Europa građana 2

Europa građana podrazumijeva razne aspekte i stvarala

se postepeno. Građanstvo Unije, ozakonjeno ugovorima,
nadopunjuje nacionalno građanstvo bez da ga pritom
zamjenjuje. Povelja o temeljnim pravima, koja u jednom tekstu
objedinjuje prava osoba oko nekoliko glavnih načela, postala
je pravno obvezujuća stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona.
Riječ je o sljedećim načelima: ljudsko dostojanstvo, temeljne
slobode, ravnopravnost među ljudima, solidarnost, građanstvo
i pravda. Uz pravo na slobodno kretanje unutar Unije, svaki
građanin ima pravo na slanje predstavki Parlamentu o
pitanjima koja su u nadležnosti Unije. Konačno, europska
inicijativa građana omogućuje građanima da pod određenim
uvjetima traže od Komisije da podnese prijedlog pravnog
akta kojeg se smatra potrebnim u svrhu provedbe ugovora.
 Kratki vodič o
Europskoj uniji

2 Europa građana
2.1. Individualna i kolektivna prava — 99 2.1.3. Slobodno kretanje osoba — 105
2.1.1. Građani Unije i njihova prava — 99 2.1.4. Pravo na predstavke — 108
2.1.2. Poštovanje temeljnih prava Unije — 102 2.1.5. Europska građanska inicijativa — 111

2.1. Individualna i
kolektivna prava
2.1.1. Građani Unije i njihova prava
Građanstvo Unije, koje je ozakonjeno ugovorima (člankom 20. Ugovora
o funkcioniranju Europske unije – UFEU i člankom 9. Ugovora o Europskoj
uniji – UEU), prvi je korak u stvaranju europskog identiteta. Od nacionalnog
državljanstva država članica kojeg dopunjuje prvenstveno se razlikuje
po tome što prava dodijeljena građanima EU-a ne prate i obveze.
Pravna osnova
Članci 18. do 25. UFEU-a i članci 9. do 12. UEU-a.
Ciljevi
U duhu slobode kretanja osoba koja je utvrđena
ugovorima, ideja stvaranja europskog građan-
stva s precizno definiranim pravima i obvezama
razmatrana je već 1960-ih godina. Nakon pripre-
mnih aktivnosti dovršenih tijekom 1970-ih, Ugo-
vorom o Europskoj uniji usvojenim u Maastrichtu
1992. Unija je dobila za cilj „ojačati zaštitu prava
i interesa građana (država članica) uvođenjem
građanstva Unije”. Novi dio Ugovora o osnivanju
Europske zajednice (prijašnji članci 17. do 22.)
posvećen je tom građanstvu.
Kao i nacionalno državljanstvo, građanstvo EU-a
ukazuje na odnos između građana i Unije koji
karakteriziraju prava, obveze i sudjelovanje u po-
litičkom životu. Ta bi veza trebala premostiti jaz
između sve većeg utjecaja propisa Zajednice na
njene građane, dok se ostvarenje prava i ispunja-
vanje obveza kao i sudjelovanje u demokratskim
procesima provodi praktički isključivo na nacio-
nalnoj razini. Cilj je kod građana ojačati osjećaj
pripadnosti EU te razviti javno mnijenje, političku
svijest i europski identitet.
Također je namjera bila ojačati zaštitu prava i in-
teresa državljana država članica (prijašnji članak
2. treća alineja Ugovora o Europskoj uniji, novi
članak 3.).
Postignuća
a. Definicija građanstva Unije
U skladu s člankom 9. UEU-a i člankom 20. UFEU-
a, svaki je građanin Unije državljanin države člani-
ce, pri čemu je državljanstvo definirano u skladu
s nacionalnim propisima te države. Građanstvo
Unije, koje dopunjuje nacionalno državljanstvo,
99
ali ga ne zamjenjuje, sastoji se od skupine prava
i obveza pridodanih državljanstvu pojedine drža-
ve članice.
b. Bit građanstva
Statut građanstva Unije svakom građaninu Unije
osigurava:
• pravo slobode kretanja i pravo boravka na
teritoriju država članica (2.1.3.);
• pravo glasovanja i kandidiranja na izborima
za Europski parlament te na lokalnim izbori-
ma u državi članici u kojoj ima boravište, pod
istim uvjetima kao i za državljane dotične dr-
žave (za propise o sudjelovanju na lokalnim
izborima vidjeti Direktivu 94/80/EZ od 19.
prosinca 1994., a za one o izborima za Europ-
ski parlament vidjeti Direktivu 93/109/EZ od
6. prosinca 1993.);
• pravo na diplomatsku ili konzularnu zaštitu
druge države članice na teritoriju treće ze-
mlje (koja nije u Europskoj uniji), ako njegova
država u toj zemlji nema svoje diplomatsko
predstavništvo, pod istim uvjetima koji vrije-
de i za državljane dotične države članice;
• pravo na podnošenje predstavki Europskom
parlamentu (članak 24. stavak 2. UFEU-a) i pra-
vo na kontaktiranje Europskog ombudsmana
kojeg imenuje Europski parlament (članak 24.
stavak 3. UFEU-a) u slučajevima loše admini-
stracije u europskom institucijama i tijelima
Zajednice. Ti su postupci regulirani člancima
227. i 228. UFEU-a (1.3.16. i 2.1.4.);
• pravo pisanja svim institucijama ili tijelima
Zajednice na jednom od službenih jezika dr-
žava članica i pravo na odgovor na istom jezi-
ku (članak 24. stavak 4. UFEU-a);
• pravo pristupa dokumentima Europskog
parlamenta, Vijeća i Komisije pod određenim
uvjetima (članak 15.3 UFEU-a).
100
Ugovor o funkcioniranju Europske unije dodatno
naglašava prava građana Unije, popisana u član-
ku 20. stavku 2.
c. Područje primjene
Uz izuzetak biračkih prava, bit građanstva Uni-
je postignuta do danas u velikoj mjeri zapravo
predstavlja sistematizaciju postojećih prava
(posebno u pogledu slobode kretanja, prava na
boravak i prava na podnošenje predstavki), što
je sada utvrđeno u primarnom pravu na temelju
političke ideje.
Za razliku od ustavnosti kako je u europskim dr-
žavama shvaćaju još od francuske Deklaracije o
pravima čovjeka i građanina iz 1789., u pogledu
građanstva Unije nisu utvrđena nikakva posebna
jamstva temeljnih prava. Nakon izmjena u Ugo-
voru iz Lisabona, članak 6. UEU-a navodi da Unija
priznaje prava navedena u Povelji o temeljnim
pravima te da će pristupiti Europskoj konvenciji
za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, ali
ne spominje pravni status građanstva Unije (u
pogledu temeljnih prava Unije, 1.1.6.).
Građanstvo Unije za sada ne propisuje obveze za
građane EU-a, usprkos odredbi članka 20. stavka
2. UFEU-a; i upravo to predstavlja temeljnu ra-
zliku od nacionalnog državljanstva u državama
članicama.
Članak 22. stavak 2. i članak 48. UEU-a navode
postepeni razvoj građanstva EU-a i poboljšanje
pravnog statusa građana Unije na europskom
planu. Ugovor o Europskoj uniji je nakon izmjena
u Ugovoru iz Lisabona zadržao iste odredbe (član-
ci 25. UFEU-a i 48. UEU-a), a u članku 11. stavku
4. sadrži odredbu o novom pravu građana Unije:
„Najmanje jedan milijun građana iz značajnijeg
broja država članica može pokrenuti inicijativu te
pozvati Komisiju da unutar okvira svojih ovlasti
podnese bilo koji odgovarajući prijedlog o pita-
njima za koje ti građani smatraju da je potreban
pravni akt u svrhu provedbe ugovora.” Uvjete za
podnošenje i prihvatljivost takve inicijative gra-
đana predmet su Uredbe br. 211/2011 Europskog
parlamenta i Vijeća o inicijativi građana. Usvojeni
tekst prvenstveno navodi da:
• potpisnici inicijative građana moraju biti iz
barem četvrtine država članica, a minimalni
broj potpisnika iz svake od tih država članica
mora biti jednak broju zastupnika te države
članice u Europskom parlamentu, pomnože-
no sa 750;
• mora postojati barem sedam organizatora
građana Europske unije, dovoljno starih da
mogu glasovati u Europskom parlamentu te
s boravištem u barem sedam različitih država
članica; tako formirani odbor mora imenovati
predstavnika i zamjenika zadužene za odno-
se s Europskom komisijom;
EUROPA GRAĐANA
• inicijativa građana mora ispunjavati sljedeće
uvjete da bi bila dopuštena: mora imati osno-
van odbor građana i imenovane osobe za
kontakt; predložena inicijativa ne može vidno
izlaziti iz okvira ovlasti Komisije da podnese
prijedlog za pravni akt Unije i ne može biti u
očiglednoj suprotnosti s vrijednostima Unije
(članak 2. UEU-a); ne može imati uvredljiv, ne-
ozbiljan i zlonamjeran karakter;
• Europska komisija mora unutar dva mjeseca
od njenog zaprimanja evidentirati svaku ini-
cijativu građana koja odgovara propisanim
kriterijima dopuštenosti.
Inicijativa se nakon zaprimanja objavljuje na
portalu Komisije, a organizatore se poziva da na
sastanku iznesu razloge inicijative, nakon čega
Komisija ima tri mjeseca za donošenje svojih
pravnih i političkih zaključaka.
Kako bi se osigurala jednostavnost i transparen-
tnost postupka, uredba također utvrđuje obrazac
za izražavanje potpore (što uključuje podatke
koje moraju verificirati države članice), kojim se
preciziraju postupci i uvjeti za prikupljanje tih
obrazaca. Organizatori imaju obvezu osigurati
zaštitu osobnih podataka. Također su odgovorni
za štetu koja je posljedica organiziranja inicijati-
ve i podliježu sankcijama u slučaju nepoštovanja
uredbe.
Uloga Europskog parlamenta
Neposrednim izborima za Europski parlament
građani Unije ostvaruju jedno od svojih temelj-
nih prava u Europskoj uniji – demokratsko sudje-
lovanje u donošenju političkih odluka u Europi. U
pogledu postupaka za izbor njegovih zastupnika,
Parlament je uvijek pozivao na utvrđivanje jedin-
stvenog izbornog sustava u svim državama člani-
cama. Člankom 223. UFEU-a propisuje se da Par-
lament mora u tom smislu pripremiti prijedlog
(„koji utvrđuje odredbe potrebne za izbor nje-
govih zastupnika na neposrednim izborima na
temelju jedinstvenog postupka u svim državama
članicama ili u skladu sa zajedničkim načelima u
svim državama članicama”). Vijeće zatim utvrđuje
potrebne odredbe (jednoglasno i na temelju su-
glasnosti većine zastupnika Parlamenta) koje stu-
paju na snagu nakon što ih odobre države članice
u skladu sa svojim ustavnim pravilima.
Parlament je oduvijek smatrao da koncept gra-
đanstva EU-a uključuje sveobuhvatna prava.
Zagovarao je definiranje građanstva Unije na
autonomnoj osnovi Zajednice, da se osigura ne-
ovisan status europskih građana. Nadalje je od
samog početka zagovarao uključivanje temelje-
nih i ljudskih prava u primarno zakonodavstvo
te pravo građana Unije za pokretanje postupka
na Sudu u slučaju da institucije Unije ili države
2.1. Individualna i kolektivna prava
članice krše njihova prava (rezolucija od 21. stu-
denoga 1991.).
U okviru pregovora o Ugovoru iz Amsterdama,
Europski je parlament ponovio svoj zahtjev za
proširenje prava vezanih za građanstvo Unije i
izrazio žaljenje da dotični ugovor nije rezultirao
nikakvim značajnijim napretkom po tom pitanju,
ni u pogledu individualnih ni kolektivnih prava.
Jedan od zahtjeva Parlamenta na koji još nije
dobiven odgovor je provedba načela jednako-
sti i zabrane diskriminacije donošenjem mjera
kvalificiranom većinom (rezolucija od 11. lipnja
1997.). Također je potrebno naglasiti da se nakon
Ugovora iz Amsterdama postupak suodlučivanja
primjenjuje na mjere kojima je cilj pojednostavi-
ti ostvarivanje prava na građanstvo EU-a (članak
18. stavak 2.).
101
U skladu sa zahtjevima Europskog parlamenta,
Ugovor o funkcioniranju Europske unije (članak
263. stavak 4) navodi da svaka fizička ili pravna
osoba može pokrenuti postupak protiv čina koji
joj je upućen ili se na nju neposredno i osobno
odnosi, kao i protiv zakonskih propisa koji se na
tu osobu neposredno odnose i ne uključuju pro-
vedbene mjere.
U pogledu prava na pristup dokumentima, Parla-
ment je 17. prosinca 2009. usvojio rezoluciju o na-
pretku koji je potreban unutar pravnog okvira za
pristup dokumentima nakon stupanja na snagu
Ugovora iz Lisabona. Posebno naglašava nužnost
proširenja primjene Uredbe (EZ) br. 1049/2001
kako bi uključila sve institucije ili tijela koji nisu
bili obuhvaćeni izvornim tekstom.
JJ Claire Genta
102
2.1.2. Poštovanje temeljnih prava Unije
Pravna osnova za temeljna prava na razini Europske unije dugo je vremena
počivala prvenstveno na upućivanjima na Europsku konvenciju za zaštitu
ljudskih prava i temeljnih sloboda, koje sadrže Ugovori. Sudska praksa Suda
Europske unije također je dugo vremena uvelike doprinosila poštovanju ljudskih
prava unutar EU-a. Nakon što je Ugovor iz Lisabona stupio na snagu, Povelja o
temeljnim pravima postala je pravno obvezujuća i time proširila pravnu osnovu.
Pravna osnova
Zaštita temeljnih prava dio je pravne stečevine
Europske unije. Dugo vremena europski Ugovo-
ri nisu sadržavali pisani popis tih prava, već su
samo upućivali na Europsku konvenciju za za-
štitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Također
su upućivali na temeljna prava kako proizlaze iz
ustavnih tradicija zajedničkih državama članica-
ma, kao na opća načela prava Zajednice. Istovre-
meno, Sud Europske unije svojom je sudskom
praksom uvelike doprinio razvoju i uzimanju u
obzir temeljnih prava.
Usvajanjem Ugovora iz Lisabona krajem 2009.
situacija se bitno promijenila jer Europska unija
od tada raspolaže pravno obvezujućom Poveljom
o temeljnim pravima. U članku 2. Ugovora o Eu-
ropskoj uniji navedeno je da se „Unija temelji na
vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva,
slobode, demokracije, jednakosti, vladavine pra-
va i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava
pripadnika manjina”.
U članku 6. UEU-a navodi se da:
1. „Unija priznaje prava, slobode i načela određe-
na Poveljom Europske unije o temeljnim pravima
[...] koja ima istu pravnu snagu kao Ugovori”,
2. „Unija pristupa Europskoj konvenciji za zaštitu
ljudskih prava i temeljnih sloboda”,
3. „temeljna prava, kako su zajamčena Europskom
konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih
sloboda i kako proizlaze iz ustavnih tradicija za-
jedničkih državama članicama, čine opća načela
prava Unije”.
Članak 7. UEU-a sadrži odredbu koja je postoja-
la i u prethodnom Ugovoru iz Nice, a kojom se
istodobno uspostavlja mehanizam prevencije u
slučaju da postoji „očita opasnost da država čla-
nica teško prekrši” vrijednosti iz članka 2. UEU-a
i mehanizam provedbe sankcija u slučaju da se
utvrdi da država članica „teško i trajno krši” te vri-
jednosti. Europski parlament raspolaže pravom
na inicijativu koja omogućuje pokretanje ovih
mehanizama te pravom na demokratski nadzor s
obzirom da mora dati odobrenje za njihovu pro-
vedbu.
Upućivanje na ljudska prava i temeljne slobode
također se nalazi u odredbama o vanjskom dje-
EUROPA GRAĐANA
lovanju Unije (članak 21. UEU-a). U članku 67.
Ugovora o funkcioniranju Europske unije navodi
se da „Unija predstavlja prostor slobode, sigurno-
sti i pravde u kojem se poštuju temeljna prava te
različiti pravni sustavi i tradicije država članica”.
Određena prava sadržana su u posebnim odred-
bama. To je posebno slučaj kod članka 8. UFEU-
a o jednakosti spolova te kod članka 10. o borbi
protiv diskriminacije.
Članak 15. UFEU-a, koji sadrži odredbu iz pret-
hodnog Ugovora iz Nice, navodi da svaka fizička
ili pravna osoba iz države članice ima pravo na
pristup dokumentima institucija, tijela i agencija
Unije. Isto vrijedi i za članak 16. o pravu na zaštitu
osobnih podataka.
Ciljevi
Osigurati zaštitu temeljnih prava u oblikovanju,
primjeni i tumačenju prava Zajednice. U svojoj
tradicionalnoj ulozi prava na obranu, temeljna
prava Zajednice štite pojedinca od miješanja jav-
nih vlasti institucija Zajednice.
Postignuća
a. Sudska praksa Suda Europske unije
Sud već dugo vremena naglašava nužnost pošto-
vanja temeljnih prava svakog pojedinca. Njegova
bogata sudska praksa utvrđuje standarde zaštite
na temelju skupa sljedećih pravnih izvora: odred-
bi Ugovorâ uključujući Povelju Europske unije o
temeljnim pravima, međunarodne konvencije na
koje upućuju Ugovori (to je posebno slučaj kod
Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i te-
meljnih sloboda kao i kod Ženevske konvencije iz
1951. o statusu izbjeglica), temeljnih prava, kako
proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih država-
ma članicama, međunarodnih pravnih instrume-
nata čije su stranke države članice, kao i onih čija
je stranka Europska unija.
Sud razmatra usklađenost zakonodavstva koje je
usvojila Europska unija s temeljnim pravima, no
jednako tako i usklađenost mjera koje su na naci-
onalnoj razini poduzele države članice primjenju-
jući pravo Europske unije ili u okviru toga prava.
2.1. Individualna i kolektivna prava
Sudska praksa Suda Europske unije prvenstveno
se razvila u okviru odlučivanja o prethodnim pi-
tanjima (članak 267. UFEU-a).
b. Povelja o temeljnim pravima
Povelju su proglasili Europska komisija, Vijeće i
Europski parlament 7. prosinca 2000. na Europ-
skom vijeću u Nici. Prava koja proizlaze iz Povelje
nisu novina: Povelja predstavlja „postojeće pra-
vo” tj. objedinjuje temeljna prava već priznata
Ugovorima Zajednice, ustavna načela zajednička
državama članicama, Europsku konvenciju o ljud-
skim pravima, te socijalne povelje Europske unije
i Vijeća Europe. Ipak, u dokumentu je posebna
pažnja posvećena problemima koji proizlaze iz
sadašnjeg i budućeg razvoja informacijskih teh-
nologija ili genetskog inženjeringa u dijelu u ko-
jem se navode prava poput zaštite osobnih po-
dataka ili prava vezanih uz bioetiku. Dokument
također nudi odgovore na suvremene zahtjeve
za transparentnošću i nepristranošću djelovanja
upravnih tijela Zajednice navodeći pravo na pri-
stup upravnim dokumentima koje sažima sudsku
praksu Suda u navedenom području.
Povelja objedinjuje sva osobna prava u jednom
dokumentu. Na taj se način primjenjuje nače-
lo nedjeljivosti temeljnih prava. Time se preki-
da pravljenje razlike između civilnih i političkih
prava s jedne te ekonomskih i socijalnih prava s
druge strane, koje je dotad bilo prisutno u eu-
ropskim i međunarodnim dokumentima, te se
navode sva prava temeljena na nekoliko glavnih
načela: ljudsko dostojanstvo, temeljne slobode,
ravnopravnost među ljudima, solidarnost, gra-
đanstvo i pravda.
Poveljom se isključivo nastoje zaštititi temeljna
prava pojedinaca u odnosu na mjere koje podu-
zimaju institucije Europske unije i države članice
u skladu s Ugovorima Unije.
Sada članak 6. stavak 1. UEU-a upućuje na Povelju
– koja nije sadržana u samom Ugovoru – te je čini
pravno obvezujućom. U protokolu su navedene
iznimke koje se odnose na Ujedinjenju Kraljevinu
i Poljsku.
c. Pristupanje Europske unije
Europskoj konvenciji za zaštitu
ljudskih prava i temeljnih sloboda
Konvencija, koju je usvojilo Vijeće Europe 1950.
godine te koja je izmijenjena određenim brojem
protokola, predstavlja glavni dokument na po-
dručju temeljnih prava. Dijeli se na dva dijela: prvi
dio o pravima i slobodama koji sadrži 17 članaka
te drugi dio koji opisuje način rada i nadležnosti
Europskog suda za ljudska prava, sa sjedištem u
Strasbourgu. Sud ima bogatu sudsku praksu koja
detaljno objašnjava različita prava sadržana u
103
Konvenciji. Među njima su pravo na život (članak
2.), zabrana mučenja (članak 3.), zabrana ropstva
i prisilnog rada (članak 4.).
Europska unija kao takva nije stranka Konvenci-
je. Međutim, sve njezine države članice to jesu.
Ugovor iz Lisabona u svom članku 6. stavak 2. ob-
vezuje EU da pristupi Konvenciji. Rezultat takvog
pristupanja bit će da Europska unija u području
poštovanja temeljnih prava bude, kao što su to
njezine države članice sada, pod nadzorom suda
izvan EU-a koji je specijaliziran za zaštitu temelj-
nih prava – Europskog suda za ljudska prava.
Pristupanje će omogućiti europskim građanima
– ali i državljanima trećih zemalja koji se nalaze
na teritoriju EU-a – da na temelju odredbi Kon-
vencije izravno na Sudu osporavaju pravne akte
koje usvoji EU pod istim uvjetima kao i u slučaju
osporavanja pravnih akata svojih država članica.
U tijeku su pregovori između Europske unije i Vi-
jeća Europe.
d. Agencija Europske unije
za temeljna prava
Agencija je nasljednik Europskog centra za pra-
ćenje rasizma i ksenofobije osnovanog 1977. go-
dine. Glavni cilj Centra bio je pružiti Europskoj
uniji i državama članicama objektivne, pouzdane
i na europskoj razini usporedive informacije o fe-
nomenima rasizma, ksenofobije i antisemitizma
kako bi im se pomoglo u poduzimanju mjera i
definiranju odgovarajućih aktivnosti. Agencija je
osnovana Uredbom Vijeća od veljače 2007. [1], a
djelovati je počela u ožujku 2007. Sjedište joj je u
Beču. Cilj Agencije je institucijama EU-a i država-
ma članicama pružiti pomoć i stručno mišljenje u
području temeljnih prava. Agencija nema ovlast
obrađivanja pojedinačnih žalbi, odlučivanja u
pogledu propisa niti nadziranja stanja temeljnih
prava u državama članicama u smislu članka 7.
UEU-a. Područja djelovanja utvrđena su u peto-
godišnjem okviru. Zadaće Agencije obuhvaćaju
prikupljanje, analizu, širenje i vrednovanje rele-
vantnih informacija i podataka, provođenje znan-
stvenih istraživanja i anketa, pripremnih studija i
studija o izvedivosti, objavljivanje godišnjeg iz-
vješća o temeljnim pravima i tematskih izvješća.
Uloga Europskog Parlamenta
a. Opći stav
Europski je parlament uvijek pridavao veliku
važnost poštovanju temeljnih prava u Uniji. Od
1993. svake godine organizira raspravu i usvaja
rezoluciju o tom predmetu na temelju izvješća
svojeg Odbora za građanske slobode, pravosuđe
i unutarnje poslove.
Uredba 168/2007, 15.2.2007, SL L 53, 22.2.2007.
 [1]
104
b. Posebne aktivnosti
Europski se parlament prvenstveno bavio kodifi-
kacijom temeljnih prava u pravno obvezujućem
dokumentu. Bio je odgovoran za izjavu o nače-
lima o definiciji temeljnih prava koju su usvojile
tri političke institucije Unije (Komisija, Vijeće i Eu-
ropski parlament) 5. travnja 1997. i proširile 1989.
godine. 1994. godine sastavio je popis temeljnih
prava koje jamči Unija. Dao je veliku važnost izra-
di Povelje čineći je „jednim od svojih prioriteta
ustavne prirode” te navodeći svoje zahtjeve, po-
sebice da dokument:
• uključivanjem u Ugovor o Europskoj uniji tre-
ba postati u potpunosti pravno obvezujući
(„Povelja koja ne bi bila pravno obvezujuća
i koja bi se ograničila na nabrajanje postoje-
ćih prava ne bi ispunila legitimna očekivanja
građana”); na taj način zatražio je da Povelja
EUROPA GRAĐANA
bude obuhvaćena Ugovorom iz Nice te sada
traži da bude sastavni dio novog ustavnog
Ugovora;
• prizna nedjeljivost temeljnih prava, proši-
rujući područje primjene Konvencije na sve
institucije i tijela Europske unije kao i na sve
njezine politike, uključujući one koje proizla-
ze iz drugog i trećeg stupa u okviru ovlasti i
funkcija koje su EU-u povjerene Ugovorima;
Naposljetku, redovito je tražio da EU pristupi Eu-
ropskoj konvenciji o ljudskim pravima, ističući
kako takvo pristupanje ne bi bilo suvišno s ob-
zirom na pravno obvezujuću Europsku povelju.
Više je puta tražio osnivanje Agencije za temeljna
prava.
JJ Jean-Louis Antoine-Grégoire
2.1. Individualna i kolektivna prava 105

2.1.3. Slobodno kretanje osoba

Sloboda kretanja i boravka osoba u Europskoj uniji temelj je građanstva u
Uniji utvrđenog Ugovorom iz Maastrichta 1992. godine. Međutim njezino
praktično prenošenje u pravo Europske unije nije se dogodilo automatski. Prvo
su određene države članice u skladu sa schengenskim sporazumima postupno
ukinule unutarnje granice. Danas je slobodno kretanje osoba poglavito
uređeno Direktivom 2004/38/EZ o pravu građana EU-a i članova njihovih
obitelji na slobodu kretanja i boravka na državnom području država članica.
U provedbi te Direktive, međutim, i dalje se nailazi na mnoge prepreke.

Pravna osnova sudskom nadzoru. Budući da je većina schengenskih

odredbi sada dio pravne stečevine EU-a, od proši-
Članak 3. stavak 2. Ugovora o Europskoj uniji (UEU);
renja EU-a od 1. svibnja 2004. države pristupnice
članak 21. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
više nemaju pravo neprimjenjivanja odgovarajućih
(UFEU) i glave IV. i V. UFEU-a
odredbi (članak 8. Schengenskog protokola).

Ciljevi 1. Države sudionice

Pojam slobodnog kretanja osoba danas ima drugo
značenje nego na početku. Prve odredbe o tom pita-
nju, u vrijeme osnivanja Europske ekonomske zajed-
nice 1957. (1.1.1., 3.1.3. i 3.1.4.), odnosile su se samo
na slobodu kretanja pojedinaca u statusu gospodar-
skih subjekata, bilo zaposlenika ili pružatelja usluga,
te su stoga obuhvaćale slobodu kretanja radnika
i slobodu poslovnog nastana. Ugovorom iz Maa-
strichta [1] uvedeno je građanstvo Europske unije [2]
za svaku osobu koja ima državljanstvo neke države
članice, na kojem se temelji pravo slobodnog kreta-
nja i boravka na državnom području država članica.
Ugovorom iz Lisabona to je pravo potvrđeno te je ta-
kođer uvršteno u opće odredbe o području slobode,
sigurnosti i pravde.
Postignuća
a. Schengenski prostor
Najvažniji događaj u procesu uspostave unutarnjeg
tržišta bez prepreka slobodnom kretanju osoba bilo
je zaključivanje dvaju schengenskih sporazuma:
Schengenskog sporazuma u užem smislu od 14.
lipnja 1985. i Konvencije o provedbi Schengenskog
sporazuma potpisane 19. lipnja 1990. koja je stupila
na snagu 26. ožujka 1995. Na početku se Konvenci-
jom o provedbi Schengenskog sporazuma (koju je
potpisalo samo pet država članica – Belgija, Fran-
cuska, Njemačka, Luksemburg i Nizozemska) uređi-
vala međudržavna suradnja na području pravosuđa
i unutarnjih poslova. Protokolom Ugovora iz Am-
sterdama utvrđen je prijenos schengenske pravne
stečevine (5.12.4.) u Ugovore. Danas ona u skladu s
Ugovorom iz Lisabona podliježe parlamentarnom i
Ugovor o Europskoj uniji, koji je stupio na snagu 1. stude-
 [1]
nog 1993.
Vidi drugi dio UFEU-a pod naslovom „Nediskriminacija i
 [2]
Trenutačno je u schengenskom sustavu 26 puno-
pravnih članica: 22 države članice EU-a i Norveška,
Island, Švicarska i Lihtenštajn (koji imaju pridruženi
status). Irska i Ujedinjena Kraljevina nisu potpisnice
Konvencije, ali imaju mogućnost sudjelovati u pri-
mjeni odabranih dijelova schengenske pravne steče-
vine; za Dansku vrijede posebne odredbe. Bugarska,
Rumunjska i Cipar potpisali su Konvenciju, no još
je ne provode. Hrvatska mora pristupiti Schengen-
skom prostoru do 2015.
2. Područje primjene
Postignuća u vezi sa Schengenskim prostorom obu-
hvaćaju:
a. ukidanje graničnih kontrola na unutarnjim gra-
nicama za sve osobe;
b. mjere za jačanje i usklađivanje graničnih kontro-
la na vanjskim granicama: svi građani Europske uni-
je mogu ući u Schengenski prostor uz predočenje
osobne iskaznice ili putne isprave (5.12.4.);
c. zajedničku politiku viza za kratkotrajni boravak:
državljani trećih zemalja, koje se nalaze na zajednič-
kom popisu država nečlanica čijim je državljanima
potrebna viza za ulazak u Schengenski prostor (na-
vedene u Prilogu II. Uredbi Vijeća 539/2001), imaju
pravo na jednu vizu koja vrijedi na cijelom Schen-
genskom prostoru; no države članice mogu zahtije-
vati vize za državljane ostalih trećih zemalja;
d. suradnju policije i pravosudnih tijela: policije
država članica međusobno surađuju u otkrivanju
i sprečavanju kaznenih djela te imaju pravo goniti
počinitelje kaznenih djela na državnom području
susjedne schengenske države; uvodi se brži sustav
izručenja i prijenos izvršenja kaznenih presuda
(5.12.6. i 5.12.7.);
e. uspostavu i razvoj Schengenskog informacij-
skog sustava (SIS) (5.12.4.).

građanstvo Unije”.
106
b. Sloboda kretanja građana EU-a
i članova njihovih obitelji
1. Prvi koraci
Kako bi se Zajednica pretvorila u područje istin-
ske slobode i mobilnosti za sve građane Zajednice,
1990-ih godina donesene su sljedeće direktive koji-
ma se osigurava pravo boravka i drugim osobama,
a ne samo radnicima: Direktiva Vijeća 90/365/EEZ o
pravu boravka zaposlenih i samozaposlenih osoba
koje su se prestale baviti profesionalnom djelatno-
šću, Direktiva Vijeća 90/366/EEZ o pravu boravka stu-
denata i Direktiva Vijeća 90/364/EEZ o pravu boravka
(za državljane država članica koji nemaju to pravo na
temelju drugih odredbi prava Zajednice i za članove
njihovih obitelji).
2. Direktiva 2004/38/EZ
Kako bi se uvažila bogata sudska praksa vezana uz
slobodu kretanja osoba, nova sveobuhvatna di-
rektiva donesena je 2004.: Direktiva 2004/38/EZ
Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004.
o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na
slobodu kretanja i boravka na državnom području
država članica. Novom direktivom stavljene su izvan
snage prethodno navedene tri direktive (uključuju-
ći i Direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ,
73/148/EEZ, 75/34/EEZ i 75/35/EEZ) i objedinjene
pojedinačne mjere iz složene zbirke zakona i sudske
prakse kojima se do sada uređivala ova problemati-
ka. Cilj njezinih odredbi jest potaknuti građane Unije
da ostvaruju svoje pravo slobodnog kretanja i borav-
ka u državama članicama, ograničiti administrativne
formalnosti na najnužniju mjeru, bolje definirati sta-
tus članova obitelji te suziti mogućnosti za zabranu
ulaska ili ukidanje prava boravka. U skladu s Direk-
tivom 2004/38/EZ članovi obitelji su: bračni drug;
registrirani partner, ako se u zakonodavstvu države
članice domaćina registrirano partnerstvo smatra
istovjetnim bračnoj zajednici [1]; neposredni potomci
koji su mlađi od 21 godine ili su uzdržavani te nepo-
sredni potomci bračnog druga ili registriranog par-
tnera; uzdržavani neposredni srodnici po uzlaznoj
liniji i uzdržavani neposredni srodnici bračnog druga
ili registriranog partnera.
a. Prava i obveze:
• Za boravke kraće od tri mjeseca: jedini uvjet za
građane Unije jest posjedovanje važeće osobne
iskaznice ili putne isprave. Država članica doma-
ćin može zahtijevati da osobe o kojima je riječ
prijave svoj boravak u zemlji u razumnom i ne-
diskriminirajućem roku.
• Za boravke dulje od tri mjeseca: pravo borav-
ka podliježe određenim uvjetima. Građani EU-a
 [1]
To se odnosi i na istospolno registrirano partnerstvo ili
istospolnu bračnu zajednicu, ako se u zakonodavstvu drža-
ve članice domaćina istospolna registrirana partnerstva ili
istospolne bračne zajednice smatraju istovjetnima bračnoj
zajednici.
EUROPA GRAĐANA
i članovi njihovih obitelji moraju posjedovati
dovoljno sredstava za uzdržavanje i zdravstveno
osiguranje kako bi se osiguralo da tijekom svog
boravka ne postanu teret socijalnim službama
države članice domaćina. Za građane Unije uki-
daju se boravišne dozvole, no države članice
mogu od njih zahtijevati da se prijave nadležnim
tijelima. Članovi obitelji građana Unije koji nisu
državljani države članice moraju podnijeti za-
htjev za petogodišnju boravišnu dozvolu.
• Pravo na stalni boravak: Direktivom se građa-
nima Unije daje novo pravo na stalni boravak u
državi članici domaćinu nakon pet godina ne-
prekinutog zakonitog boravka, pod uvjetom da
protiv njih nije izvršeno rješenje o protjerivanju.
Ovako stečeno pravo na stalni boravak više ne
podliježe nikakvim uvjetima. Isto pravilo vrijedi
za članove obitelji koji nisu državljani države čla-
nice i koji su živjeli u Uniji pet godina. Pravo na
stalni boravak gubi se samo u slučaju izbivanja iz
države članice domaćina više od dvije uzastopne
godine.
• Ograničenja prava ulaska i prava boravka
radi zaštite javnog poretka, nacionalne sigur-
nosti i javnog zdravlja: građani Unije ili članovi
njihovih obitelji mogu biti protjerani iz države
članice domaćina radi zaštite javnog poretka,
nacionalne sigurnosti ili javnog zdravlja. Odlu-
ka o protjerivanju ni u kojem se slučaju ne smije
temeljiti na ekonomskim razlozima. Mjere koje
utječu na slobodu kretanja i boravka moraju
biti u skladu s načelom proporcionalnosti te se
moraju temeljiti isključivo na osobnom ponaša-
nju pojedinca o kojem je riječ. Takvo ponašanje
mora biti dovoljno ozbiljna i stvarna prijetnja te-
meljnim državnim interesima. Prijašnje kaznene
presude nisu automatski opravdanje za protjeri-
vanje. Istek valjanosti isprava kojima se pojedi-
nac o kojem je riječ koristio za ulazak u zemlju
nije razlog za takvu mjeru. Građanima Unije koji
su boravili u državi članici domaćinu deset godi-
na ili maloljetnicima nalog o protjerivanju može
se uručiti samo u iznimnim okolnostima kada se
prednost daje javnoj sigurnosti.
Ni u kojem slučaju ne smije se izdati nalog o doživot-
nom protjerivanju. Protjerane osobe mogu nakon
tri godine podnijeti zahtjev za ponovno ispitivanje
svog položaja. U Direktivi se osim toga predviđa niz
postupovnih jamstava. Konkretno, pojedinci o koji-
ma je riječ moraju imati pristup sudskom preispiti-
vanju i po potrebi, upravnom preispitivanju u državi
članici domaćinu. Države članice mogu donijeti po-
trebne mjere za odbijanje, ukidanje ili opoziv prava
koja proizlaze iz ove direktive u slučaju zlouporabe
prava ili prijevare kao što je fiktivni brak.
b. Provedba Direktive 2004/38/EZ
Sve države članice morale su prenijeti tu direktivu u
svoje zakonodavstvo i početi je provoditi do 30. trav-
2.1. Individualna i kolektivna prava
nja 2006. Komisija je Vijeću i Europskom parlamentu
10. prosinca 2008. predstavila izvješće o primjeni di-
rektive u kojem se navodi niz ozbiljnih problema u
pogledu odredbi o prenošenju [1]. Godine 2009. obja-
vila je Komunikaciju o smjernicama za bolji prijenos i
primjenu direktive [2]. Kao zaštitnica Ugovora Komisi-
ja je dužna osigurati da sve države članice u cijelosti
i djelotvorno provode direktivu. Komisija je također
naglasila u svojoj izjavi od 29. rujna 2010. da „države
članice imaju odgovornost i pravo poduzeti mjere
za zaštitu javne sigurnosti i javnog poretka na svom
državnom području” i „da pritom moraju poštovati
pravila utvrđena Direktivom iz 2004. o slobodi kreta-
nja, temeljna prava građana EU-a te izbjegavati dis-
kriminaciju na temelju nacionalnosti ili pripadnosti
etničkim manjinama”. Komisija je najavila da „ispituje
provodi li se Direktiva o slobodi kretanja u svim drža-
vama članicama propisno kako bi se ocijenilo treba li
se pokrenuti postupak zbog kršenja Ugovora”.
c. Prijelazno razdoblje za radnike iz
novih država članica EU-a
Ugovorom o pristupanju potpisanim 16. travnja
2003. omogućeno je 15 „starim” državama članicama
da primjene „prijelazne odredbe” na državljane drža-
va koje su pristupile EU-u 2004. godine. To je značilo
da su se za državljane „novih” država članica tijekom
prijelaznog razdoblja od najviše sedam godina od
datuma pristupanja (odnosno od 1. siječnja 2007. za
Bugarsku i Rumunjsku) mogla primjenjivati određe-
na ograničenja slobode kretanja osoba.
COM(2008)0840.
 [1]
COM(2009)0313.
 [2]
107
d. Državljani trećih zemalja
Za odredbe koje vrijede za državljane trećih zemalja
koji nisu članovi obitelji građana EU-a, vidi 5.12.3.
e. Aktualni prijedlog
U travnju 2013. Komisija je predstavila prijedlog
uredbe o promicanju slobode kretanja građana i
poduzeća pojednostavljivanjem prihvaćanja odre-
đenih javnih dokumenata u Europskoj uniji. Njezin je
cilj olakšati kruženje određenih javnih dokumenata
uklanjanjem svih oblika uvjeta za legalizaciju ili slič-
nih formalnosti za prihvaćanje dokumenata iz jedne
države članice u drugoj.
Uloga Europskog parlamenta
Parlament je postupkom suodlučivanja znatno do-
prinio djelotvornoj provedbi slobode kretanja osoba
i povećanju broja ljudi koji je ostvaruju. Parlament
redovito organizira različite događaje o temama
važnima za građane EU-a i uključuje nacionalne
parlamente i predstavnike civilnog društva kako bi
se potaknula politička rasprava o slobodnom kre-
tanju osoba. EP je također u proteklim godinama
objavio razne studije koje se bave slobodom kreta-
nja građana EU-a i različitim preprekama s kojima se
oni suočavaju u ostvarivanju svog prava na slobodu
kretanja.
JJ Vesna Naglič
108
2.1.4. Pravo na predstavke
Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Maastrichta, svaki građanin EU-a ima
pravo Europskom parlamentu uputiti predstavku u obliku žalbe ili zahtjeva,
u vezi pitanja koja su u nadležnosti Europske unije. Predstavke pregledava
Odbor za predstavke Europskog parlamenta koji donosi odluku o njihovoj
dopuštenosti i zadužen je za njihovu obradu u suradnji s Europskom komisijom.
Pravna osnova
Članak 227. Ugovora o funkcioniranju Europske uni-
je (UFEU).
Ciljevi
Uspostavom prava na predstavke nastoji se europ-
skim građanima i onima koji borave u Europskoj uniji
ponuditi jednostavan način obraćanja institucijama
Unije radi podnošenja zahtjeva ili prigovora.
Postignuća
a. Načela (čl. 227. UFEU)
1. Nositelji prava na predstavke
Pravo na predstavke imaju svi građani Europske uni-
je i sve fizičke ili pravne osobe koje borave ili imaju
sjedište u državi članici, pojedinačno ili zajedno s
drugim građanima.
2. Područje primjene
Predstavke se moraju odnositi na predmete koji ula-
ze u nadležnost Europske unije i izravno se ticati au-
tora predstavke: ovaj zadnji uvjet primjenjuje se vrlo
široko.
b. Načini postupanja
Određeni su Poslovnikom Parlamenta (članci 201. do
203.) kojim se nadležnost ustupa jednom parlamen-
tarnom odboru, u ovom slučaju Odboru za predstav-
ke.
1. Formalna dopuštenost
Na predstavkama mora pisati ime, državljanstvo i
stalna adresa svakog podnositelja predstavke. Pred-
stavka mora biti napisana na službenom jeziku Eu-
ropske unije.
2. Sadržajna dopuštenost
Predstavke koje zadovoljavaju te uvjete šalju se Od-
boru za predstavke koji će prvo donijeti odluku o nji-
hovoj dopuštenosti. U tu svrhu, Odbor provjerava je
li predmet predstavke u vezi s pitanjima koja su u po-
dručju djelovanja Europske unije. Ako nije, predstav-
ka se proglašava nedopuštenom. Podnositelj će biti
obaviješten o odluci o nedopuštenosti uz obrazlože-
nje a može se dodati i sugestija kojem nacionalnom
EUROPA GRAĐANA
ili međunarodnom tijelu se treba obratiti. Statistički
podaci u vezi s predstavkama pokazuju da je većina
nedopuštenih predstavki rezultat stalne zbrke oko
nadležnosti europskih naspram nacionalnih tijela
te europskih institucija i Vijeća Europe ili Europskog
suda za ljudska prava.
3. Razmatranje
Odbor za predstavke će zatim zatražiti uglavnom
od Europske komisije odgovarajuće podatke ili mi-
šljenje o predmetu navedenom od strane podno-
sitelja. Odbor se također ponekad obraća i drugim
parlamentarnim odborima, posebno u slučaju kada
se radi o predstavci za promjenu postojećih zakono-
davnih odredbi. Odbor za predstavke može također
organizirati saslušanja ili poslati članove na lice mje-
sta kako bi utvrdili činjenice (tijekom 2008. organi-
zirane su četiri misije za utvrđivanje činjenica — u
Fos-sur-meru (Francuska), na Cipru, u Bugarskoj i u
Rumunjskoj). Kada je prikupljeno dovoljno informa-
cija, predstavka se uvrštava u dnevni red sastanka
Odbora za predstavke na koji se poziva Europska
komisija. Na tom sastanku, predstavnik Europske ko-
misije usmeno iznosi mišljenje Komisije i komentira
pisani odgovor na pitanja iz predstavke. Članovi Od-
bora za predstavke zatim dobivaju priliku postaviti
pitanja predstavniku Europske komisije.
4. Ishod
Ishod varira ovisno o prirodi slučaja:
• Ako se predstavka tiče nekog posebnog sluča-
ja koji zahtijeva pojedinačnu obradu, Europska
komisija može kontaktirati nadležna tijela ili
intervenirati putem stalnog predstavništva do-
tične države članice ako bi takav pristup mogao
dovesti do rješenja problema. Također se može
dogoditi da Odbor za predstavke pozove pred-
sjednika Europskog parlamenta da stupi u kon-
takt s državnim vlastima.
• Ako je predstavka o pitanjima od općeg intere-
sa, na primjer, ako Europska komisija utvrdi da se
radi o kršenju zakonodavstva Zajednice, može
pokrenuti postupak radi kršenja prava, koji može
završiti presudom Suda na koju se podnositelj
može pozvati.
• Predstavka može potaknuti političku inicijativu
Parlamenta ili Komisije.
U svakom slučaju, podnositelj predstavke dobiva od-
govor s rezultatima poduzetih mjera.
2.1. Individualna i kolektivna prava
c. Nekoliko primjera
1. Slučaj „Equitable Life” , Ujedinjena Kraljevina
Radi se o dvije predstavke u kojima klijenti društva
za životno osiguranje Equitable Life povezuju štete
koje su imali s financijskim poteškoćama toga druš-
tva. Podnositelji tvrde da vlasti Ujedinjene Kraljevine
nisu na zadovoljavajući način primijenile europsko
zakonodavstvo na društva za osiguranje. Te su pred-
stavke potaknule osnivanje istražnog odbora u Par-
lamentu.
2. Željeznički tunel Lyon — Torino
Stanovnici područja Val di Susa uz pomoć lokalnih
vlasti, podnijeli su predstavku u kojoj su izrazili svoju
zabrinutost zbog posljedica gradnje brze željezničke
linije Lyon — Torino na okoliš i zdravlje ljudi. Nakon
posjeta izaslanstva Odbora za predstavke, zastupnici
su zatražili izradu neovisnih i detaljnih studija utje-
caja. Te su studije zatim pregledane na zajedničkom
sastanku Odbora za predstavke i prijevoz, u nazoč-
nosti povjerenika Barrota i podnositelja predstavke.
Zaključci studija upućeni su talijanskoj vladi. Slučaj
još nije riješen, trenutno ga obrađuje Odbor PETI u
suradnji s Odborima za prijevoz i okoliš.
3. Zakon o urbanizmu regije Valencija u
Španjolskoj i kršenja nekih prava
Nekoliko predstavki koje je potpisalo preko 15 000
osoba osporava zakon o urbanizmu autonomne
pokrajine Valencija (takozvani zakon LRAU) koji, po
njihovom mišljenju, krši prava vlasnika nekretnina.
Odbor za predstavke uputio je na lice mjesta dvije
misije radi utvrđivanja činjenica. Djelovanje Odbora
PETI potaknulo je vlasti autonomne pokrajine Va-
lencija na izmjenu zakonodavstva, a Parlamentu je
predloženo podnošenje preporuka u vezi toga. Te
preporuke uvrštene su u rezoluciju u prosincu 2005.
Parlament je 2006. primio predstavku u kojoj se na-
vodi da su vlasti Alicantea ne vodeći računa o sko-
rom ukidanju LRAU, donijele urbanističke planove
koji nisu u skladu s europskim propisima o okolišu
i javnoj nabavi. Odbor za predstavke tada je organi-
zirao misiju za utvrđivanje činjenica na licu mjesta
čiji su rezultati uvršteni u rezoluciju Parlamenta u
lipnju 2007. Dotične lokalne vlasti nisu se oglasile
u vezi s tim preporukama tijekom nekoliko mjese-
ci. Europska komisija konačno je odlučila podnijeti
Sudu tužbu protiv španjolskih vlasti zbog nepošto-
vanja direktive o javnoj nabavi. Na zahtjev Odbora
za predstavke Komisija je također pokrenula istragu
o preko 250 projekata prostornog uređenja koji su u
109
suprotnosti s okvirnom direktivom o vodi. Konačno
je, oslanjajući se na izvješće koje je predstavila gđa
Auken (Verts/ALE, DK), Parlament u ožujku 2009.
donio rezoluciju o utjecaju ekstenzivne urbaniza-
cije u Španjolskoj na pojedinačna prava europskih
građana, na okoliš i na primjenu prava Zajednice,
kojom poziva španjolsku vladu i regionalne vlasti na
dubinsku reviziju njihovog zakonodavstva o pravi-
ma privatnih vlasnika kako bi ga uskladili s pravilima
Zajednice. Nakon svih tih akcija i postupaka, vlasti
Alicantea konačno su odustale od plana urbanizacije
oko sela Parcent.
4. Projekt autoceste M30 u
Madridu, u Španjolskoj
Misija za utvrđivanje činjenica organizirana u Ma-
dridu u lipnju 2006. rezultat je nekoliko predstavki
o projektu produženja autoceste koja prolazi kroz
grad Madrid (autocesta M30). Podnositelji predstav-
ki tvrde da ne postoji studija utjecaja na lokalnoj ra-
zini kakva bi se morala izraditi za projekt te prirode i
veličine. Direktivom Vijeća 97/11/EZ kojom se mije-
nja Direktiva 85/337/EEZ nalaže se izrada studija pro-
cjene utjecaja javnih i privatnih projekata na okoliš.
Istraživanje organizirano od strane službi Europske
komisije ukazalo je na kršenje pravila Zajednice u
provođenju toga projekta u pogledu procjene utje-
caja na okoliš.
5. Predstavka „Europski gradski
vodič” rezolucija o zavaravajućim
„društvima za katalošku prodaju”
Rezolucijom donesenom u prosincu 2008. zasnova-
nom na izvješću g. Busuttila (PPE-DE, MT) Europski
parlament osvrće se na psihološku i financijsku šte-
tu učinjenu malim poduzetnicima, podnositeljima
predstavki (400 zaprimljenih predstavki). Parlament
smatra da bi institucije Zajednice trebale žrtvama
prijevare osigurati odgovarajući pravni mehanizam
kako bi ugovore sklopljene na osnovi lažnih reklama
mogle uspješno osporiti, otkazati ili poništiti i dobiti
povrat novca. Parlament poziva žrtve da nacional-
nim vlastima dojave slučajeve poslovne prijevare
a države članice da malim i srednjim poduzećima
omoguće podnošenje žalbe kod državnih vlasti i ne-
vladinih tijela.
d. Godišnje izvješće o radu
Godišnje izvješće za 2011. dodijeljeno je Gilesu
Chichesteru (ECR, UK) i usvojeno na plenarnoj sjed-
nici 17. srpnja 2012.
110 EUROPA GRAĐANA

Broj predstavki zaprimljenih u Parlamentu tijekom godine

Parlamentarno razdoblje* Ukupan broj Dopuštene predstavke Nedopuštene predstavke
2001. 1132 812 320
2002. 1601 1186 415
2003. 1315 858 457
2004. 1002 623 379
2005. 1032 628 318
2006. 1021 667 354
2007. 1506 980 526
2008. 1849 — —
2009. 1924 1108 818
2010. 1655 972 653
2011. 1414 998 416
* Napomene: Tijekom 2008. i 2009. najveći broj predstavki bio je iz Njemačke i Španjolske, zatim iz Italije, Rumunjske i Poljske te Ujedinjene Kraljevine. Ovaj
redoslijed ostaje isti za 2011.

Predstavke zaprimljene 2010. uglavnom su Predstavke zaprimljene 2011. uglavnom su

se odnosile na sljedećih deset općih tema: se odnosile na sljedećih deset općih tema:
Okoliš 245 (12,2 %) Okoliš 227 (16,1 %)
Temeljna prava 152 (7,6 %) Temeljna prava 123 (8,7 %)
Unutarnje tržište 131 (6,5 %) Unutarnje tržište 98 (6,9 %)
Pravosuđe 125 (6,2 %) Prijevoz 69 (4,9 %)
Prijevoz 101 (5 %) Prava potrošača 55 (3,9 %)
Zdravlje 83 (4,1 %) Gospodarska i monetarna pitanja 53 (3,7 %)
Socijalna pitanja 76 (3,8 %) Pravosuđe 45 (3,2 %)
Obrazovanje i kultura 72 (3,6 %) Zapošljavanje 45 (3,2 %)
Vlasništvo i povrat imovine 70 (3,5 %) Kultura 42 (3 %)
Zapošljavanje 62 (3,1 %) Zdravlje 28 (2 %)

JJ Claire Genta
2.1. Individualna i kolektivna prava 111

2.1.5. Europska građanska inicijativa

Europska građanska inicijativa (EGI) važan je instrument participativne
demokracije u Europskoj uniji. Zahvaljujući ovoj mjeri milijun građana EU-a s
boravištem u barem jednoj četvrtini država članica može pozvati Komisiju da
podnese prijedlog zakonodavnog akta koji smatraju potrebnim za provedbu
Ugovora EU-a. Europska građanska inicijativa pruža građanima EU-a pravo
slično pravu na inicijativu Europskog parlamenta i Vijeća. Od primjene Uredbe
(EU) br. 211/2011, kojom su određeni detaljni postupci i uvjeti za europsku
građansku inicijativu, pokrenuto je dvadesetak inicijativa, od kojih su dvije trećine
uspješno registrirane i trenutno su u postupku prikupljanja izjava o potpori.

Pravna osnova br. 211/2011 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/

• Članak 11. stavak 4. Ugovora o Europskoj uniji
(UEU);
• Članak 24. stavak 1. Ugovora o funkcioniranju
Europske unije (UFEU);
• Uredbe (EZ) br. 211/2011;
• Članak 197.a Poslovnika Parlamenta.
Popratne informacije
Građanske inicijative instrumenti su dostupni građa-
nima u većini država članica, na nacionalnoj, regio-
nalnoj ili lokalnoj razini, premda se znatno razlikuju
prema opsegu i proceduri. Pojam građanstva EU-a,
iz čega proizlazi europska građanska inicijativa, prvi
je put uveden Ugovorom iz Maastrichta (1.3.1.). Go-
dine 1996., uoči Međuvladine konferencije u Am-
sterdamu, ministri vanjskih poslova Austrije i Italije
predložili su da se osim prava na podnošenje pred-
stavki Europskom parlamentu omogući i pravo na
podnošenje takvih inicijativa, ali taj prijedlog nije
prihvaćen na Konferenciji. Odredbe za građansku
inicijativu vrlo slične trenutnom sustavu prvotno su
uključene u nacrt Ustavnoga ugovora (članak 47. sta-
vak 4.). Premda je predsjedništvo Konvencije odbilo
uvrštenje tih odredbi u konačni tekst, zadržane su
zahvaljujući zajedničkom trudu organizacija civilnog
društva. Poslije neuspjeha procesa ratifikacije Ustav-
noga ugovora, slične su odredbe ponovno uvrštene
prilikom sastavljanja Ugovora iz Lisabona.
Danas je pravo na podnošenje građanske inicijative
ugrađeno u glavu II. UEU-a („Odredbe o demokrat-
skim načelima”). Člankom 11. stavkom 4. UEU-a us-
postavlja se osnovni okvir za to pravo, dok se član-
kom 24. stavkom 1. određuju opća načela uredbe ko-
jom se definiraju konkretni postupci i detalji uvjeta.
Prijedlog uredbe uslijedio je nakon detaljnog savje-
tovanja provedenog u okviru Zelene knjige Komisije
(COM(2009)0622). Pregovori oko konačnog teksta i
njegovo uređivanje potrajali su nekoliko mjeseci; na-
crt prijedloga predan je Parlamentu i Vijeću 31. ožuj-
ka 2010., a politički je dogovor postignut 15. prosin-
ca 2010., čime je omogućeno da Parlament i Vijeće
službeno usvoje tekst 16. veljače 2011. Uredba (EU)
LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:065:0001:0022:en:PDF)
stupila je na snagu 1. travnja 2011. Zbog brojnih teh-
ničkih prilagodbi koje su se morale izvršiti na razini
država članica kako bi se uspostavio djelotvoran po-
stupak provjere, Uredba o europskoj građanskoj ini-
cijativi počela se primjenjivati tek godinu poslije. Do
1. travnja 2015., te do istog datuma svake tri godine
poslije toga, Komisija je obvezna podnijeti izvješće
o primjeni Uredbe o europskoj građanskoj inicijativi
radi njezine moguće revizije.
Pravo na podnošenje europske građanske inicijative
trebalo bi se jasno odvojiti od prava na podnošenje
predstavke, postupka od kojeg se znatno razlikuje.
Predstavke mogu podnositi građani EU-a ili fizičke
ili pravne osobe koje imaju boravište u EU-u (2.1.4.),
te se moraju odnositi na teme s područja djelovanja
EU-a koje izravno utječu na podnositelja predstavke.
Predstavke se upućuju Parlamentu s obzirom na to
da je riječ o instituciji koja izravno predstavlja gra-
đane na razini EU-a. Europska građanska inicijativa
izravan je poziv na uvođenje određenog pravnog in-
strumenta EU-a, mora slijediti određena pravila kako
bi ispunila uvjete te se naposljetku upućuje Komisi-
ji, koja jedina među institucijama ima pravo davati
zakonodavne prijedloge. U tom je smislu europska
građanska inicijativa slična pravu na inicijativu dodi-
jeljenome Parlamentu (članak 225. UFEU-a) i Vijeću
(članak 241. UFEU-a).
Postupak
a. Građanski odbor
Budući da je za inicijativu takve veličine potrebna
minimalna organizacijska struktura, prvi korak u
stvaranju europske građanske inicijative osniva-
nje je organizacijskog odbora nazvanog „građanski
odbor”. Taj se odbor mora sastojati od najmanje se-
dam osoba s boravištem u barem sedam različitih
država članica (ali ne nužno različitih nacionalnosti)
i s pravom glasa na europskim izborima. Zastupnici
u Europskom parlamentu smiju sudjelovati, ali ne
mogu biti uračunati u svrhu postizanja minimalnog
broja građana potrebnih za osnivanje odbora. Od-
bor mora imenovati predstavnika i zamjenika koji su
112
kontaktne osobe za određenu europsku građansku
inicijativu.
b. Registracija
Prije početka prikupljanja izjava o potpori građana
odbor mora registrirati inicijativu u Komisiji. To uk-
ljučuje prilaganje dokumenta s nazivom, temom i
kratkim opisom inicijative, zajedno s predloženom
pravnom osnovom za pravno sredstvo, informacija-
ma o članovima odbora te svim izvorima potpore i fi-
nanciranja predložene inicijative. Organizatori imaju
pravo u prilogu predati detaljnije informacije i druge
materijale, npr. nacrt predloženog zakonodavnog
dokumenta.
Komisija u roku od dva mjeseca mora odlučiti hoće
li registrirati predloženu inicijativu. Do registracije
neće doći u slučaju da predložena inicijativa ne is-
punjava uvjete postupka ili ako je izvan područja u
kojem Komisija ima ovlast podnositi prijedloge za-
konodavnih akata s ciljem provedbe Ugovorâ. Regi-
stracija će također biti odbijena u slučaju da je inici-
jativa očigledno banalna, uvredljiva ili zlonamjerna,
ili u suprotnosti s vrijednostima EU-a navedenima u
članku 2. UEU-a. Odluka Komisije podložna je svim
pravnim lijekovima, uključujući izvansudske. Regi-
strirane inicijative objavljuju se na internetskoj stra-
nici Komisije.
c. Prikupljanje izjava o potpori
Kad je inicijativa registrirana, organizatori mogu po-
četi prikupljati izjave o potpori. Rok za prikupljanje
je 12 mjeseci. Izjave o potpori mogu se prikupljati u
papirnatom obliku ili elektronički. Ako se prikupljaju
elektronički, relevantna državna tijela prvo moraju
potvrditi sustav prikupljanja preko interneta. Detalj-
na pravila tehničkih specifikacija sustava za priku-
pljanje preko interneta određena su u provedbenoj
uredbi Komisije (Uredba (EU) br. 1179/2011 (http://
eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:
L:2011:301:0003:0009:EN:PDF)).
Neovisno o tome prikupljaju li se izjave o potpori u
papirnatom ili elektroničkom obliku, isti uvjeti pove-
zani s podacima primjenjuju se u svrhu provjere. Ti
uvjeti, definirani na razini države članice, određeni su
u Prilogu III. Uredbi (EU) br. 211/2011. Neke države
članice (Belgija, Danska, Njemačka, Estonija, Finska,
Irska, Nizozemska, Slovačka i Ujedinjena Kraljevina)
ne zahtijevaju da potpisnici izjava o potpori prilože
osobne identifikacijske dokumente ili brojeve. Sve
ostale države članice zahtijevaju takvu identifikaciju.
U Prilogu su za svaku državu koja to zahtijeva odre-
đene vrste osobnih identifikacijskih dokumenata
koji se mogu upotrijebiti.
Kako bi je Komisija razmotrila, europska građanska
inicijativa mora u roku od 12 mjeseci prikupiti milijun
izjava o potpori. Osim toga, kako bi ispunila uvjete u
određenoj državi članici, broj potpisnika u dotičnoj
državi članici mora iznositi barem 750 pomnoženo s
EUROPA GRAĐANA
brojem zastupnika u Europskom parlamentu izabra-
nih iz te države članice. Na taj način minimalan broj
potpisanih izjava o potpori slijedi isti sustav opada-
juće proporcionalnosti kojim se određuje raspodjela
mjesta u Europskom parlamentu među državama
članicama.
d. Provjera i potvrđivanje
Prikupivši potreban broj izjava o potpori iz dovolj-
nog broja država članica, organizatori ih moraju pre-
dati nadležnim nacionalnim tijelima [1], čija je zadaća
potvrditi izjave o potpori koje je sastavila Komisija
na temelju informacija koje su pružile države članice.
Tijela zadužena za to obično su ministarstva unutar-
njih poslova, izborne komisije ili registri stanovniš-
tva. Nacionalna tijela imaju tri mjeseca da potvrde
izjave o potpori, ali nisu obvezna utvrditi autentič-
nost potpisa.
e. Podnošenje i ispitivanje
U ovoj su fazi organizatori pozvani da predaju re-
levantne potvrde nacionalnih tijela o broju izjava
o potpori te su obvezni pružiti informacije o svim
izvorima financiranja, pridržavajući se pragova odre-
đenih Uredbom (EZ) br. 2004/2003 o pravilima za
političke stranke na europskoj razini i njihovo finan-
ciranje. U načelu se moraju prijaviti iznosi veći od 500
eura.
Nakon primitka podnesene inicijative Komisija ju je
obvezna bez odgode objaviti u registru te primiti or-
ganizatore na odgovarajućoj razini kako bi im omo-
gućila da izlože detalje svojeg zahtjeva. Nakon raz-
mjene mišljenja s Komisijom, organizatorima se pru-
ža prilika da predstave svoju inicijativu na javnom
saslušanju u Europskom parlamentu. Saslušanje or-
ganizira odbor nadležan za temu europske građan-
ske inicijative (članak 197.a Poslovnika Parlamenta).
Trenutačne inicijative
Nekoliko je organizacija pokušalo pokrenuti inicijati-
ve slične europskoj građanskoj inicijativi prije nego
što je taj instrument bio zakonski dostupan, a detalj-
ni postupci utvrđeni. Europski forum za osobe s inva-
liditetom 2007. je pokrenuo jednu od prvih takvih pi-
lot-inicijativa, za koju je tvrdio da je prikupio 1,2 mi-
lijuna potpisa. Nakon što je Uredba o europskoj gra-
đanskoj inicijativi usvojena 2010., ali prije nego što je
stupila na snagu, Greenpeace je tvrdio da je prikupio
milijun potpisa za moratorij na genetski modificira-
ne usjeve. No nijedna od tih inicijativa ne može se
smatrati europskom građanskom inicijativom. Od
1. travnja 2012. pokrenuto je dvadesetak europskih
građanskih inicijativa. Trenutno je registrirano devet
inicijativa koje su sada u fazi prikupljanja potpore.
Pet je inicijativa zatvoreno u studenom 2013. Organi-
Popis nadležnih nacionalnih tijela dostupan je ovdje:
 [1]
http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/authorities-
verification
2.1. Individualna i kolektivna prava
zatori najmanje dvije od njih tvrde da su prikupili tra-
ženi broj izjava o potpori u zadanom roku od godine
dana. Cilj je prve od njih, „Right to Water” („Pravo na
vodu”), potaknuti Komisiju da „predloži zakon kojim
bi se provelo ljudsko pravo na vodu i higijenu, koje
su prepoznali Ujedinjeni narodi, te promicali voda i
higijena kao ključna javna dobra za sve”. Inicijativom
„One of Us” („Jedan/Jedna od nas”), koja je također
navodno prešla prag od milijun potpisa, poziva se EU
„da prestane financirati aktivnosti koje podrazumije-
vaju uništavanje ljudskih embrija, osobito u područ-
ju istraživanja, razvojne pomoći i javnoga zdravlja”.
Do sada je Komisija odbila registrirati 15 inicijativa,
u većini slučajeva na temelju toga što je područje
tražene zakonodavne inicijative bilo izvan njezine
nadležnosti. Nakon završetka prikupljanja potpisa,
izjave o potpori predaju se nacionalnim tijelima na
provjeru prije nego što se dostave Komisiji.
Uloga Europskog parlamenta
Parlament pokazuje veliko zanimanje za instrument
europske građanske inicijative. Dana 7. svibnja
2009., prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona,
113
Parlament je usvojio rezoluciju [1] s detaljima prijedlo-
ga provedbe europske građanske inicijative. Nakon
stupanja na snagu Ugovora Parlament je bio aktiv-
no uključen u pregovore oko Uredbe o europskoj
građanskoj inicijativi preko svoja četiri izvjestitelja
(Zite Gurmai i Alaina Lamassourea u ime Odbora za
ustavna pitanja te Diane Wallis i Geralda Häfnera u
ime Odbora za predstavke). Parlament je uspješno
doprinio tome da europska građanska inicijativa po-
stane pristupačniji instrument participativne demo-
kracije te više prilagođen građanima. Između ostalo-
ga, postigao je to da se smanji minimalan broj država
članica iz kojih moraju doći izjave o potpori trećine,
kako je prvotno predloženo, na četvrtinu; ustrajao
je u tome da se provjera prihvatljivosti mora izvrši-
ti prije registracije; ustrajao je na uredbama kojima
se omogućuje svim građanima i stanovnicima EU-a,
neovisno o nacionalnosti, da imaju pravo potpisati
europsku građansku inicijativu.
JJ Petr Novak
11/2013
SL C 212E, 5.8.2010., str. 99.
 [1]