháztartásért felelős miniszter kidolgozza a tervezés részletes ütemtervét és tartalmi
követelményeit.
• A fejezetet irányító szervek az államháztartásért felelős miniszter által meghatározott részletes-
séggel – a részükre megállapított tervezett kiadási főösszeg megtartásával – május 31-ig megterve-
zik saját fejezetük bevételeit és kiadásait. A tervezetet július 31-ig egyeztetik az államháztartásért
felelős miniszterrel, egyidejűleg tájékoztatást adnak a költségvetési bevételeket és a költségvetési
kiadásokat befolyásoló jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó eszközök, szerződések vagy más
kötelezettségek módosításának lehetőségéről, módjáról.
• Az államháztartásért felelős miniszter elkészíti a központi költségvetésről szóló törvényjavas-
lat tervezetét, amelyet a megalapozásához szükséges törvénymódosításokat tartalmazó önálló
törvényjavaslattal együtt a Kormány elé terjeszt. A Kormány, döntését követően szeptember 30-ig
az Országgyűlés elé terjeszti a következő év törvényjavaslatát. A Kormány a központi költségve-
tésről szóló törvényjavaslatot külön törvény (a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011.
évi CXCIV. törvény) szerint egyezteti a Költségvetési Tanáccsal.
• Az Országgyűlés megtárgyalja a költségvetés bevételeit és kiadásait fejezetenként, majd határo-
zatot hoz, amelyben megállapítja a fejezetek bevételi és kiadási főösszegét és a különbség mértékét
(hiány vagy többlet).
• Az országgyűlési határozat elfogadása után tovább zajlik a költségvetési törvényjavaslat vitája,
azonban fontos korlátozást jelent, hogy ebben a szakaszban már nem terjeszthető elő olyan módo-
sítási javaslat, amely a bevételi és kiadási főösszeget, így a hiány vagy többlet határozatban megál-
lapított mértékét módosítaná.
• Végezetül pedig az Országgyűlés (lehetőleg december 31-éig) elfogadja a következő költségvetési
évre vonatkozó törvényt.
A helyi önkormányzat a költségvetését költségvetési rendeletben állapítja meg. Az önkormány-

zati költségvetéssel kapcsolatban a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV.
95
törvény (a továbbiakban: Stabilitási törvény) az államadósság keletkezésének és növelésének elkerü-

lése érdekében szigorú korlátozásokat tartalmaz.
E korlátozások az önkormányzatok adósságot keletkeztető ügyleteire (pl. hitel, kölcsön felvétele,

átvállalása, hitelviszonyt megtestesítő értékpapír forgalomba hozatala, váltó kibocsátása, pénzügyi
lízing) vonatkoznak.
Ezek közül az alábbiakat emeljük ki:

• Az önkormányzat adósságot keletkeztető ügyletet érvényesen csak a Kormány előzetes hozzájá-
rulásával köthet. E korlátozás nem vonatkozik a Stabilitási törvényben meghatározott adósságot
keletkeztető ügyletekre (például a likvid hitelre vagy az adósságrendezési eljárás során a hitelezői
egyezség megkötéséhez igénybe vett reorganizációs hitelre).
• Az önkormányzat működési célra csak likvid hitelt vehet fel (kivéve a 2012. december 31. előtti
működési célú ügyletet, amelyet egyszer, Kormány hozzájárulással, a törvényben meghatározot-
tak szerint ki lehet váltani vagy átalakítani).
• Az önkormányzat adósságot keletkeztető ügyletből származó tárgyévi összes fizetési kötelezettsége
az adósságot keletkeztető ügylet futamidejének végéig egyik évben sem haladja meg az önkor-
mányzat adott évi saját bevételeinek 50%-át. Ha az adósságot keletkeztető ügyletéhez kapcsolódó
tárgyévi összes fizetési kötelezettsége eléri vagy meghaladja ezt a mértéket, az önkormányzat – az
Európai Unió kötelező jogi aktusából következő vagy nemzetközi szervezet felé vállalt kötelezett-
ségből eredő fejlesztést kivéve – nem indíthat új fejlesztést.
• Az önkormányzat az általa vállalt kezességekről jogszabályban foglaltak szerint adatot szolgáltat.
• Az önkormányzat a tárgyévre vonatkozó költségvetési rendeletében, határozatában szerepelte-
tett adósságkeletkeztetési szándékáról, az adósságot keletkeztető ügyletéhez kapcsolódó fejlesztési
céljáról és az ügylet várható értékéről a Kormányt előzetesen tájékoztatja a kormányzati hozzájá-
ruláshoz kötött ügyletek esetében.
A jegyző, főjegyző, megyei főjegyző (a továbbiakban együtt: jegyző) által elkészített, a következő
évre vonatkozó költségvetési koncepciót a polgármester október 31-ig – a helyi önkormányzati
képviselő-testület tagjai általános választásának évében legkésőbb december 15-ig – benyújtja a
képviselő-testületnek.
A polgármester a képviselő-testület elé terjeszti a bizottságok által megtárgyalt rendelettervezetet,

amelyhez csatolja legalább a pénzügyi bizottság írásos véleményét és a jogszabály alapján kötelező
könyvvizsgálatról készített írásos jelentést. A polgármester a központi költségvetésről szóló törvény
kihirdetését követő negyvenötödik napig nyújtja be a képviselő-testületnek. A polgármester a költ-
ségvetési rendelettervezet benyújtásakor előterjeszti azt az önálló rendelettervezetet is, amely az
önkormányzati rendeleteknek a költségvetési rendelettervezetben javasolt előirányzatok megalapo-
zásához szükséges módosításait tartalmazza.
A költségvetés előterjesztésekor a képviselő-testület részére tájékoztatásul a következő mérlegeket és

kimutatásokat kell – szöveges indokolással együtt – bemutatni:
• a helyi önkormányzat költségvetési mérlegét közgazdasági tagolásban, előirányzat felhasználási tervét;
• a többéves kihatással járó döntések számszerűsítését évenkénti bontásban és összesítve és
• a közvetett támogatásokat – így különösen adóelengedéseket, adókedvezményeket – tartalmazó
kimutatást.
96
A helyi önkormányzat költségvetése tartalmazza:

• a helyi önkormányzat költségvetési bevételeit és költségvetési kiadásait előirányzat-csoportok,
kiemelt előirányzatok szerinti bontásban, valamint kötelező feladatok, önként vállalt feladatok
és állami(államigazgatási) feladatok szerinti bontásban;
• a helyi önkormányzat által irányított költségvetési szervek engedélyezett létszámát, valamint
költségvetési bevételeit és költségvetési kiadásait előirányzat-csoportok, kiemelt előirányzatok
szerinti bontásban, valamint kötelező feladatok, önként vállalt feladatok és állami(államigazga-
tási) feladatok szerinti bontásban;
• a költségvetési egyenleg összegét működési és felhalmozási cél szerinti bontásban;
• a költségvetési hiány belső finanszírozására szolgáló előző évek pénzmaradványának, vállal-
kozási maradványának igénybevételét, beleértve a korábbi szabad pénzeszközök betétként való
elhelyezésének visszavonását működési és felhalmozási cél szerinti tagolásban;
• az előző ponton túli költségvetési hiány külső finanszírozására vagy a költségvetési többlet
felhasználására szolgáló finanszírozási célú pénzügyi műveletek bevételeit, kiadásait működési
és felhalmozási cél szerinti tagolásban;
• a költségvetési év azon fejlesztési céljait, amelyek megvalósításához a Stabilitási törvény szerinti
adósságot keletkeztető ügylet megkötése válik vagy válhat szükségessé az adósságot keletkeztető
ügyletek várható együttes összegével együtt;
• az előző pont szerinti adósságot keletkeztető ügyletekből és kezességvállalásokból fennálló köte-
lezettségeit az adósságot keletkeztető ügyletek futamidejének végéig, illetve a kezesség érvénye-
síthetőségéig, valamint az adósságot keletkeztető ügyletek tekintetében a korlátozás alapjául
szolgáló saját bevételek körét, és
• a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos hatásköröket.
A költségvetési rendeletben elkülönítetten szerepel az évközi többletigények, valamint az elmaradt

bevételek pótlására szolgáló általános tartalék és céltartalék. Az általános és céltartalék felett a
képviselő-testület rendelkezik, amely e jogát a polgármesterre vagy a képviselő-testület bizottságára
átruházhatja.
Ha a képviselő-testület a költségvetési rendeletet március 15-ig nem fogadta el, az átmeneti gazdál-
kodásról rendeletet alkothat, amelyben felhatalmazást ad, hogy a helyi önkormányzat és költ-
ségvetési szervei a bevételeiket folytatólagosan beszedhessék, kiadásaikat teljesítsék. Az átmeneti
gazdálkodásról szóló rendeletben meg kell határozni a felhatalmazás időtartamát. A felhatalmazás
az új költségvetési rendelet hatálybalépésének napján megszűnik.
Ha a képviselő-testület a költségvetési rendeletet a költségvetési év kezdetéig vagy az átmeneti

gazdálkodásról szóló rendelet hatályvesztéséig nem alkotta meg, és az átmeneti gazdálkodásról
rendeletet nem alkotott, vagy az átmeneti gazdálkodásról szóló rendelet hatályát vesztette, a polgár-
mester jogosult a helyi önkormányzatot megillető bevételek beszedésére és az előző évi kiadási
előirányzatokon belül a kiadások arányos teljesítésére. Az ennek alapján folytatott gazdálkodásról
a képviselő-testület részére a polgármesternek be kell számolni, a beszedett bevételeket és teljesített
kiadásokat az új költségvetési rendeletbe beépítve fogadja el.
Az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ennek következményei elhárítása céljá-
ból a polgármester e törvény rendelkezéseitől eltérő, a helyi önkormányzat költségvetése körében átme-
neti intézkedéseket hozhat, amelyekről a képviselő-testület legközelebbi ülésén be kell számolnia.
97
A költségvetés végrehajtása során a bevételek tervezett elmaradása, új feladatok, vagy feladatok

megszűnése miatt szükséges lehet az eredeti előirányzatok megváltoztatására (módosítás – növelés,
csökkentés vagy előirányzatok közötti átcsoportosítás). Az előirányzatok módosítása, átcsopor-
tosítása lehet csak az adott költségvetési évben érvényesülő (egyszeri) vagy a költségvetési éven túl
tartósan érvényesülő (tartós).
A költségvetési bevételek a bevételi előirányzatokon felül is teljesíthetők. A bevételi előirányzatok

kizárólag azok túlteljesítése esetén növelhetők, és a költségvetési bevételek tervezettől történő elma-
radása esetén azokat csökkenteni kell.
A polgármester a helyi önkormányzat gazdálkodásának első félévi helyzetéről szeptember 15-ig,

háromnegyed éves helyzetéről a költségvetési koncepció ismertetésekor írásban tájékoztatja a
képviselő-testületet. A tájékoztatás tartalmazza a helyi önkormányzat költségvetési rendeletében
megjelenő előirányzatok és a költségvetési egyenleg alakulását.
A jegyző által elkészített zárszámadási rendelettervezetet a polgármester a költségvetési évet köve-

tő negyedik hónap utolsó napjáig terjeszti a képviselő-testület elé. A képviselő-testület a zárszáma-
dásról rendeletet alkot.
Az Áht. szabályozza továbbá a pénzellátás rendjét. Az Áht. szerint a helyi önkormányzatok számá-
ra a Magyar Államkincstár lát el meghatározott feladatokat a költségvetésük végrehajtásának
pénzügyi lebonyolításában.
A helyben maradó személyi jövedelemadót, a települési önkormányzatok jövedelemkülönbségének

mérséklését szolgáló támogatást, a normatív hozzájárulást, támogatást és egyéb költségvetési támo-
gatást, továbbá az Egészségbiztosítási Alapból finanszírozott helyi önkormányzati költségvetési
szerveknek folyósított támogatást a személyi juttatásokat terhelő közterhek, valamint a Kormány
rendeletében meghatározott egyéb kötelezettségek beszámításával csökkentett összegben (nettó
finanszírozás), ütemezetten a kincstár folyósítja. Az Egészségbiztosítási Alapból finanszírozott helyi
önkormányzati költségvetési szervet terhelő tartozások összege csak az egészségbiztosítási szerv
által folyósított támogatásból vonható le.
A címzett és céltámogatáshoz – az éves előirányzat terhére – teljesítményarányosan juthat hozzá

az önkormányzat. A támogatás folyósítását a Kincstár végzi. A központi költségvetésből származó
kiegészítő támogatásokhoz (önhibájukon kívül hátrányos pénzügyi helyzetben lévő önkormányzatok
támogatása, központosított előirányzatból történő támogatás), valamint az egyéb központi alrendszer-
ből származó pénzeszközök igénybevételének részletes szabályait külön jogszabályok tartalmazzák.
6.4.3.1. A költségvetés tervezése

Az önkormányzati költségvetés tervezéséhez a kiindulási alapot az önkormányzat hosszabb távra
szóló gazdasági programja (az új önkormányzati törvény fogalomhasználatában: „gazdasági prog-
ram, fejlesztési terv”), a többéves kihatással járó önkormányzati döntések határozzák meg. Mivel az
önkormányzatok költségvetése az államháztartás része, a tervezésre vonatkoznak a központi előírá-
sok is, amelyeket törvények, kormányrendeletek és miniszteri rendeletek tartalmaznak.
98
Az államháztartásért és az önkormányzatokért felelős minisztérium végzi az állami költségvetés

önkormányzatokat érintő tervezési feladatait. Eljuttatják a tervezéshez szükséges információkat
az önkormányzatokhoz. Az elkészült költségvetéseket tájékoztatásul – az államháztartás pénz-
ügyi információs rendszerének részeként – ugyancsak az önkormányzatok megküldik a központi
szerveknek.
A helyi önkormányzatok költségvetésében – bár csökkenő mértékben – még mindig meghatározó

az államtól különböző jogcímeken kapott támogatások aránya. Ezek a források normatív alapon,
pályázati úton vagy alanyi jogon jutnak el az önkormányzatokhoz.
A tervezés egyik lényeges területe a közszolgáltatásokhoz kapcsolódó különféle szakmai programok

és azok pénzügyi vetületeinek megfogalmazása, elemzése és rangsorolása. A folyamatos tervező-
munka megkívánja, hogy a döntéshozók számára az előterjesztő azonos súlyú alternatívákat állít-
son fel a döntések megalapozása érdekében.
Az önkormányzati költségvetés tervezésének jól elkülöníthető szakaszai vannak az előké-

szítő munkálatokat követően. Az első az ún. koncepcionális szakasz, melyet a költségveté-
si rendelettervezet összeállítása, megvitatása követ, majd a rendeletalkotás, a költségvetés
véglegesítése.
6.4.3.2. Az előkészítési és koncepciókészítési szakasz

A jegyző a helyi önkormányzat költségvetési koncepcióját a tervezett bevételek, a kötelezettségvál-
lalások és más fizetési kötelezettségek és a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat figyelem-
bevételével állítja össze.
A költségvetés elkészítése szempontjából e szakasz különösen fontos. A jegyző áttekinti a követ-

kező évre vonatkozó szakmai feladatokat, elképzeléseket, ezeket rangsorolja. Noha az állam-
háztartás 2012. évtől hatályba lépett új törvényi szabályozása (és a törvény végrehajtásáról szóló
Kormányrendelet) nem írja elő, célszerű már a költségvetési koncepció tervezetének elkészítésébe is
bevonni az önkormányzati intézményeket.
A polgármester a költségvetési koncepció tervezetéről a helyi önkormányzatnál működő bizottsá-

gok véleményét a szervezeti és működési szabályzatban foglaltak szerint kikéri, és azt a költségvetési
koncepció tervezetéhez csatolja. A pénzügyi bizottságnak a költségvetési koncepció tervezetének
egészéről véleményt kell alkotnia.
A jegyző által elkészített, a következő évre vonatkozó költségvetési koncepciót a polgármester

október 31-ig – a helyi önkormányzati képviselő-testület tagjai általános választásának évében
legkésőbb december 15-ig – benyújtja a képviselő-testületnek. A költségvetési koncepció tervezetét
a képviselő-testület a bizottságok véleményével együtt megtárgyalja, és határozatot hoz a költségve-
tés-készítés további munkálatairól.
Célszerű, ha a koncepciót tárgyaló ülésen döntenek a gazdálkodás átmeneti viteléről arra az esetre,
ha az önkormányzatnak nem lenne az év első napján jóváhagyott költségvetése.
99
6.4.3.3. A rendelettervezet összeállítása

A koncepcióról hozott testületi határozat ismeretében a költségvetés tervezési munkálatai a rendelet
előkészítésével folytatódnak. A helyi önkormányzat költségvetési bevételei és költségvetési kiadásai
között kell megtervezni:
• a helyi önkormányzat bevételeit – így különösen a helyi adó bevételeket, a feladatalapú és egyéb
támogatásokat, a központi költségvetésből származó egyéb költségvetési támogatásokat –, elkü-
lönítetten az európai uniós forrásból finanszírozott támogatással megvalósuló programok,
projektek bevételeit;
• a helyi önkormányzat kiadásait, így különösen:
- a helyi önkormányzat nevében végzett beruházások, felújítások kiadásait beruházásonként,
felújításonként;
- a helyi önkormányzat által a lakosságnak juttatott támogatásokat, szociális, rászorultsági
jellegű ellátásokat;
- az általános és céltartalékot és
- elkülönítetten az európai uniós forrásból finanszírozott támogatással megvalósuló prog-
ramok, projektek kiadásait, valamint a helyi önkormányzat ilyen projektekhez történő
hozzájárulásait.
E kötelező központi előírásokon túlmenően a képviselő-testület is határozhat meg további követel-

ményeket, az előirányzatoknak részletesebb bemutatását is elvégezheti.
A jegyző a költségvetési rendelettervezetet a költségvetési szervek vezetőivel egyezteti, annak

eredményét írásban rögzíti, majd a rendelettervezetet és az egyeztetés eredményét a polgár-
mester a szervezeti és működési szabályzatban foglaltak szerint a képviselő-testület bizottsá-
gai elé terjeszti.
A polgármester a központi költségvetésről szóló törvény kihirdetését követő 45. napig a képvise-
lő-testület elé terjeszti a bizottságok által megtárgyalt rendelettervezetet, amelyhez csatolja legalább
a pénzügyi bizottság írásos véleményét és a jogszabály alapján kötelező könyvvizsgálatról készített
írásos jelentést.
Közös önkormányzati hivatal esetében a közös hivatalhoz tartozó minden egyes önkormányzat-
nak önálló költségvetése van, a jegyző mindegyik vonatkozásában ellátja az említett feladatokat.
A közös önkormányzati hivatal bevételeiről, kiadásairól, engedélyezett létszámáról az érdekelt helyi
önkormányzatok – a költségvetési rendeletüket tárgyaló képviselő-testületi ülés előtt – együttes
testületi ülésen döntenek. A közös önkormányzati hivatal – mint költségvetési szerv – bevételei,
kiadásai, engedélyezett létszáma a hivatal székhelye szerinti helyi önkormányzat költségvetési
rendeletében szerepelnek.
A gazdálkodással kapcsolatosan átruházott hatáskörökről a képviselő-testület a költségvetési

rendeletben vagy gazdálkodási szabályzatban rendelkezhet.
A költségvetést tárgyaló testületi ülések nyilvánosak, így a választópolgárok közvetlenül tájéko-

zódhatnak a közpénzek felhasználásának tervezett módjáról. A közvélemény minél szélesebb körét
vonják be a tervezés folyamatába, veszik figyelembe javaslataikat, észrevételeiket, annál valószínűbb,
100
hogy a többség számára is fontos célok megvalósítására használja fel az önkormányzat az általa kezelt
közpénzeket. (Erre az egyik legmegfelelőbb fórum a közmeghallgatás intézménye vagy a falugyűlés.)
Az önkormányzati költségvetésről készült rendeletet ugyancsak a helyben szokásos módon közzé

kell tenni, ki kell hirdetni. Az intézmények vezetőit költségvetéseik jóváhagyásával kell értesíte-
ni arról, hogy szakmai feladataikat milyen költségvetési lehetőségek között kell megvalósítaniuk,
milyen keretekkel gazdálkodhatnak.
6.4.3.4. A nemzetiségi önkormányzatok költségvetése

Az állam a nemzetiségi közügyek ellátásához a költségvetési törvényben:
• támogatást nyújt, amelynek általános és feladatalapú feltételeit kormányrendelet határozza meg
(e támogatásra a nemzetiségi önkormányzat testületi határozatban meghatározott nemzetiségi
közügy ellátása esetén jogosult);
• kiegészítő normatív támogatást nyújt a nemzetiségi óvodai neveléshez, illetőleg a nemzetiségi
oktatáshoz és neveléshez;
• a nemzetiségek oktatási és kulturális önigazgatása körében a központi költségvetésben megha-
tározott támogatásokat ad;
• támogatást nyújt a nemzetiségek önazonosságának megőrzéséhez, hagyományai gondozásához,
átörökítéséhez, az anyanyelv ápolásához, fejlesztéséhez, szellemi és tárgyi emlékeik fennmaradásához.
A helyi és az országos nemzetiségi önkormányzatok költségvetésükről nem rendeletet, hanem hatá-

rozatot alkotnak.
A helyi nemzetiségi önkormányzat költségvetési határozatának szerkezetére, elkészítésére a helyi

önkormányzatok költségvetésének szerkezetére, elkészítésére vonatkozó szabályokat kell alkalmaz-
ni azzal, hogy a költségvetési bevételeket és költségvetési kiadásokat a helyi nemzetiségi önkor-
mányzat bevételi és kiadási előirányzatai között kell szerepeltetni. Jegyzőn a nemzetiségi önkor-
mányzat székhelye szerinti helyi önkormányzat jegyzőjét kell érteni.
Az országos nemzetiségi önkormányzat költségvetési határozatának szerkezetére, elkészítésére

ugyancsak a helyi önkormányzatok költségvetésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni azzal,
hogy önkormányzati hivatal alatt az országos nemzetiségi önkormányzat hivatalát, jegyzőn pedig
a hivatalvezetőt kell érteni.
A hatályos szabályozás – szakítva a korábbi megoldással – nem írja elő, hogy a helyi nemzetiségi
önkormányzat költségvetési határozata beépüljön a székhelye szerinti helyi önkormányzat költség-
vetésébe. A helyi önkormányzat képviselő-testülete a nemzetiségi önkormányzat költségvetésére
vonatkozóan nem rendelkezik döntési jogosultsággal, a nemzetiségi önkormányzat költségvetési
határozata törvényességéért, bevételi és kiadási előirányzatainak megállapításáért és teljesítéséért,
illetve egymás kötelezettségvállalásaiért és tartozásaiért felelősséggel nem tartozik.
A helyi nemzetiségi önkormányzat bevételeivel és kiadásaival kapcsolatban a tervezési, gazdál-

kodási, ellenőrzési, finanszírozási, adatszolgáltatási és beszámolási feladatok ellátásáról a helyi
nemzetiségi önkormányzat székhelye szerinti helyi önkormányzat önkormányzati hivatala
gondoskodik. A helyi önkormányzat és az érintett helyi nemzetiségi önkormányzatok a feladatok
101
ellátásának részletes szabályait a nemzetiségek jogairól szóló törvény szerinti megállapodásban

kötelesek rendezni. Az országos nemzetiségi önkormányzat bevételeivel és kiadásaival kapcsolat-
ban a tervezési, gazdálkodási, ellenőrzési, finanszírozási, adatszolgáltatási és beszámolási feladatok
ellátásáról az országos nemzetiségi önkormányzat hivatala gondoskodik.
A nemzetiségi önkormányzat kiadási előirányzatai terhére a nemzetiségi önkormányzat elnöke vagy

az általa írásban felhatalmazott nemzetiségi önkormányzati képviselő jogosult kötelezettségvállalás-
ra és a kifizetések, illetve a bevételek beszedésének elrendelésére (utalványozásra). A helyi nemzetiségi
önkormányzat kiadási előirányzatai terhére vállalt kötelezettség esetén annak pénzügyi ellenjegyzé-
sére a székhely szerinti helyi önkormányzat önkormányzati hivatalának gazdasági vezetője, ennek
hiányában a jegyzője által írásban kijelölt, az önkormányzati hivatal állományába tartozó köztiszt-
viselő jogosult. Az országos nemzetiségi önkormányzat nevében vállalt kötelezettség esetén a pénz-
ügyi ellenjegyzés jogkörét az országos nemzetiségi önkormányzat hivatalának gazdasági vezetője vagy
az általa írásban kijelölt, az országos nemzetiségi önkormányzat hivatalának állományába tartozó
köztisztviselő gyakorolhatja.
6.4.4. Információ
A korábbi gazdaságirányítási rendszerben a számviteli információk elsősorban a központi szervek
információigényét elégítették ki. Az új számviteli rendszer célja ezzel szemben az – és ezt fogalmazza
meg a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény –, hogy a törvény hatálya alá tartozók vagyoni, pénz-
ügyi, jövedelmi helyzetéről, jövedelemtermelő képességéről, tevékenységének eredményéről a tulaj-
donosoknak, a hitelezőknek, a befektetni szándékozóknak, az önkormányzati vezetőknek egyaránt
megbízható és valós információt szolgáltasson. A számviteli alapelvek nélkülözhetetlenek a vagyoni,
pénzügyi és jövedelmi helyzetet tükröző információk szolgáltatásához. A beszámoló elkészítésekor
és a könyvvezetés során a költségvetési szerveknek is érvényesíteniük kell a törvényben meghatáro-
zott alapelveket.
A költségvetési szervekre vonatkozóan az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési

kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet előírásai a fenti alapelvek
sajátos alkalmazását, illetve kiegészítését tartalmazzák.
6.4.5. Ellenőrzés
A helyi önkormányzatok gazdálkodásához – az államháztartásról és az önkormányzatokról szóló
törvény rendelkezéseit figyelembe véve – alapvetően kétféle ellenőrzés kapcsolódik:
• belső pénzügyi ellenőrzés, belső kontrollrendszer;
• külső ellenőrzés.
6.4.5.1. Belső pénzügyi ellenőrzés, belső kontrollrendszer

A helyi önkormányzat belső pénzügyi ellenőrzését a külön jogszabályok szerinti folyamatba épített,
előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés (pénzügyi irányítás és ellenőrzés) és belső ellenőrzés útján
biztosítja. A jegyző köteles olyan pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszert működtetni, mely
biztosítja a helyi önkormányzat rendelkezésére álló források szabályszerű, szabályozott, gazdasá-
gos, hatékony és eredményes felhasználását. A jegyző a belső pénzügyi ellenőrzés részeként köteles
102
továbbá gondoskodni a belső ellenőrzés működtetéséről az államháztartásért felelős miniszter által

közzétett módszertani útmutatók és a nemzetközi belső ellenőrzési standardok figyelembevételével.
A helyi önkormányzat belső ellenőrzése keretében gondoskodni kell a felügyelt költségvetési szer-
vek ellenőrzéséről is. A helyi önkormányzatra vonatkozó éves belső ellenőrzési tervet a képviselő-
testület az előző év december 31-ig hagyja jóvá.
A belső ellenőrzést végző személy a jogszabályoknak és belső szabályzatoknak való megfelelést,

valamint gazdaságosságot, hatékonyságot és eredményességet vizsgálva megállapításokat és ajánlá-
sokat fogalmaz meg a jegyző és a polgármester részére, melyeket a polgármester indokolt esetben a
képviselő-testület soron következő ülésére terjeszt elő.
A költségvetési szervnél, így a helyi önkormányzatnál és hivatalánál is belső ellenőrzési tevékeny-

séget csak az államháztartásért felelős miniszter engedélyével rendelkező személy végezhet. E tevé-
kenységek folytatását az államháztartásért felelős miniszter annak engedélyezi, aki cselekvőképes,
büntetlen előéletű, és nem áll a belső ellenőrzés körébe tartozó tevékenység vonatkozásában a foglal-
kozástól eltiltás hatálya alatt, továbbá rendelkezik a jogszabályban előírt végzettséggel és gyakorlat-
tal. Az államháztartásért felelős miniszter a belső ellenőrzési tevékenység folytatására engedéllyel
rendelkező személyekről nyilvántartást vezet.
A polgármesternek a tárgyévre vonatkozó – külön jogszabályban meghatározott – éves ellenőrzési

jelentést, valamint az önkormányzat felügyelete alá tartozó költségvetési szervek éves ellenőrzési
jelentései alapján készített éves összefoglaló ellenőrzési jelentést – a tárgyévet követően, a zárszá-
madási rendelettervezettel egyidejűleg – kell a képviselő-testület elé terjesztenie.
A helyi önkormányzat belső ellenőrzését ellátó személy vagy szervezet, amely:

• ellenőrzést végez a képviselő-testület hivatalánál és az önkormányzat működésével kapcsolatos
feladatokra vonatkozóan;
• ellenőrzést végezhet a helyi önkormányzat felügyelete alá tartozó költségvetési szerveknél, a
helyi önkormányzat többségi irányítást biztosító befolyása alatt működő gazdasági társaságok-
nál, közhasznú társaságoknál, a vagyonkezelőknél, valamint a helyi önkormányzat költségveté-
séből céljelleggel juttatott támogatások felhasználásával kapcsolatosan a kedvezményezett szer-
vezeteknél is.
A helyi önkormányzat és költségvetési szervei belső ellenőrzésére vonatkozó részletes szabályokat

külön jogszabály tartalmazza.
A képviselő-testületnek a kétezernél több lakosú településen pénzügyi bizottságot kell választania.

A pénzügyi bizottság — egyebek között — az önkormányzatnál és intézményeinél az alábbi kont-
rolltevékenységekre jogosult:
• Véleményezi az éves költségvetési javaslatot és a végrehajtásáról szóló féléves, éves beszámoló
tervezeteit.
• Figyelemmel kíséri a költségvetési bevételek alakulását, különös tekintettel a saját bevéte-
lekre, a vagyonváltozás (vagyonnövekedés, -csökkenés) alakulását, értékeli az azt előidéző
okokat.
• Vizsgálja a hitelfelvétel indokait és gazdasági megalapozottságát, ellenőrizheti a pénzkezelési
szabályzat megtartását, a bizonylati rend és a bizonylati fegyelem érvényesítését.
103
A pénzügyi bizottság vizsgálati megállapításait haladéktalanul közli a képviselő-testülettel. Ha a

képviselő-testület a vizsgálati megállapításokkal nem ért egyet, a vizsgálati jegyzőkönyvet az észre-
vételeivel együtt megküldi az Állami Számvevőszéknek.
6.4.6. A helyi önkormányzatok gazdálkodásának külső

ellenőrzése (számvevőszéki ellenőrzés)
Az önkormányzatok megalakulása óta a számvevőszéki ellenőrzések többnyire az önkormányza-
toknak folyósított különféle állami támogatások témavizsgálatára korlátozódtak. Ilyenek elsősor-
ban a mutatószámhoz kötött normatív állami hozzájárulások, a cél- és kiegészítő állami támoga-
tások, továbbá a minisztériumok önkormányzatokkal összefüggő költségvetési tervező munkája.
A jogtalanul igénybe vett vagy a rendeltetési céltól eltérően felhasznált állami támogatások teljes
körűen így nem kerülhettek és nem is kerülhetnek felszínre.
Az ellenőrzések ilyen gyakorisága egyfelől kevés hatékonysággal bír, másfelől nem lehet lemondani
arról, hogy az állami költségvetésből származó eszközök elszámoltatása minden évben teljes körűen
megtörténjen, hiszen csak így tud a Kormány eleget tenni az állami költségvetéssel és az államház-
tartás vitelével összefüggő azon beszámolási kötelezettségének, amelyet az Országgyűlés előtt visel.
Az átfogó, úgynevezett pénzügyi–gazdasági ellenőrzésnek – a szabályszerűségi vizsgálatnak vele-

járója a rendszeresség, a kötelező gyakoriság – minden önkormányzatnál 2–3 évenként meg kelle-
ne történnie az esetleges visszaélések elkerülése érdekében, továbbá azért, hogy minden választási
ciklusban az intézkedéseket hozó testület és az önkormányzati vezetők szembesüljenek az ellenőr-
zés megállapításaival.
Az ellenőrzés gyakoriságának csökkentése azzal járna, hogy a hiányosságok feltárásakor már más
testület és vezetés működik a településen. Ennek következtében gyakorlatilag a felelősségre vonás
is lehetetlen.
A külső ellenőrzési feladat meghatározása két részből áll:

• Jelenleg az Állami Számvevőszék a vizsgálatait reprezentatív módon teljesíti. Teljes körű pénz-
ügyi–gazdasági ellenőrzést a mintegy 3200 önkormányzatnál nem végez.
• Az Állami Számvevőszék éves gazdálkodásáról szóló beszámolója tehát reprezentatív ellenőr-
zéseken nyugszik, melyek alapján az Országgyűlés nem kaphat teljesen megnyugtató képet a
támogatások igénylésének és felhasználásának szabályszerűségéről.
• Az állami támogatások igénylésének törvényességét évente kell ellenőrizni. Az igénybevétel
jogosságának éves ellenőrzését leggyorsabban olyan szervezet képes ellátni, amelynek szakmai
ismerete és kapcsolatrendszere ehhez közel áll.
Az államháztartás pénzügyeinek reformjába illeszkedően jelentős előrelépés történt a helyi önkor-

mányzatok központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai igénybevétele és elszámolása
szabályszerűségi felülvizsgálatában. A Kincstár területi szervei 2002. január 1-jétől végzik az önkor-
mányzati támogatások előzetes, szabályszerűségi szempontú ellenőrzését. A felülvizsgálat megin-
dításával egyidejűleg bővült az önkormányzatok normatív támogatásainak évközi igénymódosítá-
si lehetősége is. E kormányzati ellenőrzés belépésével az Állami Számvevőszék fejlődő kapacitását
elsődlegesen a helyi önkormányzatok átfogó ellenőrzésére tudja fordítani.
104
A helyi önkormányzatok új pénzügyi ellenőrzését az államháztartási ellenőrzés egységesítése

irányában tovább indokolt fejleszteni. Az államháztartás más alrendszereitől (pl. Egészségbiztosítási
Alaptól, fejezetektől) átvett pénzeszközöket is be kell vonni a vizsgálatba, majd az Európai Unióból
származó pénzeszközök ellenőrzését is célszerű ide kapcsolni; ez szintén az ÁSZ ellenőrzési körébe
tartozik, de az uniós szervezetek is ellenőrizhetik a felhasználást.
6.4.7. Könyvvizsgálók az önkormányzati rendszerben

Az önkormányzati törvény 1995. évi, majd 1996. és 2006. évi kiegészítése szerint könyvvizsgálót
kötelesek megbízni:
• egyrészt a fővárosi, a megyei, a megyei jogú városi, valamint a fővárosi kerületi önkormányzat
az önkormányzat és intézményei adatait összevontan tartalmazó beszámoló felülvizsgálatára,
továbbá a gazdasági, pénzügyi tevékenység folyamatos figyelemmel kísérésére (ezt a „csokrot”
nevezzük állandó könyvvizsgálati feladatnak);
• másrészt azok a helyi önkormányzatok is, amelyeknél az előző évben teljesített kiadások
összege meghaladja a 300 millió forintot, és hitelállománnyal rendelkeznek (vagy hitelt vesz-
nek fel).
Ezen önkormányzatok képviselő-testületei is kötelesek tehát évente könyvvizsgálóval felülvizsgál-

tatni az önkormányzat és intézményei adatait összevontan tartalmazó beszámolót, konkrétan a
hitelfelvétel évétől egészen a hiteltörlesztés évével bezárólag. (Ezt a második feladatcsoportot tekint-
jük eseti könyvvizsgálatnak.)
Önkormányzati rendszerünkben a könyvvizsgálat az önkormányzati gazdálkodás külső ellenőr-

zésének eszköze.
A könyvvizsgálat célja a számviteli törvény előírásaival összhangban annak megállapítása, hogy az

önkormányzat (illetve annak szervei) által összeállított beszámoló a számviteli és az államháztartá-
si törvény, továbbá a vonatkozó kormányrendeletek előírásai szerint készült-e, valamint megbízha-
tó és valós képet ad-e a vagyoni és pénzügyi helyzetről, az önkormányzati működés eredményeiről.
Az állandó könyvvizsgálatra kötelezettek körében az auditálás kiterjed:

• a beszámoló;
• a mérleg;
• az éves pénzforgalmi jelentés;
• a pénzmaradvány, illetve az eredmény-kimutatás hitelesítésére;
• a költségvetés és a zárszámadási rendelettervezet véleményezésére;
• az önkormányzat pénzügyi, vagyoni helyzetének elemzésére.
A könyvvizsgálattal, a költségvetési beszámoló felülvizsgálatával magasan kvalifikált „költségvetési”

minősítésű és kizárólag a Magyar Könyvvizsgálói Kamara által vezetett könyvvizsgálói névjegy-
zékben szereplő könyvvizsgáló bízható meg. Ezen túlmenően a tevékenység jellegére tekintettel
további „kemény” összeférhetetlenségi szabályok vannak. Így értelemszerűen nem lehet könyv-
vizsgáló a helyi önkormányzat polgármestere, képviselő-testületének tagja, illetve költségvetési
szervének dolgozója, mégpedig nemcsak e minősége fennállása alatt, hanem annak megszűnésétől
számított három évig sem.
105
Sőt, a törvényi szabályozás még sokkal messzebb megy, amennyiben az összeférhetetlenséget kiter-
jeszti az előzőekben felsorolt személyek Polgári Törvénykönyv szerinti ún. közeli hozzátartozóira is.
A könyvvizsgálói feladatot természetszerűen az ilyen tevékenység folytatására jogosult szervezet is

elláthatja, ha ugyancsak szerepel a Magyar Könyvvizsgálói Kamara által a társaságokról vezetett
névjegyzékben.
A könyvvizsgálót az önkormányzatnak „helyzetbe kell hozni”, hogy teljes képet kapjon a valós
gazdasági helyzetről.
A törvény ezért mondja ki, hogy a könyvvizsgáló betekinthet az önkormányzat dokumentumaiba,

felvilágosítást kérhet a polgármestertől, a költségvetési szervek dolgozóitól. Részt vehet – tanács-
kozási joggal – a testület ülésein, sőt a véleményezési körébe tartozó ügyekben meghívása a képvi-
selő-testületi ülésre kötelező. A könyvvizsgáló véleményéről köteles tájékoztatni a képviselő-testü-
letet. Egyes előterjesztések ügyében a könyvvizsgálói véleményezés hiányában érvényes döntést
a képviselő-testület nem hozhat. Ha a könyvvizsgáló olyan ismeretek birtokába jut, amelyek az
önkormányzat vagyonának jelentős csökkenésére utalnak, köteles a polgármestertől kérni a képvi-
selő-testület összehívását. Ha a polgármester a képviselő-testület ülését nem hívja össze, a könyv-
vizsgáló kezdeményezésére a fővárosi és megyei kormányhivatal teszi meg. Úgyszintén a fővárosi és
megyei kormányhivatalt értesíti a könyvvizsgáló arról is, ha a képviselő-testület a szükséges dönté-
seket nem hozza meg.
Fel kell hívni a figyelmet arra, hogy lényeges változás érinti a helyi önkormányzatok előbbiekben
ismertetett könyvvizsgálatának kérdéskörét. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011.
évi CLXXXIX. törvénynek az önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzésére vonatkozó, 2013.
január 1-jétől hatályba lépő rendelkezései ugyanis nem írnak elő könyvvizsgálati kötelezettséget a
helyi önkormányzatok számára.
Ez azonban természetesen nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a helyi önkormányzat önként –
amennyiben a helyi önkormányzat képviselő-testülete indokoltnak tartja – könyvvizsgálót bízzon
meg az ismertetett feladatok ellátása érdekében.
6.5. Az önkormányzatok vagyona
Az önkormányzati tulajdont mint új jogi kategóriát az 1989. október 23-án hatályba lépett
Alkotmánymódosítás teremtette meg, de valódi tartalmat az Ötv. megalkotásával kapott. Az alap-
vető cél az volt, hogy minden olyan vagyon az önkormányzatoké legyen, amely a lakosság kötelező
közszolgáltatásokkal való ellátásának feltételéül szolgál.
Az önkormányzatok tulajdonának alanyai maguk a települések, pontosabban e közösségek válasz-

tójoggal rendelkező polgárai. A tulajdonosi jogokat pedig vagy közvetlenül, népszavazással, vagy
a képviselő-testület útján gyakorolják. A lényeg: az önkormányzat ugyanolyan tulajdonos, mint a
gazdasági élet bármelyik szereplője.
Az önkormányzatok vagyonával kapcsolatos alapvető rendelkezéseket 2011. december 31-ig

a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény szabályozta. 2012. január 1-jétől
106
hatályba lépett az Alaptörvény, amely szerint az állam és a helyi önkormányzat tulajdona

nemzeti vagyon. A nemzeti vagyonról szóló, ugyancsak 2012. január 1-jétől hatályos 2011.
évi CXCVI. törvény rögzíti az állam és a helyi önkormányzati vagyon megőrzésének, védel-
mének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak a követelményeit. Ezen túlmenően
meghatározza a törvény az állam és a helyi önkormányzatok kizárólagos tulajdonának körét,
a nemzeti vagyon feletti rendelkezési jog alapvető korlátait és feltételeit, valamint az állam és a
helyi önkormányzat kizárólagos gazdasági tevékenységeit (az ún. állami, illetve önkormányzati
monopóliumokat).
A helyi önkormányzat vagyona törzsvagyon vagy üzleti vagyon lehet. A helyi önkormányzat
tulajdonában álló nemzeti vagyon külön része a törzsvagyon, amely közvetlenül a kötelező
önkormányzati feladatkör ellátását vagy hatáskör gyakorlását szolgálja. A törzsvagyon egy része
forgalomképtelen, amelynek elidegenítése, megterhelése – éppen abból az okból, mert kötelező
önkormányzati feladathoz vagy hatáskör gyakorlásához közvetlenül kapcsolódó vagyonról van
szó – nem lehetséges.
Forgalomképtelen törzsvagyonnak minősül az a vagyon, amelyet

• a nemzeti vagyonról szóló törvény kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyonnak minősít;
• törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű
nemzeti vagyonnak minősít.
A nemzeti vagyonról szóló törvény alapján kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyon-
ba tartoznak az alábbiak:
• a helyi közutak és műtárgyaik;
• a helyi önkormányzat tulajdonában álló terek, parkok;
• a helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzetközi kereskedelmi repülőtér, a hozzá tartozó
légiforgalmi távközlő, rádiónavigációs és fénytechnikai berendezésekkel és eszközökkel, továb-
bá a légiforgalmi irányító szolgálat elhelyezését szolgáló létesítményekkel együtt, valamint
• a helyi önkormányzat tulajdonában álló – külön törvény rendelkezése alapján részére átadott –
vizek, közcélú vízi létesítmények, ide nem értve a vízi közműveket.
Nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősül a nemzeti

vagyonról szóló törvényben meghatározott, valamint törvényben vagy a helyi önkormányzat rende-
letében ekként meghatározott, a helyi önkormányzat tulajdonában álló vagyonelem.
A törzsvagyon másik csoportját a törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete által korlátozot-
tan forgalomképes törzsvagyon képezi. A forgalomképtelen törzsvagyonba tartozó vagyonelemek
törvény vagy önkormányzati rendelet által meghatározott feltételek mellett elidegeníthetők, illetve
megterhelhetők.
Az önkormányzatok a vagyonukkal az előzőek figyelembevételével teljes önállósággal gazdálkod-

nak, vagyis azokat értékesíthetik, megterhelhetik, vállalkozásba vihetik. E tevékenységük azonban
nem veszélyeztetheti a kötelező feladatok ellátását. A vállalkozásba vitt vagyonnal is csak olyan fele-
lősséget vállalhatnak a gazdasági társaságban, amennyi a bevitt vagyon értéke. (Ha nem így lenne,
akkor a forgalomképtelen és korlátozottan forgalomképes vagyonnal megalapozott közszolgáltatás
veszélybe kerülne a vállalkozás csődbe jutása esetén.)
107
A vagyongazdálkodás, a használat, hasznosítás eredményessége csak úgy biztosítható, ha az önkor-

mányzat tisztában van a tényleges vagyoni helyzetével, folyamatos információkkal rendelkezik
ezek változásáról, birtokában van a szükséges piaci információknak, megbízható áttekintése van a
vagyonát terhelő kötelezettségekről.
A vagyongazdálkodás tehát folyamatos feladat, melynek ellátásáról felkészült szakember, nagyobb

önkormányzat esetén belső szervezeti egység vagy önálló szervezet gondoskodik. A feladatellátásra
célszerűen társulás is létrehozható vagy külső szakértő szerv is megbízható.
A helyi önkormányzat vagyongazdálkodásának az Alaptörvényben, valamint a nemzeti vagyonról

szóló törvényben meghatározott rendeltetése biztosításának céljából közép- és hosszú távú vagyon-
gazdálkodási tervet köteles készíteni. A rendeltetésszerű és hatékony használat – a jogszabályi
előírások mellett – szükségessé teszi, hogy a tulajdongyakorlás, a vagyongazdálkodás megfelelően
szabályozott legyen. A vagyongazdálkodás szabályozására a szervezeti és működési szabályzatban,
alapító okiratban, illetve külön vagyonrendeletben kerülhet sor. Emellett akár népszavazás is korlá-
tozhatja a képviselő-testületet az önkormányzati vagyon elidegenítésében.
A képviselő-testületet a költségvetési rendelettervezet előterjesztésekor indokolt tájékoztatni arról,

hogy a vagyon az éves költségvetés előirányzataiban milyen szerepet játszik, a vagyonról való
gondoskodás elmaradása milyen veszteségeket, károkat eredményezhet. Célszerű bemutatni a
vagyon hasznosítása hatékonyságának növelésére fordítandó intézkedéseket. A végrehajtás ellenőr-
zése az önkormányzat ellenőrzési rendszerének keretében végezhető.
A zárszámadási rendelettervezet előterjesztésekor a képviselő-testületnek tájékoztatásul be kell

mutatni többek között a vagyonkimutatást és a helyi önkormányzat tulajdonában álló gazdálkodó
szervezetek működéséből származó kötelezettségeket, a részesedések alakulását.
6.5.1. Önkormányzati ingatlanvagyon-kataszter

A helyi önkormányzat tulajdonába tartozó vagyonelemekről kormányrendeletben meghatáro-
zott módon nyilvántartást kell vezetni. Az önkormányzati vagyonnyilvántartás (vagyonkataszter)
folyamatos vezetéséért, az adatok hitelességéért a jegyző felelős. Az önkormányzati törzsvagyont a
többi vagyontárgytól elkülönítve kell nyilvántartani. Az éves zárszámadáshoz a vagyonállapotról
vagyonkimutatást kell készíteni.
A törvényi előírás célja az, hogy az önkormányzat rendelkezzék a tulajdonában lévő vagyonnal
való gazdálkodáshoz szükséges adatbázissal, értékelni tudja a vagyonnal kapcsolatos döntéseket,
továbbá a közvagyonról és változásairól vezetett nyilvántartás igazodjon a nemzetgazdaság vagyoni
helyzetének áttekintését biztosító információs rendszerhez.
Az önkormányzat vagyona a feladatainak ellátását tartósan szolgáló ingatlanokból, ingóságokból,

vagyoni értékű jogokból, értékpapírokból, gazdasági társaságba apportként bevitt részesedésekből
stb., valamint forgóeszközökből áll. A vagyontárgyak közül – az ingatlanokat kivéve – a számvitel
főkönyvi és analitikus nyilvántartásai általában megfelelő részletezéssel, értékadatairól megbízható
módon tartalmaz információt. E vagyontárgyak értéke és változásai az éves beszámolók alapján
mind helyileg, mind központilag megfelelően nyomon követhetők.
108
Az ingatlanvagyonról azonban az előbbieket nem lehet elmondani. Az ingatlanvagyon egy részéről

a számvitel analitikus (egyedi) nyilvántartása még a mai napig sem rendelkezik adattal, illetőleg
amelyik ingatlanról van adata, az tartalmában nem elégíti ki a vagyongazdálkodás igényét. A szám-
vitel az ingatlanok jelentős körét érintően értékadatot nem tartalmaz, vagy ha mégis, akkor az nem
fejezi ki a valós értéket. Ezáltal érdemben nem adnak eligazítást a vagyon értékének megállapításá-
hoz, ebből fakadóan hasznosításához. Gondot okoz az is, hogy az ingatlanok tulajdonjoga és egyéb
változásai tekintetében a számvitel és a földhivatal ingatlan-nyilvántartásában nem egyidejűleg és
nem azonos módon jelennek meg az információk.
Az ingatlanok az önkormányzati vagyon döntő részét képviselik, és egyedileg is nagy értékűek.
A hasznosításukra vonatkozó döntés is jellemzően egyedileg történik. Mivel az ingatlanok általában
az önkormányzat intézményeinél vagy üzemeltetésre, kezelésre átadottként, illetve vagyonkezelésbe
adottként gazdasági társaságainál jelennek meg, a számviteli nyilvántartásban így az önkormány-
zatnál közvetlenül nem vagy később áll rendelkezésre információ többek között az ingatlan termé-
szetbeni állapotával vagy más, tulajdonjogot vagy rendelkezési jogot érintő változások bekövetkezé-
séről. Ez az önkormányzati döntéseket késleltetheti.
Az előbbiekre tekintettel született meg 1992-ben a Kormány döntése a kataszter létrehozására.
Ennek alapvető fontosságú rendelkezése, hogy kötelező lett az ingatlanok értékelése. A kataszter
becsült érték sorában minden ingatlant kötelező volt értékelni 2003. január 1-jéig. Az EU-csatlakozás
egyik előfeltétele volt, hogy Magyarország teljes állóeszköz-állományának értékelése a csatlakozás
időpontjáig megtörténjék, és arról statisztikai adatszolgáltatást adjon.
A követelményrendszer főbb pontjai a vagyonkataszter hitelességét és következetes felépítését szol-

gálják. A kataszter hitelességének biztosítása érdekében a módosított kataszter felfektetése során
ellenőrizni kellett a korábban már meglévő adatok valóságtartalmát, biztosítani kell az új adatok
dokumentálását. Meg kellett szervezni a bizonylatok adatfolyamát, és a számviteli politikában
rögzíteni kellett a kataszter bekapcsolását. A módosított kataszter telepítésénél elsődleges szem-
pontnak kell tekinteni, hogy az a döntéshozókat szolgálja ki, ezért a polgármesteri hivatalban vagy
a közös önkormányzati hivatalban vezessék.
109
7.7.
Az Európai Unióhoz történő csatlakozás

önkormányzati vonatkozásai Magyarországon
A helyi önkormányzatok szervezetével és működésével kapcsolatos jogi szabályozás nem képezi

részét az Európai Unió joganyagának, nincsenek erre vonatkozóan közvetlen európai közösségi jogi
rendelkezések. A tagállamok alkotmányos, közjogi berendezkedésének, a közigazgatás szerkezeté-
nek kialakítása nemzeti belügy.
Ugyanakkor a csatlakozással összefüggésben az önkormányzatok széles feladat- és hatásköréből

adódóan – jogalkotók, jogalkalmazók, munkáltatók, tulajdonosok és a közösségi alapok felhasz
nálói – a közösségi jogszabályok közvetve, illetve közvetlenül befolyásolják és meghatározzák a
helyi önkormányzatok tevékenységét azáltal, hogy az önkormányzati szabályozás hatáskörébe
tartozó területeken jogharmonizációs kötelezettséget keletkeztetnek, vagy önkormányzati hatás-
körbe tartozó feladatok ellátására vonatkozó kötelező érvényű előírásokat tartalmaznak.
A társult tagállamokkal szemben támasztott ún. koppenhágai kritériumok között szerepelt a jogál-
lamiság intézményrendszerének megteremtése és működőképessége. E feltétel integráns részét
képezi az önkormányzatiság megvalósulása, a helyi önkormányzati rendszer megfelelő működése.
A közigazgatás hatékony működésével kapcsolatosan több előírást megfogalmazott az Agenda 2000
dokumentumcsomag is.
7.1. A helyi jogalkotás törvényi keretei
A helyi jogalkotás az Európai Unió (a továbbiakban: EU) országain belül is elfogadott szabályo-
zási mód.
A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája rögzíti az önkormányzatok jogalkotási hatáskörét, és

kimondja, hogy amennyire lehet, azt meg kell erősíteni a belső jogalkotásban is.
„3. cikk: Az önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy –
jogszabályi keretek között – a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák
a helyi lakosság érdekében.”
7.1.1. Közösségi joggal való harmonizációs kötelezettség helyi szinten

Az önkormányzatoknak jogalkotói minőségükben a közösségi joghoz való igazodása szempontjá-
ból el kell különíteni egymástól az Európai Unióhoz való csatlakozást megelőző felkészülést, illet-
ve a taggá válást követően jelentkező követelményeket. A csatlakozást megelőzően a közösségi
111
irányelvek esetében a helyi önkormányzatoknak az irányelv végrehajtására alkotott belső nemze-

ti jogszabályokhoz igazították önkormányzati rendeleteiket. A közösségi rendeletek esetében nem
merül fel az önkormányzatok közösségi rendeletekből eredő közvetlen normaalkotásának szüksé-
gessége, illetve az önkormányzatok szemszögéből nem közvetlenül jelentkezik a közösségi jogsza-
bályokkal való jogharmonizációs kötelezettség. Az önkormányzati rendeletek szintjén akkor merül
fel a közösségi joggal összhangban álló jogalkotás igénye, ha az önkormányzatok másodlagos jogal-
kotási hatáskörét aktivizáló törvényi felhatalmazás olyan kérdés szabályozására vonatkozik, ahol
szempont lehet a közösségi jognak való megfelelés.
A csatlakozást követően nem csupán az EU másodlagos jogából, hanem az elsődleges közösségi

jogból, valamint az Európai Bíróság határozataiból is hárulnak követelmények a nemzeti – akár
helyi szintű – jogalkotóra nézve.
A csatlakozás időpontjára, illetve azt követően a rendeleti típusú közösségi jogforrásokból adódó-
an, amelyek nem engedik az azonos tárgykörben való párhuzamos nemzeti szabályozást, deregulá-
ciós feladatok hárulhattak az önkormányzatokra.
A dereguláció során hatályon kívül kellett helyezni mindazokat a rendeleteket, amelyek ellentéte-
sek voltak az uniós normákkal (vagy a harmonizált magasabb szintű magyar jogszabállyal), vagy
amelyek azért váltak feleslegessé, mert az adott tárgykört uniós jogszabály szabályozza.
Nem zárható ki továbbá – ahol szükséges és megengedhető – bizonyos, a központi jogszabá-

lyok közvetítésével jelentkező végrehajtási típusú jogalkotási kötelezettség. Tudnia kell tehát
a helyi jogalkotónak azt is, hogy valamely jogterület szabályozása mely esetben tartozik kizá-
rólag a Közösség hatáskörébe, van-e joga helyi rendeletet alkotni helyi társadalmi viszony
rendezésére.
7.2. Az önkormányzatok csatlakozással összefüggő feladatainak

teljesítése és kikényszeríthetősége
Az Európai Bíróság előtti eljárásban a tagállam jogsértő cselekvésének, illetve mulasztásának kell
betudni bármely szervének a magatartását. A tagállam nem hivatkozhat a nemzeti alkotmány
szerinti hatalommegosztásra. Így Magyarország felel tagállammá válásától az önkormányzat euró-
pai uniós joggal ellentétes cselekvése vagy mulasztása miatt is. Ha a helyi önkormányzatnak felró-
ható jogsértés miatt eljárás indul hazánk ellen, és az Európai Bíróság ítéletében megállapítja az
érintett önkormányzati rendeletnek az alapszerződésekből eredő tagállami kötelezettségekkel való
összeegyeztethetetlenségét, akkor a jogszabályalkotó szervnek az érintett rendelkezést a közösségi
követelményeknek megfelelően módosítania kell.
Ha a tagállam nem tesz eleget e kötelezettségének, és nem szünteti meg a közösségi joggal ellen-
tétes helyzetet, akkor újabb eljárásra kerülhet sor a közösségi jogi kötelezettségének megsértése
miatt. Ebben az esetben már lehetőség van a mulasztó tagállam szankcionálására. Az Európai
Bíróság a jogsértés megszüntetése kötelezettségének eleget nem tevő tagállamot pénzbírság
megfizetésére kötelezi.
112
7. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás önkormányzati vonatkozásai Magyarországon
7.3. A szolgáltatások szabad áramlása a belső piaci irányelv tükrében
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 49. cikke értelmében tilos az EK-n belül a szolgál-
tatásnyújtás szabadságát korlátozni a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik a közös-
ség más tagállamában rendelkeznek lakóhellyel, illetve fejtik ki gazdasági tevékenységüket, mint
amilyenben a szolgáltatás igénybe vevője lakik.
A szerződési rendelkezés végrehajtása érdekében 2006 decemberében az Európai Parlament, illetve

a Tanács együttdöntési eljárás keretében elfogadta a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK
irányelvet. A jogszabály 2006. december 28-án lépett hatályba, és annak rendelkezéseit a tagálla-
moknak 2009. december 28-ig kellett átültetni a tagállamok jogrendszereibe.
A szolgáltatási irányelv megteremti annak lehetőségét, hogy az EK-szerződésben lefektetett négy

alapszabadság közül a szolgáltatásnyújtás szabad áramlása a gyakorlatban minél szélesebb körben
megvalósulhasson. Az irányelv fő célja, hogy a szolgáltatás szabad áramlása alapelvnek érvényt
szerezzen, s megszüntesse vagy legalábbis jelentősen csökkentse a jogi és adminisztratív korlátozá-
sokat a szolgáltatások piacán.
A belső piacon jelenleg számos akadály gátolja a szolgáltatókat, különösen a kis- és középvállalkozá-
sokat abban, hogy működésüket országuk határain túlra is kiterjeszthessék, és a belső piac nyújtot-
ta előnyöket teljes mértékben kihasználhassák. Ilyen akadályok merülhetnek fel akkor, amikor az
egyik tagállamból jövő szolgáltatók le akarnak telepedni egy másik tagállamban (azaz ott egy állan-
dó jelenlétet kívánnak teremteni), vagy amikor a szolgáltatók saját, eredeti tagállamukból kíván-
nak szolgáltatást nyújtani egy másik tagállamba, például ideiglenesen a másik tagállamba költözve.
A jogi és adminisztratív akadályok gyengítik az EU szolgáltatóinak világpiaci versenyképességét
és a versenyképes szolgáltatási piac kialakulását, amely nélkülözhetetlen a gazdasági növekedés
ösztönzéséhez és a munkahelyteremtéshez.
Az irányelv a fogyasztóknak és a vállalatoknak nyújtott különböző szolgáltatások széles körére vonat-

kozik. Az irányelv hatálya alá tartozó szolgáltatások folyamatosan változó tevékenységek széles körét
ölelik fel, beleértve az üzleti jellegű szolgáltatásokat, például: a vállalatvezetési tanácsadást, a tanúsítást
és a bevizsgálást; a létesítmények működtetését, beleértve az irodafenntartást; a reklámtevékenységet;
a személyi állomány kiválasztásával kapcsolatos szolgáltatásokat; valamint a kereskedelmi ügynökök
szolgáltatásait. Az irányelv hatálya alá tartozó szolgáltatások magukban foglalják az olyan, vállalatok-
nak és fogyasztóknak is nyújtott szolgáltatásokat, mint a jogi vagy pénzügyi tanácsadás; az ingatlan-
nal kapcsolatos szolgáltatások, például az ingatlanügynökségek; az építőipari szolgáltatások, beleért-
ve az építészek által nyújtott szolgáltatásokat is; a forgalmazói szolgáltatások; a kereskedelmi vásárok
szervezése; az autókölcsönzés; az utazási irodák. Az irányelv továbbá a fogyasztói szolgáltatásokat is
szabályozza, például a turizmus területén, beleértve az idegenvezetőket is; a szabadidős szolgáltatáso-
kat, sportcentrumokat és vidámparkokat; valamint – ha nem zárták ki ezeket az irányelv alkalmazási
köréből – a háztartási támogató szolgáltatásokat, például az időseket segítő szolgáltatásokat.
Az irányelv nem vonatkozik olyan szolgáltatásokra, mint a közigazgatás vagy a közoktatás, amelyek
nem gazdasági jellegűek, vagyis amelyeket az állam közérdekből nyújt, gazdasági megfontolásoktól
113
mentesen. Ezenkívül nem terjed ki például a banki, hitelezési szolgáltatásokra; elektronikus

hírközlési szolgáltatásokra, közlekedés terén nyújtott szolgáltatásokra (pl. városi közlekedés, taxik,
betegszállító járművek, kikötői szolgáltatások), a közhatalom gyakorlásához kapcsolódó szolgálta-
tásokra stb.
7.3.1.1. Eljárások egyszerűsítése

Az irányelv a túlzottan nehézkes engedélyezési rendszerek, eljárások és alaki követelmények
felszámolása érdekében számos rendelkezést tartalmaz. Az egyik alapvető nehézség a szolgál-
tatásra való jogosultság és a szolgáltatási tevékenység gyakorlása terén – különösen a kis- és
középvállalkozások számára – a közigazgatási eljárások összetettsége, hosszas időtartama és
az eljárásokkal kapcsolatos jogbizonytalanság. Az ügyintézés egyszerűsítése az olyan késedel-
mek, költségek és visszatartó hatások kiküszöbölését szolgálja, amelyek például a szükségtelen
vagy túlzottan összetett és megterhelő, illetve az egymást átfedő eljárásokból, a dokumentumok
benyújtásával kapcsolatos túlzott adminisztratív akadályokból, az illetékes hatóságok diszk-
recionális jogköreinek alkalmazásából, a válaszadás meghatározatlan vagy túlzottan hosszú
határidejéből, a megadott engedélyek érvényességének korlátozott időtartamából, valamint az
aránytalan díjakból és büntetésekből erednek. Az ilyen gyakorlatok különösen erős visszatartó
erővel hatnak az olyan szolgáltatókra, akik vagy amelyek tevékenységüket más tagállamokra
is ki kívánják terjeszteni, továbbá összehangolt korszerűsítést tesznek szükségessé a huszonhét
tagállamból álló, kibővített belső piacon.
Az eljárások egyszerűsítésének része, hogy ha a tagállamok a szolgáltatótól vagy a szolgáltatás

igénybevevőjétől igazolást, tanúsítványt vagy bármely egyéb olyan iratot kérnek, amely valamely
követelménynek való megfelelést bizonyít, minden olyan, más tagállamból származó iratot el kell
fogadniuk, amely ezzel egyenértékű célt szolgál, vagy amelyből egyértelműen kiderül a szóban forgó
követelménynek való megfelelés. A tagállamok főszabályként nem követelhetik meg, hogy valamely
más tagállamból származó irat esetében az eredeti példányt vagy annak hiteles másolatát vagy hite-
les fordítását kelljen benyújtani.
7.3.1.2. Egyablakos ügyintézési pontok

Az ügyintézés további egyszerűsítését szolgálja, hogy az irányelv rendelkezései értelmében
létre kell hozni olyan kapcsolattartó pontokat, amelyeknél a szolgáltató minden olyan eljá-
rást lebonyolíthat és minden olyan alaki követelménynek eleget tehet, amely szükséges ahhoz,
hogy szolgáltatási tevékenysége nyújtását megkezdhesse, illetve azt gyakorolhassa (egyablakos
ügyintézési pontok).
Az irányelv rendelkezései értelmében az egyablakos ügyintézési pontok egyik feladata, hogy a szol-
gáltatók ott minden olyan eljárást és alaki követelményt teljesíthessenek, amelyek a szolgáltatási
tevékenység nyújtására való jogosultsággal és a szolgáltatási tevékenység gyakorlásával kapcsola-
tosak (pl. engedélyek beszerzése, hatósági nyilvántartásba vétel stb.). Az egyablakos ügyintézési
pontoknak ezen túlmenően feladatuk a tájékoztatás is, vagyis az irányelvben előírt információk-
nak a szolgáltatók részére történő hozzáférhetővé tétele. Magyarországon a hatósági ügyek integrált
módón történő intézése a kormányablakokban történik.
114
7.3.1.3. A letelepedés szabadsága

A belső piaci szolgáltatásokról szóló irányelv megkönnyíti a más tagállamban letelepedő szolgál-
tatásnyújtók engedélyezési eljárásait, azáltal, hogy a tagállamoknak át kell azokat világítaniuk, és
ahol indokolt, meg kell szüntetniük őket. A fennmaradó engedélyezési rendszereket átláthatóbbá
és kiszámíthatóbbá kell tenni oly módon, hogy azok kizárólag előre ismert, objektív kritériumok
alapján működjenek.
A tagállamoknak meg kell szüntetniük számos, a szolgáltatók letelepedését akadályozó korlátozást (pl.
az elsődleges vagy másodlagos telephely megválasztásának szabadságára vonatkozó korlátozások vagy
gazdasági vizsgálatok eseti alkalmazása, amelyek az engedély megadását gazdasági szükséglet vagy piaci
igény fennállásának igazolásához vagy a tevékenység gazdasági hatásainak felméréséhez kötik).
A korlátozásoknak egy másik csoportját pedig (pl. mennyiségi vagy területi korlátozások, tulajdon-
lásra vonatkozó korlátozások, alkalmazottak minimális száma stb.) értékelniük kell a tagállamok-
nak, és azok csak abban az esetben tarthatóak fenn, ha megfelelnek a diszkriminációmentesség,
szükségesség és arányosság követelményeinek.
7.3.1.4. A határokon átnyúló szolgáltatások nyújtásának szabadsága

A határon átnyúló szolgáltatást letelepedés nélkül nyújtó vállalkozások esetében az irányelv megerő-
síti a szolgáltatás nyújtásának szabadságát (pl. a tagállamok nem írhatják elő, hogy egy átmeneti
jelleggel szolgáltatást nyújtani akaró, más tagállamban letelepedett vállalkozás területükön telep-
hellyel rendelkezzen, vagy engedélyt szerezzen be az illetékes hatóságoktól, beleértve a nyilvántar-
tásba vételi kötelezettséget is). Rögzíti az irányelv továbbá, hogy tagállami korlátozásokat, követel-
ményeket csak a közrend, közbiztonság, közegészségügy, környezetvédelem és foglalkoztatási felté-
telek vonatkozásában lehet fenntartani. A tagállami követelményeknek azonban meg kell felelniük
a diszkriminációmentesség, az arányosság és a szükségesség elveinek.
Egyes szolgáltatásokra azonban nem vonatkoznak a határokon átnyúló szolgáltatásokra érvényes

szabályok (pl. ügyvédi szolgáltatások, gáz-, villamosenergia-szolgáltatások, könyvvizsgálói szolgál-
tatások). A sokáig közszolgáltató jellegű postai szolgáltatás ügyében az Európai Unióban 2013. janu-
ár 1-jével megtörtént a liberalizáció, így az állami posták kizárólagos szerepe megszűnt, miközben
az ellátási felelősség teljesítése továbbra is állami kötelem maradt.
7.3.1.5. Hatóságok közötti együttműködés

A belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv jogi kötelezettségként írja elő a tagálla-
mok számára az igazgatási együttműködés keretében egy, az Európai Bizottság által kialakítandó
elektronikus információs rendszer használatát. Az együttműködés eszköze egy internetes alapú
szoftver (munkanevén: IMI, Internal Market Information System). A tagállamoknak biztosítaniuk
kell, hogy illetékes hatóságaik más tagállamok illetékes hatóságai számára kölcsönösen segítséget
nyújtsanak a lehető legrövidebb időn belül, elektronikus úton. Ennek segítségéül szolgál majd az
IMI-rendszer. Az IMI bevezetése kísérleti jelleggel a szakképesítések kölcsönös elismeréséről szóló
EK irányelv négy szakmája tekintetében 2008 elejétől indult.
115
Az önkormányzatokra a belső piaci irányelv végrehajtása jelentős feladatokat rótt. Át kellett
világítani a teljes helyi joganyagot annak feltárása érdekében, hogy mely önkormányzati rende-
letek lehetnek ellentétesek az irányelv rendelkezéseivel. A konkrét esetek elemzése és értelme-
zése révén összhangba kellett hozni azokat az említett jogforrással, valamint dönteni kellett
az ellentmondások felszámolásáról. A módosítást igénylő rendelkezések elsősorban valamely
szolgáltatásra, szolgáltatóra vagy szolgáltatást igénybe vevőre vonatkozóan engedélyezési eljá-
rást, vagy más – a szolgáltatás tartalmát érintő – korlátozást, követelményt, tilalmat tartalmaz-
hattak. (Pl. meghatározott jogi formában történő működés előírása, minimális vagy maximális
díjszabás előírása stb.) A rendeleti szabályok csak abban az esetben voltak fenntarthatóak, ha
megfeleltek az irányelvben előírt diszkriminációmentesség, szükségesség (a korlátozás közér-
deken alapuló kényszerítő indokon alapul-e), valamint arányosság követelményének (kevésbé
korlátozó eszközzel elérhető-e a közérdekű cél).
7.4. Az európai közösségi szabályozás helyi önkormányzatokat

érintő legfontosabb területei
A közösségi joggal való összhang igénye szempontjából az EU nem tesz különbséget az egyes
jogterületek között, azonban az integrációs felkészülésnek voltak – az EU által is – kiemelt terü-
letei, pl. a környezetvédelem, a közös piac, a négy alapvető szabadságjog (áruk, szolgáltatások,
tőke és személyek szabad áramlása). A helyi önkormányzati rendeletalkotási tárgykörök közül
így különös hangsúlyt kaptak a környezetvédelem tárgykörében (pl. ivóvíz, szennyvízelvezetés,
helyi környezetvédelmi program, helyi zaj- és rezgésvédelem, hulladékgazdálkodási feladatok
helyi végrehajtásának feladatai témákban), az ipari és kereskedelmi ágazatban (pl. vásárok és
piacok rendje, közbeszerzés témákban), a pénzügyi ágazatban (pl. a helyi adók, helyi működési
ár- és díjbevételek, helyi önkormányzatok által nyújtott beruházási célú támogatások témák-
ban), valamint az önkormányzatok által biztosított közszolgáltatások területén alkotott önkor-
mányzati rendeletek.
7.4.1. Hulladékgazdálkodás
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 191–193. cikkei tartalmaznak a Közösség környe-
zetvédelmi politikájára (beleértve annak minden ágazatát, így a hulladékgazdálkodást is) vonatko-
zó rendelkezéseket. E politika hozzájárul a környezet megóvása, védelme és minősége javításához,
az emberi egészség védelméhez, a természeti erőforrások megfontolt és ésszerű felhasználásához,
valamint a regionális vagy világméretű környezeti problémák leküzdésére irányuló intézkedések
előmozdításához nemzetközi szinten.
A Közösség környezetvédelmi politikájának célja a magas szintű védelem, figyelembe véve a nemze-
tek régióinak különbségeit. Ez a politika a megelőzés és a „szennyező fizet” elvén, a környezeti
kárnak a károkozás eredeténél történő orvoslásán, valamint az osztott felelősségen alapul.
Az Európai Parlament és a Tanács 2008/98/EK irányelve (2008. november 19.) a hulladékokról és

egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről a hulladékgazdálkodás alapirányelvének tekinthető.
Ez az irányelv létrehozza a hulladékok Közösségen belüli kezelésének jogi keretét. Az irányelv célja
a környezet és az emberi egészség védelme a hulladékkeletkezés és gazdálkodás káros hatásainak
116
megelőzésével. A hatékonyabb környezetvédelem érdekében a tagállamoknak az alábbi, elsőbbségi

sorrendet jelentő hierarchiának megfelelő hulladékkezelési intézkedéseket kell hozniuk:
• megelőzés;
• újra használatra való előkészítés;
• újrafeldolgozás;
• egyéb hasznosítás (például energetikai hasznosítás);
• ártalmatlanítás.
A tagállamok jogalkotási intézkedéseket hozhatnak a fenti hulladékkezelési hierarchia megerősítése

érdekében. Biztosítaniuk kell ugyanakkor, hogy a hulladékgazdálkodás ne veszélyeztesse az emberi
egészséget, és ne legyen ártalmas a környezetre.
Valamennyi hulladékot termelőnek vagy birtoklónak saját magának vagy valamely közvetítő, léte-
sítmény vagy vállalkozás útján kell gondoskodnia a hulladékkezelésről. Valamennyi hulladékke-
zeléssel foglalkozni kívánó létesítménynek vagy vállalatnak engedélyt kell beszereznie az illetékes
hatóságtól, amely többek között meghatározza a kezelt hulladék mennyiségét és típusát, a használt
módszert, valamint a figyelemmel kísérési és ellenőrzési műveleteket.
Az illetékes hatóságoknak egy vagy több hulladékgazdálkodási tervet kell készíteniük, amelyeknek
az érintett tagállam teljes területét le kell fedniük. A tervek a hulladék típusát, mennyiségét és forrá-
sát, a már létező hulladékgyűjtési rendszereket és az elhelyezkedési kritériumokat tartalmazzák.
Megelőzési terveket is kell készíteni a gazdasági növekedés és a hulladékkeletkezés által okozott
környezeti hatások közötti összefüggés megbontása céljából. A tagállamok értesítik a Bizottságot
ezekről a tervekről.
Ezzel a közösségi jogszabállyal összhangban született meg a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi
XLIII. törvény (továbbiakban: Hgt.), amely egységes szabályozást vezetett be a hulladékgazdálkodás
területén, és egyben megteremtette az EU-hoz való csatlakozást előkészítő jogharmonizáció végre-
hajtásának kereteit.
Az elmúlt évtized gyakorlati tapasztalatai, valamint az európai uniós elvárások szükségessé tették a
hazai szabályozás felülvizsgálatát. A kormány a törvénymódosítás helyett új szabályozásról döntött,
melynek eredményeként megszületett a hulladékokról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény.
Az új törvény egységes, hatékony és környezetbarát hulladékgazdálkodás feltételeit teremti meg, és

szemléletváltásra ösztönöz; legfőbb célja, hogy minél kevesebb hulladék képződjön és az a lehető
legnagyobb arányban hasznosuljon. A jogszabály új logikai rendszerének köszönhetően pontosabb
fogalmakat vezet be és szemléletváltásra ösztönöz. A törvényjavaslat tisztázza a hulladék fogalmát,
részletezi, hogyan kell bánni a hulladékkal. Világosan megfogalmazza a piaci szereplők és a lakos-
ság feladatait, felelősségét és az előnyöket. Egyértelművé teszi, ki a hulladék gyártója, befogadója,
vagyis a hulladékgazdálkodás – gyűjtés, eljuttatás, hasznosítás, feldolgozás – érintettje. A törvény-
tervezet célja, hogy visszaszorítsa a képződő hulladék mennyiségét, és növelje az anyagában történő
hasznosítás arányát annak érdekében, hogy minél kevesebb hulladék kerüljön a lerakókba. A hulla-
déklerakás ugyanis a legrosszabb megoldás, hiszen veszélyezteti a környezetet, és az erőforrások
elvesztésével jár.
117
A törvény a hulladékkal történő megfelelő gazdálkodás érdekében úgynevezett hulladékhierarchiát

állít fel. Újdonság a melléktermék kritériumrendszerének meghatározása. A hulladékokról szóló
törvény pontosítja a kiterjesztett gyártói felelősség elvét. Olyan megoldásokra ösztönzi a termék
előállítóját már a gyártáskor, amelynek köszönhetően a keletkező hulladék mennyisége és veszé-
lyesanyag-tartalma a lehető legkisebb. Az eddiginél komolyabb következményekre számíthat az, aki
megsérti a hatósági engedélyezéssel és ellenőrzéssel, továbbá a hulladékgazdálkodással kapcsolatos
szabályokat. A törvény szabályozása alapján, ha valaki engedély nélkül hulladékot szállít, más ingat-
lanán, illetve közterületen jogtalanul elhelyez vagy elhagy, akkor a tevékenységhez használt eszközt,
járművet a környezetvédelmi hatóság a helyszínen lefoglalhatja. A nyilvántartási és adatszolgáltatá-
si kötelezettségek szintén új rendelkezésekkel bővültek. A nyilvántartást a kötelezettnek legalább 5
évig – veszélyes hulladék esetén 10 évig – kell megőriznie.
A törvény bevezette a hulladéklerakási járulékot, amit a lerakó üzemeltetője fizet a lerakóban elhe-
lyezett hulladék mennyisége és fajtája, jellege, illetve típusa alapján. A járulék bevezetése is arra
ösztönöz, hogy a lerakás helyett a hasznosítást részesítse mindenki előnyben.
A törvény meghatározza azt is, hogy a háztartási és az ahhoz hasonló hulladékból származó üveg-,
fém-, műanyag- és papírhulladék újrafeldolgozását 50%-ra kell emelni 2020-ig. A nem veszélyes
építési-bontási hulladéknál ezt az arányt 70%-ra kell növelni.
Az új szabályozás értelmében 2013. január 1-jétől a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás állami

feladat. Ettől az évtől ugyanis csak olyan cég végezhet közszolgáltatást, amely több mint 50%-ban
állami vagy önkormányzati tulajdonban van.
7.4.2. A vízvédelemmel és vízgazdálkodással kapcsolatos

feladatok
A vízügy kifejezés egyrészt a vízgazdálkodással kapcsolatosan igazgatási és hatósági feladatot ellátó
szervek összességét, másrészt a vízgazdálkodás jogi szabályozását jelenti. A vízgazdálkodás magá-
ban foglalja a vizek mennyiségi és minőségi feltárását és védelmét, a vizek hasznosítását és hasz-
nosítási lehetőségének megőrzését, a vizek többletéből és hiányából származó kár megelőzését, a
kártételek elleni védelmet és védekezést, továbbá a használt vizek és szennyvizek összegyűjtését és
megfelelő kezelését. Az Európai Parlament és a Tanács 2000/60/EK irányelve (2000. október 23.) a
vízpolitika terén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról.
Az Európai Unió (EU) keretet ad a vizek védelmének:

• szárazföldi felszíni vizek;
• felszín alatti vizek;
• átmeneti vizek és
• parti tengervizek.
Ez a keretirányelv különböző célkitűzéseket követ, mint például a környezetszennyezés megelőzése

és csökkentése, a fenntartható vízhasználat elősegítése, a környezet védelme, a vízi környezet javítá-
sa, valamint az áradások és aszályok hatásainak enyhítése. A keretirányelv végső célkitűzése, hogy
2015-re minden közösségi víz esetében elérjék a jó ökológiai és kémiai állapotot.
118
2010-től a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a vízárazási politika a fogyasztókat a vízkészletek

hatékony felhasználására ösztönözze, és hogy a különböző gazdasági ágazatok hozzájáruljanak a
vízszolgáltatás költségeinek megtérüléséhez, beleértve a környezetvédelmi és forrás felhasználási
költségekét.
A hazai jogrendszerben a fentiekben hivatkozott területet szabályozó főbb törvények: a környezet

védelméről szóló 1995. évi LIII. törvény és a vízgazdálkodásról szóló 1995. LVII. törvény (a továb-
biakban: Vgtv.). Az irányelv célkitűzései megjelennek ezekben a törvényekben, de a végrehaj-
tás feltételei nem teljes körűen biztosítottak. A különböző alsóbb szintű jogszabályokban zömé-
ben megtalálhatók azok a követelmények, melyek a gyűjtőhálózatok és szennyvíztisztító telepek
tervezésére, illetve üzemeltetésére vonatkoznak. A már említett vízgazdálkodásról szóló törvény
és annak végrehajtási rendeletei teljes körűen előírják és szabályozzák az engedélyezési eljárást
minden szennyvízkibocsátásra. Az eltérés az engedélyek érvényességi idejében, valamint az érzé-
keny területek besorolásában van.
A helyi önkormányzatok kiemelkedő szerepet játszanak a szennyvíztisztításra vonatkozó irányelv-

ben meghatározott feladatok biztosításában.
A Vgtv.-ben illetve az azt módosító 2001. évi LXXI. törvényben foglalt feladatokon kívül helyi
önkormányzati feladatként jelentkezik a beruházások előkészítése, a műszaki szakigazgatási vonal
megerősítése, a csatornára való rákötési kötelezettség érvényesítése, az ipari előtisztítás elrendelése,
az intézkedések végrehajtásának ellenőrzése (tervezett jogszabályok alapján), továbbá a megnöveke-
dő jelentési adatszolgáltatási igények ellátása.
Az önkormányzati törvény az önkormányzatok kötelező feladatává tette az egészséges ivóvízellátás-

ról történő gondoskodást. A törvény hatálybalépését követően meghatározták a törvény által előírt
feladat megvalósításának feltételeit. Ennek következtében napjainkban gyakorlatilag minden tele-
pülés rendelkezik vezetékes vízellátással, és a lakosság 98%-a ellátott. A szolgáltatott ivóvíz minő-
sége egyes településeken néhány paraméterben elmarad az Európai Unió által elfogadott határérté-
kektől. Az ivóvíz megfelelő minőségét a fogyasztói csapon kell biztosítani, ami érzékenyen érinti az
önkormányzati tulajdonban és üzemeltetésben működő vízműveket.
Az ivóvízminőség-javító feladatok végrehajtása önkormányzati feladatként jelentkezik. Sok kis lélek-

számú településen kellett a szolgáltatott ivóvíz minőségének javítását elvégezni. Az önkormányza-
tok átfogó projekt keretei között, társulási formában, jelentős európai uniós támogatás felhasználá-
sával próbáltak meg eleget tenni e kötelezettségeiknek. A programot eredetileg 2009. december 31-i
határidőre kellett volna befejezni, azonban Magyarország három év hosszabbítást, derogációt kért,
mivel erre az időpontra nem tudta teljesíteni, hogy például az egész ország területén literenként 10
mikrogramm alá csökkentse az ivóvíz arzéntartalmát.
Az Európai Unió vízkeret irányelv végrehajtása, valamint a víziközmű-szolgáltatással kapcsolatos

alapvető jogok és kötelezettségek meghatározása, a nemzeti víziközmű-vagyon védelme, a vízi-
közmű-szolgáltatási ágazatokban a fenntartható fejlődés, az ivóvízkincs kíméletét szolgáló célok
teljesülése, a fogyasztóvédelem széles körű érvényesülését szolgáló víziközmű-szolgáltatási felté-
telek biztosítása, valamint a mindezek megvalósítását biztosító, az objektív, átlátható és egyenlő
119
bánásmód követelményének megfelelő szabályozás kialakítása érdekében az Országgyűlés megal-

kotta a víziközmű-szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvényt.
A víziközmű-szolgáltatásról szóló törvény rendelkezéseinek jelentős része 2013. január 1-jével léptek
hatályba, amely révén a víziközművek kizárólagos önkormányzati (állami) tulajdona érvénye-
sül, a víziközművek létesítése, üzemeltetése kizárólagos önkormányzati tevékenységnek minősül,
koncessziós kényszer érvényesül a nem kizárólagos nemzeti tulajdonú vállalkozások számára, míg
vagyonkezelési kényszer érvényesül a kizárólagos nemzeti tulajdonú vállalkozások számára, a
díjmegállapítás joga az önkormányzatok helyett a kormányzathoz került központosításra.
Az önkormányzatokra, azok közigazgatásban betöltött szerepére vonatkozó külön uniós előírások

nincsenek, működésüket közvetlenül uniós normák nem szabályozzák. Ennek ellenére a csatlako-
zással, jelenleg pedig a tagsággal járó kötelezettségek olyan új feladatokat róttak, rónak az önkor-
mányzatokra, amelyeket új szemlélet és stratégia kialakításával lehet csak megoldani. Egyrészről
készen kell állniuk az uniós jogszabályok betartására és végrehajtására, másrészről az Unió által
nyújtott lehetőségek kihasználására, az uniós támogatások elnyerésére. Hiszen az önkormányzatok
nemcsak a helyi közhatalom letéteményesei, hanem ugyanakkor jogalkotók, közszolgáltatások ellá-
tói, vagyontárgyak tulajdonosai, vállalkozók, amely szempontokból a „Közösséghez” való tartozás
szintén nagy kihívás.
120

Onkormanyzati Igazgatas 2013 07 15 Print - Original

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Onkormanyzati Igazgatas 2013 07 15 Print - Original

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Nemzeti

© Nemzeti Közszolgálati Egyetem

1. A helyi önkormányzati rendszer 7

1.1. A magyar polgári önkormányzati rendszer vázlatos története 7

2. A helyi önkormányzatok rendszere és egymáshoz való

2.1. A települési önkormányzatok jogállása 19

3.1. A feladat- és hatáskörök csoportosítása 31

4. A helyi önkormányzatok szervezete és működése 41

4.1. A helyi önkormányzati képviselő 41

5. Az önkormányzatokkal kapcsolatos állami feladatok 65

6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere 85

6.2. Az önkormányzatok saját bevételei 87

7. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás önkormányzati

7.1. A helyi jogalkotás törvényi keretei 111

A helyi önkormányzati rendszer

A jogállamokban az önkormányzattal rendelkező (autonóm) szervezetek is biztosítják a civil társa-

1.1. A magyar polgári önkormányzati rendszer vázlatos története

A XIX. században alakult ki Magyarországon a modern polgári államnak megfelelő önkormányzati

A területi önkormányzatok legkisebb egységei a községek (kisközségek, nagyközségek és rendezett

A korabeli magyar közigazgatási rendszer összhangot biztosított az önkormányzati és az állami igazga-

Az államigazgatási feladatok is fokozatosan kerültek át a kormányzattól függő szakigazgatási

1.2. A tanácsrendszer kialakulása és jellemzői

A második világháborút követő gazdasági és politikai rendszerváltoztatás némi reményt adhatott az

igazgatása volt, és biztosították a központi jogszabályok végrehajtását. Működésük elve a demokra-

A tanácsi szakigazgatási szervek – az általános hatáskörű végrehajtási bizottságokkal ellentétben –

A tanácsok közötti alárendeltségi viszony ugyan megszűnt, azonban a végrehajtó bizottságok

Bár a tanácsrendszer ugyanúgy rendelkezett választott testületekkel (tanács) és tisztségviselőkkel,

amely akár határozati formában is történhetett. Önállóságuk gazdasági értelemben is korlátozott

1.3. Az európai önkormányzati rendszerek fejlődésének fő irányai

Az európai önkormányzati rendszerek töretlenebb fejlődési folyamatot mutatnak, mint a magyar

A leggyakrabban használt felosztás megkülönbözteti az angolszász (amerikai) és az európai (konti-

A skandináv modell sajátossága a helyi önkormányzatok széles felelősségi köre. Az önkormányzati

Jellemzője ennek az önkormányzati rendszernek, hogy kialakultak a regionális (tartományi) szintek.

1.4. A helyi önkormányzatok Európai Chartája

A Charta preambuluma rögzíti, hogy a helyi önkormányzatok minden demokratikus rendszer

A hatékony és az állampolgárokhoz közelálló igazgatási struktúra csak a tényleges hatáskörrel

A feladatok megállapítását elsődlegesen az Alkotmányban vagy törvényben kell rendezni, azonban

Szintén garantált az önkormányzatok működési területének, közigazgatási határainak megváltozta-

A Charta biztosítja az önkormányzatok szabad egyesülésének jogát, valamint meghatározza az

A Charta rögzíti továbbá a helyi önkormányzatok feladatainak megfelelő igazgatási szervek és

1.5. A helyi önkormányzás Alaptörvénybe foglalt alapjai

Az Országgyűlés a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény preambulumában elisme-

A helyi önkormányzati képviselőket és a polgármestereket a választópolgárok általános és egyenlő

A helyi önkormányzati képviselőknek és a polgármestereknek az Alaptörvény hatálybalépését köve-

A képviselő-testület megbízatása a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános

Jelöltek hiányában elmaradt választás esetén a képviselő-testület megbízatása meghosszabbodik az

A képviselő-testület – sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – kimondhatja a feloszlását.

Az Alaptörvény meghatározza a helyi önkormányzatok alapvető feladat- és hatásköri csoportjait.

A helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között:

Törvény elrendelheti a helyi önkormányzat kötelező feladatának társulásban történő ellátását.

A helyi képviselő-testületet a polgármester vezeti. A megyei képviselő-testület elnökét a megyei

A képviselő-testület sarkalatos törvényben meghatározottak szerint bizottságot választhat és hiva-

A helyi önkormányzat és az állami szervek a közösségi célok elérése érdekében együttműködnek.

A Kormány a fővárosi és a megyei kormányhivatalok útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvé-

1.6. A helyi önkormányzás gyakorlásának közvetlen módjai

A helyi népszavazás formáját tekintve lehet ügydöntő és véleménynyilvánító. Az Ötv. meghatározza

Ezek között említhető a községegyesítés és a községegyesítés megszüntetése, új község alakítá-

Nem tűzhető ki helyi népszavazás: a költségvetésről, a helyi adónemeket, illetőleg mértéküket

Helyi népszavazás kezdeményezésére jogosultak:

A népszavazás érvényes, ha a választópolgárok több mint fele szavazott, és eredményes, ha a szava-

A helyi népi kezdeményezés lényege, hogy a választópolgárok a képviselő-testület elé vihessék

A választópolgároknak a fenti formákon túl egyéb lehetőségeik is vannak a közvetlen módon

Sajátos részvételi formának tekinthető a képviselő-testület által tartott közmeghallgatás. Az Mötv.

1.1. A magyar polgári önkormányzati rendszer vázlatos története 7

2. A helyi önkormányzatok rendszere és egymáshoz való

7. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás önkormányzati

1.1. A magyar polgári önkormányzati rendszer vázlatos története

1.7. A közigazgatási reform és az Mötv. hatása az önkormányzati

2.5.2. Együttműködések és társulások az Európai Unió tagállamaiban