PRIMERA PARTE Descripcién General de Elementos Sustantivos, Procedimentales y Sancionatorio de Impuestos de los Municipios 1. INTRODUCCION 11° Origen de las Obligaciones Tributarias El principio basico de la tributacién se encuentra en las razones del origen mismo del Estado. Los individuos para poder vivir en sociedad y obtener los beneficios que ello representa, crean una serie de instituciones y les entregan parte de su soberanfa individual para que por dichas instituciones en beneficio de toda la sociedad. Esta entrega de soberania a las instituciones incluye un poder de coaccién sobre cada uno de los miembros de dicha sociedad, en caso de que el individuo no respete las reglas establecidas socialmente con los mecanismos quela sociedad estableci. a cjercida Pero la existencia y el funcionamiento de las instituciones que la sociedad creé para regularse y propiciar el biencstar general, requiere de recursos para poder cumplit con sus funciones, independientemente de la forma organizativa adoptada, el nivel de desarrollo alcanzado o la tendencia ideolégica mayoritaria, De esta manera, el tributo constituye la fuente financiacién del Estado y es obligacién de los miembros de la sociedad que lo conforman contribuir para la manutencién de las cargas piblicas, isica de En Colombia, la Constitucién Politica establece en el articulo 95-9, como parte de los deberes de Ia persona y el ciudadano, contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad, En esta obligacién y en las potestades estatales, en especial las contenidas en el articulo 338, se establece la autorizacién de imponer contribuciones fiscales y parafiscales, clarificando las competencias del legislador y las corporaciones territoriales de eleccién popular en materia tributaria. 1.2 Marco Constitucional La Constitucién Politica de Colombia institucionalizé desde su primer articulo la conformacién de un Listado organizado en forma de Republica unitaria, descentralizada, con autonomia de 1112 sus entidades territoriales. El concepto de autonomia tiene como fin acentuar y fortalecer la descentralizacién territorial, de modo que las entidades territoriales gocen de un émbito de libertad e independencia politica, administrativa y fiscal, para la gestién de sus propios intereses dentro de los limites establecidos por la Constitucién y la Ley. La Constitucién Politica también prefigura una distribucién vertical del poder public entre entidades de distinto nivel’ que son fundamentalmente: la Naci6n, titular de la soberania; los Departamentos, como érganos responsables por la coordinacién y asistencia municipal y la planificacion de su tertitorio; los Municipios, responsables por la prestacién de servicios piiblicos y sociales necesarios para el cumplimiento de los fines sociales del Estado, ademas de la promocién del desarrollo local; los Distritos, que son municipios que adquieren este carécter por su importancia econémica, cultural, geogrifica © histérica; los territorios indigenas, que tienen como finalidad garantizarla identidad cultural y el desarrollo integral de Jos pueblos indigenas que los habitan. Otras entidades territoriales pueden constituirse en la medida en que sean desarrolladas en la Ley de Ordenamiento Territorial, como las regiones y las provincias. Ja descentralizacion iene tres ambitos de desarrollo: el administrativo, el politico y el fiscal. El administrativo conlleva el traslado de funciones del gobierno nacional al local; el politico incluye la recomposici6n de la organizacién del estado y sus estructuras de poder, asi como la insercién de medios para fortalecer la democra‘ como la cleccién popular de alcaldes y gobernadores, y los instrumentos de participacién ciudadana como el plebiscito, el referendo y la revocatoria del mandato; y la descentralizacién fiscal, que comprende el traslado de recursos de la Nacién hacia las entidades tertitoriales por medio de las transferencias y el fortalecimiento de la capacidad para generar recursos a través de tributos propios. Con la descentralizacién se busca mejorar la eficacia de la politicas pitblicas, acercar el gobierno a los ciudadanos, mejorar la eficiencia de la organizacién para el cumplimiento de sus fanciones, estimulat la iniciativa y el compromiso en los niveles descentralizados, permitir mayor flexibilidad y mayor rapidez en la toma de decisiones, profundizar la democracia representativa y participativa mediante la creacién de nuevos espacios de decisién, ala v se reducen las desigualdades entre regiones. Art, 286 1 Constitucién Politica de Colombia (199Figra 1 Ambitos de la descentralizacion Necenidader Rosindernin. ie Cindadanas Pablicas Ensidad “Tertorial a 4, Entado a2 Nacion, ge 2 Participacién y voce cecceeeee, Asignacién Control Social ~ profunizat a democracia del Gasto 13 Principios Tributarios Para la consolidacién del Listado Social de Derecho, la Constitucién Politica incorporé un conjunto de principios para orientar, dar sentido y finalidad a las leyes y actuaciones del Estado que tienen aceptacién universal. En el campo tributario, especificamente en la tributacién territorial, se destacan los siguientes principios que estin encadenados unos a otros, de manera interdependiente y entre los cuales se puede identificar una jerarquia, EI Principio de Legalidad. B1 principio de legalidad de los tributos? resulta ser la mas importante garantia de los contribuyentes, en cuanto se eleva a rango constitucional el principio esencial de que no puede haber impuesto sin representacién. El contenido del articulo sefiala que "en tiempo de paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los concejos distritales y municipales podrin imponer contribuciones fiscales y parafiscale: concordancia con el articulo 150, establecié que la creacién de tributos es exclusividad del Sin embargo, la Corte Constitucional al interpretar este articulo en Congreso, adoptando la posicién mas ortodoxa en materia de principio de legalidad y negando a las Asambleas y concejos la posibilidad de crear tributos. 2 Constitucién Politica de Colombia, Art. 338, 13,14 Por otra parte, el mismo articulo 338 prevé que "la Ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, ylas tarifas de los impuestos", , definiendo los elementos integrantes de Ia obligacién tributaria y las competencias normativas para garantizar no sélo el principio de la representacién, sino el alcance de las facultades que dichos érganos tienen. El Debido Proceso. Es la picza fundamental del derecho de defensa que tienen los particulares frente a la actuaci6n del Estado. La Constitucién Politica (articulo 29) sefiala que el debido proceso se aplicara a todas las actuaciones judiciales o administrativas. A través de éste se establecen limites a la actividad represora del Estado, a fin de evitar que se cercenen garantias fundamentales de quien se rige como sujeto pasivo del proceso, El debido proceso se configura ademas, como un derecho de aplicacién inmediata (articulo 85). Principios de Igualdad, Equidad y Progresividad. La Constitucién Politica (Art. 13) establecié que todas las personas son libres ¢ iguales ante la Ley, lo cual compromete el mismo trato de las autoridades, los mismos derechos, libertades y oportunidades. Su traduccién al campo tributario significa que, en virtud del principio de igualdad, todas las personas tienen el derecho a estar sometidas a un mismo régimen tributario, es decir, que resulta ilegitimo que alguien pueda ser sujeto de exacciones diferentes, La equidad (Art. 363) se promulga en dos sentidos: horizontal, que implica un tratamiento igual a los contribuyentes con un mismo ingreso real, en circunstancias similares; y vertical, que promueve una diferenciacién de las cargas tributarias de acuerdo alos niveles de ingreso, En la aplicacién de este principio, la Corte Constitucional ha basado su prohibicién de otorgar amnistias tributarias © condonacién de intereses y deudas, pues resultan abiertamente inconstitucionales por violar el principio de igualdad y de equidad tributatia. Por su parte, la Progresividad (Art. 363) esta relacionada con la capacidad de pago de los contribuyentes, de tal suerte que aquellos con mayores ingresos soportarén cargas tributarias mayores. Para la Corte Constitucional, la progresividad supera la pretensién clisica de la proporcionalidad entre el beneficio recibido y el monto del impuesto y debe basarse mas en la capacidad de pago. Principio de la Predeterminacién de los Tributos. La Ley debe determinar los elementos de la obligacién tributaria (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa), lo que garantiza la representacién popular y seguridad juridica a los contribuyentes y al mercado, condiciones claras y estables para invertir,El Principio de Autonomia, El articulo 287 de la Carta determina que las entidades tertitoriales gozan de autonomia para la gestién de sus intereses, y dentro de los limites de la Constitucién y la Ley tienen los derechos de gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que le correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales. La autonomia supone una capacidad administrativa y presupuestal suficiente para el sostenimiento de la gestién y cubrir las necesidades y requerimientos bisicos de la comunidad. Laadministracién de un municipio requiere recursos financieros para hacer frente alos gastos c inversion y para ello cuenta con diferentes fuentes de recursos que se clasifican en ingresos corrientes (ingresos tributarios y no tributarios)’ y recursos de capital Como se sefialé, la Constitucién Politica establece la facultad que tiene el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales para imponer contribuciones fiscales y parafiscales, Sin embargo, esta facultad municipal y departamental se encuentra condicionada por la propia Constitucién y la Ley, por lo que se sefiala que estas entidades no gozan de soberania fiscal (Arts. 287 y 338) AAlos municipios, a través de sus Concejos Municipales les est permitido: Establecer © eliminar en su jurisdiccién un impuesto de caracter territorial creado o ado por la Constitucién o la Ley autol Para el caso de la determinacién de los elementos del tributo, cuando el Congreso en la creacin o autorizacién de un tributo territorial no sefiale total 0 parcialmente los elementos de los tributos, el Concejo Municipal puede fijarlos Definir las tarifas que se aplicaran en el municipio, dentro del marco autorizado por la Ley Conceder exenciones o tratamiento preferenciales en impuestos locales. Estas exenciones se conceden por un maximo de diez afios y deben guardar relacién con las prioridades definidas en el plan de desarrollo del municipio. Generalmente se conceden en funcidn de una contraprestacién que beneficia al municipio Para cl caso de las contribuciones y tasas, los acuerdos y las autoridades fijan la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperacién de los costos Ingresos tributarios: los gravmenes establecidos por la Ley y adoptados por los icipales ervicios y necesidades primordiales. Los Ingre Tasas y Multas para efectos presupuestales sec conf activos, superévit después del balance presuy 1516 de los servicios que les presten o participacién en los beneficios que les proporcionen. Bl sistema y el método’ para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, son fijados porla Ley, las ordenanzas ylos acuerdos Con respecto al procedimiento tributario territorial, los departamentos y municipios aplicardn los establecidos en el Estatuto ‘Tributario Nacional, para la administraci6n, determinacién, discusién, cobro, devoluciones y régimen sancionatorio, incluida su imposicién, a los impuestos por ellos administrados. Asi mismo, aplicarin el procedimiento de cobro administrativo coactivo a los tributos y demés recursos territoriales Podriin adecuar el monto de las sanciones y el término de aplicacién de los procedimientos podran disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de impuestos En el marco de la descentralizacién y autonomia también existen limitaciones expresas previstas en la Constitucién para el legislador y para las corporaciones ptblicas de departamentos y municipios, para proteger los recursos de las entidades territoriales: La Ley no podra conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relacién con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podra imponer recargos (Art, 294) Sélo los municipios podrin gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribucién de valorizacién (Art. 317) Las amnistias tributarias como condonacién de intereses y deudas resultan abiertamente inconstitucionales por violar el principio de igualdad y de equidad tributaria 14 — Estructura del Sistema Tributario EI Sistema ‘Tributario colombiano, como se ha visto, esta soportado basicamente por normas de cardcter constitucional y por principios politicos de democracia y participacida, por lo que corresponde a los cuerpos colegiados como el Congreso y los Concejos ejercer la facultad de creaci6n y reglamentacién de los tributos. Esa jerarquia normativa establece las autorizaciones yprohibiciones a las autoridades respectivas. 5 Sistema: combinaciéin de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra 0 vicio, asi como la forma de hacer su distribuciGn, Método: pasos o pautas con el objeto de determinar en