BAB 1

PENDAHULUAN

OBJEKTIF BAB

Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh:

1. Menjelaskan konsep pentadbiran, pentadbiran awam dan
tadbir urus.
2. Memahami struktur pentadbiran (eksekutif) di Malaysia.
3. Mengenal pasti ciri-ciri tadbir urus yang baik dalam
pentadbiran awam.
4. Membahaskan peranan agensi-agensi kerajaan yang
dibahagikan kepada sektor-sektor khusus dalam pelbagai aspek.

1.1 PENGENALAN

Seorang sarjana Barat iaitu Milton J. Esman (1972) menyifatkan Malaysia

sebagai sebuah negara pentadbiran yang sangat menarik dengan
kenyataan seperti “Malaysia is the best understood as an administrative state”.
Persoalannya, kenapa Malaysia dianggap sedemikian? Tentulah perkara
seperti kenyataan Esman di atas mempunyai alasannya yang tersendiri.
Perkara ini mempunyai kaitan dengan sejarah pentadbiran dan
perkhidmatan di negara ini semenjak zaman Kesultanan Melayu Melaka
lagi hinggalah ke zaman penjajahan Barat—Inggeris terutamanya dalam
mempengaruhi dan membentuk sistem pentadbiran di negara ini
daripada sistem pentadbiran feudal kepada sistem pentadbiran moden
dan demokratik.

Usaha ke arah kemantapan dan permodenan pentadbiran awam di negara

ini bukan sahaja dilakukan oleh pemimpin-pemimpin tempatan, malah ia
sudah berlaku sejak pemerintahan British lagi. Pengukuhan sistem
pentadbiran di Malaysia dilakukan melalui pelbagai usaha, langkah dan
strategi termasuklah melantik pakar pentadbiran dari luar seperti dari
Amerika Syarikat. Tujuannya ialah untuk memeriksa pentadbiran dan
seterusnya membuat perakuan bagi memperbaiki pentadbiran di negara
ini.

Jika diteliti dari sudut komposisi kaum di negara ini, memang amat sukar
untuk mentadbirnya. Apatah lagi jika hendak mewujudkan perpaduan

1
dan kerjasama yang baik antara semua kaum—sukar dilakukan jika tiada
permuafakatan seperti yang diciptakan oleh tiga parti utama dalam usaha
membentuk kerajaan sendiri daripada British iaitu UMNO, MCA dan
MIC. Oleh itu, kejayaan dan keupayaan pihak kerajaan dan pentadbiran
di negara ini dalam mengekalkan perpaduan dan kerjasama antara kaum
dalam konteks masyarakat majmuk memang boleh dianggap perkara luar
biasa terutamanya di negara-negara sedang membangun.

Tiada alasan jika mengatakan bahawa sistem pentadbiran awam di negara

tidak berjaya. Tetapi, dalam usaha menjayakan sistem pentadbiran dan
perkhidmatan awam di Malaysia, tentulah ada perkara-perkara yang tidak
baik dan bercanggah dengan etika dan nilai murni wujud dan dilakukan
oleh penjawat-penjawat awam. Justeru itu, pihak kerajaan tidak
memandang mudah perkembangan gejala-gejala negatif dan berunsur
jenayah di dalam pentadbiran dan Perkhidmatan Awam yang kian
berleluasa. Pihak kerajaan sentiasa memantau perilaku, tindakan dan
keputusan yang bersangkut paut dengan pentadbiran dan Perkhidmatan
Awam di negara ini. Jika fenomena seperti rasuah, penyelewengan, pecah
amanah, dan sebagainya berlaku, maka perkara-perkara seperti ini akan
memberikan imej buruk dan menjejaskan nama baik pihak kerajaan atau
pemerintah itu sendiri. Oleh sebab itu, pihak kerajaan sentiasa
memandang serius segala masalah yang berlaku dalam perkhidmatan dan
pentadbiran awam dengan menyeru untuk dibentuk tadbir urus yang baik
(good governance).

Cuba anda bayangkan keadaan Perkhidmatan Awam di

negara kita di peringkat awal kemerdekaan dahulu
berbanding sekarang.

Perkembangan dalam sistem pentadbiran awam di Malaysia telah

melibatkan banyak aspek—sistem kerja, peraturan, perundangan,
profesionalisme perkhidmatan, perubahan paradigma di kalangan
penjawat/pegawai awam, sokongan terhadap dasar-dasar kerajaan dan
yang paling penting ke arah pengukuhan pentadbiran awam itu sendiri.
Di Malaysia, aktor penting dalam kemajuan dan pengukuhan pentadbiran
awam selepas peranan pihak kerajaan dan pembuat keputusan atau dasar
ialah birokrat—di kalangan para pentadbir di semua peringkat agensi
kerajaan. Oleh sebab itu, dewasa ini seringkali diperkatakan tentang
bagaimana usaha untuk membentuk penjawat awam (tadbir urus) yang
baik yang dapat memenuhi aspirasi kerajaan ke arah negara maju
menjelang tahun 2020 kelak.

Oleh sebab itu, perubahan tingkah laku dan respons para penjawat awam
banyak mempengaruhi dasar dan tindakan yang dilaksanakan oleh pihak
2
kerajaan. Perkembangan dalam politik pentabdiran di Malaysia dikatakan
telah banyak membawa perubahan tingkah laku dan tanggapan di
kalangan penjawat/pegawai awam disebabkan berlakunya beberapa
peristiwa dan dasar-dasar kerajaan yang telah dibawa oleh pemerintahan
Tun Dr. Mahathir bermula dari awal tahun 1980-an hingga tahun 2002.

Tentulah semenjak merdeka pada 31 Ogos 1957 (Tanah Melayu) dan

pembentukan Persekutuan Malaysia (16 September 1963), banyak
perubahan yang telah berlaku dalam sistem pentadbiran di negara ini.
Justeru itu, dalam modul ini akan dibincangkan beberapa perkembangan
dan perubahan yang telah berlaku dalam sistem pentadbiran termasuklah
penerapan nilai-nilai murni dan etika kerja positif dalam pentadbiran
yang secara langsung menyentuh mengenai pembaharuan pentadbiran—
penswastaan, pengkorporatan dan ICT (Ahmad Atory, 2001).

Jika diteliti secara mendalam dari segi peranan pentadbir awam semenjak
tahun 1970-an dan 1980-an, tidak banyak yang berubah. Namun,
menjelang tahun 1990-an dan alaf baru (abad ke-21), peranan pegawai-
pegawai awam telah bertambah kepada menjadi penguatkuasa peraturan-
peraturan dalam projek-projek penswastaan kerajaan. Pegawai-pegawai
kerajaan telah banyak menggunakan prinsip-prinsip pengurusan seperti
penggunaan teknologi, automasi, komputer, teknologi maklumat dan
konsep kerajaan elektronik. Sepanjang perkembangan dalam era
teknologi maklumat dan era globalisasi, peranan pentadbir dan
pentadbiran awam di Malaysia kian mencabar—dunia tanpa sempadan
dan pengkorporatan.

1.2 DEFINISI PENTADBIRAN AWAM

Pentadbiran awam menurut K. Ramanathan (2002: 1) sebagai satu aspek

kegiatan dan institusi pemerintahan yang telah lama bertapak dalam
kehidupan manusia. Pentadbiran awam disifatkan sebagai usaha ke arah
pencapaian matlamat pemimpin dan pemerintah untuk kesejahteraan
rakyat yang dibantu oleh jentera pentadbiran. Oleh sebab itu, apa sahaja
kejayaan yang dicapai oleh ketua negara atau kerajaan tertakluk kepada
keberkesanan dan kecekapan institusi pentadbiran awamnya. Dalam hal
ini, pentadbir-pentadbir merupakan aktor penting dalam atau agen utama
kerajaan dalam melaksanakan pentadbiran dalam sesebuah negara.

Oleh sebab itu, pentadbiran awam tambah K. Ramanathan lagi

merupakan alat kerajaan yang penting yang secara langsung terlibat dalam
memberikan keberkesanan mana-mana sistem pemerintahan. Keadaan
ini dapat kita lihat dalam konteks pentadbiran awam dan kerajaan
Malaysia seperti yang ada pada hari ini. Peranan insitusi-institusi
pentadbiran awam dan pegawai-pegawai awam terlibat secara langsung

3
dalam pelaksanaan dasar awam yang diluluskan oleh Dewan
Perundangan (Parlimen). Justeru itu, pentadbiran awam meliputi semua
organisasi, kakitangan, tindakan serta peraturan-peraturan yang
dikendalikan oleh pihak eksekutif (ketua kerajaan dan negara) untuk
menjayakan rancangan yang diluluskan oleh Parlimen.

Dalam mendefinisikan pentadbiran awam, Dwight Waldo (dalam Ahmad

Atory, 2001: 1) mengatakan bahawa terdapat dua definisi yang tipikal
iaitu
(i) Pentadbiran awam ialah organisasi dan pengurusan manusia dan
benda-benda untuk mencapai tujuan-tujuan kerajaan; dan
(ii) Pentadbiran awam sebagai satu “seni dan sains pengurusan”
sebagaimana yang dapat dikaitkan kepada hal-ehwal sebuah
negeri atau negara.

Apa yang dapat dirumuskan daripada definisi yang dikemukakan oleh

Waldo di atas adalah sama dengan apa telah dijelaskan oleh K.
Ramanathan. Apa yang jelas, pentadbiran awam itu melibatkan organisasi
yang di dalamnya merangkumi pegawai-pegawai awam untuk mengurus
dan menjayakan dasar awam yang telah dibuat oleh pihak kerajaan
melalui Parlimen. Jadi, pentadbiran awam disifatkan seni dan sains
pengurusan kerana ia melibatkan aspek kemahiran, kepakaran, kebolehan
dan kecekapan dalam mentadbir dan menyediakan perkhidmatan awam
kepada seluruh lapisan masyarakat.

Justeru itu, pentadbiran awam sebagai satu pengajian akademik yang

sistematik yang diterokai dengan kewujudan negara moden di Eropah
Barat (K. Ramanathan, 2002: 5). Oleh sebab itu, pentadbiran awam
merupakan istilah yang digunakan untuk menerangkan sejenis gerakan
perhubungan manusia—lebih tepat lagi untuk menerangkan semua
kaedah dan teknik yang digunakan secara langsung untuk menguruskan
hal ehwal yang membabitkan tiga ranting pemerintahan iaitu eksekutif,
perundangan dan kehakiman (ibid., 244). Pentadbiran awam menurut K.
Ramanathan melibatkan dua komponen iaitu
(i) Awam (public) – iaitu suatu institusi atau agensi yang dijalankan
atau dipunyai serta memperoleh sumber-sumber kewangannya
secara terus atau sebaliknya daripada kerajaan pusat atau
tempatan; dan
(ii) Pentadbiran (administration) – ialah berasal daripada perkataan
latin “administrare” yang membawa erti membantu atau
mengarahkan. Oleh itu, ia membawa maksud memerhati akan
sesuatu atau mengarahkan sesuatu atau dilaksanakan.

Sama seperti definisi awal yang telah dibincangkan di atas, K.

Ramanathan juga menyifatkan pentadbiran awam sebagai satu sains dan

4
seni yang mempunyai matlamat untuk menyenggarakan perhubungan
awam dan menjalankan tugas-tugas yang telah ditetapkan. Tambahnya
lagi, pentadbiran awam adalah tertakluk kepada kuasa eksekutif,
kehakiman dan perundangan, di mana ia lebih menekankan kepada
penguatkuasaan undang-undang yang telah dibuat, membuat dan
melaksanakan peraturan-peraturan serta polisi-polisi awam. Namun, kita
perlu mengetahui bahawa pentadbiran awam adalah bertanggungjawab
dalam melaksanakan dasar-dasar awam. Dari segi pelaksanaan dasar-
dasar awam pula, pentadbiran awam tidak mementingkan keuntungan
kecualilah dalam dimensi pengkorporatan dan penswastaan yang menjadi
agenda baru pemerintahan negara ke arah peningkatan pencapaian
ekonomi dan pembangunan negara.

Manakala Muhammad Al-Buraey (1992: 202) menjelaskan bahawa

pentadbiran awam merupakan suatu bidang pengajian yang direka cipta
pada awal abad ke-20. Tambahnya lagi, dari segi praktisnya pentadbiran
awam adalah seusia dengan manusia itu sendiri. Sehingga kini katanya,
tiada perbezaan yang jelas antara kedua-dua jenis pentadbiran—awam
atau swasta. Pentadbiran awam khususnya dalam sejarah negara Islam
terkenal dengan kecekapan para pentadbir yang mencerminkan
bagaimana mudahnya orang Islam Arab mengasimilasikan sistem
pentadbiran asing ke dalam fahaman pemerintahan.

Al-Buraey menyifatkan hari ini pentadbiran awam merupakan satu

bidang pengajian dan praktis yang merupakan alat terpenting dalam
negara birokrat (seperti Malaysia) moden dan negara yang mempunyai
berbagai-bagai fungsi serta yang bergantung banyak kepadanya. Justeru
itu, pentadbiran awam memainkan peranan yang penting, kerana ia
terletak di tengah-tengah kegiatan dan urusan di berbagai-bagai peringkat
pemerintahan yang moden, iaitu kebangsaan, negeri dan tempatan.
Fungsi pentadbiran awam dalam zaman moden mencerminkan
kepentingan perkembangan program sebagai sistem pendidikan umum
dan pembaharuan daerah, penghapusan pencemaran air dan udara,
menjalankan organisasi pelbagai negeri atau antarabangsa, penubuhan
institusi ekonomi dan sosial di negara membangun dan baharu, aspek
lain-lain termasuklah pembangunan negara baru.

Dalam penelitian kepada definisi-definisi yang telah dibincangkan,

semuanya menuntut peranan, tanggungjawab, keupayaan, kecekapan dan
sebagainya seorang atau golongan pentadbir dalam Perkhidmatan Awam
ke arah kecekapan dan keberkesanan pentadbiran awam itu sendiri.
Dalam zaman moden, seseorang pentadbir mempunyai tugas dan
kewajipan yang banyak. Ini termasuklah merekabentuk program;
membuat keputusan; membina organisasi; pengambilan dan melatih

5
pekerja serta memajukan personel; merunding kontrak; memperkenalkan
perubahan; merangsang pertumbuhan dan mendorong organisasi unutk
berfungsi sebagai sebuah institusi.

SOALAN DALAM TEKS

1. Bincangkan semula dua komponen yang terdapat

dalam pentadbiran awam.
2. Mengapa pentadbiran awam turut dilihat dari
sagi konsepnya sebagai satu “seni dan sains
pengurusan”?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

1.3 KONSEP TADBIR URUS

Tadbir urus (governance) merupakan salah satu aspek penting dalam

pentadbiran dan pengurusan—awam dan swasta. Kini dalam pengajian
mengenai pentadbiran awam, peranan tadbir urus yang baik (good
governance) semakin mendapat perhatian. Ini kerana tadbir urus yang baik
akan memberikan kekuatan dan imej yang baik kepada mana-mana
organisasi. Justeru itu, di dalam pentadbiran awam di Malaysia, gerakan
ke arah memperkasakan tadbir urus yang berkualiti, dinamik, cekap dan
sebagainya telah bermula semenjak awal tahun 1980-an lagi.

Tadbir urus yang baik bukanlah perkara baru dalam pentadbiran. Ini
kerana penekanan kepada ciri-ciri seperti ketelusan (transparency),
keberkesanan (effectiveness) dan kecekapan (efficiency), akauntabiliti dan
responsif dalam memenuhi kehendak rakyat, merupakan kehendak-
kehendak tadbir urus yang baik yang sentiasa dituntut dan diseru oleh
pihak kerajaan.

Kerajaan Malaysia telah lama menerapkan prinsip-prinsip tadbir urus

yang baik ke dalam pentadbiran agensi-agensinya. Ini dapat dilihat di
beberapa agensi utama di negara ini termasuklah agensi agama seperti
JAKIM dan Jabatan Agama Islam Negeri juga sentiasa memastikan
bahawa pentadbiran dan pengurusannya menepati kehendak-kehendak
tadbir urus yang baik.

6
Terdapat pelbagai tafsiran mengenai tadbir urus yang baik seperti:
(i) Good governance is defined as “the exercise of power by various levels of
government that is effective, honest, equitable, transparent and accountable”
(IOG, 1999);
(ii) Good governance is defined as “a system that is transparent, accountable,
just fair, democratic, participatory and responsive to people’s needs” (World
Conference on Governance, 1999).

Manakala definisi yang lebih komprehensif tentang tadbir urus yang baik
seperti yang dikemukakan oleh UNDP Governance Policy Paper
“Governance for Sustainable Human Development” (1997) yang mendefinisikan
tadbir urus sebagai:

“the exercise of political, economic and administrative in the management of a

country’s affairs at all levels. Governance comprises the complex mechanisms,
processes and institutions through which citizens and groups articulate their
interests, mediate their differences and exercise their legal rights and obligations”.

(Dipetik daripada Haron Siraj, 2000: 116)

1.4 KONSEP TADBIR URUS YANG BAIK

Sejak kebelakangan ini, perbincangan mengenai tadbir urus telah menarik

perhatian umum. Tadbir urus yang baik dalam arena nasional, politikal,
sosial dan ekonomi boleh dijadikan sebagai panduan dan asas serta
persediaan dalam menghadapi pelbagai tekanan globalisasi. Sejajar
dengan isu-isu governance semasa, Persatuan Perkhidmatan Tadbir dan
Diplomatik (PPTD) dengan usahasama Institut Tadbiran Awam Negara
(INTAN) JPA, telah mengadakan Persidangan Perkhidmatan Awam
Kelima (PPA 2000) dengan tema “Good Governance: Issues and Challenges”
bertempat di Auditorium INTAN, Bukit Kiara, Kuala Lumpur pada 22
hingga 24 Jun 2000.

Menyentuh mengenai peranan tadbir urus yang baik, YAB Dato’ Seri
Abdullah Hj. Ahmad Badawi, Timbalan Perdana Menteri ketika itu
dalam ucapannya di persidangan tersebut menyatakan keperluan
Perkhimatan Awam negara untuk menghapuskan imej tradisi iaitu
sebagai sebuah birokrasi yang lembab dan sejajar dengan era peralihan
globalisasi. Kini di bawah pentadbiran Dato’ Seri Abdullah Ahmad
Badawi, tadbir urus yang baik di Malaysia berkait rapat dengan prinsip
Islam Hadhari yang diperkenalkan oleh Perdana Menteri untuk
pembangunan sosioekonomi dan teknologi, keadilan sosial dan toleransi
kaum. Berdasarkan kepada apa yang telah dibincangkan secara ringkas di
atas, jelas sekali menunjukkan bahawa tadbir urus yang baik memerlukan

7
peranan mereka dalam semua aspek pentadbiran dan pengurusan negara
di semua peringkat terutama ke arah mencapai taraf negara maju
menjelang tahun 2020 nanti.

Oleh itu, tadbir urus yang baik hendaklah bebas daripada pelbagai gejala
dan tingkah laku negatif yang tidak bermoral, menyalahi etika kerja,
melanggar undang-undang dan ajaran agama—berunsurkan jenayah dan
melanggar disiplin. Tadbir urus yang baik hendaklah bebas daripada
masalah seperti rasuah, penyelewengan dan penyalahgunaan kuasa, sering
bertangguh dalam melakukan tugas yang diberi dan sebagainya. Lantaran
itu, kini kerajaan sedang berusaha membenteras gejala rasuah di kalangan
pegawai awam secara besar-besaran kerana fenomena ini akan
menjejaskan nama baik, imej, kepercayaan rakyat terhadap Perkhidmatan
Awam dan menjatuhkan maruah dan martabat pentadbiran awam itu
sendiri.

Tadbir urus yang baik perlu menunjukkan akauntabiliti, ketelusan,

amanah, cekap, jujur dan sebagainya yang akan membawa kesan positif
dan membina ke arah memperkukuh dan memperkasakan Perkhidmatan
Awam di negara ini. Ini memandangkan tadbir urus itu sendiri adalah
agen kerajaan dan juga anggota masyarakat dan mempunyai peranan yang
besar dan mengurus tadbir sesebuah negara. Jadi, pengamalan nilai-nilai
murni adalah sangat-sangat diharapkan dapat ditunjukkan oleh semua
peringkat penjawat awam di negara ini.

SOALAN DALAM TEKS

3. Dalam tadbir urus yang baik (good governance) terdapat

beberapa prinsip di dalamnya termasuklah
akauntabiliti, integriti, profesionalisme dan lain-lain.
Bincangkan ketiga-tiga konsep di atas.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

1.5 KONSEP TADBIR URUS KORPORAT

Merujuk kepada Lee Fook Hong (2002: 4) tadbir urus korporat (corporate
governance) adalah merujuk kepada:

8
 “the processes and structure by which the business and affairs of the company are
directed and managed, in order to enhance long term shareholder value through
enhancing corporate performance and accountability, whilst at the same time taking
into account the interest of other stakeholders.”

Tambah Lee lagi, syarikat yang berbeza mempunyai model tadbir urus
korporat yang berbeza sebagai kod tadbir urus dalam setiap negara yang
membenarkan atau mengizinkan fleksibiliti dan variasi terhadap
pandangan yang berbeza ke arah perubahan dalam dunia korporat bagi
menghadapi globalisasi dan kepesatan teknologi baru. Dalam tadbir urus
korporat, peranan setiausaha syarikat adalah amat penting. Setiausaha
syarikat atau perbadanan merupakan seorang yang terlatih dan profesinal
dalam melaksanakan tugasnya terutama bagi membantu lembaga
pengarah syarikat.

Sementara itu, Owen E. Hughes (2003: 76) menjelaskan bahawa tadbir

urus korporat merujuk kepada:

“to how the private sector structures its internal mechanisms to provide for
accountability to its stakeholder; while government may be involved in this through
the company law, there are aspects which it does not control.”

1.6 BADAN PEMERINTAH DAN SISTEM PENTADBIRAN

MALAYSIA

Badan pemerintah atau eksekutif di Malaysia mempunyai peranan yang

amat penting dalam pentadbiran negara. Ini kerana segala keputusan
berhubung dengan dasar awam bermula di peringkat eksekutif. Dari segi
kuasanya, badan eksekutif termaktub dalam perlembagaan dan undang-
undang yang berkaitan. Mengikut Perkara 39 Perlembagaan Persekutuan,
kuasa eksekutif berada pada Yang di-Pertuan Agong (YDA) yang boleh
dijalankan oleh Jemaah Menteri (Kabinet) atau mana-mana menteri yang
diberikan kuasa oleh Kabinet.

1.6.1 Yang di-Pertuan Agong

Sebagai ketua negara, YDA mempunyai kuasa eksekutif seperti yang

telah diterangkan di atas. Walau bagaimanapun, YDA boleh bertindak
mengikut budi bicaranya sendiri dalam tiga perkara seperti:
(i) Melantik Perdana Menteri (PM).
(ii) Tidak mempersetujui permintaan pembubaran Parlimen.
(iii) Meminta supaya diadakan mesyuarat Majlis Raja-raja.

YDA merupakan pemerintah tertinggi angkatan tentera Malaysia (ATM)

dan berkuasa mengampun dan menangguhkan hukuman terhadap
kesalahan yang dibicarakan di Mahkamah Tentera dan kesalahan yang
9
dilakukan di Wilayah Persekutuan (WP) serta kesalahan di bawah Akta
Keselamatan Dalam Negeri (ISA).

YDA merupakan ketua agama Islam bagi WP, Melaka, Pulau Pinang,
Sabah dan Sarawak. YDA juga diberikan kuasa untuk melantik hakim-
hakim Mahkamah Persekutuan, Mahkamah Tinggi, Jemaah Menteri,
timbalan-timbalan menteri dan jawatan-jawatan lain seperti pengerusi
dan ahli-ahli Suruhanjaya, Peguam Negara, dan Juruaudit Negara. Selain
itu, YDA bertanggungjawab dalam menjaga dan memelihara kedudukan
istimewa orang Melayu dan Bumiputera di Sabah dan Sarawak di bawah
Perkara 153 Perlembagaan Persekutuan.

1.6.2 Kabinet

Kabinet merupakan badan yang menjalankan kuasa eksekutif yang

dipegang oleh YDA yang diketuai oleh PM yang merupakan ahli Dewan
Rakyat yang mendapat kepercayaan besar dewan. Kabinet berkuasa
merangka dasar dan memberikan arahan kepada jentera pentadbiran
untuk dilaksanakan di seluruh peringkat Persekutuan. Perlu diingat
bahawa kabinet bukanlah jentera pentadbiran, tetapi disebabkan
menjalankan pemerintahan negara, ia merupakan satu badan pemerintah.

Di Malaysia disebabkan doktrin percantuman kuasa diamalkan, maka

sebahagian besar ahli kabinet merupakan ahli Dewan Rakyat mahupun
Dewan Negara—Parlimen, maka kabinet bertanggungjawab kepada
Parlimen. Oleh sebab itu, wajar bagi ahli-ahli Kabinet mempertahankan
keputusan Parlimen dan saling sokong menyokong dengan Parlimen
berhubung dengan tindakan dan keputusan yang telah dibuat.

1.6.3 Kementerian

Di bawah kabinet dibentuk beberapa kementerian dan kini mempunyai

30 kementerian serta Jabatan Perdana Menteri. Kementerian ditubuhkan
untuk melaksanakan tugas-tugas pemerintahan negara. Menteri yang
berportfolio akan mengetuai mana-mana kementerian dan yang tidak
berportfolio ditugaskan di bawah Jabatan PM yang masing-masing
dibantu oleh timbalan-timbalan menteri.

Kementerian merupakan agensi kerajaan tertinggi di dalam sistem

pentadbiran kerajaan Persekutuan yang bertanggungjawab bagi
membentuk dasar, merancang, mengawal dan menyelaras perkara-
perkara yang berkaitan dengan bidang tugas sesuatu kementerian
tertentu. Menteri akan dibantu oleh timbalan-timbalan menteri. Dalam

10
masa yang sama, kementerian juga akan dibantu oleh Setiausaha Parlimen
(ahli Dewan Rakyat) dan Ketua Setiausaha (KSU) yang merupakan
pegawai pentadbir (awam) tertinggi di peringkat kementerian.

Kementerian juga bertanggungjawab mengawal jabatan-jabatan atau

badan-badan berkanun yang diletakkan di bawah tanggungjawab
kementerian berkenaan. Misalnya, Kementerian Belia dan Sukan akan
bertanggungjawab terdapat Jabatan Belia dan Sukan. Kementerian turut
berperanan dalam mengawal pelaksanaan pentadbiran jabatan dan
badan-badan berkanun sejajar dengan objektif kementerian-kementerian
yang berkaitan.

Seperti yang telah disebutkan di atas, pegawai tadbir utama kementerian

ialah KSU yang mempunyai tugas dan tanggungjawab berkaitan dengan
pembentukan dasar, perancangan aktiviti, mengawal pelaksanaan aktiviti,
menyelaras aktiviti kementerian, menyelaras kegiatan jabatan dan badan-
badan berkanun. KSU bertindak sebagai penasihat kepada menteri
mengenai pentadbiran dan bertanggungjawab kepada Ketua Setiausaha
Negara (KSN) yang merupakan ketua Perkhidmatan Awam Persekutuan.

1.6.4 Jabatan-Jabatan Kerajaan

Sebenarnya agensi-agensi kerajaan seperti yang telah disebutkan iaitu

kementerian, badan berkanun dan jabatan-jabatan, semuanya dibentuk
bertujuan untuk merancang, mengawal, membantu dan melaksanakan
segala aktiviti yang dirancang oleh kerajaan untuk mencapai objektif dan
matlamat yang telah digariskan. Contohnya usaha ke arah pencapaian
matlamat Wawasan 2020, siapa yang akan bertanggungjawab? Oleh
sebab itu, kecekapan dan keberkesanan agensi-agensi kerajaan itu amat
penting.

Justeru itu, bagi menentukan sesebuah agensi kerajaan itu dapat berjalan
dengan lancar, maka agensi itu perlu disusun berdasarkan kepada suatu
struktur organisasi yang baik, sistematik dan berkesan dan dilantik
pegawai-pegawai awam yang meliputi pelbagai peringkat perkhidmatan
dan kategori bagi mengendalikan agensi-agensi berkenaan. Dewasa ini,
agensi-agensi kerajaan sama ada yang sedia ada atau yang baru
ditubuhkan meliputi pelbagai jenis Perkhidmatan Awam termasuklah
sosial, ekonomi, keselamatan, perundangan, kebudayaan dan sebagainya.

Jabatan merupakan agensi peringkat pelaksanaan yang kedua tertinggi

selepas kementerian. Contohnya, di bawah Kementerian Pengangkutan,
terdapatnya Jabatan Pengangkutan Jalan (JPJ). Jabatan bertanggungjawab
menyediakan perkhidmatan kepada masyarakat secara langsung berkaitan
dengan bidang kuasa jabatan berkenaan di dalam melaksanakan

11
pentadbiran—dikenali sebagai Perkhidmatan Awam. Misalnya, JPJ dalam
penyediaan perkhidmatan kepada rakyat meliputi aspek dasar-dasar yang
berkaitan dengan pengangkutan jalan raya seperti lesen memandu,
pendaftaran kenderaan, cukai jalan dan pertukaran hak milik kenderaan.
Bagi memudahkan urusan dan menyediakan perkhidmatan kepada
seluruh lapisan masyarakat, setiap jabatan kerajaan pusat ada cawangan di
peringkat negeri dan daerah.

Pegawai tadbir utama jabatan ialah Ketua Pengarah, tetapi nama jawatan
ini disesuaikan mengikut nama jabatan-jabatan berkenaan. Contoh,
Jabatan Polis dinamakan Ketua Polis Negara, Jabatan Imigresen sebagai
Ketua Pengarah Imigresen, Jabatan Akauntan Negara disebut Akauntan
Negara dan di peringkat negeri dikenali sebagai Pengarah Negeri.
Pegawai dan kakitangan jabatan merupakan agen pelaksana dasar
kerajaan yang mempunyai kelayakan dan kemahiran tertentu mengikut
perjawatan. Di Malaysia terdapat beberapa katogeri dan peringkat
jawatan yang diwujudkan.

1.6.5 Badan-Badan Berkanun

Selepas kementerian dan jabatan-jabatan, badan-badan berkanun (akan

dibincangkan secara mendalam dalam Bab 2 tentang peranannya)
merupakan agensi kerajaan yang ditubuhkan dengan matlamat tertentu.
Badan-badan berkanun ditubuhkan oleh kerajaan mengikut akta-akta
tertentu bagi melaksanakan tugas-tugas khusus sejajar dengan objektif
dan matlamat negara. Badan-badan berkanun lebih dikenali sebagai
perbadanan yang ditubuhkan dengan tujuan untuk mengambil alih tugas
dan tanggungjawab fungsi jabatan-jabatan kerajaan tertentu yang telah
lama ditubuhkan (Malaysia, 1991: 594). Penubuhan badan berkanun atau
perbadanan membolehkan kerajaan melaksanakan sesuatu
tanggungjawab khusus dan penting. Sebagai contoh, Lembaga Hasil
Dalam Negeri (LHDN) ditubuhkan bertujuan untuk mengendalikan
segala urusan berkaitan dengan cukai termasuklah perkara-perkara seperti
pendaftaran, pembayaran, urusan cukai, dan sebagai yang bersangkut
paut dengan cukai.

Secara umumnya penubuhan badan-badan berkanun mempunyai dua

matlamat iaitu (ibid., 595):
(i) Membolehkan kerajaan terlibat secara terus dengan bidang-
bidang tertentu yang enggan atau tidak mampu diceburi oleh
pihak swasta sebab masalah modal. Penglibatan langsung
kerajaan ini dapat menolong meningkatkan pembangunan
sosioekonomi negara; dan
(ii) Membolehkan jentera pentadbiran bertindak secara lebih bebas
daripada ikatan peraturan-peraturan pentadbiran negara. Hal ini

12
 membolehkan perbadanan tersebut bergerak lebih pantas
seiringan dengan syarikat-syarikat swasta yang lain.

Penubuhan perbadanan awam ini mempunyai beberapa faedah yang

sangat penting kepada kerajaan seperti (ibid., 595):
(i) Memberi peluang kepada pihak kerajaan untuk terlibat secara
langsung dengan kegiatan ekonomi secara aktif;
(ii) Memainkan kedua-dua peranan dalam sektor ekonomi dan sosial.
Di samping bertujuan memperolehi keuntungan, perbadanan
awam juga dikehendaki menyediakan berbagai-bagai kemudahan
dan perkhidmatan kepada rakyat.

Terdapat dua jenis perbadanan awam yang ada di Malaysia iaitu

(i) Badan-badan berkanun – agensi kerajaan yang ditubuhkan di
bawah undang-undang sama ada dibuat oleh Parlimen atau
DUN. Sehingga Jun 1991 terdapat 75 buah badan berkanun
Persekutuan dan 85 buah badan berkanun negeri; dan
(ii) Badan-badan bukan berkanun – badan-badan yang ditubuhkan di
bawah Akta Syarikat.

Didapati bahawa badan-badan berkanun adalah terikat kepada dasar-

dasar kerajaan sebab semuanya (ibid., 595):
(i) Ditubuhkan di bawah undang-undang yang dibuat oleh Parlimen
atau DUN masing-masing;
(ii) Mempunyai lembaga pengarah yang terdiri daripada orang yang
dilantik oleh menteri yang bertanggungjawab terhadap badan
tersebut; dan
(iii) Ahli-ahli lembaga pengarah bertanggungjawab kepada menteri
yang melantik mereka. Secara tidak langsung tindak-tanduk ahli-
ahli lembaga pengarah adalah sejajar dengan kehendak kerajaan.

Berbanding dengan badan-badan berkanun, badan-badan yang

ditubuhkan di bawah Akta Syarikat adalah lebih bebas dalam
menjalankan aktiviti-aktiviti mereka sejajar dengan matlamat perbadanan
perniagaan. Daripada penubuhan perbadanan (berkanun dan bukan
berkanun)—titik tolak kepada pengkorporatan dan seterusnya
penswastaan dalam sistem pentadbiran awam di negara ini.

Pegawai tadbir utama dalam badan-badan berkanun (perbadanan awam)

dikenali sebagai Pengurus Besar yang bertanggungjawab mengurus dan
mentadbir perbadanan awam mengikut objektif korporatnya. Bagi
melicinkan pentadbirannya, sesebuah perbadanan mempunyai bahagian-
bahagian tertentu yang meliputi keseluruhan aspek pengurusan organisasi
yang sedia ada.

13
 SOALAN DALAM TEKS

4. Senaraikan badan-badan berkanun dalam bidang-

bidang berikut:
(a) Perdagangan.
(b) Perusahaan.
(c) Pendidikan.
(d) Perindustrian.
(e) Pertanian dan komoditi.
5. Apakah faedah penting yang akan diperolehi oleh
pihak kerajaan dalam menubuhkan perbadanan
awam di negara ini?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

1.6.6 Kawalan Kerajaan/Agensi Pusat

Jabatan-jabatan dan perbadanan awam merupakan dua sektor yang

berbeza, di mana kawalan terhadap kedua-duanya juga berbeza (Malaysia,
1991: 596). Jabatan-jabatan dikawal secara langsung oleh kementerian
atau agensi pusat yang berkenaan. Bagi perbadanan awam pula ia dikawal
secara tidak langsung, di mana kelazimannya terhadap perkara-perkara
penting sahaja terutamanya yang menyentuh mengenai dasar-dasar
kerajaan.

Dari segi pentadbirannya, perbadanan awam mempunyai kebebasan

kerana ia dikawal secara tidak langsung kerana terbentuknya ahli lembaga
pengarah dalam perbadanan berkenaan. Jika perbadanan itu diletak di
bawah satu kementerian, maka menteri berkenaan bertanggungjawab
melantik ahli lembaga pengarahnya. Segala keputusan tentang dasar-dasar
kerajaan diambilkira dalam proses membuat keputusan mengenai aktiviti
perbadanan oleh pihak ahli lembaga pengarah.

Cara lain pihak kerajaan mengawal aktiviti perbadanan ialah dengan

melantik pegawai-pegawai kanan kerajaan untuk menganggotai badan
lembaga pengarah yang akan memberi nasihat berkaitan hal-hal
hubungan kerajaan dengan perbadanan (ibid., 596). Rasionalnya
perlantikan pegawai awam ke dalam perbadanan agar aktiviti-aktiviti
perbadanan dapat dilaksanakan sejajar dengan dasar-dasar awam yang
telah diperkenal dan dilaksanakan oleh pihak kerajaan.

14
Selain itu, pihak kerajaan dapat melaksanakan pengawalan ke atas
perbadanan dengan cara mengawal anggaran belanjawan dan rancangan-
rancangan pembangunan tahunan dan lima tahun perbadanan tersebut.
Justeru itu, pihak perbadanan perlu mendapatkan kelulusan dari
Kementerian, Perbendaharaan, Jabatan Perkhidmatan Awam dan
Bahagian Perancang Ekonomi terhadap belanjawannya.

Manakala bagi badan-badan tidak berkanun pula tidak mempunyai

kebebasan yang lebih luas sebab badan ini tidak tertakluk kepada
langkah-langkah pengawalan kerajaan seperti yang dikenakan terhadap
badan-badan berkanun. Tambahan pula, badan tidak berkanun bebas
dalam mengadakan skim perjawatan masing-masing, tetapi setiap
aktivitinya hendaklah diselaraskan mengikut peruntukan undang-undang
atau akta-akta penubuhannya.

1.7 KESIMPULAN

Dalam sistem pemerintahan bercorak demokrasi dan sistem pentadbiran

berasaskan persekutuan (federalisme) di negara ini, setiap agensi kerajaan
sama ada di peringkat pusat mahupun di peringkat negeri dan seterusnya
di peringkat daerah dan tempatan mempunyai fungsi dan tanggungjawab
yang sangat penting dalam menjayakan agenda kerajaan khususnya
melalui dasar-dasar yang telah dilaksanakan. Pentadbiran awam di
Malaysia, jika diteliti dari aspek sejarahnya banyak dipengaruhi dan
diasaskan oleh sistem pemerintahan British. Hingga ke hari ini pengaruh
British dalam sistem pentadbiran dan Perkhidmatan Awam masih kekal
dalam beberapa aspek walaupun pihak kerajaan telah melaksanakan
beberapa dasar pembaharuan.

Dalam perkembangan Perkhidmatan Awam di negara ini, pastinya

banyak masalah dan kelemahan yang telah dikenalpasti terutama yang
membabit beberapa agensi kerajaan dalam melaksanakan fungsi-fungsi
tertentu seperti badan berkanun atau perbadanan awam ke arah
komersialisasi. Kegagalan badan-badan berkanun dan perbadanan awam
dalam menjana kemajuan dan peningkatan dari segi ekonomi telah
memaksa pihak kerajaan mencari alternatif untuk membolehkan agensi-
agensi awam boleh menyumbang ke arah pembangunan negara.
Perkhidmatan Awam di negara ini tidak terkecuali daripada berhadapan
dengan masalah penyelewengan, pecah amanah, rasuah, penyalahgunaan
kuasa dan kelemahan disiplin di kalangan anggotanya. Oleh sebab itu,
kerajaan berusaha membentuk dan memberi nafas baru kepada
Perkhidmatan Awam di negara ini dengan melaksanakan beberapa
pembaharuan dalam aspek pentadbiran di negara ini. Dalam erti kata lain,
pihak kerajaan berusaha untuk membentuk tadbir-urus yang baik (good
governance) dan berkesan dalam pentadbiran di negara ini. Justeru itu,

15
pihak kerajaan telah melaksanakan pengkorporatan dan seterusnya
penswastaan, di samping menekankan penerapan nilai-nilai korporat
dalam pentadbiran.

Pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan dalam sistem pentadbiran

di Malaysia tidaklah menggambarkan kegagalan pentadbiran dan
Perkhidmatan Awam di negara ini berfungsi dengan baik. Namun, usaha-
usaha yang telah dilakukan khususnya melalui pengkorporatan dan
penswastaan dilihat sebagai jalan untuk mengurangkan beban
pentabdiran dan kewangan kerajaan serta mengecilkan saiz sektor awam
dan mengurangkan monopoli kerajaan dalam aktiviti-aktiviti berasaskan
ekonomi, di mana menggalakkan penyertaan syarikat korporat atau
swasta untuk terlibat dalam menjana pembangunan dan kemajuan
negara.

SOALAN PENILAIAN KENDIRI

1. Apakah yang dimaksudkan oleh Dwight Waldo dalam definisinya

tentang pentadbiran awam seperti di bawah:
(a) Organisasi dan pengurusan manusia dan benda-benda
untuk mencapai tujuan-tujuan kerajaan.
(b) Satu “seni dan sains pengurusan” dalam hal ehwal
pentadbiran negara.
2. Secara umumnya, jelaskan apakah yang anda fahami tentang
konsep tadbir urus yang baik?
3. Bincangkan apakah matlamat utama pihak kerajaan menubuhkan
badan-badan berkanun di negara ini?

Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini.

JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS

1. Dua komponen yang terdapat dalam pentadbiran awam ialah

(a) Awam (public) – di mana pentadbiran awam dilihat
sebagai suatu institusi atau agensi yang mendapat
pembiayaan kewangan secara terus atau sebaliknya
daripada kerajaan pusat atau tempatan bagi menjalankan
aktiviti-aktivitinya dalam mencapai matlamat kerajaan.

16
 (b) Pentadbiran (administration) – di mana pentadbiran awam
melibatkan aspek mengarah dan memberikan bantuan
khususnya kepada anggota Perkhidmatan Awam.
Pentadbiran awam sentiasa memberikan tumpuan kepada
masalah yang dihadapi oleh masyarakat.

2. Pentadbiran awam dilihat sebagai satu “seni dan sains

pengurusan” kerana dalam pentadbiran yang cekap dan
mempunyai keupayaan ke arah kecemerlangan perlu kepada
aspek kemahiran, kepakaran, kebolehan dan kecekapan dalam
mentadbir khususnya dalam menyediakan perkhidmatan kepada
rakyat.

3. Terdapat beberapa prinsip dalam tadbir urus yang baik seperti:

(a) Akauntabiliti – bermakna tanggungjawab seseorang
terhadap tugas-tugas yang perlu dilaksanakan. Dalam
konteks Perkhidmatan Awam, akauntabiliti bermaksud
tanggungjawab pegawai-pegawai dan kakitangan awam
dalam melaksanakan tugas-tugas yang diserahkan dan
juga bagi memastikan pencapaian matlamat serta objektif
tugas-tugas tersebut.
(b) Integriti – sering dihubungkaitkan dengan nilai-nilai
seperti amanah, jujur, kebolehpercayaan dan sentiasa
memelihara kepentingan awam tanpa mengambil
kesempatan untuk kepentingan diri sendiri. Setiap kerja
atau tugas yang diberikan hendaklah dilakukan dengan
sebaik-baiknya iaitu dengan penuh keikhlasan dan
ketulusan hati.
(c) Profesionalisme – satu nilai yang penting dalam
menjalankan tugas dan tanggungjawab yang diamanahkan
supaya segala tugas yang diserahkan dapat dilaksanakan
dengan cekap dan berkesan. Perkhidmatan secara
profesionalisme bermakna setiap anggota organisasi
seperti dalam Perkhidmatan Awam perlu mempunyai
ilmu pengetahuan yang tinggi dan kemahiran yang
mencukupi bagi menjalankan tugas dan tanggungjawab
mereka.

4. Contoh badan-badan berkanun dalam pelbagai bidang seperti:

(a) Perdagangan – FIDA (Lembaga Kemajuan Perusahaan
Persekutuan).
(b) Perusahaan – BPM (Bank Pembangunan Malaysia).
(c) Pendidikan – UUM (Universiti Utara Malaysia).
(d) Perindustrian – NPC (Pusat Daya Pengeluaran Negara).

17
 (e) Pertanian dan komoditi – MARDI (Institut Penyelidikan
dan Kemajuan Pertanian Malaysia).

5. Faedah penting yang diperolehi oleh pihak kerajaan dalam

menubuhkan perbadanan awam di negara ini ialah
(f) Memberi peluang kepada pihak kerajaan untuk terlibat
secara langsung dengan kegiatan ekonomi secara aktif.
(g) Memainkan kedua-dua peranan dalam sektor ekonomi
dan sosial, di mana selain bertujuan memperolehi
keuntungan, perbadanan awam juga dikehendaki
menyediakan pelbagai kemudahan dan perkhidmatan
kepada rakyat.

18