Institucionalidad municipal en los origenes de nuestras primeras constituciones Enrique Macaya Lahmann L—Nora Preciminan Uno de los estudios de mayor urgencia ¢ interés en la historia de nuestro Derecho Constitucional es el de ensayar a determinar su institucionalidad en el momen- to mismo en que comienza nuestra vida independiente y en su época posterior mas inmediata. El tema ha tenido reciente actualidad con los nota- bles trabajos que al respecto ha publicado nuestro distin- guido historiador don Hernén G. Peralta (1). Sin em- argo, en los trabajos del sefior Peralta se enfoca el asun- to desde un punto de vista preponderante de ley constitu- cional escrita, lo que ha oscurecido quizds, un poco, el otro aspecto més inmediato, més sutil y dilatado de los antecedentes institucionales respectivos. ¢Qué normas de vida piiblica, qué ambiente de pensamiento social, qué intimidad de vida local condicionaron o inspiraron nues- tras primeras Leyes Constitucionales? Es esta la pregunta que ahora despierta nuestra curiosidad. Debemos admitir —nadie se atreveria a dfidarlo— que existen antecedentes formales que sirvieron de mode- Jo a nuestras primeras Constituciones. La de Cédiz de 1812 es, desde luego, el més fuerte y cercano. Es ésta la ‘esis del sefior Peralta que nosotros secundamos. No obs-64__REVISTA DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA tante, los origenes de nuestro Derecho Constitucional no pudieron limitarse a una copia fiel y estatica de docu- mentos ya anteriormente puestos en vigencia en otros paises. Por aplastante que pudiera haber sido su autori- dad, algim impetu de vida local y de voluntad creativa nacional, debi acompafiar aquelia actitud de base for- malista y, en muchos aspectos, hasta de emergencia. Logico es también suponer que la poca experiencia en la redaccin de documentos de derecho escrito que ne- cesariamente tenian los padres de nuestra independencia, les hiciera buscar un texto de reconocida autoridad y de una mayor afinidad histérica que los guiara o inspirara en la redaccién de nuestro primer boceto constitucional. El hecho de que tal documento—la Constitucién de Cadiz —viniera, justamente, del pais que nos independizabamos no es, en verdad, actitud contradictoria como pareciera a primera vista, dado el cardcter liberal y también de re- Jativa autonomia para las colonias espafiolas de Américe, que caracterizaba a la Constitucién de Cadiz. El recuerdo, no lejano por cierto, de 1a unificacién que consiguié entre Ja madre patria y su imperio colonial en Ia lucha contra Ja invasién francesa, parece ser también razén poderosa ‘para justificar el respeto y admiracién que perduraba aéta entonces en América por aquel venerable documento. Por ello se fué sin mayores reservas y por faciles razones de continuidad histérica, hacia la Constitucién de Cédiz. la cual, nuestro Pacto de Concordia hasta copia fielmente en ciertos parrafos de su texto. Pero, {se limité el asunto a ese simple proceso for- mal? Es decir, ga la elaboracién rapida y esquematica de un documento de ley frio y parco que enara de inme- diato la apremiante necesidad de las circunstancias? Di chas circunstancias—las que acompafian la proclamacién de nuestra independencia—por razones sociales, geogra- ficas, politicas y administrativas que mencionaremos mis tarde, son curiosas y desconcertantes. Vacilaciones y ret- tificaciones que Iegan hasta la paradoja si es que no se las explica, justamente, por Ja institucionalidad que lasREVISTA DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA 65 acompafia. Tendremos oportunidad de ver luego, como uno de los temas dominantes de este trabajo, que al lle. garnos la independencia, ya gozébamos nosotros de una | avanzada autonomia administrativa, por lo menos. Se ‘trataba, pues, de pasar de un hecho bastante real, al reco- nocimiento como principio de derecho piiblico, de ese mismo hecho. Resulta asi, que los fundamentos institu. Cionales de nuestra independencia, son més claros, qui- zs, que aquellos que la acompafiaron en su expresion de derecho positivo escrito. De ahi deriva, justamente, esa actitud fria y convencional que acompaiia la promul, gacién de nuestras primeras constituciones. Simple tra. bajo de cuerpos colegiados que jamés fué més alla de la amplitud disciplinada de los cabildos abiertos, Fué todo aquello un proceso cuya evolucién se nos Presenta un poco contradictoria y extrafia. Una evolucion que va desde lo simple y més légico inspirado en nuestros modestos regimenes muinicipales hacia lo més complicado ¥ ambicioso inspirado en la compleja estructura de gran. des naciones ya muy desarrolladas o de afieja tradicion constitucional. Nuestras leyes fundamentals del Estado avanzan ré- pidamente dentro de un juego libre y peligrosamente am- plio—aunque justificable y bien intencionado—que las alejan progresivamente de su verdadera institucionalidad, Ja cual, digdmoslo desde ahora, es franca y fuertemente municipal. Es ese cardcter de 'inspiracién municipal lo que hace de nuestro Pacto de Concordia, un documento tan atractivo, tan genuino, intimo y profundamente real. Al leerlo con el carifio natural que inspira y tambien dentro de la relatividad histérica necesaria, sentimos la Presencia de una época, con mayor exactitud que lo que podriamos comprenderla y sentirla leyendo la Constitt. ion de 1825. ¢Cémo podriamos explicar esto? gFué aceso debido a la presencia de nuevos factores que entraron en vigencia en aquella circunstancia y que eran antes desco- nocidos? O bien, gque un nuevo acomodamiento politico de ideas y principios legales y administratives nacié al 56 _ REVISTA DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA fervor inmediato de una fresca sensacién de vida indepen- diente? Nos parece dificil admitirlo. Creemos més bien que, desde ese momento, se forma y afianza en nuestra historia del Derecho Constitucional, una contradiccién de principios que fué basica y perdurd por muchos afios, por lo menos hasta la Ley de Bases y Garantias de don Braulio Carrillo. Esta contradiccién de principios la ex- presariamos nosotros de la siguiente manera: de un lado, Ja forma real y positiva de régimen municipal que tenia entonces nuestra vida administrativa y politica; del otro Jado, un perturbador deseo de expresar esos valores sim: ples y modestos pero reales y vivos, en documentos de de- recho escrito demasiado amplios y complejos, trasegados de otros de paises mas avanzados que el nuestro y por lo tanto, de una institucionalidad completamente diferente Se nos diré, glucha acaso entre un concepto de culture juridica universal y otro de carécter local? Pudiera ser. Pero, como siempre sucede, la realidad se impuso ya que nuestro concepto de vida constitucional siguié en la reali- dad siendo y por varios afios, un concepto genuinamente smunicipal. Vivimos una_democracia municipal por mu- cho tiempo cuya modestia, cuya valorizacién progresiva, cuyo realismo exacto y siempre alerta, permitié, justa- mente, la sélida gestacién de la moderna democracia al- canzada en afios posteriores. ‘Cuando se pretende afirmar que el hecho que da ba- se y raiz definitivas a muestra democracia republicana fué Ja guerra de 1856, nos parece que se comete un error 7 una injusticia, Fuimos a ella —a la guerra de 1856— justamente por defender una institucionalidad, la de sen- timnos ya Estado auténomo, pleno, orgénico y con un pe- sible futuro firme y brillante (2). Adn sin aquella dura y sangrienta crisis—inevitable desde Iuego—el desarrollo jnstitucional de la repiiblica hubiera seguido su marcha. Una marcha que fué quizs sutil y discreta. pero siempre Légicamente coordinada. Discreta, por ser la de un pals pequefio, pero un pafs pequefio de calidad; sutil, porque ; se desprondia de una trama antigua, pero de suave evo-REVISTA DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA 67 lucién creadora; légicamente coordinada, porque era la armonfa naciente de una nacionalidad. Existe un estudio fundamental de nuestro ilustre don Cleto Gonzélez Viquez sobre la historia del régimen mu, nicipal patrio reproducido: en varias entregas de la Ra, vista de Costa Rica (3). En lo referente a I amplitud y itali nuestras municipalidades en la é stamente posterior y anterior a nuestra independencia, dicho estudio os idamente_pesimista. Lo es tanto, que al leerlo nosotros por vez primera, casi abandonamos definitivamente nuestra tesis de los posibles orjgenes mu nicipales_de nuestra democracia republicana. EI estudio de don Cleto fué escrito en el afio de 1903. Casi nada: es cierto, se ha investigado sobre el tema desde esa fecha hasta nuestros dias. Sin embargo, algo més sabemos sha. xa Sobre las circunstancias y el mismo ambiente politico Gus ecompafiaron a los origenes de nuestra vida indepen diente y que, indirectamente, aclaran en no poco, le on, ganizacién municipal de aquellos afios. Ademés, en el mismo notable articulo antes mencionado, espigando evi- Gadosamente, podemos sacar alguna evidencia intema que os inclina a creer que el panorama no era tan pesimita como crefa el mismo don Cleto. A pesar de todo, sus afirmaciones son rotundas. Vea: mies algunas de ellas: “Nuestra patria, por deseracia, ja. iis hha tenido,verdaderos municipios. El gobierno espa. pol centralizador y absoluto, no nos dej6 preparados pera 1a vida independiente, al revés de lo que succdié ok leg colonias inglesas, en que la libre administracion local ex. S286 a Jos pueblos a dirigirse por si mismos (4). .pue- de asegurarse, sin temor de errar, que en los. prinierss aiios del siglo, el régimen municipal fué nulo en Costa Rica (5)”. “Sélo Cartago tenia, pues, derecho a mantence ayuntamiento. Mas no siempre lo hubo (6)”. Al comen,REVISTA DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA citamos, emite el siguiente juicio: “Costa Rica poco gozé de los beneficios que quisieran otorgarse a las provincias. ‘Apenas hubo tiempo para que se constituyesen ayunta- mientos en Cartago, San José, Heredia, Alajucla, Nicoya ¥ Ujarrés y para que éstos celebrasen wna pocas sesiones ue mas tarde fueron cruzadas con rayas de tinta. como para hacer olvidar y perdonar aquella loca tentativa de Fndependencia de la soberana voluntad” (7). Ante un ‘caiterio tan claro y amplio—y sobre todo, viniendo de un historiador de la talla de don Cleto—parece que debemios perder toda esperanza. No obstante, dentro, del texto Jhismo del estudio en referencia, se admiten algunos ori- genes modestos, cierta movilidad y alguna vitalidad de Fhestros regimenes municipales en las primeras décadas Gel siglo XIX, que pueden servir de base para una pro- Yeccion mas amplia y permanente. Y hasta podriamos Yecir que en ellos, lo que mas nos entusiasma ¢ interesa fs, justamente, esa modestia que los caracteriza en sus origenes. Modestia que tuvo que ser asi, por la misma Yogica institucionalidad que los acompafia. Podemos re- ducir valores, pero la reduccién no resulta tan extrafia si Jos enfocamos dentro del pequefio medio ambiente que los condiciona y da vida. ‘Trataremos en el presente trabajo, primero, de esta- lecer el hecho que nos parece innegable de la exictencia de una definida organizacién municipal en el perfodo in- mediatamente anterior y posterior a nuestra independen- ia, Quizds su existencia fué discreta y recogicda si se quic- re, pero no por eso menos real y de uuna constante activi- Gad funcional. Siempre los gobiernos de vecindario en Epoca de la colonia, fueron poco visibles. Por los limites Gnismos de sus facultades legislativas y ejecutivas, rara- mente adquieren la vistosidad necesaria a los regimenes Ge administracién nacional. Su tipica funcién vecinal los contrae dentro del ambito natural y reducido de los ca- serios aislados y tragicamente auténomos. ‘Sin embargo, los regimenes municipales “tenian” que ser la tinica posibilidad administrativa y politica deREVISTA DE LA UNIVERSIDAD DE STA RICA aquellos tiempos. Negarlos, equivaldria, en el fondo. a negar toda posibilidad de organizacién en aquella época Aun diriamos mas: su aceptacin se impone como un minimo de dicha posibilidad. Pero, cuando las circuns- tancias les piden responsabilidades de mayor trascenden- cia, entonces los vemos sobresalir y ocupar los puestos de primera fila. Asi sucedié, por ejemplo, al proclamarse el Acta de Independencia y al organizarse las primeras Constituyentes. Hechos que les correspondia—es nece- sario admitirlo—por naturaleza propia y por requeri- miento hist6rico, pero que supieron acatar y cumplir con prontitud y responsabilidad. Esta misién de presencia a Ja_Mamada del destind, nos parece una prueba innegable tantas_otras—d istencia y continuidad. Existencia_y continuidad que se mantienen vivas hasta la ley de Bases y Garantias de don Braulio Carrillo, ley critica y cruel para los municipios ya que préctica. mente los destruye. Pero observemos bien que fué nece- sario destnirlos. Y no se destruye lo que no existe. Don Cleto Gonzélez Viquez nos narra el episodio de manera clara y resumida: “Vuelto Carrillo, por un gol- pe de cuartel, al Gobierno del Estado, dicté el 14 de Agos- to de 1840 una simple orden, en la que mand6 suprimir les Municipalidades de Tucurrique, Orosi, Cot, Quireat, Tobosi, La Unién, Curridabat y Aserri, y dejé esos pue. blos reducidos a 1a categoria de barrios por no tener la capacidad necesaria para ser representados como pueblos separadamente, por falta de hombres aptos para el desem- Pefio de los oficios municipales. “Esta disposicién era contraria, como hemos visto, a la Constitucién y a la conveniencia de los pueblos. Carrillo procedié sin facul- tades y a sabiendas de que cometia una violacién de la ley fundamental. Todavia no habia asumido el cardcter de jefe inamovible y de dictador supremo, y el acta del 27 de Mayo de 1838 que le trajo al poder, suscrita por 26 personas entre jefes y oficiales, le exigia que convocase una Asamblea Constituyente. “Pero el camino de la dictadura se anda de prisa.70___ REVISTA DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA Al principio (1836) Carrillo suprimié cuatro municipali- dades; después (1840) fueron ocho, y al dar la famosa ley de Bases y Garantias (8 marzo 1841) las suprimi6 todas. Quedaron en su lugar los Jefes Politicos, a quienes incumbia el cuidado de la recaudacién y buena inver- sién de los fondos municipales, por medio de un tesorero de su eleccién (1° Agosto 1841)” (8). El conflicto surgido entonces, es interesante y revela- dor, En su resumen més simple, es un conflicto entre un régimen descentralizado de municipalidades y otro cen- tralizado de dictadura. El contraste en doctrina politica es violento. Sin em- bargo, es curioso observar que la dictadura de Carrillo fué uno de esos gobiernos centralizados y de fuerza en los cuales la accién politica simplifica hasta el minimo posi- ble las jerarquias administrativas para conseguir la ma- ‘yor accién directa posible del gobernante sobre los go- hernados. Carrillo destruye valores de administracién que habian venido forméndose a través de muchos afios. No creé un sentido nuevo de gobierno ya que simplemente quité los organismos auténomos de administracion que existian antes. Su dictadura significé no tmicamente una simplificacién anti-democratica del régimen, sino tam- bién una simplificacién anti-administrativa, El paso de un estado de cosas al otro, le fué facil debido a que la dictadura no requirié nuevos organismos administrativos. _Carrillo_a_la_dictadura, fué_un_acto vulgar y sin originalidad. Aunque parezca paradojico, la obra de Carrillo en lo referente a promulgacién de cédi- g0s y organizacién judicial, fué notable. Esta antinomia entre lo juridico y administrativo ha perturbado un po- sible juicio exacto sobre su administracién, aspecto inte- resanie y curioso que estudiaremos y trataremos de aclarar Tuego. Nunc “discutido si aquél régimen fué esen- cial Lo anterior no lo justificaba y lo por we @ creyé necesario o pradente recoger de Ja leccién 4a conveniencia de acentuar el poder central, por leve que esta acentuacién pudiera haber sido.REVISTA DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA __71 Lo grave, lo verdaderamente grave, era que el dicta- dor rompia un histérico régimen de institucionalidad. Es éste el fenémeno que nos interesa particularmente a nos- ‘otros y al que, en péginas posteriores, daremos la aten- cién que merece. El segundo tema que desarrollaremos en nnestra es- tudio, tratard de abordar el estado de nuestra culture en el momento mismo_(y_afios inmediatos_posteriores) de nuestra independencia, Seria dificil negar que en los ac- tos y escritos de los iniciadores de nuestra vida indepen- diente, encontramos trazos felices y oportunos que rave- Jan “cardeter” y “solemnidad”. Pudiera ser que la cul- ‘tura de aquellos hombres no fuera muy amplia, pero en Ja mayoria de ellos existe uma sobria austeridad castella- na, profundamente humana y altiva. Forman esos aiios que vieron nacer nuestras primeras Constituciones, una época sobria y quizés, hasta un poco fria, en la que abunda especialmente el “‘cardcter” mas que las sutilidades de la inteligencia 0 el fervor de un ro- manticismo exaltado. Fué, no obstante eso, una época be- Ula y firme, dentro de la cual comienza ya a formarse, en contorno claro y permanente, nuestro propia institucio- nalidad. Las vacilaciones, como ya lo hemos hecho notar antes, que acompafian a nuestra declaratoria de indepen- dencia, no son tanto debilidades de cardcter como conse- cuencia inmediata de un desplazamiento que no se espe- raba y cuyos antecedentes no aparecian aim con la cla- ridad deseada. La cultura més amplia de aquellos tiempos fué, pro- bablemente la del Bachiller Osejo, a quien el Ayuata- miento de Cartago en esos mismos dias califica de “genio inquieto y perturbador”. Frase ésta de deslinde psicolé- gico tan acertado y resumido, que pareciera arrancada de Jas Generaciones y Semblanzas de Fernn Pérez de Guz- mén, cronista ejemplar de la vieja Castilla. Citaremos también otra frase dicha y escrita por los mismos afios y que logré actualidad permanente como cita histérica. Es aquella de “mientras (inter) se aclaren los nublados del dia” que nuestros abuelos siempre repitieron con claras72__REVISTA DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA intenciones de institucionalidad. Si por aquellos afios que hemos considerado reiteradamente como elementalmente patriarcales y oscuros, se decian frases con tanta intencién ¥ programa como las dos que hemos recordado, ¢no es caso esto un principio de prueba que nos lleva a sospe- char una cultura en aquella época que no fué tan redu- cida como se ha pretendido? Pudiera ser que nos equivoquemos al tratar de derivar de los pequefios hechos aislados e incidentales, los prin: pios de afirmacién més generales. Sin embargo, queremos confesar desde ahora, que este seré uno de los empefios que fundamentarén el presente trabajo. Tendremos, ne- cesariamente que reconstruir el paisaje con pequefios ma- tices esqueméticos, ya que dado el propio ambiente his- t6rico de la época, nos faltan los grandes trazos de figuras difinitivas y preponderantes o la misma dinémica violen- ta de los hechos. “Finalmente abordaremos el estudio_de_una_posible ideologia politica y social que pudiera haber acompafiado aquellas circunstancias. ‘Don Herndn G. Peralta en su estudio Costa Rica y la Fundacién de la Reptiblica, esboz6 brillantemente este mismo tema: “ZY qué labor realiz6 aquel grupo de hom- bres que fundaron la Repiblica costarricense de 1821? Cudles fueron sus ideas? ¢Cuél era su manera de pen- sar?” ‘Hombres de 1821 a 1830, es decir, hombres perte- necientes a la tercera década del siglo XIX por su actua- cién politica, pero nacidos algunos de ellos en los ailtimos afios del siglo XVIII. Para conocer su concepto de las co- 15 es preferible analizarlos al través de su gestién poli- tica, tanto porque estamos recordando un fendmeno po- Litico, porque dentro de ellos ‘micamente cinco fueron capaces de perfilarse como hombres de cultura propia, extrapolitica, y no seria posible concretar en cinco indi- viduos un punto de vista de cardcter general” (9). Luego el sefior Peralta hace una cuidadosa y amplia enumeracién de lo que aquellos hombres de la década 1820-1830 hicieron en el campo de lo constituyente, loREVISTA DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA 73, legislativo y Jo simplemente administrativo. Si el enfoque es justo e informativo, creemos, sin embargo, que no fué completo. Para que fuera completo falté indigar un poco dentro de la intimidad misma del pensamiento politico de aquellos préceres. Ya nos hemos permitido antes ex- Presar el concepto de que la ideologia politica que podria. mos derivar de la labor realizada entonces como derecho Positive escrito o gestacién activa administrativa, fué, a menudo, simple trasiego de otras legislaciones 0 imposi- cién derivada del derecho positive venido de Guatemala El mismo movimiento liberal de entonces, aunque inte. resante y alentador, tiene en st visos de simple traspaso objetivo de formula dogmatica o doctrinaria, Estas obser. vaciones son especialmente ciertas a partir de la promul- gacién de la Constitucién de 1925. Més interesante como Perfodo revelador de una intimidad de pensamiento peli tico, nos parece ser el periodo anterior que, desafortuna- damente el sefior Peralta elimina de sus interesantes consideraciones: “Entonces decidémonos a verlos den:ro de sus esfuerzos por dar a su pequefio pais una orienta cién definitiva. y saltemos del afio de 1821 al de 1824. en el que podamos encontrar la catalogacién politica ya or- denada como prueba documental, aim cuando sea forzoso admitir que todo lo que se hizo de 1824 en adelante, en contré su antecedente en los tres afios que corrieron de 1821 a 1824” (10). El sefior Peralta estima que los tres afios en referen- cia fueron fecundos en antecedentes. Nosotros, por el con- trario, creemos que fueron fecundos, sobre todo, en rea- Hzaciones. Atin més: son los afios que Ievan a cabo la realizaci6n institucional de la reptiblica. Y es, justamente en 1825, cuando comienza la época relativamente falsa en materia constitucional, cuando a lo genuinamente mu- nicipal del régimen, se sobreponen los conceptos politicos més amplios y ajenos a nuestro medio, tomados del dere. cho politico de paises més avanzados y experimentados gue el nuestro. Resumiendo, tres aspectos afines convergerdn hacia una explicacién del tema que nos hemos propuesto: pri-7A___ REVISTA DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA mero, ensayaremos a demostrar—y limitar al mismo tiempo dentro del reducido ambiente de la época—la existencia clara y permanente de un régimen municipal en los afios que formaron y consolidaron nuestra inde- pendencia; segundo, un estudio del estado cultural que acompaiié en la vida civil aquella feliz circunstancia, se impone como complemento necesario a la investigacién antes mencionada y, finalmente, tercero: la ideologia po- Iitica y social nos ofreceré un fondo de accién humana y de intimidad pensante que pudiera haber servido como decantacién final o estilizacién expresiva de todo aquel movimiento sereno, pero firme, hacia la libertad. (Contioaré) NOTAS BIBLIOGRAFICAS (1) Don Hernén G, Peralta ha estudiado, preferetemente, el asunto x las siguientes publcaciones: Agustin de Tarbie y Costa Rice, San José, C. Ry 104d. Véaae el capitulo XL Coste Rica y la Fandacién de la Repiblis. San Joss, CR. 1948, £1 Pucto de Concordia: Origenes del Derecho Consttaciona de Costa Rica, San José, C. R. 1982 (@) El mismo autor antes mencionado observa dos repercclones directas en guerra del 56 en nuestra vida socal y politics, de la siguiente manera: “La caralerisien que sobreviié en Costa Rita hasta mediados del siglo px taco, ful ln duda en las condiciones del pais para mantener su autonomia, y puede decine que la campana nacional de 1856 marca cl final de esa vacil- Gian que nacio dentro de lar angurtias de Ia Independencia” "Era forzoso que Costa Rica fuera sometida a prueba como en 1856, para que surgese del sacilicio, convencida de su derecho a la libertad y de fu copacidad para sostenerla" Casta Rica y Ta Fundacion de la Repablice, pp ym (8) Cloto Gonzi Viques; “Historia del Régimen y Legslacién Mani- cipal de Costa Rica en ol sigh XIX", Revise de Casta Rice, Comienza en le 1. 260 del Ano TIT y continia en entregas siguiente, G) Missoo autor y obra, p. 260. (5) Mismo autor y obra, p. 64, (@) Mismo autor y obra, p. 263 @) Mlamo sutor y obra, p. 271 (8) Mismo autor y obra, p. 296 (8) Hemin G. Peralta: Costa Ries y la Fundacion de la Repabtic, p 7 (10) Mismo autor y obra, p. 8