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    Papel Politico N*7 abril de 1998 (37-67) LA SALUD Y EL DESARROLLO (1958-1974)* Emilio Quevedo y Otros" salud y desarrollo, entendida como inversién y no como gasto, fen tétminos econémicos, hecho que implica tna planificacién rigurosa. Es por esta razén que este periodo sea denominado “Salud y desarrollo”. Sus limites aproximados estarian mazcados por a culmi- hnacién del Segundo Seminario de Educacién Médica en 1958 y Ia ‘creaciGn legal del Sistema Nacional de Salud en 1974, maxima expre- sin de la intervencién estatal en salud y de la intenci6n planificadora, Paracomprenderel significado de estecambio conceptual conrespecto alasalud, esnecesario enmarcarlo en el contexto en el cual se produce. E neste perfodo se produce el fendmeno de la vinculacién entre 1. EL CONTEXTO SOCIOPOLITICO INTERNACIONAL DE LOS ANOS SESENTA Los afios finales de Ta década de los cincuenta son sicos en aconteci- rmientos politicos nternacionales:lahicha entre dos formas de organi- zaci6n sociel y politica (capitalismo y socialism) se pone al orden del dia. Los pafseslatinoamericancs, sumidos en condiciones de vida que no corresponien con los logros de la humanidad y, poseedores de recursos naturales y de mercados potenciales se plantean. nuevas perspectives ante la organizacién socal y politica. La Guerca de Corea, 5 eniglmado delestudo“Andisinscihistrco"conendenel Estudio Sector de Sud. La iad en Coloma tome, Bog, Minster de'Slad- Departamento Nacoal ‘de Planeac, 1980 cngdo por el doctor Franco + Einito Gueved (Cordindat de Aree Anais Sosontorc), Mario Hemandes, Néstor Miran, Console Maria, Huge Cardenas Carolina Wiese, a7 BiQuen3 38 Pies Pounce ‘a. comienzos del cincuenta, dio oportunidad para probar fidelidades; ante estehecho, el gobierno colombiano se expresé significativamente. Dentro de este clima, el triunfo de la revolucién cubana genera tensiones y expectativasquecambianel panorama politico y geopolitico latinoamericano. Los Estados Unidos, por su parte, razan laestrategia de la Alianza para el Progreso, inspirada en la idea de un desarrollo. econémico y social progresivo y sin rupturas revolucionarias. En este sentido, adquiere carta de ciudadanta la idea de que para llegar a los, niveles superiores cle desarrollo es indispensable la herramienta de la planeacién, montada sobre las teorfas y las técnicas de las modernas Ciencias econémicas y sociales, en particular en la versién estructural- funcionalista en auge en las universidades norteamericanas. Este es el ambiente que da inicio, en los Estados Unidos, a una serie de discusiones alrededor de la buisqueda de soluciones de los proble- ‘mas sociales y econémicos que afrontan la regién latinoamericana y la necesidad de asumirlos conjuntamente. Los paises europeos que ya hhan superado su principal crisis y que mantienen relaciones econérni- casimportantescon paises pobresen todo el mundo, participanen tales discusiones. I, ALIANZA PARA EL PROGRESO, BINOMIO DESARROLLO-SUBDESARROLLO Y SALUD EN LATINOAMERICA Dichasdiscusiones tendrén como resultado el plancamiento del mode- lo "Desarrollo-subdesarrollo”, el cual se apoya en la teorfa de “Los estaclos de crecimiento econérnico”” ‘Uno dé los cientificds sociales que particip6 en este proceso y, probablemente, el més util es el economista WW. Rostow, quien a comienzos dela década del sesenta plantea su teoria de” Losestadosde crecimiento econémico”, cuyas tess fundamentals son: Es posible identifica a todas las tocedades en sus dimensiones econé- micas, sgt enesjenen cinco categoria: a sociedad tradicional, las condi- ‘Sone provi pa al ospogus, imple hacia Ia madera eae del Una sociedad tradicional es una cuya cstractura se desarola dentro de funcioneslimitadas de produccin, basada en la ciencia y a tecnologia pronewtoniana yen actus prenewtonianas hacia el mundo fisic, * La segunda etapa de crecimiento abarca a las sociedades en’el pprocesc de transicién; es decir, el perfodo donde se desarrollan las, condiciones previas para el despegue; ya que toma tiempo trasfor ‘mar una sociedad tradicional en las vias necesarias para que ésta explote los frutos de la ciencia moderna para detener las ganancias decrecientes, y asi poder disfrutar las bendliciones y opciones pre- vvias sobreviene no en forma endégena, sino por alguna intrusion externa por parte de sociedadles mas avanzadas, Ahora arribamos al gran parteaguas en la vida de las sociedades modernas; a tercera etapa en esta secuencia: el despegue. El despe- ‘gue es el intervalo donde los antiguos blogues y las resistencias al crecimiento gradual son finalmente superadas. Las fuerzas que impeler. al progreso econémico, que producian explosiones limita- das y enclaves de actividad moderna, se expanden y vienen a dominar la socieciad., Hl crecimiento se convierte en sui condicién, natural, El interés compuesto se convierte, por asi decirlo, en parte de sus habitos y estructura institucional... El despegue es definido como algo que requiere de las siguientes tres condiciones, relaciona- das: 1) un aumento ena tasa de inversién productiva, digamos, de 5 por ciento.omenosa 10 por ciento del ingreso nacional (0 producto nacional neto PN); 2) el desarrollo de uno o més de los sectores ‘manufactureros sustanciales, con una alta tasa de crecimiento: 3) la existencia o répida emergencia de un marco politico, social & institucional que explote los impulsos hacia la expansién...(Rostow, 1962 citado en Navarro, 1988: 23-24), La trascripcién se ha hecho un poco extensa, pero es necesatio acudir a todos los conceptos alli planteacos para entender como esta teorfa viene como anilloal dedo parala situacién descrita anteriormen- te, Conbas2en stcontenido se ratifica claramentela dualidad desarro- Io-subdesarrollo, de tal suerte que, tratandose de etapas consecutivas, Iasalida del mundo capitalista estd en que los paises clasificados coro desarrollados generen un programa estratégico de intervencisn y de ayudaa lossubdesarrollados, para alcanzax, répidamente,el estado de despegue, después del cual el proceso segura su curso inevitable. ELDr. Alberto Vasco presenta alin mejor la situacién: Bn of decenio de les sesent, Ia teora del desaeallo impersba como ‘explieae dn fundamental dela histola ya situaeién acral de los paises de ‘Arnica Latina Dicho desarol = movia cent de un cotinim slre ek. cual era pile prevery planficr el futuro, al menos, tener a usin de hacerlo, en Ia medida en que se suponian que los paises eecen coma los 39 “E Gliiio | | i | | | | | | | Pare Postrico animales y las plantas, y exe crecimiento tene un porvenir natural ya ondeido,paralocualbastaesperara ques delerecimientonormal decada slesnan el desde deoorsllo. Come reaultedo de ote ‘sion del mando, la planificacionseconvitioen la panacea dela adminis- traci y ain dela poten (Vasco, 1988 125-126, Este andlisis permite también que comiencen asesorias directas alos paises latinoamericanos para conocer elnivel de desarrollo, los proble- ‘mas para el despegue y las posibles soluciones. La intencién es de nivel mundial: “La ONU, a través de la CEPAL (Comisién Econémica para América Latina), procuré desarrollar las, bbases te6ricas del nuevo enfoque y crear los instrumentos técnicos para pponerlo en ejecucién; dicha tencencia se refor2é en 1960 con la institu- cin de la primera y con la creaci6n, bajo los auspicios de CEPAL, del Instituto Latinoamericano dePlanificacién Econémica y Social, ILPES—". (OPS, 1971) En ese contexto se produce la Reunién Extraordinaria del Consejo Interatericano Econémico y Socal a Nivel Ministerial, celebrada en Punta del Este (Uruguay) del 5 al 17 de agosto de 1961, lacual instaura lapolitca lel presidente Kennedy dela “Alianza para el Progreso” En 1a Declaracidn de los Pueblos de América que surge de esta reunién, es notorio que la actitud es ahora, como lo dice José Félix Patio, aunar esfuerzos para “aleanzar un progreso econémico més acelerado, una zs amplia justicia social para sus pueblos, una vida mejor para sus habitantes, respetando la dignicad del hombre y Ia libertad atiRo, 1968) En otras palabras, ya no se impondrin condiciones econémicas y ppoliticas ala cooperacién, como le proponian Marshall y Clayton para Ja década del cincuenta, sino que de una manera més sutil y amistosa, ‘se trata de intogras las fuerzas para promover el crecimiento econdmi- co. El bienestar social seria entonces un resultante natural de dicho crecimiento, Para lograr este objetivo la Carta de Punta del Este recomnienda alos paises asistentesa la reunién iniciarlaelaboracién de planesnacionales de desarrollo social y éconémico, que se integren con los propésitos y lasmedidasregionales y que expresen claramente los recursos internos y lasnecesidades de ayuda externa para su ejecucién. En este sentido, iasorganizaciones internacionales y bilaterales recientemente creadas, ces decir, la CEPAL, la AID, el BID, entre otras, cumplirén un papel preponderante, como entidades financieras y asesoras. Como bien lo resaltaen ese entonces presidente de Colombia, Alberto Lleras Camargo, en su informe a la OFA, estos planes de desarrollo. "ce propararin para los organisms respectivos de cada gubieeno: Es lecir, son planes netamente naclonals, en lot cules se supone ue se ‘examinarén as condiciones especies del pais, su estado de progreso, sas necesidedes de ayuda externa, oscampos enquedebe amplaseelesfuerzo ‘nacional las falas extructurales que convenga remover para producir un ‘eecimianto que deantemano se clesla no inferior aun 25% po habitat, Aanualmente big 3), Como consecuencia de este planteamiento se nombran, en los afios siguientes a la reunién, grupos de expertos, ministros y personal directivo de cada pais para elaborar los planes por sectores a desarro- Tar durante sta década, incluyendo salud. A este respecto, el informe final de la Reunién de Ministros de Salud, celebrada en Washington DG, entreel 15 y el 20 de abril de 1963, el cual actué como Grupo de Estudio deacuerdo con loestatuido en la Carta de Punta del Este en sty resolucién A2. Gobre el Plan Decenal de Salud de las Américas), siguiendo el espiritu de esta declaracién afirena: Una poblacién sana y activa es fundamental paca la economia y progres socal. La salud &, por tanto, componente esencial del deseoflo Y del nivel de vida. Los fondos que se erogan paca elcucada de la salud Fepresenan una invesign, wna fuente de produetividad y no un gost. Su rendimiento puede mediese en una mejor eapacidad de los miembros dela sociedad para crear, produit, invert consumnir- Hay conciencia hey de {que los programas de salud forman parte de la piniicacion general del esarzol.. Daina la salad como un estado de completo bienestr fico, mental ysoca la interpretames la uz dela Carta Punta del Este, como tun componente fundamental del desarrollo (PS/OMS, 19656:93.4), En efecto, el evento més inmediato que resulta de los planteamien- tos hechos en Punta del Este acerca de la salud y el desarrollo es el de la necesidad de planificar la salud, con los mismos criterios como se abordan los diferentes sectores, Para tal efecto, se envian profesionales latinoamericanos* funcionarios del Estado, a especializarse en las escuela de-salud publica de los Estados unidos* o en los paises como 1 Seganelibe Gsteemo Restrepo, enelprimergrupodclonbinos ue envials Escuela desta Pibia dela Universidad de Anogsn Chl vn el Lie Cai Ochoa, ne] segundo pupe pric proplor Rexicp prose sehaba iden its 2 una corferenca sobre a capaccsn para lsaviso de sale pls quese reunion Ins ofeinas del Conse General de Educcin Macca en Nucva York 16 de octubre de 01,5 gs a acerdo de establscer una eeeunin doe pln de alto sive! pers ‘ontbuirs I oven de coor hombres convenient capuctades para rater lcblemasneancanaseneste empo. la Ponda Roctetllecomisond 9 Wilks “lncy Ween ya Wiehe Rowe para eborarel proyecto linvor presenado por easen, a aD Php Pownce Puerto Rico, Chile y Venezuela’, En todos los paises latinoamericanos Jas escuelas de sald piiblica fueron creadas a partir de los modelos _genteredlos et lay escutlas norteamericanasy pura el caso de la Escuela de Salud Piblica de Chile, la cual incidié definitivamente en toda América Latina, el Departamento de Recursos Humanos de la OPS, afirma: ue entonces cuando en Chile ccurris un hacho trscendental el brote rasivode un grupo de hombres que han dade huells no slo en su pais sino en todo el continents, Un verdadero torent de becatos de a Funda- ‘ion Rockefeller, ol Instituto Coopertivo de Asuntos Interamericanos y ‘otra agencias acuié a prepararse a Johns Hopkins, Harvard, Columbia y ‘tres eseuelas de reconocigo pretigio en los Estados Unidos, Merecen {itarselos nombres de Abraham Horwite, Hernia Romero, GustavoMlina, ‘Mario Pizzi, Berjamin Viel, ene los expenentes de esa generacién. El rnamero y compotencia de est grupo de especilistas condujeron a la crecién en 194, deuna Escuela, como resultadode esfverzos conju de In Fundacion Rockefeller y el Instituto Cooperative de asuntos Interamericanes, el Minster’ de Salubridedyla Universidad de Chile(0PS, 1869), Tanto el Dr. Guillermo Restrepo, e! Dr. Luis Femande Duque como el Dr. Francisco Yepes', coinciden en resaltar la importancia de esta escuela chilena, apoyada por el Dr. Horwitz desde la OPS, en la formacién de salubristas colombianos y en la constitucin del modelo CENDES.OPS, de gran incidencia tanto a nivel nacional como latino- americano. Enefecto, el esquema adoptado porla mayoria de paises latinoame: ricanos, por el mismo mecanismo de formacién de personal, seré el lamadoCENDES.OPS. ElCentrodeEstudiosdel Desarrollo —CENDES— de la Universidad Central de Venezuela con la colaboracién técnica y 1916 (informe Anual dela Fandaciim Rockefeller, 1916 415427) y su adopen © Jplemenzcen por a Fundacion di por resuliado a crecion de cut escuelas dest abla para grades on 1922 en [era Hopkin, Yale, Cohen Haars Sheps "volun de is Escels da Salud Publ ens Estos Unido paride a Segunda Gucra Mundial” EncBowerg | 2, Purell EF Esuch deSalud Public Presentey Futur, ‘Buenos Aire: 1 Atene, 199) Eta excel intertrial as dos nas gu ha ‘enilodesrallando an ona uta eaasas nes Is slemanas Ls Sx iblen om cen que svanoa por meso dela nvstiacin en os aborts (odo lt lio ova bt) 13 Enmrevishsi De Glenn Restrepo Chasers realizado polos autores, Boot Bacula Colombiana debt ocures 989 Enea De LiFemancoDDuqueretnads prlr autor Uogots: Unepaco eles Assos dela Presiden dela Repl, octabre uae is, 4 Enreviste l Dr. Fendico Yepes Lujin rela por los autores. Bogot: Fated de nude iterdicipinaric UnveraJoverang,oubre 10 1585 financiers dela OFS y de la Escuela de Salud Publica del mismo pats, Gesarrolla en 1965 un modelo de programacién de a salud que preten- deaplicarlasnociones de la economia al manejo de recursos frente alos problemas ce salud (OPS/OMS, 1965). Pueste que se trata de convert a salud en una inversién del Estado ‘yno en un gasto, la metodologia CENDES-OPS pretend racionalizar el uso de los pocos recursos para la atencién en salud con que cuentan las naciones latinoamericanas y los que habrian de llegar por préstamos, extemos, Con este fin, los autores del texto de Programacién de la salud afirman: Cui esel sentido conereto de a nocién de uso eclentedelos recursos? La respuesta general esl siguiente un recureoestdsiendo bien ullzado si elbencficio ques obtene en el uso que selec es superior al que obtend ‘comel-nismo recurso empleada en cualquier oto so (id: 2) Laconsecuencia mésimportante de estos planteamnientoses, proba- blemente, la necesidad de realizar diagndsticos cuantitativos (indicadores positivos y negativos del nivel de vida de una poblacién) para poder dar soluciones medibbles desde el punto de vista del costo ¥y establecer evaluaciones numéricas capaces cle medir el beneficio de Ja inversién. Pero también, los elementos dificilmente cuantificables 0 simplemente cualitativos, serian excluidos del diagnéstico y por tanto det campo de accién (Ibid). De esta manera, la visibn del programador asi formado quedarfa restringida a lo que puede contar, a riesgo de perder amplitud de criterio y de percepcién de los problemas, II, EL CONTEXTO SOCIOPOLITICO COLOMBIANO Y LA ALIANZA PARA EL PROGRESO En nuestro pais, con la caida de la dictadtura militar de Rojas Pinilla, se instaura d régimen det Frente Nacional, con el poder compartido por Jos partidos tradicionales y con exclusién de otras fuerzas. Aparece asi In exigencia de una “salida democritica” sustentada en una economia liberal y ce cooperacién internacional, que se articula sin dificultades a las propuestas politicas y econémicas norteamericanas y prepara el terreno pera asumir, anivel nacional, os derroteros dela Alianza para el Progreso. ‘Como ya dijimos, la teoria delos Estados de Crecimiento Econémico conduce que se comiencen asesorias directas a los palses latinoame- ricanos para conocer el nivel de desarrollo, los problemas para el despegue y las posibles soluciones. ( Piba Ponce Los primerosintentos por elabora etudios socioeconsimicos en a rspectiva desuminisra elementos para trazar planes de deserolo fealeronen fa déenda de os cineventa la Misién el Banco Internacio- nal en 194, disgida por Lauchlin Currey Ia del padre Lebret. Con anterioridad aestaépncase habalegislad al expect, pero lapréctica fue limitada. Al inal de ea misma decad aparecen lo extation dels CePAt, para cuya elizacén sea preparado personal tenia latino- smericano en planescion y programacton del desarrollo, Precisamen- tee informe de este organism sobre Colombia se consitayé en la base para la elaboracion de Pan Cunttienal de Desarrollo, ms tarde Decenal quevincilaal pais en forma explicta,conla Alianza para el Progreso” (Carte, 1963) El punto de partida para el desarrollo propuesto por la CEPAL era el increment del BIP (Producto Interno Bruto) hasta alcanzar una tasa mayor del 5.6 por ciento, lo cual conducirfa casi mecénicamente al mejoramiento del nivel de vida y al bienestar®. Por otra parte, en 1960 el Dr. Lauchlin Currie, economista que habia egado a nuestro pais con la misién de 1949, realiza una serie de studios regionales econémicos tendientes a aftontar ciertos proble- mas claves del desarrollo. Entreestosestén: dos estudios agroeconémicos parala Corporacin del Valle cll Magdalena sobre proyectos de recuperacién de tierrasen Plato y el Sint; un estudio sobre ganado para el Banco Ganadero; un estudio sobre el café en relacién con la agricultura colombiana para el Banco Cafetero; un estudio sobre los problemas de crecimiento de Bogoté; y, finalmente, una versién revisada y complementada de Ia “Operacién Colombia”, obra financiada por Ia Fundacién para el Progreso de Colombia y que daria luces para los planes de desarrollo de la segunda mitad de la década intentando corregir los errores maetodoldgicos del modelo anterior (Cuevas, 1982}. EI Dr. Virgilio Barco, en ese momento Ministro de Agricultura y posteriormente presidente de la Repiiblica, en el prélogo de la obra mmaniGerta su acepacin de ates undamenal propuesta po l Dr. Currie: Come economist he adquirido el eonvencininto intima de que hasta hore no hasido refutaa a waliden toric dela tesiprincpal es deci, que [5 Avinir de a CuPL y del 1155 sedan diss coments idols, 1 cal hace ‘poner quel panieeraenoasconémicoryencosno inn homoganers Vala pena tam ete peerie, Sacer un edit ms expect acres di lan ene tat ‘ene yt placa de nsalden Colombia Ja causa bisa de muestrobaj nivel de vida es el vrtal desempleo de gran parte de recursos humaros y la wlizaion parcial dels fsicos de que est Aoladoel pate FI plantonmiontatnvis o fan encily fandamertsl qc presuradamentepodiacalificarsede teatoogico ys conclsldn Iogica ho Busde ser dstnta de que a terapéutica a los problemas de desarrllo ex Colombia debe consistic en reforma agracia sais industializacion y Ho puede reducirse a rforma agrara 0 fnustializacion acelerada como he Hlegadoa plantearse (Cate, 1962), El Dr. Barco acompafia al Dr. Currie a la exposicién de la teoria de Ia “Operacién Colombia”, coneminentes economistas en Washington, “entre otros W.W. Rostonw, Richard M. Goodwin, EM. Bernstein... para discutir con ellos los planteamientos teéricos” (Ibid: 13), lo cual ‘ocurri6 pocos meses antes de celebrarse la Conferencia Econémica de Punta del Este. Durante el presente perfodo os doncle con més claridad se da el desarrolloindustrial basado en la sustitucién de importaciones, mode- TodelaCEPAL,elcualorientala totalidad dela politica econdmicahasta £166. El pais modifié sustancialmente su distribucién espacial conso- lidando un mercado muy importante a nivel urbano, no s6lo por los, cambios demogrificos (desplazamientos del campo a la ciudad) sino, ‘ademés, por los incrementos importantes en los ingresos percibidos por la poblacién urbana, Durante la década de los sesenta, el pais mejora en la casi totalidad de los indices. La expectativa de vida pasa de 48 a 58 aftos. La mortalidad de menores de un afio se reduce de 120 por 1000 a 70 por 1000. El gasto puiblico per cépita en educacién y salud, medido en ‘moneda constante, ctece al 12 por ciento anual promedio, para multi- plicarse por 3.8 en el period, El desarrollo del pais plantea los retos de una sociedad urbana en rapido crecimiento que ve aumentar su fuerza laboral en la ciudad a tasas muy elevadas, producto, por una parte, de los altos indices de natalidad previos aestadécada, por otra, dela mejoraenlaatenciénen salud y, firalmente, de un proceso migratorio interno campo-ciudad reciente y selectivo. Esdecir, queel modelo de sustitucién de importaciones y deavance industrial es un modelo de desarrolia hacia adentro, eada dia mas turbano, que requiere con urgencia un Estado mas moderno e intervencicnistas. {5 Sagi jus Felipe Gavin, todavia hoy mations su vigencn en el bag econ del "sudo omarean suing a Ley ISeRefora Agra actesndelaJuna Monsana 46 ibe Polinico La absorcin del empleo era minima dadas las limitaciones det mercado ya acumulacién que se resolvia en un progreso técnico, enel, cual se incorporaban avances tecnologicos elaborados para mercados de dimensiones superiores. Se prefirié explicar el desempleo como causado por la descomposicién campesina, lentro el problema agrario, y no como la incapacicad del capitalismo por absorber esta mano de obra. El problema agrario es més bien una necesidad de retener la pobla-

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