ŠESTA DRŽAVNA REFORMA U BELGIJI:

NOVI, ALI NE I POSLEDNjI STADIJUM

DEVOLUCIJE
Ustav Belgije iz 1831. jedan je od najstarijih važećih ustava u svetu, poznat po
tome što je ostao na snazi uprkos promeni državnog uređenja. Počev od 1970, u
Belgiji je sprovedeno ukupno šest državnih reformi, a ta monarhija se od
centralizovane unitarne države pretvorila u decentralizovanu federaciju. Pritisci za
dalju devoluciju su sve jači, a među značajnim delom pripadnika flamanske zajednice
postoje jasno izražene težnje za otcepljenjem od Kraljevine Belgije i formiranjem
sopstvene države. Ovaj rad u prvom delu ukratko prikazuje pet ranije sprovedenih
reformi ustavnog sistema, u drugom analizira izmene koje su 2011. dogovorene
političkim sporazumom (tzv. Leptirovim sporazumom), a sprovedene u šestoj
državnoj reformi krajem 2013, kao i moguće epiloge državne krize, koja traje gotovo
celu deceniju.
Ključne reči: Kraljevina Belgija. – Šesta državna reforma. – Federalizam. –
Devolucija. – Leptirov sporazum.
1. BELGIJSKI USTAV IZ 1831. GODINE
Teško bi bilo na adekvatan način analizirati razvoj Belgije, a nemati na umu da
ona, poput Švajcarske, predstavlja područje na kojem se susreću romanska i
germanska kultura, s obzirom na to da „linija deobe između južnog, latinskog, i
severnog, germanskog, dela Evrope prolazi upravo kroz belgijsku teritoriju“. [1] Drugim
rečima, „Belgija se sastoji od dve oblasti, severne, Flandrije, i južne, Valonije, koje
nastanjuju Flamanci i Valonci, dve posebne etničke skupine, od kojih prva govori
jedan germanski jezik – holandski, a druga jedan romanski – francuski“. [2] Jezička
podela je možda i ključno obeležje istorije ove zapadnoevropske države. „Najvažniji
aspekt lingvističke raznolikosti jeste jasno postavljena jezička granica, koja deli
postojeću državu Belgiju na dva dela, prostirući se od istoka prema zapadu, od Lila do
Ahena u Nemačkoj“.[3] Severno od ove granice govori se holandski, a južno francuski
jezik.

Ustav Belgije iz 1831. je, uz ustave SAD iz 1787. i Švajcarske iz 1874, dugo bio
ugaoni kamen u razvoju ustavnosti u svetu, pre svega u XIX veku. Taj ustav je, kao
jedan od prvih ustava klasičnih parlamentarnih monarhija u Evropi, postao uzor
mnogim kasnijim ustavima (između ostalih i Ustavu Kraljevine Srbije iz 1888, koji se u
nauci smatra najboljim srpskim ustavom). Veliki britanski konstitucionalista Albert
Ven Dajsi (Albert Venn Dicey) je, odajući priznanje kvalitetu belgijskog ustavnog
teksta, rekao da je belgijski ustav „veoma blizu toga da bude pisana reprodukcija
engleskog ustava“. [4] Ustav Belgije je prvobitno donesen samo na francuskom jeziku
(iako je holandskim govorilo oko 60% stanovnika u državi). Zato iznenađuje podatak da
taj ustav, koji je od samog početka bio neprihvatljiv za većinsku nacionalnu grupu u
državi i nije bio odraz društvene realnosti, za prvih skoro vek i po svog važenja nije
pretrpeo suštinske promene.

Belgija je bila „buržoaska, liberalna, parlamentarna, svetovna, unitarna i

frankofona monarhija“. [5] Bez sumnje najveću pažnju prilikom proučavanja procesa
reforme belgijske države pobuđuju upravo poslednja dva njena izvorna obeležja –
unitarno državno uređenje i francuski kao jedini jezik u službenoj upotrebi – jer se u
njima nalazi „klica“ kasnijih zahteva za uvođenjem jezičke ravnopravnosti iz kojih je
dosta kasnije iznikla i ideja o promeni oblika državnog uređenja u federalno.

2. SUKOB ETNIČKIH GRUPA – SVAKODNEVICA KRALJEVINE

BELGIJE
Od kada je Belgija nastala, kao država koja je nastanjena pripadnicima dve
različite nacionalno-jezičke grupe, između tih grupa je postojao sukob, koji je bio
žestok, ali miroljubiv. Vremenom su se ispoljavali različiti oblici nezadovoljstva na
obe strane, a koreni svih razmirica bili su u problemu upotrebe jezika, s obzirom na to
da je većina stanovništva oduvek govorila holandskim jezikom, a službeni jezik tokom
XIX veka bio je isključivo francuski. Jezička potčinjenost Flamanaca dovela je do
stvaranja tzv. flamanskog pokreta, čiji se počeci mogu naći još u XIX veku. S druge
strane, rastuća nejednakost u ekonomskom razvoju između severnog i južnog dela
države, koja se veoma jasno ispoljila nakon Drugog svetskog rata, inicirala je
stvaranje nacionalnog pokreta i na valonskoj strani, koja se osetila ekonomski
ugroženom. Na kraju, šezdesetih i sedamdesetih godina XX veka, došlo je do tzv.
„odbrambene reakcije Brisela“, u kojem je, usled sve češćih napada obeju strana,
poseban identitet stanovnika te metropole, čija dominantna većina govori francuskim
jezikom, postajao sve očigledniji. Sva tri navedena pokreta evoluirala su postepeno
uprkos postojanju liberalne demokratije i ranoj industrijalizaciji, s jedne, i relativno
kasnom uvođenju opšteg i jednakog prava glasa, s druge strane. Ipak, zanimljivo je da
konflikt u Belgiji, u prvom redu onaj između Flamanaca i Valonaca, dosta dugo nije
bio u prvom planu, nego se odvijao na margini društvenih događanja.

3. POSTEPENO UVOĐENJE FEDERALNOG UREĐENJA KAO REŠENJE

VIŠEDECENIJSKOG MEĐUETNIČKOG SUKOBA
Sukob nacionalno-jezičkih grupa decenijama je bio vaninstitucionalan, da bi tek
šezdesetih godina XX veka došlo do njegove kulminacije. U tom periodu postalo je
kristalno jasno da je promena belgijskog ustavnog okvira, posle gotovo 140 godina
primene Ustava iz 1831. u gotovo nedirnutom obliku, postala glavno političko i pravno
pitanje u državi. Nakon dugih razgovora, završenih postizanjem političkog sporazuma,
s formalnim izmenama i dopunama propisa se započelo 1970. „Aktivni“ proces
reforme državnog uređenja je završen 1994,[6] kada je ustavom država konačno
definisana kao federalna, da bi se i posle toga nastavilo sa decentralizacijom belgijske
federacije.[7] Do danas je u Belgiji sprovedeno ukupno šest državnih reformi. Proces
devolucije u Belgiji ima dva ključna obeležja – postepenost i pragmatizam. S jedne
strane, cilj reformi nije nikada bio ustavna revolucija („građenje novog na ruševinama
starog“), već ustavna reforma („dogradnja novog na osnovama postojećeg“), u čemu
se najviše ogleda postepenost ustavnih promena. S druge strane, stvarajući nova
ustavna rešenja, belgijski ustavotvorci se nisu nužno držali postojećih teorijskih i
uporednopravnih modela, nego su težili da norme koje su stvarali budu prilagođene
posebnostima njihovog društva, što je često dovodilo i do stvaranja sasvim novih
pravnih instituta, karakterističnih samo za belgijski ustavni sistem. Baš u domišljatosti
belgijskih ustavotvoraca leži tajna pragmatičnosti tamošnjeg federalnog sistema, a
originalnost pojedinih rešenja čak podseća i na genijalnost američkih „očeva
osnivača“.

3.1. PRVA DRŽAVNA REFORMA (1970)

Nakon duge debate o državnoj reformi, započete još početkom šezdesetih godina
XX veka, 1970. je postignut politički sporazum i reforma se „preselila“ na pravni
teren. Tada je u Belgiji izvršena prva državna reforma, čiji su ciljevi bili očuvanje
jedinstva u vođenju opšte državne politike, s jedne strane, i ugradnja novih obeležja
kulturne i teritorijalne autonomije u ustavnu zgradu i prilagođavanje postojeće
organizacije vlasti novostvorenim institucijama, s druge strane. Glavni zadatak
ustavotvoraca bio je da u Ustavu definišu heterogenost belgijskog društva, da postave
temelje za njegov budući institucionalni razvoj i za izgradnju novog modela državnog
uređenja. Ustavni reformatori su uveli dve dotad nepostojeće ustavne kategorije –
kulturna zajednica ( communauté culturelle) i region (région) – koje su predstavljale
novinu u ustavnom sistemu Belgije i zametak današnjih federalnih entiteta.[8] No, u
praksi nije odmah „oživelo“ svih šest organizacionih entiteta (tri kulturne zajednice i
tri regiona), već je došlo samo do konstituisanja dveju „velikih“ kulturnih zajednica –
francuske i holandske – jer su formirani jedino organi neophodni za obavljanje
njihovih nadležnosti, tzv. kulturna veća (sonseils culturelles), koja su bila preteča
budućih parlamenata zajednica i regiona (nekadašnji čl. 59b Ustava).[9]

Drugu stranu prve državne reforme predstavljalo je definisanje novih pravnih

instituta u vezi s organizacijom centralnih državnih organa. U nameri da se uskladi
postojeći sistem vlasti s elementima teritorijalne i kulturne autonomije, kao i da se
poveća efikasnost najviših ustavnih organa, revidirana je materija organizacije i rada
Parlamenta. Zakonodavni organ je institucionalno postao bogatiji za jezičke grupe u
oba doma, a kao neposredna posledica njihovog uvođenja je ustanovljen mehanizam
zaštite prava jezičkih zajednica u vidu tzv. „postupka sa zvonom za uzbunu”, kao i
posebna kvalifikovana većina za odlučivanje o pojedinim važnim pitanjima, tzv.
tehnika specijalnih zakona. U Ustav je dodata i jedna odredba koja se tiče
organizacije vlade, jer je propisano da se, sa izuzetkom prvog ministra, Savet
ministara sastoji od podjednakog broja ministara francuskog i holandskog jezika
(ranije čl. 86 b, danas čl. 99 Ustava).[10]

Glavni kamen spoticanja tokom pregovora između belgijskih nacionalnih zajednica

je konstantno bila nemogućnost dogovora o položaju Brisela, prestonice države i
grada velikog međunarodnog značaja, koji geografski pripada Flandriji, ali čijih 85%
stanovništva govori francuskim jezikom. [11] Nedostatak sporazuma o statusu
prestonice jedno je od glavnih obeležja procesa federalizacije Belgije, zbog čega je
briselski region zvanično formiran najkasnije od svih federalnih entiteta.

3.2. DRUGA DRŽAVNA REFORMA (1980)

Maja 1980. potpisan je politički sporazum o principima i pravcima nove državne

reforme. Zarad njegovog sprovođenja, Savet ministara je predložio promenu
određenih ustavnih normi, kao i donošenje dva zakona o reformi institucija. Jedan je
donesen da bi regulisao organizaciju, rad i nadležnosti organa zajednica i regiona –
Specijalni zakon o institucionalnim reformama (Loi spéciale de réformes
institutionnelles), a drugi, redovan zakon (Loi ordinaire de réformes
institutionnelles), da reguliše finansije, rešavanje sukoba nadležnosti i upotrebu
jezika. [12] Usvajanjem specijalnog zakona o institucionalnim reformama, koji čini
jedan od najvažnijih delova belgijskog ustava u materijalnom smislu, uvedena je
osobena „paraustavotvorna“ tehnika, koja i danas predstavlja jedan od ključnih
instituta u čitavom ustavnom sistemu. Namera ustavotvorca bila je da ubuduće što
manje interveniše u sam tekst Ustava, već da ga menja samo onoliko koliko je
neophodno da bi se pomenuti zakoni mogli usvojiti, a zatim da specijalnim zakonima
vrši detaljno uređivanje ustavne materije. [13]

Naravno, neizbežno je bilo menjanje i samog teksta Ustava. Promenjena je

odredba koja se odnosi na političko-teritorijalnu organizaciju, jer je iz ustavne
kategorije „kulturnih zajednica” izbrisana reč „kulturne”, pa su one postale
jednostavno „zajednice“, dok je „holandska“ zajednica preimenovana u „flamansku“.
[14] Na zahtev Flamanaca, unesene su važne odredbe koje su omogućile prenošenje
nadležnosti između različitih političkih kolektiviteta, tačnije, s regiona na zajednice,
tako što je predviđeno da veća zajednica mogu, zajedno sa svojim izvršnim organima,
vršiti ovlašćenja koja su data valonskom, odnosno flamanskom regionu. Uprkos tome
što je najviše pažnje posvećeno zajednicama, ustavotvorac je tokom druge faze
državne reforme izvesnu pažnju posvetio i regionima, koji su bili nepravično stavljeni
u drugi plan. Regionalne institucije su sada dobile isti ustavni rang kao zajednice, a
dobile su i važne nadležnosti. Na kraju, povećana je i finansijska samostalnost
zajednica i regiona.

U ovoj fazi reforme uveden je novi ustavni organ – Arbitražni sud (Cour
d’arbitrage). Ustav je odredio da će on biti nadležan za rešavanje sukoba između
zakona, dekreta zajednica i regionalnih propisa (nekadašnji čl. 107c, §2). Stvaranje
ovog organa, koji je u početku ustanovljen kao konfliktni sud, bio početak novog
eksperimenta u Belgiji – uvođenja sui generis sistema kontrole ustavnosti, koji će
intenzivno biti sproveden kasnije. Na ovaj način je pokazana težnja da se
funkcionisanje federalnog državnog uređenja obezbedi uspostavljanjem organa
zaduženog za kontrolu ustavnosti, svojevrsnog „čuvara federacije“. Arbitražni sud je
kao konfliktni sud konstituisan 1984, a svoju prvu odluku doneo je naredne, 1985.
godine. [15]
 3.3. TREĆA DRŽAVNA REFORMA (1988‒1989)

Za razliku od prethodnih državnih reformi, treća državna reforma od 1988‒1989.

nije bila upućena isključivo na reformu državnog uređenja. [16] Ona je obuhvatila
uglavnom tri glavna pitanja. Prvo se odnosilo na zakasnelo regulisanje funkcionisanja
šestog federalnog entiteta – briselskog regiona – pošto su francuska i flamanska
zajednica faktički „oživele“ još 1970, flamanski i valonski region 1980, a nemačka
jezička zajednica 1983. godine. Postepeni nastanak belgijskog federalizma
najilustrativnije prikazuje upravo činjenica da je poslednji entitet te federacije
konstituisan skoro dve decenije nakon što je zvanično postao ustavna kategorija. Za
briselski region predviđen je osoben položaj u odnosu na flamanski i valonski. Drugo,
bilo je neophodno poveriti Arbitražnom sudu, pored postojećih konfliktnih, i određene
ustavnosudske funkcije, s ciljem uvođenja kontrole ustavnosti zakona kao jednog od
najvažnijih stubova federacije u nastajanju. Konačno, treće stožerno pitanje bilo je
vezano za podelu nadležnosti između centralne vlasti, s jedne, i zajednica i regiona, s
druge strane. Nakon neophodnih formalnih izmena i dopuna Ustava, pristupilo se
donošenju tri nova specijalna zakona – o institucijama briselskog regiona, o
Arbitražnom sudu i o finansijama (sva tri su usvojena januara 1989) – kao i dopuni
„starog“ Specijalnog zakona o institucionalnim reformama iz 1980.

Utisak koji se mogao steći po okončanju ove državne reforme jeste da je belgijsko
državno uređenje nakon nje imalo „kvazifederalni“ oblik. Glavni element koji je
nedostajao da bi se ono moglo okvalifikovati kao federalno bio je predstavljanje
zajednica i regiona kao takvih u sastavu centralnih državnih organa. Drugim rečima,
belgijskoj federaciji je očigledno manjkalo tzv. načelo participacije, čiji je osnovni
oblik drugi dom federalnog parlamenta.

3.4. ČETVRTA DRŽAVNA REFORMA (1993) – FEDERALIZACIJA DE

IURE

Svega četiri godine po završetku treće državne reforme, počela je četvrta faza
belgijskog ustavnog preobražaja, koja je imala za cilj da zaokruži proces devolucije
koji je trajao gotovo četvrt veka i da, usvajanjem onih federalnih instituta koji nisu
našli mesto u prethodnim fazama reforme, učini državu i de iure federalnom.

Kako bi se obezbedila participacija zajednica i regiona u vršenju nadležnosti

federacije, belgijski bikameralizam je od političkog i egalitarnog transformisan u
federalni i neegalitarni. Na taj način je, po mišljenju kreatora te promene,
obezbeđena adekvatna primena federalnog načela u ustrojstvu saveznog
zakonodavnog organa, kao i veća efikasnost postupka donošenja zakona, a samim tim i
bolji kvalitet zakonodavstva. U ukupnom broju, Flamancima je pripao 41 predstavnik
u Senatu, frankofonom stanovništvu 29, a zajednici nemačkog govornog područja
jedan. Belgijski federalni dom se, dakle, odlikuje neparitetnim predstavljanjem
federalnih jedinica.

Produbljivanje federalizma nastavljeno je dodavanjem u Ustav novog poglavlja

(čl. 115‒140 Ustava), u kojem su definisana osnovna pitanja vezana za organizaciju
zajednica i regiona – institucionalna struktura i nadležnosti. Učinjen je i pokušaj da se
obezbedi veći legitimitet organa federalnih entiteta. Važno je napomenuti da nove
ustavne odredbe o zajednicama i regionima nisu stavile van snage ranije donete
specijalne zakone koji regulišu pomenutu materiju, čak su se na njih i „naslonile“,
nastavljajući strpljivu i postepenu izgradnju federalnog uređenja.

Sve u svemu, tokom četvrte državne reforme okončan je proces promene

belgijskog državnog uređenja iz jednostavnog u složeno, pa je belgijski model
državnog uređenja definitivno i svečano nazvan federalnim. No, jasno je da se tog
momenta „belgijski federalni put“ nije završio i da je proces federalizacije i nakon
toga nastavljen pod uticajem snažnog dejstva centrifugalnih sila. Ali ovaj trenutak je
neobično značajan, jer je tada završena transformacija državnog uređenja u
federalno, a potonje promene predstavljaju samo usavršavanje postojećeg federalnog
aranžmana. Nema sumnje da je kraj četvrte državne reforme ujedno označio i
završetak jedne velike epohe u belgijskoj istoriji i uzima se za „datum rođenja“ nove
federacije. [17]

3.5. PETA DRŽAVNA REFORMA (2001‒2003)

Nakon „aktivne“ devolucije, koja je trajala duže od dve decenije i obuhvatila

opisane četiri faze, federalizacija u Belgiji se nije zaustavila, već je nastavljena, ali
sada kao nešto mirnija devolucija. Među svim reformama po svom značaju ističu se
promene izvršene 2001. i 2003. godine, od kojih se prva kretala u pravcu
decentralizacije, a druga u pravcu jačanja federalnih institucija. One se, zajedno
uzev, smatraju petom fazom belgijske državne reforme. Reforma od 2001. izvršena je
na polju finansija, a bila je uzrokovana zahtevima federalnih jedinica za većom
autonomijom, naročito u domenu fiskalnog sistema. Nije se diralo u tekst ustava, već
je samo izmenjen Specijalni zakon o finansiranju iz 1989, čime je nastavljeno
prenošenje finansijskih nadležnosti sa federacije na federalne jedinice. Ni promena
od 2003, koja se odnosi na Arbitražni sud, nije vezana neposredno za tekst Ustava,
već za tekst Specijalnog zakona o Arbitražnom sudu iz 1989. Nadležnosti tog organa su
povećane, čime je on nastavio trend razvoja u jednu od najvažnijih institucija u
čitavom ustavnom sistemu. Izmene specijalnog zakona su nešto kasnije ipak dovele i
do intervencije u sam tekst Ustava (poglavlje V), pa je u skladu sa povećanjem
nadležnosti, maja 2007. promenjen naziv Arbitražnog suda u Ustavni sud (Cour
constitutionnelle).

4. ŠESTA DRŽAVNA REFORMA – NOVA, ALI NE I POSLEDNJA FAZA

DEVOLUCIJE
Postoje autori koji smatraju da je devolucija u Belgiji otišla toliko daleko da ona
danas više i nije federacija. Tako recimo Min Rušamp ( Min Reuchamps) belgijsku
ustavnu istoriju deli na tri perioda: period pre federalizma (1830‒1960), period
federalizma (1960‒2007) i period posle federalizma (2007. do danas), odakle proizlazi
da prema njegovom mišljenju Belgija već nekoliko godina nije federalna
država. [18] Ovakva periodizacija i ocena koja iz nje proishodi svakako su
neprihvatljive, jer je, prvo, Belgija tek 1970. počela da prihvata pojedine elemente
federalizma, a federacija je postala tek devedesetih godina XX veka, i, drugo, nikakva
suštinska promena u domenu državnog uređenja nije učinjena 2007. da bi se moglo
govoriti o napuštanju federalnog i eventualnom prihvatanju nekog drugog aranžmana.

Štaviše, upravo je 2007. u Ustav unesena nova glava (I bis), koja dodatno
potvrđuje federalni karakter belgijskog državnog uređenja. Ona nosi naslov „O opštim
političkim ciljevima federalne Belgije, zajednica i regiona“ i sadrži svega jedan član
(7 bis), u kojem se navodi da „u vršenju svojih nadležnosti federalna država,
zajednice i regioni slede ciljeve održivog razvoja u njegovim društvenim, ekonomskim
i ekološkim aspektima, uzimajući u obzir solidarnost između generacija“. Citirana
ustavna odredba ima simboličan značaj, jer sadrži političku proklamaciju, a ne pravnu
normu. Ona, ipak, dosta govori o kooperativnom karakteru belgijskog federalizma,
gde između federalne države, s jedne, i federalnih entiteta (zajednica i regiona), s
druge strane, nema nadređenosti i podređenosti, već svi nivoi vlasti zajednički i
ravnopravno deluju u ostvarivanju zajedničkog cilja – miroljubive koegzistencije svih
građana Belgije u specifičnom federalnom okviru.

4.1. KRIZE VLADE U BELGIJI NAKON IZBORA 2007. I 2010.

GODINE

Iako 2007. nije bila momenat u kojem je Belgija prestala da bude federacija, kako
neosnovano tvrdi Rušamp, ona je na drugi način označila prekretnicu u ustavnom
razvoju Kraljevine. Belgija je, naime, nakon parlamentarnih izbora 2007, zapala u
duboku političku krizu, jednu od najtežih u svojoj dosadašnjoj istoriji, koja je trajala
do kraja 2011. Usled nedostatka mehanizama racionalizacije parlamentarizma, koji bi
obavezivali parlament da izabere vladu u određenom roku, jer će mu u suprotnom
prestati mandat po sili ustava, u Belgiji se jadanput čekalo na formiranje Saveta
ministara duže od pola godine, a drugi put duže od godinu dana.

Politička kriza bila je period konstantne napetosti među nacionalnim zajednicama

i svoje korene je imala u različitim shvatanjima o pravcu u kojem bi trebalo da se
sprovede nova državna reforma, kao i protivrečnim stavovima o izbornom i sudskom
okrugu BHV – Brisel‒Hal‒Vilvord ( Bruxelles‒Hal‒Vilvorde).[19] Položaj Brisela ostao
je, dakle, jedno od glavnih žarišta flamansko-frankofonskog sukoba. Flamanske
političke stranke su uporno zagovarale dalje prenošenje nadležnosti sa federacije na
zajednice i regione, kao i podelu okruga BHV, čije su postojanje smatrale neustavnim.
[20] S druge strane, frankofonske političke stranke zalagale su se za očuvanje
postojećeg stanja. Nakon izbora 2010, aktuelizovala se rasprava o još nekim važnim
ekonomskim pitanjima – javnom dugu, smanjenju deficita i reformi socijalnog
sistema. I o tim pitanjima su flamanske i frankofonske političke stranke imale
dijametralne stavove: dok su prve rešenje problema videle u smanjenju rashoda,
druge su iznosile predloge o povećanju prihoda tako što će se značajno povećati
porezi. Politička kriza potrajala je sve do decembra 2011, kada je izabrana nova
federalna vlada, čiji je program obuhvatao i podelu okruga BHV i politiku usmerenu ka
rešavanju ekonomske krize.
 „Okidač“ za izbijanje krize bila je pobeda flamanskih demohrišćana (Christen-
Democratisch en Vlaams) i Nove flamanske alijanse ( Nieuw-Vlaamse Alliantie, N-VA)
na parlamentarnim izborima 2007, s obzirom na to da su ove dve partije podržavale
sveobuhvatnu državnu reformu i trenutnu podelu okruga BHV. Nakon 194 dana žustrih
pregovora, konačno je postignut dogovor o novoj koalicionoj vladi. Ali, već decembra
2008, vlada premijera Iva Leterma (Yves Leterme)[21] podnela je ostavku, a uzrok za
to je bio poznati slučaj Fortis banke (Fortis N.V./S.A), belgijskog bankarskog giganta
koji se gotovo suočio s bankrotom. Ubrzo je formirana vlada premijera Hermana van
Rompeja (Herman Van Rompuy), koja je obezbedila krhku političku stabilnost u
zemlji, ali je i njen mandat prestao nakon manje od godinu dana vlasti ostavkom
premijera, koji je u tom momentu postao predsednik Evropskog saveta. Van Rompejev
naslednik na premijerskoj funkciji bio je upravo njegov prethodnik i partijski kolega iz
Hrišćansko-demokratske i flamanske partije Leterm, čija je druga vlada pala već
aprila 2010, usled nepostizanja napretka u rešavanju problema okruga BHV.

Novi izbori su održani juna 2010, a odmah nakon saopštavanja rezultata i

raspodele mandata bilo je jasno da politička kriza nije rešena, već da će verovatno
biti produbljena. U Flandriji je najveći broj glasova dobila separatistička i
konzervativna Nova flamanska alijansa, dok je u frankofonskom delu biračkog tela
najveću podršku dobila Socijalistička partija (Parti Socialiste), koja zagovara što je
moguće veće jedinstvo u belgijskoj kraljevini. U flamanskom delu biračkog tela,
dakle, najveću podršku je dobila ekstremna desnica, dok je frankofonsko stanovništvo
svoje poverenje poklonilo levici. Posledica ovakvog odnosa političkih snaga koje su
učestvovale u razgovorima o formiranju vlade bili su maratonski pregovori koji su
trajali čitavih godinu i po dana, tačnije 541 dan![22] Novi Savet ministara položio je
zakletvu 6. decembra 2011, na čelu sa premijerom Elijom di Rupom (Elio Di Rupo),
pošto je glavni kandidat za prvog ministra Iv Leterm u međuvremenu preuzeo funkciju
zamenika generalnog sekretara OEBS-a. Di Rupo je postao prvi frankofonski premijer
još od 1979. Koalicija na vlasti broji šest stranaka, tri flamanske i tri frankofonske.
Najjača politička stranka u Flandriji, Nova flamanska alijansa, nije ušla u novu vladu.

4.2. LEPTIROV SPORAZUM KAO POLITIČKA PODLOGA BUDUĆIH

USTAVNIH PROMENA

Glavni kamen spoticanja u pregovorima prilikom formiranja di Rupove vlade bila

je upravo šesta državna reforma. Razgovori o reformi su na kraju doveli do političkog
dogovora koji se, pomalo pežorativno, naziva Leptirov sporazum (fr. L'accord papillon,
eng. Butterfly Agreement, hol. Vlinderakkoord)[23], aludirajući na model mašne koji
premijer di Rupo najčešće nosi. Svim dosadašnjim belgijskim državnim reformama
prethodili su slični politički sporazumi u kojima su utvrđivane smernice promena koje
bi trebalo izvršiti u pravnim propisima – Ustavu i specijalnim i običnim zakonima.

Sporazumom su utvrđena četiri glavna aspekta šeste državne reforme. Prvo,

predviđena je reforma Senata, predstavništva federalnih entiteta u federalnom
parlamentu. Dogovoreno je da broj njegovih članova bude smanjen, a način izbora
promenjen – da se više ne biraju neposredno, već od strane parlamenata zajednica i
regiona. Ovakve promene ne moraju predstavljati znak devolucije, jer je izbor
predstavnika federalnih jedinica u njihovim parlamentima prihvaćen model u nekim
federacijama u svetu (Austrija, Indija, SAD do 1913, a dugo je primenjivan i u mnogim
švajcarskim kantonima). Ipak, na ovaj način će se sigurno izbeći situacija koja je
moguća u slučaju neposrednih izbora za senatore – da predstavnici federalnih entiteta
u Senatu budu pripadnici stranaka koje nemaju većinu u parlamentima tih federalnih
entiteta, što bi lako moglo dovesti do političkih kriza. Novo rešenje omogućava da
Senat bude „ogledalo“ parlamenata zajednica i regiona i svakako predstavlja
značajno povećanje moći tih organa u vršenju nadležnosti federacije.

Drugo, dogovoreno je da dve „male“ federalne jedinice – briselski region i

nemačka zajednica – dobiju organizacionu, odnosno „konstitutivnu“ autonomiju
( autonomie organisationnelle, autonomie constitutive), tj. da se njihov položaj
približi, a u izvesnim pitanjima potpuno izjednači s položajem četiri „velike“
federalne jedinice (flamanskom zajednicom i regionom, frankofonskom zajednicom i
valonskim regionom). Ova autonomija podrazumeva izvesnu organizacionu
samostalnost federalnih entiteta u vezi sa izvesnim pitanjima, koja se uglavnom
odnose na ustrojstvo njihovih parlamenata i vlada. [24] Leptirovim sporazumom
predviđeno je da se to razlikovanje među federalnim entitetima ukine i da svi
federalni entiteti steknu konstitutivnu autonomiju. Ni davanje ovakve autonomije
„malim“ federalnim entitetima ne mora nužno biti korak u pravcu devolucije, ali će
svakako dovesti do postizanja veće simetrije među belgijskim federalnim jedinicama.
Asimetričnost između „velikih“ i „malih“ federalnih jedinica, kako u pogledu
institucija tako i u pogledu nadležnosti, je, kao što je poznato, jedna od glavnih
odlika belgijskog federalizma.

Treći element sporazuma predstavlja položaj okruga BHV. Dogovoreno je da se taj

izborni okrug momentalno rasformira, kao i da se izvrši reforma briselskog sudskog
okruga.[25]

Konačno, četvrti aspekt Leptirovog sporazuma odnosi se na raspodelu nadležnosti i

finansijskih sredstava između federalnog centra i federalnih jedinica. Predviđeno je
da federacija prenese na zajednice i regione kompetencije u ukupnom iznosu od oko
17 milijardi evra godišnje. Dogovoreno je da regionima budu ustupljene nadležnosti u
domenu ekonomije i zapošljavanja, a da zajednice budu odgovorne za pitanja iz
oblasti porodice. Zbog svega toga, predviđena je mnogo veća fiskalna samostalnost
belgijskih federalnih entiteta i različiti načini njihovog dodatnog finansiranja.
Navedene izmene u oblasti raspodele finansija i nadležnosti između federalnog
centra, s jedne, i zajednica i regiona, s druge strane, nesumnjivo predstavljaju
ključni deo Leptirovog sporazuma i bez dileme su podloga za dalju decentralizaciju
belgijske federacije.

4.3. USTAVNOPRAVNE POSLEDICE LEPTIROVOG SPORAZUMA

Politički sporazum postignut između stranaka vladajuće koalicije u Belgiji

postepeno je sprovođen, ali sporije nego što je bilo očekivano. Krajem marta 2012.
izvršena je dopuna čl. 195 Ustava, kojim je propisan postupak promene Ustava, tako
što mu je dodata prelazna odredba u kojoj su taksativno navedene izmene i dopune
ustavnog teksta koje bi trebalo izvršiti tokom legislature Parlamenta izabrane 2010.
Unošenje ovakve odredbe u Ustav imalo je dva cilja: prvo, da se političkom
sporazumu o državnoj reformi dâ pravno obavezujuće dejstvo, i drugo, da se izbegne
trenutno raspuštanje domova parlamenta nakon usvajanja bilo koje izmene Ustava, s
obzirom na to da se belgijski Ustav menja u postupku tzv. „prikrivenog
referenduma“ . [26]

Odredba o izmenama i dopunama Ustava je veoma opširna i u čak 15 tačaka

veoma precizno i detaljno predviđa koje članove Ustava i na koji način treba izmeniti.
Promene nabrojane u prelaznoj odredbi čl. 195, st. 1 odnose se na: garantije
regionalne autonomije (tač. 1), prava deteta (tač. 2), izbore za federalni parlament
(tač. 3 i 5), reformu dvodomnog sistema (tač. 4 i 6), položaj regiona Prestonice
Brisela (tač. 7), saradnju među federalnim entitetima (tač. 8), raspodelu poreskih
prihoda (tač. 9), upotrebu jezika u briselskom sudskom okrugu (tač. 10), nadležnosti
Državnog saveta (tač. 11 i 13), omogućavanje da zajednice i regioni imaju određene
nadležnosti u sprovođenju istrage i podizanju optužnice u krivičnim stvarima (tač.
12), upotrebu jezika u bivšoj pokrajini Brabant (tač. 14) i nadležnosti Revizorskog
suda (tač. 15). Dakle, svega dve od 15 predviđenih izmena i dopuna Ustava ne tiču se
neposredno odnosa u federaciji (tač. 2 i 15).

Jula i avgusta 2012. izmenjene su četiri odredbe Ustava, od kojih se dve odnose
na upotrebu jezika u bivšoj pokrajini Brabant i po jedna na briselski sudski okrug i
položaj Državnog saveta.[27] Drugim rečima, realizovane su svega četiri od 15 tačaka
sadržanih u prelaznoj odredbi čl. 195 Ustava i to tačke 10, 11, 13 i 14. Iako su
paralelno vršene i izmene i dopune odgovarajućih specijalnih zakona, ishod reforme
se u tom momentu nikako nije mogao oceniti kao zadovoljavajući. Jedini „opipljiv“
rezultat koji je postignut bio je rešavanje problema okruga BHV, koji je definitivno
rasformiran 19. jula 2012, kada je bivši kralj Albert II[28] potpisao zakon o tome na
javnoj ceremoniji.

Tek decembra 2013, šest meseci uoči novih parlamentarnih izbora, Parlament je
usvojio više izmena i dopuna propisa kojima se regulišu pitanja vezana za federalno
uređenje. Verovatno najznačajniju modifikaciju federalnog ustavnog okvira
predstavlja dugo najavljivana i pripremana reforma Senata i dvodomnog sistema.
Senat će ubuduće činiti 60 članova (umesto 71, koliko ih je bilo do sada) – 35
pripadnika holandskog jezika, 24 francuskog i jedan nemačkog – koji se više neće
birati neposredno, već u parlamentima zajednica i regiona (njih 50, a biće i deset tzv.
kooptiranih senatora, koje će birati njihove kolege). Odgovarajuće izmene i dopune
izvršene su i u specijalnim zakonima koje uređuju položaj zajednica i regiona, kao i u
izbornom zakonodavstvu. Osim toga, usvojen je i Specijalni zakon o reformi
finansiranja zajednica i regiona, proširenju fiskalne autonomije regiona i finansiranju
novih nadležnosti ( Loi spéciale portant réforme du financement des communautés et
des régions, élargissement de l'autonomie fiscale des régions et financement des
nouvelles compétences ), kojim je realizovan Leptirov sporazum u domenu raspodele
finansija između federacije i federalnih entiteta. Konačno, izmenjen je i dopunjen i
Specijalni zakon o Ustavnom sudu, kojim je taj organ dobio nove nadležnosti koje su
proizašle iz reforme Senata, raspodele nadležnosti između federacije i federalnih
entiteta, izbornog zakonodavstva i kontrole nad sprovođenjem referenduma u
federalnim entitetima.

Na ovaj način je, nakon dosta poteškoća, okončana i šesta epizoda belgijske
državne reforme, koja svakako neće biti završni čin devolucije. Federacija je još
jedanput decentralizovana, a položaj federalnih entiteta je ojačan. Ali, ni nakon
završetka ove reforme neizvesnost o tome kako će se država razvijati u budućnosti
nije nestala, baš kao ni tenzija među nacionalnim zajednicama, koje imaju
dijametralne stavove o sadržini budućih promena federalnog ustavnog okvira.

5. UMESTO ZAKLJUČKA: BELGIJSKA FEDERALNA PERSPEKTIVA

Zapadna Evropa je u poslednje vreme, uprkos relativnom jedinstvu i harmoniji u
okviru Evropske unije, u ovom momentu područje na kojem postoje veoma jake
težnje za otcepljenjem od postojećih država. U tim državama odvijaju se, dakle, dva
protivrečna procesa: proces integracije, koji se realizuje sve većim prenošenjem
nadležnosti sa država članica na Evropsku uniju, s jedne, i proces dezintegracije, koji
se ogleda u težnji delova država članica Unije za osamostaljenjem, s druge strane.
Takve težnje su trenutno najjasnije izražene u Velikoj Britaniji i Španiji, odnosno u
Škotskoj i Kataloniji, gde se već sprovode i izvesne pripreme za realizaciju planova o
samoopredeljenju.[29] Često se flamanski separatizam pominje u ovom kontekstu,
iako on ima sasvim drukčiju prirodu od sličnih pokreta u zapadnoj Evropi. Usled sve
većeg ekonomskog disbalansa između flamanskog severa i valonskog juga, flamanski
separatizam vremenom nesumnjivo jača. Ali za razliku od XIX i XX veka, uzrok tog
separatizma više nije težnja za jezičkom ravnopravnošću i očuvanjem nacionalne
posebnosti, već pre svega ekonomska nadmoć Flandrije nad Valonijom.

Uprkos tome, scenario prema kojem bi Belgija prestala da postoji teško je

zamisliv. Razume se, sigurno je da će se sa postepenim prenošenjem nadležnosti sa
centralnih belgijskih organa na zajednice i regione nastaviti, a moguće je da će
njihove funkcije u budućnosti biti tako značajne da će se dovesti u pitanje federalna
priroda belgijskog državnog uređenja. Ali, bez obzira na to, nerealno bi bilo
pretpostaviti, najviše zbog položaja Belgije u Evropskoj uniji i međunarodnoj
zajednici uopšte,[30] da će ona nestati, tj. da će doći do njene disolucije. Pravna
nauka će svakako i u budućnosti pokušavati da dâ odgovor na pitanje kakav je
ustavnopravni karakter tvorevine pod imenom Kraljevina Belgija – da li je reč o
federaciji, konfederaciji, personalnoj ili realnoj uniji – ali je gotovo sigurno da će se
zajednice i regioni zadržati pod „belgijskim kišobranom“, iako će njihove
kompetencije verovatno toliko narasti da će prevazići teorijski model federalnih
jedinica. U tom smislu, treba pomenuti tzv. realni scenario ( le scénario réaliste), koji
je predstavio jedan od najuglednijih belgijskih profesora ustavnog prava, Fransis
Delpere (Francis Delpérée), razmatrajući kakav bi epilog mogla da dobije belgijska
devolucija. Ugledni autor pretpostavlja da demokratski vaspitani Belgijanci neće
posegnuti za iluzornim ili opasnim rešenjima, već da će frankofonsko i flamansko
stanovništvo nastaviti da se sukobljava, ali sa pogledom usmerenim ka federalnim
vlastima, nastavljajući kontinuitet belgijske države.[31]

Na kraju, sasvim je izvesno da šesta „epizoda“ reforme belgijskog državnog

uređenja neće biti i poslednja, imajući na umu da najjača politička stranka u
Flandriji, Nova flamanska alijansa, nije ni izbliza zadovoljna Leptirovim sporazumom i
ustavnim promenama koje su iz njega proizašle, smatrajući ih nedovoljnim.
Parlamentarni izbori bi u Belgiji trebalo da se održe 25. maja 2014.[32] i od njihovog
ishoda će umnogome zavisiti i sudbina federalnog uređenja, zvanično uvedenog pre
tačno dve decenije.