INFORME PPLCC REGIMEN SUBSIDIADO EN SALUD

(Población y Recursos)

ASEGURAMIENTO Y FINANCIACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL

EN SALUD – REGIMEN SUBSIDIADO.

Presentación:

Se ha dicho en distintas oportunidades que uno de los problemas que tiene el sistema
general de seguridad social en salud es la inflación normativa, informativa y de fuentes de
financiación (aunque no en volumen de dinero como tal), por ello la finalidad del presente
informe radica precisamente en explicar el origen de los recursos con que se financia el
sistema, así como la forma en que se distribuyan los mismos, y prácticamente en poder
mostrar cifras concretas de cada una de las fuentes de financiamiento del sistema con las
cifras que se destinan anualmente al funcionamiento del mismo.

Con lo anterior, esperamos que se pueda en algo contribuir a responder a la pregunta

circundante en el ambiente de ¿cuánta plata destinada para la salud de los más pobres del
país se ha quedado en el camino? Y ¿qué porcentaje del gasto público representa esa
perdida?; pues sí mucho se ha dicho, como en el caso de Riohacha, no se sabe a ciencia
cierta cuanto dinero es. Por eso pensamos que el camino a seguir en ese sentido inicia por
saber cuanta, de donde y como se transfiere la plata para la salud. Por razones de extensión,
el marco dentro del cual se ubica este documento en cuanto a cifras concretas hace
referencia al año 2004.

Por otro lado, cuando de recursos girados por el estado se trata, no estamos hablando solo
de régimen subsidiado como tal, sino también de planes de promoción de la enfermedad y
prevención de la salud, que desde el punto de vista tanto económico como social es uno de
los más importantes pero al que menos le paran bolas y donde más se refunde el dinero.

Finalmente, el grupo de salud del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción

espera que con este informe se pueda iniciar una labor de seguimiento mucho más detallada
al dinero destinado a cada ente territorial, así como la ejecución de los mismos; pues
finalmente la gente debe entender que el estado apropia recursos que muchas veces no se
ven, como sucede con los planes de promoción y prevención. Así, esperamos que el
documento puesto a consideración pueda ser de gran utilidad en las labores de
acompañamiento que se vayan a realizar en adelante.

GRUPO DE SALUD

1
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(Población y Recursos)

I. ASEGURAMIENTO

En los cuadros referentes a población, dentro de la primera columna se encontrará

información acerca de las proyecciones de habitantes para el año 2004 por municipio,
según el DANE1. Luego se encontrará otra columna con el número de personas que son
beneficiarias de subsidios a la demanda también por municipio, es decir, aquellos
individuos por los cuales el estado paga una Unidad de Pago por Capitación (UPC) por
cada una (valga la redundancia), a las Administradoras de Recursos de régimen subsidiado
(ARS).

Finalmente en este punto se encontrará un porcentaje de cobertura en salud por municipio;

sin embargo, antes de cualquier réplica al respecto, somos concientes de que dicha
cobertura se debe confrontar no con la población total sino con la población pobre (Sisben
1 y 2), pero esa información no está disponible, puesto que la encuesta no está actualizada
totalmente2.

II. RECURSOS

Como sabemos, el Régimen Subsidiado es un conjunto de normas que rigen la vinculación

de los individuos al Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando tal vinculación
se hace a través del pago de una cotización subsidiada, total o parcialmente, con recursos
fiscales o de solidaridad.

La financiación de dicho sistema se hará según lo dispuesto por la Ley 100 de 1994 con los
siguientes recursos3:

a) Del Sistema General de Participaciones, constituido por los montos que la Nación
transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades
territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la Ley
715 de 2001.

b) De los recursos para subsidios del Fondo de Solidaridad y Garantía que se describen en
el artículo 221 de la Ley 100 de 1994, y sobre los cuales ahondaremos más adelante.
1
Como no existe un número exacto de población en los municipios debido a que aún no se ha actualizado el
censo, el DANE saca proyecciones de población de acuerdo al censo anterior, esas son las que se muestran en
cada municipio para el año 2004.
2
FUENTE: Departamento Nacional de Planeación.
3
Artículo 214, Ley 100 de 1994, modificado Ley 715 de 2001.

2
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c) De los provenientes de la Empresa Territorial para la salud, ETESA; la cual tiene

destinación específica para el sector de la salud y que se rige por lo señalado en la Ley 693
de 2001 sobre monopolios de juegos de suerte y azar.

d) Los nueve departamentos que se erigían como intendencias y comisarías antes de la

entrada en vigencia de la constitución de 1991, son beneficiarios de los recursos
provenientes de la Lotería la Nueve Millonaria, por cuanto son socios de la misma.

e) El 15 % de los recursos adicionales que a partir de 1997 reciban los municipios, distritos
y departamentos como participaciones y transferencias por concepto del impuesto de renta
sobre la producción de las empresas de la industria petrolera causada en la zona de
Cupiagua y Cusiana. Estos recursos hasta el momento no han sido ejecutados.

En el mismo sentido, la Ley exige que para el giro de los recursos mencionados líneas
arriba, los montos asignados a los entes territoriales por intermedio de las direcciones
seccionales, distritales y locales de salud al régimen de subsidios en salud, se manejarán
como una cuenta especial aparte del resto de recursos dentro del respectivo fondo seccional,
distrital y local de salud, y nunca harán unidad de caja con estos últimos, o lo que es lo
mismo, con los recursos de salud no se podrá cancelar nada diferente a lo señalado por la
Ley para este sector.
Gráfico 1. Recursos salud.

S.G.P.

NUEVE
FOSYGA SALUD MILLONARIA

ETESA RECURSOS PROPIOS

1. RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES (S.G.P.):

Creado por la Ley 715 de 2001 para reemplazar el anterior situado fiscal contenido en la
Ley 60 de 1993. Esta constituido por los montos que la nación transfiere a las entidades
territoriales, para la financiación de los servicios especificados en la misma y que son de
competencia de los entes; tales servicios son:

3
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1. Una participación con destinación específica para educación, correspondiente al 58.5%,

2. Una participación con destinación específica para salud, correspondiente al 24.5 %, y
3. Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y
saneamiento básico correspondiente al 17.0 %.

De esta manera, mirando la proporción del sistema general de participaciones dentro del
Presupuesto general de la Nación para el año 2004, encontramos:
Gráfico 2. Presupuesto nacional y sistema general de participaciones.

77
80
70
60
50
miles de millones 40
Valores
30
20 14,1
10 3,3
0
P. G. N. S.G.P. SALUD

Gráfico 3. Composición del Sistema General de Participaciones en los últimos tres años4.

CONCEPTO 2002 2003 2004

EDUCACIÓN 6.750.338 7.357.194 7.945.711
SALUD 2.827.065 3.081.218 3.327.691
REGIMEN SUBSIDIADO 1.317.319 1.465.941 1.687.763
SALUD PUBLICA 317.317 339.498 361.531
PRESTACION 1.192.428 1.275.779 1.278.397
ASIGNACIONES ESPECIALES 480.793 524.017 565.934
ALIMENTACION ESCOLAR 60.099 65.502 70.742
RIBEREÑOS 9.616 10.480 11.319
RESGUARDOS INDIGENAS 62.503 68.122 73.571
FONPET 348.575 379.912 410.302
PROPOSITO GENERAL 1.961.637 2.137.988 2.309.010
TOTAL SGP 12.019.833 13.100.416 14.148.346

4
Valor de 12/12 doceavas.

4
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Como se observa en el gráfico anterior (3), el Sistema General de Participaciones, agregado

para salud, se destina a financiar los gastos del servicio en los siguientes componentes:

i) Subsidios de continuidad a la demanda,

ii) Subsidios a la oferta o a la población pobre no cubierta con subsidios a la
demanda, y
iii) Plan de atención básica (PAB)
iv) Para ampliación de subsidios a la demanda los recursos serán los asignados con
ese propósito en la vigencia inmediatamente anterior, incrementados en la
inflación causada y en el crecimiento real de los recursos del Sistema General de
Participaciones para Salud.

1.1 Subsidios de continuidad a la demanda:

Los recursos para este componente son aquellos que gira el estado para vincular a las personas
más pobres y vulnerables del país al sistema de seguridad social en salud mediante el pago por
cada una de ellas de una Unidad de Pago por Capitación subsidiada (UPC-s), que para este año
está en $190.000 pesos.

Los recursos que forman parte del Sistema General de Participaciones de las Entidades
Territoriales asignados a este componente, serán distribuidos entre distritos, municipios y
corregimientos departamentales, pertenecientes a los nuevos departamentos creados por la
Constitución de 1991. Dichos recursos serán administrados por el departamento
correspondiente.

¿Cómo se distribuye?. Estos recursos se dividen por el total de la población pobre atendida
en el país mediante subsidios a la demanda, en la vigencia anterior. El valor per cápita
resultante se multiplicará por la población pobre atendida mediante subsidios a la demanda
en la vigencia anterior, en cada ente territorial. El resultado será la cuantía que
corresponderá a cada distrito, municipio o corregimiento departamental.

Total recursos demanda vigencia anterior = $ X Población pobre municipio

Total población pobre del país

Esa distribución de recursos la hace el Consejo Nacional de Política Económica y Social

(CONPES), de acuerdo con criterios establecidos legalmente. Su giro se hace directamente
a los fondos locales de salud de cada ente territorial bimestre anticipado y representa un
55% del total del monto global.5

5
Para continuidad consultar documento CONPES social 77 de 2004 y para ampliación de cobertura consultar
documento CONPES social 79 de 2004.

5
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1.2 Subsidios a la oferta o a la población pobre no cubierta con subsidios a la demanda:

Este componente se destina a los entes territoriales para que financien mediante las
instituciones prestadoras la cobertura de riesgos en salud directamente a las personas pobres
según el SISBEN, que no alcanzaron a ser cubiertas mediante subsidios a la demanda.

Para el cálculo de estos recursos, se tomará el total de los recursos del Sistema General de
Participaciones para salud en la respectiva vigencia y se le restarán los recursos liquidados
para garantizar la financiación a la población pobre mediante subsidios a la demanda y los
recursos destinados a financiar acciones de salud pública definidas como prioritarias por el
Ministerio de Salud.

A cada departamento le corresponderá el 59% de los montos resultantes de efectuar los

cálculos anteriores, los cuales deberán destinarse para garantizar la atención en salud de los
servicios diferentes a los de primer nivel de complejidad. El 41% restante se deberá
destinar a financiar la atención en el primer nivel de complejidad de cada uno de los
municipios y corregimientos de los respectivos departamentos.

1.3 Plan de atención básica (PAB):

El plan de atención básica del sistema de seguridad social en salud es el conjunto de

actividades, intervenciones y procedimientos de promoción de la salud, prevención de la
enfermedad, vigilancia en salud pública y control de factores de riesgo dirigidos a la
colectividad. El responsable en cada municipio de las acciones del Plan de Atención Básica
PAB es el alcalde. Sus componentes son:

1. Promoción de la Salud: Se concibe como un conjunto de acciones eminentemente

intersectoriales y de movilización social para alcanzar mas allá de la ausencia de la
enfermedad mejores condiciones de vida de las comunidades.
2. Prevención de la Enfermedad: Actividades e intervenciones y procedimientos que
se realizan para evitar que las enfermedades aparezcan, se prologuen, ocasionen
daños o generen secuelas evitables
3. Vigilancia en Salud Pública: Actividades orientadas a la identificación,
seguimiento y control de los principales de riesgo biológico, de comportamiento y
del ambiente, así como la observación y análisis de los eventos de salud que ellos
ocasionan
4. Gestión: Es la responsabilidad que tienen los municipios y sus representantes en la
ejecución de actividades y recursos del Plan de Atención Básica, busca una
administración eficiente de los recursos financieros, técnicos, tecnológicos y de

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talento humano. Así como también ejercer vigilancia, control y evaluación de las
actividades propuestas en los Planes Operativos Anuales

Las Metas anuales en salud pública son fijadas por el Consejo Nacional de Seguridad social
en salud y el Ministerio de la Protección social, quienes a su vez definen cuales son
prioritarias. Además, para dicha definición dejan un espacio para que los Consejos
territoriales de seguridad social en salud definan los planes de atención básica en sus
departamentos.

Los recursos asignados a este componente son los de la vigencia anterior más la inflación
de acuerdo a los siguientes criterios:

9 Población por atender: Es la población total de cada entidad territorial certificada

por el DANE para el respectivo año y se distribuirá entre los distritos, municipios y
corregimientos de los nuevos departamentos de acuerdo con su población.

9 Equidad: Es el peso relativo que se asigna a cada entidad territorial, de acuerdo con
su nivel de pobreza y los riesgos en salud pública.

9 Eficiencia administrativa: Es el mayor o menor cumplimiento en metas prioritarias

de salud pública, medidas por indicadores trazadores.
Los recursos para financiar los eventos de salud pública, se distribuirán de acuerdo con los criterios
antes señalados así: 40% por población por atender, 50% por equidad y 10% por eficiencia
administrativa, entendiéndose que ésta existe, cuando se hayan logrado coberturas útiles de
vacunación.

Los departamentos recibirán el 45% de los recursos destinados a este componente, para financiar
los eventos de salud pública de su competencia, para la operación y mantenimiento de los
laboratorios de salud pública, y el 100% de los asignados a los corregimientos departamentales.
Los municipios y distritos recibirán el 55% de los recursos asignados a este componente, con
excepción del Distrito Capital que recibirá el 100%.

1.4 Ampliación para subsidios a la demanda:

Los recursos con que cuenta el estado para acercarse cada vez más a la universalidad que
inspira todo el sistema, es decir, para ampliación de subsidios a la demanda para los más
pobres del país, son producto del crecimiento adicional a la inflación del Sistema General
de Participaciones en Salud, aplicando el criterio de equidad, entendido como un indicador
que pondera el déficit de cobertura de la entidad territorial y su proporción de población por
atender a nivel nacional.

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Para el año 2004, los recursos de la nación crecieron 8% por encima de los de la vigencia
anterior, pero la inflación causada fue del 6%; lo que quiere decir que los recursos para
ampliación de cobertura son para este año del 2% sobre la totalidad para salud.

La ampliación de cobertura de la población pobre mediante subsidios a la demanda se

financia también con recursos propios de las entidades territoriales de libre destinación,
especifica para salud o de capital, cuando en este último caso, se garantice su continuidad
como mínimo por cinco (5) años.

Finalmente, los giros del Sistema General de Participaciones se deberán efectuar en los diez (10)
primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, a los fondos que para el
efecto deben crear y organizar las entidades territoriales.

2 RECURSOS PROVENIENTES DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTÍA

(FOSYGA):

El Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud

manejada por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia.

La Estructura del Fosyga, tiene las siguientes subcuentas:

a) De compensación interna del régimen contributivo

b) De solidaridad del régimen de subsidios en salud
c) De promoción de la salud
d) Del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito (ECAT)

Los recursos del Fosyga se manejan de manera independiente dentro de cada subcuenta y se
destinaran exclusivamente a las finalidades consagradas en la ley. Los intereses y
rendimientos financieros que produzca cada una de ellas se incorporarán a la respectiva
subcuenta.

Las asignaciones que se hacen por parte del Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) -
subcuenta de solidaridad- al régimen subsidiado, se destinan a financiar continuidad y
cofinanciar con los entes territoriales ampliación de cobertura. Es importante resaltar en
este punto, que la distribución de recursos en este aspecto la hace el Ministerio de la
Protección Social mediante Resoluciones que se sujetan a las directrices del Consejo
Nacional de seguridad Social en Salud.

Para cofinanciar con los entes territoriales los subsidios a los usuarios afiliados, la
subcuenta de solidaridad se financia con los siguientes recursos:

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a) Un punto de la cotización de solidaridad del régimen contributivo6. Esta cotización está

girada por cada Entidad Promotora de Salud directamente a la subcuenta de solidaridad del
Fondo;

b) El 5% de los recaudos del subsidio familiar que administran las Cajas de Compensación
Familiar destinados para salud;

c) Un aporte del presupuesto nacional igual al del literal a)

d) Los rendimientos financieros generados por la inversión de los anteriores recursos;

e) Los rendimientos financieros de la inversión de los ingresos derivados de la enajenación

de las acciones y participaciones de la nación en las empresas públicas o mixtas que se
destinen a este fin por el CONPES;

f) Los recursos provenientes del impuesto de remesas de utilidades de empresas petroleras

correspondientes a la producción de la zona Cusiana y Cupiagua;

g) Los recursos del IVA social destinados a las planes de ampliación de la cobertura de
seguridad social a las madres comunitarias del ICBF de que trata la Ley 6a. de 1992.

Resumen:

Subcuenta de solidaridad: Los recursos de esa Subcuenta tiene por objeto permitir la
afiliación de la población pobre y vulnerable al Régimen Subsidiado del Sistema General
de Seguridad Social en Salud, a través de la Cofinanciación de los Subsidios
correspondientes.

Cofinanciacion régimen subsidiado: Concurrencia de los recursos de la Subcuenta de

Solidaridad del Fosyga, una vez las Entidades Territoriales ( Municipios, Departamentos y
Distritos ) han aplicado los recursos de Ley, en la financiación de la afiliación al Régimen
Subsidiado.

Para la distribución de los recursos de cofinanciación del FOSYGA para subsidios a la

demanda se aplican las reglas contenidas en el siguiente cuadro7:

6
Artículo 203 Ley 100 de 1993.
7
Acuerdo 262 de 2004 del CNSSS.

9
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** El porcentaje de la primera fila representa la cobertura municipal.

El problema con los giros de los recursos del FOSYGA radica precisamente en el requisito
anterior, pues, ningún municipio en Colombia salvo Bogotá tiene una base depurada
realmente en ese porcentaje.

Finalmente en este aspecto, los criterios para las asignaciones son los mismos de equidad,
población y eficiencia.

3. RECURSOS PROVENIENTES DE LA EMPRESA TERRITORIAL PARA

LA SALUD (ETESA):

Señalados en la Ley 643 de 2001, sobre rentas de juegos de suerte y azar, se giran también
a cada departamento para salud. La distribución para los departamentos se hace con base en
el nivel de participación de rifas, juegos y espectáculos.

4. RECURSOS PROVENIENTES DE LA LOTERÍA LA NUEVE MILLONARIA:

Estos recursos se giran para los departamentos socios de la lotería, los cuales son aquellos
que al entrar en vigencia la Constitución de 1991 se erigían como Intendencias y
Comisarías, es decir, Amazonas, Arauca, Casanare, Guainia, Guaviare, Putumayo, San
Andrés, Vaupés, Vichada.

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Los conceptos a los cuales hace transferencias la lotería son:

9 Impuestos a foráneas: Como las loterías, por aquello del Monopolio estatal sobre
este tipo de actividades, tienen jurisdicción solo en su respectivo departamento,
cuando venden por fuera de dichos límites deben pagar impuesto por cada venta. En
este caso es del 10% sobre cada billete vendido que va para el departamento donde
se venda tal.
9 Impuesto a la venta: Es del 12% sobre cada venta de billetes en los departamentos
socios. Van para los departamentos y tienen destinación específica para salud.
9 Venta de chance: 12% por la venta de cada chance. Igual que en el anterior.

5. RECURSOS PROPIOS DE LOS ENTES TERRITORIALES:

Son para cofinanciar junto con la nación ampliación de cobertura, Atención de población
pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y Plan de Atención básica en salud. Son
recursos que los entes destinan para salud pudiendo ser de libre destinación, de capital o de
destinación específica para salud.

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NOTAS RELATIVAS A LOS DATOS TÉCNICOS DEL INFORME

**Funcionamiento de giro del Sistema General de Participaciones

El S.G.P. como presupuesta mes vencido durante un año distribuye once / doceavas
(11/12), y en enero del año siguiente distribuye la doceava faltante. Por tanto, los datos
suministrados en el informe contiene el dinero distribuido para el año 2004, es decir, once
doceavas del total.

Por otro lado, como no en todos los municipios se cuenta con la información del SISBEN
para identificación de población pobre total, en lo concerniente a subsidios a la oferta no se
asignado para este año el 100% de los recursos sino solo el 90% de las once / doceavas.

**Por lo anterior, los recursos asignados hasta ahora por el S.G.P. giran en los dos
billones novecientos mil millones de pesos (2.9).

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