COMENTARIOS AO NOVO CODIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO O principio da colaboracao da administragao publica com os particulares no novo CPA Joao Caupers Juiz do Tribunal Constitucional Professor Catedrdtico da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa ‘Adverténcia: a mais elementar prudéncia teria aconselhado que rejeitasse polidamente 0 amavel convite para participar na presente obra. Poderia ter jnvocado varias razOes, todas verdadeiras e relevantes, para tal recusa: a ocupagdo intensa decorrente das minhas fungdes no Tribunal Constitucional, agravada pela circunstincia de o prazo para escrever o texto que me foi pedido coincidir, numa parte, com as minhas escassas férias, noutra, com o meu fumo de servico no Tribunal; mais importante, 0 meu crescente afastamento do direito administrativo. ‘Nao obstante, aceitei 0 encargo, essencialmente por nao costumar recusar solicitagdes da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, onde me ea que me ligam decisivas razées afectivas. Seja licenciei, mestrei e doutorei, com escassas do pude escrever mais do que um texto minimalista, como for, beneficiar da indulgéncia benévola dos referéncias doutrindrias, contando leitores. rpresa que a ideia, hoje incontroversa, de que a administragdo publica deve colaborar com os particulares seja relativamente recente. A origem da modema administragao publica, indissociavelmente ligada 4 concepgao da fungao administrativa como um poder do Estado, caracteristica da configuragao da separagao de poderes emergente da Revolugao Francesa, no estimulava a colaboragao da administrag3o com os particulares. O poder no colabora, impée, manda. E para isso que ele ¢ autoridade. A introdugao formal do principiona ordem juridica nacional sé ocorreu explicitamente com a aprovacio do primeiro Codigo do Procedimento Administrativo (doravante, “antigo CPA”), em cujo artigo 7°, sob a epigrafe Principio da colaboragao da Administragao com os particulares, se podia ler: 1. Nao pode causar sui 235nna Jodo CAUPERS 8 € as esclareeimentos de dos particulares e receber as inacessiveis ou dificilmente acessiveis € ndo ocupem o seu tempo a Promover rituais € a formular exigéncias supérfluas, com 0 objectivo essencial ~ ou, pelo menos, com o resultado indesejavel ~ de criar € aumentar as dificuldades dos particulares que necessitam dos servigos liblicos para defender os seus interesses e gerir as suas vidas. Depois, ele surge naturalmente como corotirio do principio do respeito pelos direitos ¢ interesses legalmente protegidos dos cidadios, consagrado Jogo no primeiro normative que a Constituigio dedica a administragdo (artigo 266.°, n.*1); respeitar as pessoas implica necessariamente , Prestar-Ihes apoio, facilitar a resolucdo dos problemas que as afectam, ndo Ihes fazer perder precioso ¢ irrecuperdvel tempo. Por iiltimo, € perfeitamente acertado articular aquele princi © direito a informagio procedimental, garantido pelo artigo 268. também da Constituicdo; para defender os seus interesses, 0s cidadios as empresas precisam de informagao, cada vez mais informagao, mais DO PRUCLLMAL NTO Asana teainey completa, mais acessivel, mais bem tratada, ‘ eet prestagdo & uma componente se pecesstam € & que tém direto, fornecida mais depressa sential da colaboracio que eo 2. 0 tratamento do principio pastou a consur, no savo Cédipo do (doravante, “novo CPA") Proc : + “nove CPA), do artigo 11 ba epigrafe Principio da colaboragio com os particulares oa 1 ~ Os érgdos da Administragio Publica devem atuar em extretta io com os particulares, cumprindo-thes, designadamente, s particulares as informagdes e os esclarecimentos de que € estimular as suas vas © receber ax suas rmagoes. - A Administrazdo Piiblica € responsével pelas informagies prestadas por escrito aos particulares, ainda que nv obrigatorus. Asalteragdes relativas ao normative anteriormente em vigor, resumem- se a duas, nenhuma especialmente significativa: a) Por um lado, non? I, parece ter-se abandonado a téenica, habitual, da clausula geral seguida de uma enumeragdo exemphficativa; na vverdade, tal abandono émeramente aparente, uma vez que 0 sentido da norma nio se alterou, tio pouco a natureza da enumerac3o, ‘muito embora esta aparega agora integrada em estrutura normativa diversa, sem distingdo formal entre proémio € enumeracio propriamente Por outro lado, iminagdo da referéncia & «adequada participacbo Fungo administrativan. que nio fazia realmente wnizado que estava, até por imperative de participayio dos partculares na actividade administrativa oe * ‘A pouca relevincia das alteragdes toma neces rae ieee localiza a prova da afirmacdo, feita ne era ° oerio da teria sido incrementada a “densidade’ ; eae administragao com os particulres (entre outros prinPics 1S AO NOVO EC :rot CuLreRs 4. Percorendo 0 nov texto legal comes -comecamos por toparsomon artigo 41.*. Dispoe este preceito: milo 7 ~ Quando seia apresentado requerimento, petigdo, reclamagio ou recurso a dreao incompetente, 0 documento recebido & emind, eficiosamente ao éreio tinular da competéncia, disso se notificando Esta regra, que ndo existia na lei anterior, inspira-se seguramente no n° I do artigo 14.° do Cédigo de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante. “CPTA"). No antigo CPA, o artigo 34.° regulava a matéria em termos bem menos favoraveis ao particular. O reenvio oficioso do Fequerimento ao drga0 competente apenas ocorreria se 0 6rgdo competente na matéria pertencesse a mesma pessoa colectiva ou ao mesmo ministério, to era simplesmente devolvido Caso tal ndo sucedesse, 0 requet a0 requerente, acompanhado da 1acdo necessaria sobre 0 érgi0 ‘competente. E istoapenas se oerro nio fosse considerado «indesculpavel, érgao administrativo se limitaria a notificar 0 autor do caso em que 0 requerimento da sua falta de competéncia. A nova regra assume a maior importéncia no quadro de uma relagao que se pretende “saudavel e amig tracio publica ¢ os particulares, ndo podendo sendo merecer apoio incondicional. Na verdade, © objectivo do normativo é “transferit” por completo do particular para a administracao publica 0 Gnus do conhecimento da organizagio desta, incluindo 0s problemas, por vezes bem complexos, de determinacao das ibuigdes e das competéncias das distintas entidades piblicas e dos iva, designadamente no plano tert i anterior — at 8 77. ¢ 78.9 do mento do sistema. Dispoe 0 antigo CPA ~, sendo, antes, um aperfe artigo 103. 5 esentados nos termos prey & amerior so remetidos aos érgios competes peer ime cou por via eletrOnica, no prazo de wis dias apisg seq rng ‘pindicacao da data em que este se veriicoy recebimento, com 4 — Os requerimentos podem ser apresentados nog a representacies diplométtcas ou consularesseadas ng poe nn residam ou se encontrem os interessados, qe 5 As representacdes diplomiticas ou consulares remetem os requerimentos aos drgdos a quem sejam drigids, com aindicagao ds data em que se verificou o recebimento, Relativamente as normas anteriores, ressalta, para além do dbvio desaparecimento da referéncia aos governos civis!, um aspect: a previsio de que os requerimentos recebidos possam ser reenviados 0 érgio competente por via electrénica, como alternativa a0 tradicional recurso 4 via postal. Esta referéncia encontra-se ligada & previsio da chamada administragdo electrénica, a que adiante se volar 5.0n22 do artigo 116°, que nio tem paralelona le anterior, justifica especial atengio. Dispoe este preceito: iverem em poder 2 ~ Quando os elementos de prova dos facts esiverem em POU fi imero anterior consider dc do, 0 dnus previsto no nimero ant se la Administragdo, 0 mus pr ores enf to desde que 0 interessado proceda @ 9 junto do responsivel pela diregdo do procedimento. —_ cextinguit 08 governs "0 Deereto-Lei n* 114/201), de 30 de Nove AE ios pins Fedistribuindo as respectivas competéncias por ours De5 ‘ iddows, ss fem tal rr. isle @ chen ne ea idico-prvadas, Quando do de uma divida, de um < reclama titular do ou emo da cbrigacio tem oy = = = Se © provar. E sobre ele que recai o énus, 6 que remontam mesmo 20 periodo do Estado Novo. No contencioso administrative de entio vigorava uma regra que obrigava 0 drgio da administragdo publica cujo acto administrativo fosse objecto de impugnagdo judicial — através do entio chamado recurso contencioso de anulagéo ~ a facultar ao tribunal todos 0s elementos ¢ documentos constantes do processo administrative — incluindo os que fossem favordveis 4 posicdo sustentada pelo particular e, consequentemente, destavoraveis & posicao defendida pela administragao. Nao obstante as alteragées profundas que a Reforma da Justisa Administrativa de 2002 introduziu no processo judicial nos tribunsis administrativos, a obrigacdo manteve-se inalterada, agora em resultado do disposto no n.* I do artigo 84.° do CPTA. preceito do n.° 2 insere-se na mesma uma importincia fulcral no quadro do principio administragao com os particulares. Tinha J6gica, assumindo da colaboragio da de que ela propria, noutro seni gu cendade fee a priticabizara—queposieinene ents estudantes universititios candiatos a bolus d eres yam 0 seu pedido com cépia da iia declragio do TRS, pura imentos familiares que a administraio : i comhece é j4 tributou, am ipais novidades do novo CPA é o tratamento onginal lectrénica, E certo que este tema tem milltiplos antecedentes, que remontam 30 famoso Livro Verde para a Sociedade da Informago, publicado em 1997. Muito devido ao empenho ¢ labor de duas notiveis figuras earetanto infelizmente desaparecidas - Diogo Vasconcelos ¢ Mariano Gago -, sucederam-se momentos da maior relevancia na materi: — a aprovagio do Programa Operacional para a Sociedade de Informagao, em 2000; — aconstituigdio da UMIC- Unidade de Missdo para a Inovacio ¢ 0 Conhecimento, em 2002; : > a.aprovagdo do Plano de Aco parao Govern Eiecriico.em 2055 * Sobre este programa escreveu Sara abel Brats (Dei ca Simplificagaio do exercicio de uma actvdade econimict. MI gcogpar ‘Com base num conjunto de caractersas foram seo dss Tala tomar a AP portuguesa numa administacio estrone: URS SY om bale ‘erganizago dos servigos em tro de E08 Too fs ‘nico, que permita obter informagdes © res ee ‘uma determinada formalidade, bem como a coo’! Ponto, com ganhos de racionalizacdo ¢ conveniénsi”- ata erisedo 0 Portal do Cidadao, em 2004; ico 2 Empresa na Hora, em 2005;, [Si0 da Agencia para a Modern 2 da Empresa iasio Administrativa ¢ a criagio do Baledo do jaa PMPLEX, em 2006; °° ledor, em 2011, m veres através facil, célere e compree is a todos os interessad simples e répido 0 acesso dos interessados ao imento ¢ a informagai se utilize: meios ces € sistemas informdticos utilizados devem indicar o responsével pela diregdo do procedimento e 0 érgdo competente para a decisdo, assim como garantir 0 controlo dos prazos, a tramitagiio ondenada e a simplific 3 Para efeitos do disposto do ntimero anterior, os interessados tém direito: a) A conhecer por meios eletrénicos 0 estado da tramitagdo dos procedimentos que Ihes digam diretamente respeito; b) A obter os instrumentos necessdérios & comunicagdo por via eletrénica com os servigos da Administragdo, designadamente nome de utilizador e palavra -passe para acesso a plataformas eletrénicas simples e, quando legalmente previsto, conta de correio eletrénico e assinatura digital certificada. ico 1 ~ Sempre que um procedimenta adminisra volver através de um balcdoeletrinicy, ene depute S eve designadamente Informagio clara € dcessivel a qualquer ineressado sobre S Para a apresentaci a i ntagao e insirugio wrrespondentes pedidos e condigdes para a o iia dos licos pretendidos com o pedido, 8 efeltos by) Meios de consulta eletrénica do estado dos pedides re) os de pagamento por via eletrénica das taxas devidas, quando so disso; ‘do completa sobreadis a ina juridica dos procedimentos 5 que se podem realizar através do balcao eletrénico ego e contacto da entidade administratva com competéncia a diregao do procedimento administrative em caus Os balcdes eletrénicos devem poder intermediar nos procedimentos zm desenvolvidos entre os interessados e as autoridades npo que medeia entre a rececao iledio eletrénico dos apresentados e a sua entrega ao destinatario é descontado nos prazos procedimentais em caso de justo impedimento, designadamente quando ocorra, de modo comprovado, uma interrupcao técnica do Suncionamento dos meios eletrénicos indispensaveis& transmissio, que ndo seja imputével ao drgdo competente. 4~Salvo o disposto em lei especial, os balcdeseletronicos asseguram ida de atos meramente certfcativos ¢ a notificagao +s que incidam sobre os requerimentos formulados airavés daquele suporte eletrénico. 5 — Sem prejuizo do exercicio imediato des di legalmente protegidos do interessado no proc ae taxas eute sempre que tal esteja legalmente previsi. 08 re spenivos ‘ow interesses 23neat ee oo SEAM RMAC, YOON om Rema de echo mg Se UMCES ap a SAID dias gearis AS RAS Pana cores as Pentmennc a gee 8 ~ Ae nats mers mo: OF STO. DON EM, den : Ts MO mas BO MRED anterior sho, pens vidas S Sempre 2 4 She oe iemtogy 5 caiado nas eee? das respenas valores Srmas a gue se nin. Wve! 8 enndiade desti nas es interessado para proceder ao vey Comunicas SUES Por teifax. 1 2 — Saho dispos vrreio eletrinico mediante #0. prestado por escrito, devendo 0 interessada "na sua primeira interveneao no procedimento ou posteriormente indica Para 0 efeito, 0 seu nimero de telefax, telefone ou a identificagto da caixa postal eletrénica de que & titular, nos term Bublico de caixa postal eletrénica. seu previo consentiment 10S previstos no servico 2 ~ Presume-se que 0 interessado consentiu na utilizacao de telefax, de telefone ou de meios eletrénicos de comunicagéo quando, apesar de ndo ter procedido a indicacdo constante do mimero anterior, tenka estabelecido contacto regular através daqueles meios. 3 —As comunicagées da Administracao com pessoas coletivas podem Processar-se através de telefax, de telefone ou de meios eletrénicos, sem necessidade de consentimento, quando sejam efetuadas para plataformas informdticas com acesso restrito ou para os enderecos de correio eletrénico ou nimero de telefax ou de telefone indicados em qualquer documento por elas apresentado no procedimento administrativo. ura do 7.A primeira observacdo que a igo 61.° suscita éa de que legislador ndo encarou o uso de meios electronicos pela administragio 3° co UPAR st prefeteci, runda observacio respeita auma preocupagio muito compreensvel a que se poderia chamar “despersonalizagio” da actividade admini 1, de algum modo associada a desmaterializagio inerente aos procedimentos electrdnicos. Quantos de nis, ao procurar resolver ‘um problema numa repartigo publica, nlo foros ja confrontados, num contexto de visivel embaragodo funcionirioquenosatende,comodesabafo relativo ao sistema informatico que “esta em baixo”, com a incredulidade “nao sei o que aconteceu aos elementos que deveriam aqui esta”, ou com aperplexidade “no percebo quem the deu essa informacio"? Neste contexto, em que os computadores parecem ter vontade propria, caprichosa e indomavel ~ ¢, por isso, arcam com todas as culpas, destas isentando, convenientemente, os decisores administrativos -, Ail na ites : in? 1359, > Note-se que a linea d) do antigo 2° do Drei a” SS redaecio que Ihe foi dada pelo Decteto-Lein’ 732014, clara preferéncia pelos «mis digitaisy. apn ce * Sobre as difculdades que o normativo poe reat 8 tS i, ‘CATARINA PATRICIO DA CUNHA, Adminisracdo eletricas na do Procedimento Adminisiaiv wino © Novo Cige oo Presses es Braga, Elsa / NEDip, 2015, pp. 134-135.Momento do Tegras juridi mesmo se ica apresenta decisdes adminis de racia 'agdo electronica. A. onico e das decisdes tomadas no seu ar de. On.°3 do artigo 61° Uma vez estabelecid: © legislador, numa logi Justifica também andlise cuidada, ‘a de promogao da administraga —__ *On-*4do artigo x29 ‘Complementa este direito, determinando que «nos procedimentos clectronicos, a Administragao deve colocar a di Servigo de acesso restrito, ‘Por via electrOnica a informaco sobre o es Gu este direito jé estava reconhecido pel (de 22 de Abril, na redace3o que Ihe foi, ememageag ee Pode ver-se em sérias Publicidade do Imbito no pode 2 a preferéncia pelo recurso a meios electn 'sposigio dos interessados, na Internet, um ossam, mediante prévia identificagao, obter tado de tramitagao do procedimento», Note-s¢ 101. 2 do artigo 3.° do Decreto-Lei n° 135/99, dada pelo Decreto-Lei n° 73/2014, de 13 de Maio informatica ' por outro, Tiel ee a ‘a i np soit por Na > coneic uss times, POF Oust mg i 9 is prever que — a curto prazo. ‘otalmente sseguradas, 8. Na sequéncia do antiga 6 ale ‘0 electrénico, er ceeomendiocamaT ass doc ‘inico onde © particular tem de E comum a distingdo entr dois tipos de baledes integrado € © baledo multi gos. Este iltima itando-se a uma tas entidades py Unicos: © balcio € bastante menos forma de concentragao A vantagem para o particular & deslocagdes © as inerentes perdas é suficiente. Correspondem a est cidadao”, bem como os portais que: mantém na internet, de entre 0s q . poupando de tempo, jé que uma imteracgio © conceito as conhecidas “lojas do iversas entidades e servigos piblicos uals o mais conhecido seré o Portal das Finangas. balcao integradi Podendo lo € um conceito mais complexo e mais sofisticado, fualmente ser fisico ou virtual, é um conceito marcadaments te enfrenta. Uma vez identficada uma necessidade do viente ou Uiilizador, a administragio procura colocar a0 seu dispor, num an C0 04 Virtual, o Conjunto de servigos uj intervengio ected & indispensivel para a saisfazer.O exempl paradigmitico a foi 0 baledo Empresa na Hora, mas também se podem re Casa Pronta e 0 baledo Perdi a Carteira 7a O attix0 62° nie dist crn anton taker nas ye SE nig More _ desapareeida do texto norm br eentaramse porn ce Por um |; C0. Por outro em 0 do procedimer sda Administracdig re si. com 0 de decis. Justas: 2~ Os inte ‘orrer para a econom realizagiio jas © para a tomada da de Prazo ra: rstendo-se de requerer ine @ expedient is, lador do novo CPA, nio satisfeito com a cons Prdximos daqueles que jé constavam da artigo 10.°, optou por insistir nas matérias em causa, des da PARTE III do eédigo, reguladora do procedimento adminis Propriamente dito. Curiosamente, no designou a «Cooperagdo ¢ boa- f procedimentaly nem como principio ~ como fez com a vadequagio Procedimental» (artigo 56.°) e com 0 «inquisit6rion (artigo $8.°) -, nem is : : de Abril na { Registe-e que o m.* 3 do artigo 26.* do Decret-Lei n* 135/99, de 22 de reco que Ie fo dada polo Decco Les 79/204 de 13 de Maio tenure a referencia pelo balcdo tinico electrénico como “lugar” para aentrega de requerimentos. INTARIOS AC Nc N06, pio ap a administragig lo onginico ~ dat a referéncia aaa 20S bgios do sina 10 no tera especial trdria, moderadamente ia 0 objecto sobre que tecai o dever de nS I do artigo 0sa dos pressupostos da devision ¢ sobre Togas ¢ justas» Ss do. primeiro parecem situar-se essenciaimente no ‘uma ver. que & e presumir 0 conhecimento do direito stragdo € os particulates tém, pois, reciprocamente, 0 ever de produzir os elementos de prova necessitios a demonstragio a factos, para que a decisio administrativa nio seja tomada com base, usSate aes JOAO CAUPERS Quanto ao segundo, a preocupagiio do legislador tera sido, cre; et pair Mos, mais do que a legalidade da decisio, a sua justiga. O que se compreende na medida em que, por forga da natureza e limites da jurisdigag administrativa, os instrumentos de controlo da legalidade da decisag administrativa sio bastante mais eficientes do que os meios de controle da sua justiga, entendida esta em sentido material’. O dever inscrito no n.°2 do artigo 60.° recai apenas obre os particulares, O que também se compreende, uma vez que a administragao publica se encontra vinculada, em termos gerais, ao principio da boa fé, pelo artigo 10.°. O sentido do dever imposto aos particulares nao levanta dividas: trata. se de nao fazer perder tempo nem consumir recursos, sempre escassos, da administragdo — um e outros pagos pelos particulares contribuintes — com a promogio de diligéncias sem qualquer utilidade para a tomada da decisio adequada. 10. O que se deixa escrito parece comprovar a veracidade da afirmacio, feita no preémbulo do novo CPA, de que teria sido incrementada a “densidade" do principio da colaboragéo da administragao com os particulares. Sem grande e decisiva inovagdo, a verdade € que a nova lei, aumentando e aprofundando as exigéncias de colaboragao da administrag3o publica com os particulares, melhora a situagio destes no Ambito das suas relagdes com aquela. Como co-autor do projecto que esteve na origem do antigo CPA, so posso ficar satisfeito. * Isto, no obstante continuarmos a entender que «o principio da justica tad * ideia de que a actividade administrativa publica esté condicionada por critérios de jus? material». Mas acrescentimos: «Haverd que reconhecer que 0 espago que rests or de havermos reconduzido a outros principios as ideias de racionalidade, de adequsrt de proporgao, de igualdade, de imparcialidade e de boa fé, nao ¢ grande (/ntrodus4? 250 Direito Administrativo, 11.* edigao, Lisboa, Ancora, p. 106). | A