Editora Quartier Latin do Brasil ‘Tel /fax: (85 11) 3101-5780 Rua Santo Amaro - 316 -loja- Bela Vista CEP 01315-000 - S40 Paulo - Brasil Empresa brasileira, fundada em 20 de movembro de 2001 OOS OS DIREFTOS RESERVADOS. Prod a epodoo oto xc, por quale meio ncaa epecmere pris grins, mies, tgs regs, fogs, picts Mela a conan €/00 a rersprgo tral opel tem cosmo a lst de pte desta ta em usher astra de prceament dads. sss pipes pic 3 oumacteteas pens Gs obese saedtvaro, A welaco dos dies auras aie! rc in ib pro do Can Pend, com pa de piso cma, Due eaprezsio€ wunsaeras ts D1 a 410 Let 9.610, 10.02.1998, Lei dos Dion Auto Pauto Cesar Conrapo Doutor em Direto Tributério pela PUCISP ‘Mesire em Direto Tributério pela PUC/SP Juiz Federal em Sto Paulo Profesor de Divito Tributirio ¢ Processual Tributirio do IBET Profesor da PUC/SP Profssr da Fundagio Genii Vargas ~ FGV-GVLaw Processo TRIBUTARIO 3* edigao Atualizada com base no Novo Acordo Ortografico Editora Quartier Latin do Brasil ‘Sto Paulo, inverno de 2012 quartierlatin@quartierlatin.art.br wwweditoraquartierlatin.com.br5.1. “PRocrsso” E “PROCEDIMENTO” Registramos, no capitulo anterior, que a processualidade antiexacional desafia duas especificas formas (a administrativa, € a judicial), cada qual comportando um tipo de processo- (acepgGes 10 € 9, respectivamente, de delimitagio do objeto). O citério utilizado para tal distingdo reside, basicamente, na identificacao do sujeito que responde pelo papel de julgador num e noutro caso, Administracdo ou Judiciério, ambos encamando a posicao de Estado-juiz, um para o pro- cesso dito administrativo, outro para o judicial. Sem prejuizo de tal afirmagéo, compete -eiterar, aqui, que 0 termo “processo” pode ser tomado sob outras luzes, usando-se-o em acepedo vinculada a ideia de auséncia de confluosidade — nesse particular, recobre-se 0 sentido (8) de delimitanio do objeto: modal dade de relagio juridica, dirigida a instrumentalizar o exercicio de atipica atividade administrativa pelo Poder Judicirio (a denominada ‘jurisdi- silo voluntéria’y*, 75° Do assunto tratamos no item 3.12(98 « Paula Cesas Covravo Paralelamente a isso, é bem de ver que, em matéria tributé- ria, a mengao a “processos ndo-contenciosos” é de interesse ape- nas quando a atividade jurisdicional for exercida pela Adminis- tragio, sendo tema de relevo, portanto, unicamente quando 0 assunto € processuatidade administrativa Doutra parte, firmado o corte segundo o qual processo ad- ministrativo é entidade que tem seu nascimento atrelado a ideia de provacagio do contribuinte (enquadrando-se, assim, no escani- ho dos processos antiexacionais)®,o que se intui, adicional- ‘mente, é que esse subcapitulo do direito processual tributirio {atinente & processualidade antiexacional), além de permitir a identificacio de tipos administrativos e judiciais, comporta, ain. da, a sobredita partigao, falando-se em “processo administrati- ‘yo contencioso” (processo administrativo no sentido estrito do termo, amoldando-se @ acepedo 10 de delimitario do objeto) € “proceso administrativo nao contencioso” (normalmente designado de procedimento administrative)". Essa tiltima variedade processual ~ “processo adminis- trativo ndo-contencioso” ou “procedimento administra: tivo” — nao foi registrada na lista de acepobes que construi ‘mos em delimutagdo do objeto. Deixamos de fazé-to, assenta- dos na ideia de que tais “processos" experimentariam na- tureza irrelevante aos nossos propésitos (uma vez. desti- 76 Posicionarno-nas, acerea do tema, em 4:5 Fy Nessa linha, Lucia Valle Figueiredo confere 20 vocébulo procedimento 0 tid de "cominho ser percorrido pela Adminstacdo a fim de cumpr Fiuerminadas formabdades seqiencias para chegar 20 ato fina"; no term Caeramoura pane, reconhwca a apiviio de designar “situagbes em que Pe conmoversias, em que hi sangdes, punigoes disciplinares” (Curso de rei sdnnistativa, p-2337-B0), Uma visio em nosso sentir completa do ‘problema dos eonceltas “processo” e “procedimento” no diteito adminis: Pate @ apresentada por Sergio Ferraz ¢ Adilson Abreu Dalla, em seu Processo adininistrativa, p- 30-6 Processo Taino + 99 ‘uidos do suposto da contenciosidade), Poder-seia dizer, é bem verdade, que, naquela mesma lista, registramos a figura da “jurisdicao voluntéria”, cujos “processos” hospedam idéntica caracteristica (também sao destituidos da nogao de contenciosidade), circunstancia que, em principio, poderia intuir a precariedade da opeto que tracamos, tal seja, de nao referir os “procedimentos administrativos” Para que talimpress4o néo se consolide, cabe-nos (re)assentar: sendo escopo do presente estudo tratar de processo especificamente tributario e, mais, sabendo-se que a “jusisdicao voluntéria" em tal campo, € figura inexistente, ou referiamos, na sede geral de delimitacto do objeto, a figura da “jurisdicdo voluntaria” ou, nao 0 fazendo, de outro ensejo nao disporiamos. Em sintese, teriamos: cone tne) | Com isso posto, cobra-nos retomar, entio, uma especifica ‘premissa, a que atina com a definigdo do fato juridico ensejador da relagao processual: 0 conflito. Assim procedendo, temos de admitira existéncia, em nosso presente discurso, de um paradoxo: se “processo” é entidade que se define a partir da nogdo de um especifco fato juridico (0 conflito), a referéncia, no plano tributério, a um nivel de _procesuatidade (adminisrativa) que dispensa a constituig de ral fnte _geratriz representaria a negagio do préprio conceito de process.100 » Pauto Cesax ConnaDo Por isso, sopesamos: a referencia a um proceso administra~ tivo “nao contencioso” (procedimento) é langada, aqui, unica- ‘mente para (i) realcar a nogao efetiva de processo administrati- vo-tributario (dando relevo ao pressuposto do estado de contenciosidade), e, ademais, (ii) cumprir 0 dever de referir. Regra: () proceso administrativo, como todo processo (na acepao ‘judgada fundamental), é rela implicada plo fatojuridico conftto™; (i) “processo administrativo” que se esrutura partir de qualquer outro ft ‘uridico (que no 0 conflito) ndo é processo administrative. Dai, mais, a op¢do explicitamente adotada noutras passa- gens: 0 veiculo de linguagem capaz de fixar, juridicamente, a nopao de conflito ou é a petigao inicial (para os casos judiciais) ou é a impugnagdo do langamento, essa tltima recobrindo as hipdteses de ‘processualidade admninistrativa, sempre demarcadas (tas hipotess) pela 4d referida ideia de ausérica de coisa julgada. Conclusao: (j) embora nao habilite a produgio de norma individual e concreta (decisto) que se possa dizer capaz de com- por, absolutamente, 0 conflito posto pelo contribuinte (porque carecedora, tal decisio, de atributos inerentes & coisa julgada), impugnagao administrativa € vefculo introdutor do fato con/l- to; (i) impugnagio que nao revele contflito nao é impugnacdo” ee Je Exclulse desse universo, por certo, os processos (judicial) pertencentes & ehrinada sjusdiga voluntara": Regivamos, mais uma vez, que, apesat Je Seaprendida da regio de confto, tal categoria foi por nds listada em Seumitcdo do objeto, porque ali, expecificamente naquela sede, disp tnhamos de expaco para tal referencia 79 Tal conclusio € de valia especial, parcce-nos, frente 20 que dispée o art Tat Bo. Cédigo Tributario Nacional. E que, 20 atribui as impugnacoes Gjninizativas, 0 condo de suspender a exigiblidade do crédito tibuté- seer disponiive supBe que o instumento “impugnacio" sea “material cone mpugnaeso, pa 0 que exigivel » caracietiza¢do, em seu fajo, da nogio de “confit”. Daf a certeza: a apresentacSo, pelo cont Hee se tnpugracio a um dado lancamento no opera infalivelmente petfeitoe do sobredito ert, 151, cabendo & autoridade adminisrativa res- onsdvel pela solugio do processo defiir, em verdadero juizo de Pamisiidade, #, dente outros fatores, a impugnagio & impugnagio. Procesio Trnurano + 101 ).2. IMPOSSIBILIDADE DE PROCESSUALIDADE ADMINISTRA~ TIVA ANTES DA CONSTITUICAO DA OBRIGAGAO ‘TRIBUTARIA: A ESPECIAL QUALIDADE DO FATO CON- FLITO PARA OS CASOS DE PROCESO ADMINISTRATIVO Retomando 0 quadro montado em 4.2., interessa-nos subli- nhar que os casos de intervencao indireta do contribuinte no ciclo de positivagio do direito tributério (via judicial) ocorreriam em pelo menos trés momentos, ali (no indi , igitado quadro) identificados pelos nimeros 2, 3 € 4 a Relembre-se: [CONTINGENCIAS ROCESSUALIZANTES 1 FOSIIVACKO DO DMREITO TRIUTARIO 10 CICLO DE rosTIVAGAO » competes > om mpassibisdae de ormacio ~ deprocesuabdadetibuaira a cexecciodacompetéocia possibildade de formato de ‘comeitacionl (produgio > procersaaidadesnieraconal area matric eincieoca) (proceso julia, acepe309) scant + ) peace possibidade de formato de iutisa (aasamesto > proessuaidade antexacional o ea (process judicial, acepeio 9) 9 otifiag0 do Ingamento possbiiade de fomagao de oem > processuaidade ansexacional camento (qrvceteoadmaisteativo on ji, i aceppies10€9)| 5 ” agement > inposiidade deformacto de ‘pocesualiade atic so omit do contbuinte = possbiade de formagso de rocesaldade exaconal rece jedi exeedo)102 « Pauro Cesaz Consavo Considerando que a posi¢ao intermediaria (3) substancia a constituigao da obrigaco tributaria, quer pela via do langamen- to, quer pela do “autolangamento", cumpre assentir que a processualidade antiexacional judicial vem qualificada por um bindmio que, a contrario sensu, no se enxerga nos dominios da processualidade antiexacional administrativa: remirando 0 mes- ‘mo quadro, notamos, com efeito, a presenca de “processo” em sua acepgio 10 (processo administrative) num tmico momen- to: 0 4 (em que também se admite atividade processual antiexacional judicial), vale dizer, aps, sempre apés, a consoli- dacio da ideia, via contraditério (comunicagao), de constitui- sao da obrigagao tibutaria Regras: (i) se é verdade que o proceso antiexacional judicial pode cocorrer antes ou depois da consttuigio da obrigagao tributérid®, nao é menos verdade que 0 administrativo «6 é vidvel apds tal ocorréncia; Gi) 0 sistema dota o contribuinte de lxgitimidade para produzir lin- _guagem de resistincia perante a pripria Administragdo apenas quan io jé edificada a norma individual e concreta do langamento ou “autolangamento”, servindo essa linguagem de resisténcia, portanto, sempre para reprimir os efeitos advindos de tal norma. ‘Mais: enquanto “proceso”, visto de uma maneira geral, € re- agao juridica implicada pelo fato coxflito, “provesso administrati vo" ({ributério) € relaco juridica implicada por conflito especial- mente qualificado pela prévia fixagdo da norma individual € concreta do langamento ou do “autolangamento 20 2 quoajustfica até mesmo em face do ave dsnoe 0a 5% inci NAY, Ja Constivigio Federal, disposive que carga o denominado principio dh indectinabidace ce juris e donde se sae a garata de ooo ividade jutsdiional Gudical) tanco no Campa da efetiva Tesio, {quanto no da ameaca a diet Processo Tsun « 103 5.3. O CONFLITO E SEU VEICULO CONSTITUTIVO NA “JURISDICAO ADMINISTRATIVA”” Jurisdigdio, consoante definigdo que langamos em 2.1., é de- ver estatal que objetiva a composicao de conflitos de interesses. Ali também registramos: é dever predominantemente cometido a0 Poder Judiciatio. O uso do vocibulo em destaque (predominante- mente) € proposital: conquanto Ihe seja tipica, a atividade Jurisdicional nao ¢ privativa do Poder Judicidtio, servindo de exem- plo para tal afirmacio a atividade que ¢ desenvolvida nos ambien- tes processuais de que vimos tratando nos itens anteriores, vale dizer, os denominados process administratives tributiries. Ante as consideragées que tragamos nos itens anteriores, co- bra reiterar, em adi¢o, que 0 conflito a ser composto por meio da “jurisdi¢ao administrativa” (assim denominada, frise-se, sim- plesmente porque exercida por érgdo que integra, fancionalmen- te, 0 Poder Executivo) pressupde a constituigao da obrigacao tributaria. Nao se quer com isso dizer, é bom realgar, que a nor- ‘ma individual e concreta constitutiva da obrigacdo tributaria (lan- samento ou “autolancamento”) é que carrega, em si, a nogao de conflito. Nesse sentido, a impugnagao do contribuinte ~ ins- trumento posto a servico, consoante fixado, da ampla defesa administrativa ~ é que teria aludida poténcia. ‘Uma indagacdo deve ser aqui posta, todavia: a impugnagao é, deveras, 0 Unico instrumento constitutive do fato juridico conflito para fins de processualidade administrativa? A guisa de responder tal questionamento, recobre-se a situa- 80 descrita em 4.1.2, (item em que buscamos resolver 0 pro- biema da nao identificacdo da ideia de processo tributario exacional a partir das premissas até ali langadas): notificado do langamento ou depois de ter entregue o “autolangamento”, ¢ dada ao contribuinte a possibilidade de omitir-se quanto pri-104 « Pauto Cesan Contavo tica de ato de eficécia terminativa (extingao) ou suspensiva (Guspensdo da exigibilidade) da obrigagao tributéria, Esse caso fora tratado por Rubens Gomes de Sousa nos seguintes termos: “Bite uma hipéese em que pode parecer que ocontencioso sia de inicatva do Fico: & quando o conribuinte, depois de langa- to, ndopaga otributo no vencimento, porque eno é0 Fisco que “promove a cobragaexecutva do debit; entetanto, no se tata de ua. excepto di regr, porque 0 inicio da cobranea executive pelo Fsco contra 0 contrbuinte ainda nao é 0 contenciso: este sb comepa, nese caso, pela contests que o contrbuinte opted cobrana intentada conta ele pelo Fisco."* Permitindo-nos avancar sobre o raciocinio do autor, dele dis- cordaremos, reassentando (na linha de 4.1.2.) que nas referidas hipéteses corporifica-se uma peculiar forma de “‘patologiza¢io” da obrigacao tributéria: a omissdo, o siléncio do contribuinte Naquel’outro momento (em 4.1.2., repise-se), tal situacao foi cogitada com 0 propésito de nos fazer chegar a0 conceito de ‘processualidade exacional, aproximando-nos da ideia de execurto “fiscal. Ademais de tal efeito, porém, essa referéncia cumpriria 0 papel de descortinar mais uma via de linguagem capaz de edificar, juridicamente, ofato juridico do conflito para fins administrativos: osiléncio do consribuinte. ‘Aberta essa tritha, tomemos em conta outra adverténcia que Iangamos em 4.1.2.: “E bem de ver, entrementes, que, respeitada a ‘promissa que langamos emt 1.3., 0 conflito (na hipétese, surgido pelo siléncio do contribuinte), como fatojuridico gerativo da nogio (juridica) de processualidade, s6 pode ser assim entendido desde que vertido em linguagem habil, 0 que estaria a significar, ao final, que especificos ‘81 Compendia de legisacdo tributiria, p. 146 rocesso TnvTAnio + 105 instrumentos de fixagto dessa forma conflituosa devemt existin. Esses instrumentos a que nos referimos, logicamente atribuidos ao Estado- -fisco (uma vez ser ele, de ordinéri, o titular do interese na prdtica dos atos subseqitentes ao langamento ou “autolangamento”), encon- tram-se expressamente descritos no seio do direito positivo nacional, variando conforme cambia a figura do credor tributdrio — assim, para 0 Estado-fisco Unido, encontramos uma disciplina, para o Estado- -fisco Estado de Sao Paulo, localizamos outra, etc.” Percebe-se, em tal passagem, mais um (aparente) paradoxo: (@ la, falamos que 0 siléncio do contribuinte pode vir a ganhar relevo juridico-processual, devendo, para tanto, ser vertido em linguagem (a linguagem que cogitamos, em 4.2., dizia com a peti¢ao inicial do processo de execugao fiscal); (ii) aqui, em contrapartida, afirmamos que o siléncio do contribuinte repre- sentaria, ele proprio, vefculo de linguagem processualmente re- levante, Explicamos: (i) la (em 4.2.), comegdvamos a falar de execugao fiscal, forma de processualidade indireta posta a dispo- sigdo do Estado-fisco (por ser indiveta, tal processualidade impo- ria a veiculagdo da respectiva pretensdo perante o Poder Judicié- rio) — logo, conquanto necessério, o siléncio do contribuinte, nessas condigdes, nao poderia ser tomado como instrumento suficiente para fixagio da nosio de conflito (regra: perante terce- 10 sujeito, 0 Judicidrio, ndo é possivel constituir, por meio do siléncio, 0 estado de conflituosidade); (ii) aqui, diversamente, estamos a tratar de processo administrativo, figura antiexacional, posta a dispo- sigdo do contribuinte com 0 escopo de permitir a solucao de conflito perante a propria Administra —0 silencio, nesse caso, é condigdo necesséria ¢ instrumento suficiente a fixagio do con- flito, entendido como tal em virtude da existéncia de uma pre- tensio fiscal (no langamento ou “autolangamento” material zada) nao atendida, mas, ao contrério, resistida pela falta de atividade de qualquer ordem do contribuinte.106 « Pauto Cesar Conmano Para elucidagao de tais pontos, um especifico trecho de 4.2. deve ser, de todo modo, reiterado: os instrumentos constitutivos do fato conflito (tirante a peticao da execucao fiscal) “encon- tram-se expressamente descritos no seio do direito positivo nacional, variando conforme cambia a figura do credor tributdrio — assim, para o Estado-fisco Unido, encontramos uma disciplina, para o Estado- -fisco Estado de Siio Paulo, focalizamos outa, et.” Quer tal fragmento significar que o silencio de que vimos antes falando pode vir a caracterizar-se, para fins de processo administrativo, como veiculo constitutive da nogao de conflito, desde que, porém, assim esteja previsto na correspondente legslagao de regéncia — por isso, negamos a proposi¢do retro-transcrita de Rubens Gomes de Sousa. ‘Tomemos em conta 0 precioso exemplo do diploma que rege 0 processo administrative tributério paulista (Lei Estadual n° 10.941/2001), referindo, aqui, seus arts. 1°, 26 € 29, caput: “Esta lei regula o processo administrative, decorrente de lana- mento de oficio, para solugto de litigios relatives aos tributos cestaduais ¢ respectivas penatidades.” 0 proceso administrative riburioregulado por eta tei em por ovigem auto de infra, ado por Agente Fiscal de Rendas.” “ Apresentada defesa, ou findo o prazo sem que esta seja apre- sentada, 0 processo deve ser como regra, imediatamente ¢n- ‘caminhado ao drgdo de julgamento de primeira instancia administrativa.” Reescrevendo, tais dispositivos, duas regras podemos sa- car: (i) 0 processo administrative tributdrio paulista decorreria de langa- mento de oficio (art. 1° ¢ 26), visando a solugdo de litigios (art. 19); (ii) apresentada defesa (leia-se “impugnasao do contribuinte"), ‘ou findo 0 prazo para tanto cometido, 0 processo ¢ imediatamente encaminhado ao drgao de julgamento de primeira instancia Proctsso TRBUTARO + 107 ‘administrativa (art. 29, caput). A primeira de tais regras, por si, parece contradizer 0 que afirmamos: antes de fixar-se pela impugnaco do contribuinte, o fato conflto(e, conse-quentemente, 1 propria nogio de proceso administrativo) defluiria do langa- mento, A segunda, porém, recoloca as coisas em seus trilhos: 0 processo sera encaminhado para julgamento desde que apresen- tada defesa (impugnacao) ou decorrido o prazo para tanto pre- visto - 0 que quer significar: haverd rela¢o processual adminis- trativa se 0 respectivo “fato gerador” (conflito) estiver materia- lizado num dos veiculos para tanto vislumbrados: impugnagao ou silencio. Conclusio: o legislador paulista optou, @ nitidez, por um sistema de processualidade administrativa que evoca os dois instru- ‘mentos adrede mencionados — impugnagdo e siléncio. Reafirman- do: 0 siléncio do contribuinte pode caracterizar-se, para fins de ‘processo administrativo, como veiculo constitutivo da nogao de con- {flito, desde que assim esteja previsto na correspondente legislagao de regéncia. Poder-se-ia objetar, no negamos, tal conclusto. Ao asse- verar que 0 processo administrativo tributario paulista é cencaminhado para julgamento desde que apresentada de- fesa ou decorrido © prazo para tanto previsto, 0 art. 29, caput, da Lei Estadual n° 10.941/2001, nao teria diferencado os dois possiveis casos de nao-apresentacio de defesa(siléncio): omissao do contribuinte e pagamen- to. Nessa linha de raciocinio, processo haveria ou pela impugnasao, ou pelo silencio, ou pelo pagamento, o que, em principio, implicaria a assungdo da primeira das re- {gras a que antes aludimos como verdadeira: 0 processo ‘administrativo tributario paulista teria origem no ato do angamento. Conguanto vidve, tal objecdo encontrar-se-ia fundada, assim nos parece, em circunstincia que nega @ nogio de processualidade: 0 contribuinte que se omite108 « Pauro Cesar Conavo quanto & apresentagdo de impugnagaoe realiza opagamento, antes de veicular conduta de resistencia, concorda com a pretensao fiscal. Por evidente, tal caso no nos parece submetido aos efeitos do aludido art, 29, capu, 0 que quer significar que langamento sucedido de pagamento tempordineo nao implica processo a ser julgado, pena de, assim nao sendo, negar-se eficécia ao art. 156, inciso I, do Cédigo Tributério Nacional (0 pagamento, por ou- {ros termos, nao representaria, na realidade paulista, cau- sa de extingao de obrigagdo tributatia). Por isso, reafir- mamos, a objesto em foc, apesar de possivel, no se ‘nos afigura procedente: o langamento nao pode ser, em si, 0 veiculo que origina o processo administrativo tribu- tario paulista, encarnando tal papel, isso sim, ou a jimpugnacfo do lancamento ou 0 siléncio pleno do con- tribuinte, vale dizer, a omissao quanto a impugnacao € quanto ao pagamento 5.4, “JURISDIGAO ADMINISTRATIVA” VERSUS “JURISDIGAO JUDICIAL”: O PROBLEMA DA COISA JULGADA Ainda que consideremos a possibilidade de uma “jurisdi- 40 administrativa” — tal qual 0 fizemos pouco antes -, é indis- pensavel salientar, aqui, que de “Gurisdicao judicial” nao estamos tratando. Com efeito, j4 no Capitulo 1 (e assim também nos seguin- tes) deixamos marcada a circunstancia de a composic¢ao de conflito que ¢ proporcionada pelos processos administrativos (instramentos da sobredita “jurisdigao administrativa") no se apresentar absoluta, resultado da auséncia da ideia de coisa julgada em tal segmento, Dai, por sinal, a razdo por que, mes- Proceso Taaurano + 109 mo sendo fruto de atividade jurisdicional, as decisoes adminis- trativas sujeitam-se a revisdo judicial” De todo modo, no podemos deixar de reconhecer, fortes no conceito de jurisdi¢ao que produzimos em 2.1., que a atividade desenvolvida pela AdministracZo nos aludidos processos (admi- nistrativos) é, mesmo que atipicamente, manifestacao juris- dicional @ € estatal (aspecto subjetivo do conceito de jurisdi- 40) € (ii) tende a composigao de conflitos (aspecto objetivo do ‘mesmo conceito) -, nao podendo funcionar como dbice para tal conclusdo a inexisténcia da coisa julgada, uma vez nao integrativa (cla propria, coisa julgada) daquele mesmo conceito. 5.5. “PROCESSUALIDADE ADMINISTRATIVA” E “(PROCESSUALIDADE JUDICIAL”: CONFRONTO Confrontando processualidade administativa e judicial, po- demos asseverar, a guisa de sintese conclusiva, que: (i) a jurisdi- 40, como atividade estatal tendente & composigao de contlitos de interesse, pode ser exercida pelo Poder Executivo, construin- do-se, assim, a nogao de “jurisdi¢ao administrativa”, paralelamente a de “jurisdigao judicial” (exercida pelo Poder Judiciério); (ii) a 82 __Nesse sentido, ensina Ana Clarissa Masuko dos Santos Araijo (a) as deckbes proferdas no Smbito do contenciosa administatvo em nos 50 ordenamento jriico, nlp s30 terminatvas dos confitos,estando suf tas a alteragdes perpetrades por normas individuals e concretas emanadas do Poder judiclario, de acoido cam 0 mandamento inscupid no ar. 5, XIX do texto constitucional (..) A eficicia da corsa julgada material, poranto, ¢ predicado que somente acompanha as tuteas junsdcionais proferidas no mbito do Poder ludicié "no, que, porém, nio esté na esséncia do conceito de jurscigzo, ¢ um pls, cyja principal decorréncia,resse contesto, € impossbitar a sua equpara do absolute & juisdicao adminisvativa’ ("Eeits da concomitancia entre processo judicial e administativo: andlise do parigrafo dnico do ar. 38 da lei n° 6.830180", p. 146-7.110. Pain Cesax Consavo “jurisdiggo administrativa” ¢ exercida por meio de rela¢do ju- ridica (0 “processo administrativo”) que tem, em sua origem, © mesmo “fato gerador” dos processos judiciais: © conflito; (ii) nao obstante idéntico 0 fato gerador dos processos admi- nistrativo € judicial, 0 veiculo atributivo de juridicidade a tal fato cambia de acordo com o nivel de processualidade: impugnacao ou siléncio (proceso administrativo) e petigéo ini- cial (proceso judicial); (iv) fixada a nogao de conflito como fato gerador do proceso administrativo, inviével catalogar, como manifestagio de processualidade, as hipdteses de “pro- ‘cesso n&o contencioso” (“procedimentos administrativos”); (v) diversamente da processualidade judicial, a administrativa de- pende da prévia constituigao da obrigagao tributaria; (vi) a so- lug&o proporcionada pela “jurisdigao administrativa” nao se afigura absoluta, em razao da auséncia do atributo da coisa julgada, peculiaridade do processo judicial. Cariruto 6 -PROCESSUALIDADE ADMINISTRATIVA E JUDICIAL E SUAS RELACOES6.1, CoNSIERAGOES INICIAIS A sintese com a qual fechamos o capitulo anterior im- p6e-nos o dever de enfrentar, nesse passo, as possiveis rela- Ses entre processualidade administrativa ¢ judicial — assim devemos fazer, pois, tendo assumido esses diferentes niveis processuais como encarnagdes de uma mesma atividade, a jurisdicional, deixamos aberta a possibilidade de implicarem normas individuais e concretas colidentes, ainda mais se reativarmos a ideia de que as “jurisdi¢Ges” em foco projetam-se de diferentes drgaos. Dai, precisamente, a ideia de relagdo(Ges) entre processualidade administrativa e judicial. 6.2. QUADRO DE POSSIBILIDADES: IDENTIFICAGAO DAS POSSIVEIS RELACOES ENTRE PROCESSO ADMINISTRATIVO E JUDICIAL Voltando a 4.2., identificamos quatro vias processuais distin- tas, construidas a partir do critério do momento em que ocorrida a provocagéo do Estado-juiz. Em todas essas vias/momentos presente est a ideia de “jurisdicao/processualidade judicial”;114 + Pann Crean Corman em uma tinica, todavia, materializa-se a nocao de “jurisdicao/ processualidade administrativa” (4). Relembre-se: ‘conmINGENCiAs POCESSUALL2ATES o cicto De rosmvAci {Unsia EvOLUTIA Do PROCESO Be FOSEIVACKO D0 DIREITO TRARSTARIO » compte > sno de mast cotta epee tia J i 2) ext competi ose de frm de comsituon @oduso > poesia escinal Aerepa mate dence (roe jodi, xo) 4 J 3) enantio posite dermis tibia homeo roca stron ou tlingane”) Greco epee . J nade tno peste ma de meee > pra rd nt (rac alt el com en > past oma de “ ms ‘Processualidade tnbuténa 8) ons couse > gine xmarn de a Scouin ‘processuslidade exacional (orocest judicial, acepea0 9) (mane eutectic eto; ma Iifesao deur dnpacesaliade jul ou caine: wales ennepioe to) Nesse rumo de ideias, podemos visualizar, em principio, trés ppossiveis confrortos de processo administrativo ¢ judicial: (i) 2/3 ‘versus 4 (na parte que toca & jurisdi¢ao administrativa), (ii) 4 (na ce Proceso TAUTANO « IE Parte que toca a jurisigdo judicial) versus 4 (na parte que toca & Jurisdicdo administrativa) e (ii) 5b sersus 4 (na parte que toca a Jurisdigao administrativa), ou seja: (® proceso antiexacional judicial anterior a constitui- go da obrigacdo tributaria (2/3) versus proceso administrativo (que é sempre antiexacional) (4); Gi) processo antiexacional judicial posterior a consti- tuigdo da obrigacdo tributéria (4) versus processo administrativo (4); Git) processo exacional (que & sempre judicial) (5.b) versus processo administrativo (4). Tes, portanto, as relagdes de que devemos nos ocupar. 6.3. PROCESSO ANTIEXACIONAL JUDICIAL ANTERIOR A CONSTITUIGAO DA OBRIGACAO ‘TRIBUTARIA (“acho DECLARATORIA”) VERSUS PROCESSO ADMINISTRATIVO Uma adverténcia Preambular: seguindo terminologia cor- rente, denominaremos o processo antiexacional judicial que antecede a constituigao da obrigacdo tributéria de “aco declaratéria”®’, modalidade ‘Cujo exame sera aprofundado no item 9.3.2.1.1 Supondo-se anterior a constituicdo da obrigacdo tributéria, 4 atividade processual engendrada pelo contribuinte via “acao 83 Nessa linha, assevera Eduardo Domingos Botallo que “o pressuposto da agio declaratcria, em matéria fiscal, € 2 inxstincia de ult lots (Processo judicial wibutério", p. 254),116 + Pauto Cesar Conan declaratéria” objetiva, em suma, a producao de no-ma indivi- dual e concreta (sentenga) veiculadora de proibicao dirigida ao Estado-fisco. Julgando-a procedente, dira o Estado-juiz, com efeito: Exado-fisco ¥, ndo constitua obrigagio tributdria (ou, ndo produza langamento) em face do contribuinte X. A ptoibigao estabelecida por meio de norma individual e concreta nao projeta efeitos absolutos; antes disso, de- ender, sempre, da qualidade dos fatos e das normas ‘gerais abstratas que oportunizam sua produgo. Quer isso significar que a proibicdo de que falamos projetar-se- ‘em face do arquétipo fictico ¢ normativo pelo Estado- jiuiz apreciados, perdurando enquanto tais arquétipos no cambiarem Fixado, assim e mesmo que perfunctoriamente, 0 fim da “ago declaratéria”, impende recobrar que processo adminis- trativo € relagao que supde a constituigao da relagao juridico- aributaria (5.2.), Conclusio: a processualidade administrativa rivaliza com 0 objetivo da “aco declaratéria” (proibir o langamento, reitere- -se), dai defluindo, em principio, a inviabilidade de coexistén- cia de tais niveis processuais. Dirse-d, por iso, que guardam (tais tipos processuais) relagéo de excludéncia™. Embora necessarias, devemos convir, porém, que tais coloca- es no se mostram suficientes para solver a questdo. E que 5a Essa excludércia a que nos relerimos enconta assento na nocko de segu- ranga juridies - seguida a ligio de Paulo de Barros Carvalho, “seguraniga Juridica” € principio que preordena o mister de propagar no seio d3 com- nidade social © sentimento de previsibilidade quanto aos efeitos juridicos a regulacio das condutas (Curso de direito mbutiri, p. 145-7) Proceso Taurinio « 17 uma variavel ha, determinante da exata dimenséo da aludida excludéncia: falamos do vetor cronolégico, a partir do qual & Possivel supor a “ago declaratéria” em posicao anterior ou Posterior ao lancamento. 6. “AGAO DECLARATORIA” ANTERIOR AOLANCAMENTO No primeiro caso (“aco deciaratoria” anterior ao langamen- to), a excludéncia antes referida nao pode ser tomada de forma absoluta. Fixemos o raciocinio: (se, no momento em que proposta, a “acto” afigura- va-se vidvel (porque ausente, em tal estigio, a figura do lancamento), assim se mantera, mesmo sobre- Vindo a constituigo da obrigacio tributdria [ s6 se Supe a superveniéncia do lancamento nesses casos se da “acao declaratéria” nao decorrer, evidente- mente, norma individual e concreta proviséria (liminar) impositiva de sua Proibicio Gi) impugnando o langamento*, corstruiré o contribuin- te, em linguagem habil, 0 fato conflito para fins admi- nistrativos, vindo a tona a nog de processualidade administrativa; Gi) nese momento, caracterizando-se a coexisténcia dos dois processos, poder-se-ia lancar, a guisa de sol- ver 0 impasse dai gerado, o critézio da coisa julgada: © processo judicial “prevalece” sobre o administra tivo, uma vez dotada, a respectiva decisao, de coisa Julgada — seguindo-se esse rumo, julgar-se-ia for- NT a 85 Ou quedando silent, alterna alternativa que também gera processo administrat- vo em casos como o da legislagdo paulista, tal qual wsinaade ery gnB+ Pawo Cesar Cossavo malmente incabivel 0 processo administrativo, desa~ parecendo a coexisténcia das duas processualidades, em evidente abono da ideia de excludéncia (“o judicial exctui o administrative") ‘Conquanto possivel, recusamos, todavia, tal solugo, Funda- mento (em reiteraco): a excludéncia dos processos judicial (“ago declaratéria”) e administrativo nio é absoluta ‘Como baliza para desenvolvimento de nossas proposicdes, tomemos 0 quanto disposto no art. 151, inciso III, do Codigo Tributario Nacional: “grt. 151, Suspendem a exigiilidade do crédito tributério: bo) TIT -as reclamagiese 0s recursos, nas termos das leis reguladoras dio process tributario administrativo; bod" ‘Suspender a exigibilidade do “crédito tributério” (leia-se da “obri- gagio tributéria”) significa, no contexto do Cédigo Tributério ‘Nacional, paralisar 0 processo de positivagiio do direito tributa- rio, aquele mesmo que cuidamos de descrever nos Capitulos 3 € 4.e que, no seio do Estatuto Tributério, inicia-se nos dominios do art. 142, findando-se na forma do jé comentado art. 156. ‘Na logica do inciso IU, que trata precisamente da impugnacto administrativa e de seus desdobramentos (recursos de igual qui- late, administrativos), 0 que o sistema pretende & que os atos inerentes a linha evolutiva da positivacao nao sejam praticados enquanto nto definidu se uma das hipéteses do art, 156 do mes- ‘mo Cédigo Tributario Nacional (mais especificamente a que consta em seu inciso IX) deve ou nao scbrevir. Pois € precisamente nesse momento que se percebe, com efeito, que a relagao de excludéncia que governa 0 confronto entre “agao declaratoria” e proceso administrativo (nessa Process Tanuranio + N- ordem de apresentac&o) no pode ser tomada com foros ab- solutos, 0 que faz descabida a aplicagao, come sugerido no item (ii) retro, do critério da coisa julgada sem qualquer ou- tra ponderacdo. Nao valeria, usando outros termos, o simples decreto de extingao formal do proceso administrativo em face da “prevaléncia” do judicial: se a impugnagdo administrati- a, ademais de instaurar processualidade de tal jaez, representa uma forma de paralisagio do ciclo de positivagao do direito tributario, nnegar os efeitos que de sua apresentagio decorrem, negar, em suma, 4 instaurapto do respectivo proceso, sgnificaria subtraira ei. ia do referido art. 151, admitindo-se que a impugnagao do contri- buinte suspenderia a exigibilidade da obrigagdo tributéria, desde que ndo ajuizada “apo declaratéria” ~ um total sem-sentido, J que 0 exercicio do direito de ago, em tal hipStese, exclui- ria a percepeao do direito a suspensao da exigibilidade, funcio- nando, assim, como verdadeira sancao. Por isso, insistimos na afirmacdo: a excludéncia antes aludi- danao € absoluta — 4 autoridade administrativa, ante a impugnagao do contribuinte, compete relativizar aquela regra, cbservando os seguintes passos: (i) admitir 0 processamento da respectiva inséncia (admi- nnistrativa), dando operatividade ao art. 151 do Cédigo Tributério Nacional; (i) paralisar, porém, o fluxo de tal processo (administrativo), uma vez existente proceso judicial (“ago declaratéria”) ‘uja poténcia de coisa julgada the é prejudicial (ii) 0 final, sea “agdo declaratsria” for julyuct: (iii) procedente, decretar a extingio do processo administrati- ¥0, impondo a adosio da solugdo judicial, 0 que impli- caré a anulagao do lancamento, cuja exighilidade esta- va suspensa,120 «Pawo Cesar Comnabo tit) improcedente, decretar a extingio do process adminis: trative, impondo a adogao da solugdo judicial, 0 que implica, agora, a subsisténcia do langamento, cessando a causa suspensiva da exigibilidade, (iii) extinta sem exame do mérito (art. 267 do Codizo de Processo Civil), jugar o processo administrative sem qual quer vinculagio ao resultado do process judicial ~ 0 jul igamento da “aio declaratéria” com fundamento no art “767 do Cédigo de Processo Civil (tutela imprépria, se- fquida a terminologia com a qual trabalharemos em 7.12.) significa, nouros terms, 0 desaparecimento da ‘causa prejudicial do processo administrative, cujo de- senvolvimento encontrava-se paralisado emt face de wma iporencal decisto a ser acobertada pelo mano da cise jjulgada; no sobrevindo ral decisdo, desaparece, com «efito, a nogdo de prejudicialidade. Finadas tais possibilidades, notavel que a extincio do Pro- cesso administrative em virtude da forca da coisa julgada da dlecisio judicial ndo é solucdo universal (antes disso, Pre senta-se em duas das trés hipoteses construidas), impondo-se ‘nado no momento de sua instauragao (do processo adminis- trativo), mas tio apenas quando verificada a consumagao da respectiva causa prejudicial, a coisa julgada. Tudo a confir~ var’ “apo dectaratéria™ e process administativo (quando const », porém, quando a “agdo tuidos nessa ordem) de fato excluem- ‘fecaranéria” precede a consticuigto da obrigagao tributdria, tal vrcudencia é relative, impondo-se a definigdo de seus efeitos (dessa roma excludéncia) em harmonia cont o art. 151, inciso I, do Cédigo Tributério Nacional. 6.3.2. PROCESSO ADMINISTRATIVO ANTERIOR A “ACAO DECLARATORIA”” O segundo caso de possivel ocorréncia que visualizamos no fechamento de 6.3. (processo administrativo anterior & “agao declaratéria”) impae atribuir, agora sim, forca absoluta 4 nogdo de excludéncia, Nessa hipétese, com efeito, j em seu ajuizamento encontra- ria a “agdo declaratéria” o obstaculo da constituigao da obriga- ‘cio tributiria, solvendo-se 0 impasse da coexisténcia dos dois niveis de processualidade (administrativa ¢ judicial) (i) ou pelo indeferimento da peticao inicial da “ado declaratéria” (nos ter- mos dos arts. 267, inciso I, e 295, inciso III, do Codigo de Pro- cesso Civil), (i) ou, acaso concretamente vidvel, interpretando- -se 0 pedido judicial como se “anulat6rio” fosse (denominamos “anulatorio”, por antecipacao, 0 pedido que é tipico dos proces- s0s judiciais antiexacionais posteriores ao langamento) ~ nessa ultima situagdo, ao invés de se extinguir o processo judicial (sem exame de mérito), extinguir-se-4 0 administrativo, invocando-se, como fundamento para tanto, a prevaléncia da via judicial em face de sua poténcia de coisa julgada 6.4, PROCESSO ANTIEXACIONAL JUDICIAL POSTERIOR A CONSTITUICAO DA OBRIGAGAO TRIBUTARIA (“ACAO ANULATORIA”) VERSUS PROCESSO ADMINISTRATIVO Como quando inauguramos 6.3., também aqui devemos ad- vertir: na linha terminol6gica usual, denominaremos 0 proces- so antiexacional judicial que sucede a constituicao da obrigacao tributéria de “acdo anulat6ria”, modalidade cujo exame sera aprofundado em 9.3.2.2.1 Processo TunurAnio « 21122 « Pauto Cisaz Conrano Supondc-se posterior & constituigao da obrigagao tributéria, a atividade processual engendrada pelo contribuinte via “agao anulatoria’, diversamente do que se passa no campo das “ declaratérias”, objetivard, em suma, a producto de norma in- dividual e concreta (sentenca) “desconstitutiva” da anterior norma tibutaria (também individual e concreta)*. Paralelamente a isso, reiteremos, aqui, 0 suposto dos pro- ccessos administrativos tributdrios: prévia constituigto da rela- ‘cdo juridico-tributaria (6.2). Do cruzamento dessa titima afirmaciio com as anteriores (que tendiam a fixar 0 objetivo das “agdes anulatérias”), nao é sur- preendente a conclusdo a que devemos chegar: a processualidade administrativa também rivaliza com o objetivo da “ag40 anu- lat6ria”, rivalidade essa que decorre, agora, da especifica circuns- tincia de serem idénticos seus propésitos. Como antes, quando travivamos das “declaratérias”, aqui também se recomenda di- zer, portanto: invidvel, em principio, a coexisténcia de tais niveis processuais, Dirse-d, por iso, que taistipos processuais guardamn rela- 0, mais ursa vez, de excludéncia. ‘Apesar de coincidente com tratamento que dispeasamos a0 caso das “agdes declaratérias”, a conclusdo adrede posia, quando © tema ¢ “aco anulatéria”, ganha outra roupagem: é que, se a definigtio de uma “ago” como “anulatéria” depende da prévia consticui- io da obrigagéo tributiria, a variével cronoldgica do lansamento ou “autolangamento” (relevante para os casos de “ajo declaraséria”) mos- ase, para elas (“anulatérias’), um indifrente (vegra: ou a obrigaco jé se encontra constituida, ow a ago prescindird de natureza “anulatéria”). 86 Cabe advert, nesse momenta, que as anulatrias de débito fiscal podem cconterademsie desea en particular frei, tipi “projeta declaratéio’. Julgendona procedente, o Estado-ulz, nesses casos, nd0 apenas feria 2 norma indivichal e concretajé produzida, mas também probira @ Estado “Tnco, em condicaes factieas ® normativasidéatica, de novas autuagaes. Processo Temuco « 123 ‘Nao se nos afigurando possivel conhecer, pois, da aludida va- riante, um nico crtério teremos, em principio, para solvero impasse zgerado pela excludéncia dos processos, judicial e administrativo, de ‘que tratamos: 0 que toma em conta a nogio de coisa julgada, ao qual associaremos, porém, o coneeito de disponibilidade. No plano da processualidade geral, reconhecida é a ideia de inércia (da qual ncs ocupamos em 1.4.): a movimentagéo jurisdicional demanda provocacao, observando-se, para tanto, tem- po e forma legais. Sobre a forma de provocagio do Estado-juiz debrugamo-nos alhures, fixando, em principio, a ideia de petigio inicial (instrumento que se cogita para o plano judicial), e, poste- riormente, as nogdes de émpugnagdo e siléncio (instrumentos de relevo para 0 plano administrative). Nada dissemos, porém c quando menos até entao, do vetor temporal que governa, do mesmo modo, a atividade provocativa da maquina jurisdicional. F é precisamente ele que agora nos ocorre, Francamente associado ao valor da seguranga, o tempo € tema constante no direito e, assim também, em seu setor processual”. Visto sob a dptica em que nos alojamos, o tempo 87 Aver, nest ta,Eurico Marcos Diniz de Sart “O dito sempre se preacypou com 0 tempo: penséio significa ocypars a fopacidade das Eonduts, de cemertade dos fase enna ngage quo: Cristal, por mete ses provasjurcas Quo propia 0 conhecimento ¢ tmanfpulagao dos acontecmentosrelevartes para dito, Hi tempo os Suporte thos do reo, Hi tempo na Corso. hi tmp no exer dhs competincs previtas na Consus, fone atrial das ls. Tambee ras hpotses das norms veculadas pas ks, encotaros tempo. € poo ras pensar também em tempo no consequente narnav Tempe i, a tam: nos eventos juricosdesrtos por esas hess normative. ni, rach e tomo, Aos admninstratiosc sntengasmeebem, manavelmen, Sua arc: onpo aid 0 cone dss ema refee a fos pssads norma que friar ees fos. O principio die irevoutviade subordinase a0 fenpo: ae! passada june 0 fat jasc; alt presente lato presente» fe fia indo nao igen por {500 fat fatto nfo &jucetvel ainda, 5B. fat pussado @ ceovarene pase de ser abwonido pelo creo. Assim & 0 dete projets para 0 fae, is elie no pasado a conduits qu urea no presente” (Deca dlincia © prescigs0 no dreto trbuto, 38-9.124 «Pato Cesar Conraco condiciona, com efeito, 0 exercicio do direito de aco: limita a ossibilidade de se provocar a jurisdigdo, de retird-la, enfim, de sua pposigdo de inércia. Dai, justamente, & que sacamos a nogao de disponibilidade. decortido 0 tempo apropriado, presume-se que © titular do direito de ago dele dispas, Tornando ao problema da “aga anulatoria” versus processo administrativo, teremos, entao: a constituigo da obrigacao abre a0 contribuinte dois niveis de processualidade antiexacional, um administrativo, que, embora desde sempre dotado da eficécia a que alude o art. 151, inciso TIT, do Cédigo Tributario Nacional, no se veste de poténcia de coisa julgada; outro, judicial (a “agao anulatéria"), no qual, em contraponto, hé coisa julgada, mas a sus- pensao da exigibilidade do crédito tributario é uma contingéncia (nos termos dos incisos IV ou V do mesmo dispositive). Conquanto diversos, tais niveis de processualidade apresen- tam-se canalizados para um mesmo resultado: a desconstituigao dos efeitos da norma individual e concreta tributaria, com a cconsequente extingo da correlata obrigacao (ora por obra do inciso TX, ora por forga do inciso X, ambos do art. 156 do Cédigo Tribu- tério Nacional). Sobrevindo num mesmo momento ¢ a vista da mesma condi¢ao (a norma tributiria), opdem-se, portanto e quan- do menos num primeiro olhar. Dir-se-a, por outras palavras: frente @ constituigdo da obrigacdo tributéria, ou 0 contribuinte oferece Jmpugnagio administrativa ow ajuiza “ago anulatéria’**— eis ai, mais uma vez, a ideia de excludéncia, a ser obtemperada, todavia. 88 Aludindo ao que denomina ‘principio ptatvo", Albero Xaver descre mesma realidade aqui definida debaixo da ideia de “disponiilidade”: "No ‘ssteraatualmente, 20 abrigo da Constituicio de 1988, nio se exige previo esgotamento das vias administatvas como condigso de acesso 20 Poder lu citi, pelo que vigora um principio optaivo, segundo 0 qual paricir pode lvemente escoey ene a impugnatic administrative ea impugnacio judicial do lancamento tibutério” (Do langamento: teoria eral do ato, do procedimento e do processo tuibutiio,p- 282) Procusso TRInuTAnto « 125 Imagine-se, de pronto, que o contribuinte realize (opte) pela Primeira das condutas antes alinhadas, impugnando um dado Jangamento. Quer isso significar que ele dispds de uma possivel “agdo anulatéria”? A negativa impoe-se: quando faz tal opco, 0 Contribuinte permite a operatividade de uma causa de suspen- sto da exigibilidade da obrigagao tibutéria, que perdurard até a definigao do respectivo proceso (administrativo). Nesse caso, @ se acolhida a impugnacao, extinguir-se-4 a obrigacio tributz ria, nos te-mos do art. 156, inciso IX, do Cédigo Tributério Na- clonal, desaparecendo a possibilidade de se falar em ulterior pro- Cesso judicial (“acdo anulatéria”); (ji) se rejeitada, o ciclo de Positivacao seguird, circunstncia que permitiré ao contribuinte © ajuizamento, agora, da “asso anulatoria” (recobre-se, aqui, que a deciséo administrativa prescinde de coisa julgada, podendo, assim, ser judiciaimente revista). Conclusdo: ndo é a opyio pela impugnaséo que exclui a “anulatéria", mas o acolhimento daquela ‘mesma impugnagiio. Aponte-se, por necessario, que tal conclusto nao infirma aideia de excludéncia; a0 contrario, respeita-a, a medida ‘que garante a inconvivibilidade dos tipos processuais: um ‘se aparelha apenas quando o outro se extingue. Pense-se, agora, na segunda possibilidade: 0 contribuinte, antes de oferecer impugnacio, ajuiza “acéo anulatéria”, Es- taria isso a significar que houve disposigao do direito de im- Pugnar? Orientando-nos pelo critério da “prevaléncia” do pro- cesso judicial sobre 0 administrativo ~ eis que demarcado, aguele, pela nocdo de coisa julgada -, poderiamos respon- der, agora, positivamente: ao optar pela via judicial teria 0 con- ee126 « Pauto Cesar Connano tribuinte “renunciado” (“disposto”, na linguagem que adotamos) @ via administrativa®. Conquanto aparentemente adecuada, tal concluséo nao nos satisfaz, em funcéo da mesma problematica que incide sobre as “declaratorias”. Recorde-se, deveras, que 0 que obsta o aparelha- mento da maquina processual administrativa simultaneamente com a judicial é a poténcia de coisa julgada da segunda, Imagine- «se, todavia, uma “aco anulatéria” que seja julgada extinta sem exame de mérito (art. 267 do Cédigo de Processo Civil); ha, aqui, coisa julgada? Nao. Ha 6bice a0 proceso administrative? Nao. Reiteramos, assim, 0 mesmo problema de que tratamos em 6.3.1., ‘0 que recomenda a adogio da mesma baliza: o art. 151, inciso IM, do Cédigo Tributirio Nacional, dispositive que tira o carater absoluto da relacdo de excludéncia que governa 0 confronto en- tre “ago anulatéria" e processo administrativo, fazendo descabi- dda a aplicagio do critério da coisa julgada e ponto, Mais uma vez, valeria lembrar, pois, que 0 simples decreto de extingao formal do processo administrativo em face da “prevaléncia” do judicial nao pode ser @ opga0 querida pelo sistema. [Nesta tia, prelecona Alberto Xavier: “Eta opcio pad ser origindia ou upervenionte, em conseqdénca de desténca dla vi oignariamente eo~ Ihe Todays, om eso oe opgao pala impugracso contenciosa, na pendn- a de uma inpugnago adminisvatva, esta considerase extinta. Fo que ‘faut do pardgrato 2° do argo 1° do Decreto-e ni .737, de 20 de dezem {ho de 1979, sogundo 0 qual 'apropasiura pelo corzbunt, de aco anuatéia tr declaratra da nuldade do crédito da Fazenda Nacional importa em Ventncia ao diveto de recorrer na eslera administativa e desistencia do ‘eeu nteposte & reg Kenta def do argo 38 da Lein® 6.830, de 22 (fs setembro de 1980, segundo © qual 2 propostra pelo contbuinte, dt acdo prewisia neste artigo importa em rendncia 40 pods de recover a esfere FUiminaurativae desisténcla do recurso aczs0 intepsto™ (00 langamento: teori gerald ato, do fertp e do processotributrio,p. 282). ‘hoo Charissa Masuko dos Santos Araijo, dsinguinda “concomtincia” de “Thispendéncia™, promove interessante anslise do tema: cA norma geral’e abwrata que veicua a Wispendencia prescreve cu st binatese fart 301, Ve $§ 2 @ 3° do CPC) a exiséncia de dis processos Jdisats tdénicos,e, em seu consequente, 0 deverjurfdico acometida es tstadoyuiz de extingio do processo proposto pasteriormente (art, 267, V do CPC. Processo TRsurARo + 127 Repisamos, assim, os passos que nos parecem devam ser observados pela autoridade administrativa que se poe diante Fs gle at 2 oma aeea een setae 4 exint de plano pelo Extadoyut, sem que hoj prjueo pore 0 Wor Gana (2) soma, pts fates pcs de sora processual, opta pela permanéncia da demanda mais anti im ocelot prmatc dards maa eg 12) tein ‘entero ocarrs aun esivisens cant de do Simeon raves nas Win po seg dean de sre sa pt 2 rete Ge acs ncn a 5 res no deo post base aa esas stuacdes. poder ‘mos analogicamente entendé-la como ‘itispendéncia’, pois revela a mesma Petal ghaiprsca po Ce pote ee aa stir em nt cs jd ad Ves eirenme tach: han px ef pues Beira Meestiete aillan en placer Wathen cp eee Stn ena ars porn se graido ace oa So ea Shier tro do comune oto omens ay sts de fee comer com opredicade de ‘cla da coisa julgada material, rerdo precede ieraa ner po Irae oe aaah te fneto do mérto do hg o contenctose sdmnstatvo ord erase ES raacao frie potato oe easenater deere eg son ‘extinta sem julgamento do mérito, devera ser garantido 0 acesso a0 ontercoso ata ‘tome iso vacua fermen dy conocer jit slvo ad tae ms purge ancadanr sete 80, que prescreve como conseqiiéncia 2 ‘rendncia fe sarrcorar ‘na esfera administrativa’, “ So (eleanor cele tes Peer ere een ede armel ind lena um aparece oe para se erqans 0 proces ial on goa ston aba cor mando a mara ormajntles compar # pics fideamerts por moma relat frica de arato maa nampa, fare ator do Pocetsa de peated, 2 o conten opt no irs do teense Ge postvaga, prcarer tanto os amis ce comercine admin vo, como do judicial. 7. er é y a eer Sti pesca cnespandocs ene seme Jidentificadores de cada um dos processos, quais sejam, pedido (me ae Ica ta de pe wn pro rol par ccontidos 10s respectivos veiculos intradutores de cada uma das categorias ee jurisdigao, a peticao inicial e a impugnagao administrativa 7 ea 6 fom a tnke sete erp Sot jks 30 Jongo do proceso de pastvago, percoer 0 contencaso admintsraWvo ¢128 « Pacto Cesaz Consavo de impugnaco do contribuinte quando ja ha “ago anulatbria” ‘em processamento: (®—_admitindo 0 processamento da respectiva instincia (ad- inistrativa), daré operatividade ao art. 151 do Cédigo Tributério Nacional; (ii) uma vez existente processo judicial (“agao anulatéria"), com poténcia de coisa julgada que the é prejudicial, para- lisaré, ato continuo ao recebimento da impugnagio, 0 _fluxo do respectivo processo (administrativo); (iil) 0 final, se a “amulatéria” for julgada: (iii) procedente, deeretaré a extingio do processo admi- nistrativo, por prejudicado (diz-se, aqui, que 0 processo administrativo quedaria prejudicado, por obra da desconstituigio, judicial, do ato-norma que se apresenta- ‘va como seu fundamento remoto), “depois, « processo judi a sua coexintnca desencsdearé os mecai ca reninca do pode de tron do sen part peas atoomis, ae € 2 » recover na esiera adrinistativa’, como consequénela jurdica do fo fri da concn gale Tim stuacoes enctetas,poeramos preverduas posibidades em que se drs 9 conconinca ene o proces tical 0 conecioso admins at vert) insoles conta 0 langament prinekarete pela via odin ‘e. com postr propos de 20 ude) propostura de ato via Ue cans preveniney com posto ira de lngament,& sin, abe ture de oporuniace para nslauragao do conencioso admiistavo. Smbas, 0 sélema presreve a rentinca 20 coatenlxo adinsraivo © alcance hermeneuiico do enuncad prescrtva da rennca do poder Ge recorer na esfra administra’, todavia, deve ser acomodad Com a {2 menctonae garni consttucnal de acesso 20 conencioso admin: tat, sculpt not. La Carta Magna. Somer podbrd subst Se eegvamenteo Cnfto de intereses for soiconsd po nora india @ conceta emanada pelo Estado Tvendo 2 inconese! ree de prejudice sendoimossel 2 ‘media extingso do contencioso adminratvo, por no se configuray Ipedtine,enerdaner quo ren da oncom sone pce Iter lay grado de renunela 30 conencioso adrasratvo fecal, com 0 ‘Bieri detuaee radon nen posutora cl eftcicin dh cots juga ‘Ttr,coveeo ress mteeg, ver 9 susensdo do contencso ate inert fsa (Ee da concord ene proceso judicial e ad Mtato: ands o prigrato Unco san 38 Gall 83000", p 14932) Processo TeiavrAR « 128 iit) improcedente, decretard a extingéo do processo ad- ministrative, impondo a adogao da solugio judicial, 0 que implicard, agora, a subsisténcia da obrigagio tributdria, cessando a causa suspensiva de sua exigibilidade, (Gii.iii) extinta sem exame do mérito (art. 267 do Cédigo de Processo Civil) julgar 0 processo adiministrativo sem qualquer vinculagio ao resultado do processo judicial ~ 0 fulgamento da “aso anulatéria” com fundamento no art. 267 do Cédigo de Proceso Civil significa, noutros termos, 0 desaparecimento da causa prejudicial do processo adminis- ‘trative, cujo desenvolvimento encontrava-se paralisado em face de uma potencial decisao a ser acobertada pelo manto da coisa julgada; no sobrevindo tal decisito, desaparece, com efeito, a nopio de prejudicialidade. 6.5. PROCESSO EXACIONAL (EXECUCAO FISCAL) VERSUS PROCESSO ADMINISTRATIVO Por ocasio do item 5.1., consignamos a impossiblidade de se falar de “jurisdigdo voluntéria” em matéria tributéria, Nao obstante isso, ali mesmo, referimos que fendmeno semelhante aquele (a ‘“ju- risdigao voluntaria”) ha ma étbita administrativo-tributéria, Com efeito, debaixo da rubrica procedimento administrativo, o direito tri- butdrio experimenta categorias “aparentemente” processuais desvinculadas da nogio de conflio — afirmamos que tais categorias seriam “aparentemente” (e nio “efetivamente”) processuais, jus- tamente por carecerem daquele suposto (a conflituosidade, a contenciosidade, a litigiosidade), inarredavel, segundo a linha que vimos tracando, a caracterizagao da processualidade. Pois serio tais consideragdes que nos permitirao desenvolver © tema neste item enfeixado — das possiveis relagdes entre pro-130. Pauio Cesan Conran cesso tributirio exacional (execugio fiscal) e processo adminis- ‘rativo, terceira (¢ derradeira) alternativa fixada no quadso de pos- sibilidades construido em 6.2. Com efeito, partindo da premissa de que os processos tributa- ios exacionais (fundamentalmente circunscritos a0 universo das execusdes fiscais) supdem a constituicao de titulo executivo (Cer- tidio de Divida Ativa), documento cuja producio depende, de seu tumo, do esgotamento das vias administrativas (até porque, enquanto pendentes, tais vias implicam o efeito previsto no ja referido art. 151, inciso III, do Cédigo Tributirio Nacional), a ‘anica afirmagdo que teriamos a produzir iria no sentido da abso- luta impossibilidade de coexisténcia de tais niveis de proces: sualidade (execugo e proceso administrativo, repise-se). Regra: se, enquanto pendente processo administrative, suspensa estd a exigibilidade da obrigasiotibutira (0 que afesa idea de insrigo em ‘Divida Ativa), ou a execusao é ajuizada depois de extinta a instancia administrativa, ou ela pripria (execugo fiscal) deve ser decetada extinta. Reiterariamos, assim e sem delongas, a conclusdo que saca- ‘mos nos itens precedentes, dizendo que a relacdo que governa «0s processos em foco seria de exciudéncia, tomada, nesse estagio, sem quaisquer relativizacoes. Fortes na ideia de que o direito tributario nacional admite tipos ‘processuais” administrativos “ndo contenciosos”, e ainda que tenhamos afastado, por premissa, a possibilidade de falar em efetiva processualidade quando ausente a nogio de confli- to, julgamos relevante, aqui, estender nossa andlise, indo além da 36 afirmacio de que processo administrativo nao convive, absolutamente, com execugao, ‘Assim agindo, estaremos renunciar, de certo modo, & ppostura segundo a qual “nao ha processo sem conflito”. Processo TanutAno « 131 Confiamos, porém, que tal rentincia serd compreendida ‘no como negacio daquela assertiva, mas como instrumen- to necessério a identificagao de uma série de situagées de interesse pratico. __ ois bem, Em 3.6.,afastamos a possibiidade de falar em impugnagao administrativa” para os casos de “autolanca- mento”. Asseveramos, com isso e ainda que por via obliqua, que apenas as hipdteses de langamento (direto ou substitutivo) € que permitiriam 0 aparelhamento, in concreto, da nogao de impugnagdo administrativa e, assim também, da propria ideia de processo administrativo tributario ~ ressalve-se, aqui € por certo, os casos em que 0 dieito positivo tenha porventura atri- buido ao siléncio do contribuinte relevo jutidico (mormente para fins de instauragao de processualidade administrativa) ~ situa- 640 da legislagao paulista, tal qual revelado em 5.3. Regra: ndo se revelando apropriado falar em impugnagio do con- tribuinte & norma individual e concreta (“autolangamento") por ele ‘mesmo produzida, sobraria inapropriado falar, em tais casos, em rocessualidade administrativa travada a partir de conflito posto em impugnagéo. Relembremos, porém, que a validade de tais afirmagoes de- penderd, sempre, da definicdo de “proceso administrativo” a partir da ideia de confli, Retiremos de nossas vistas tal pressu- Posto ¢ um'outra realidade se mos apresentard ~ ¢ bem isso que ocorreré se recordarmos que o sistema do direito positivo brasi- leiro, ademais de cometer 20 contribuinte o encargo de produzir “autolancamento” (depositando-o perante a reparti¢ao fiscal competente), confere-he, ainda, a prerrogativa de instar a Ad- ministragdo a rever a norma que aquele ato carrega: construido restard, em tal hipdtese, 0 conceito que pretendiamos tocar, vale dizer, de “processo” administrative nao contencioso, insubordi- Nance 6K132. Pato Crsax Conmano ‘nado A ideia de impugnago e que tenderia snicamente a reviso do ato (“autolangamento”) jé implementado”. RRegra: se & certo que o proceso de posiivagto do dete tibutirio indo envolve, nos casos de “autolangamento”, a passibilidade de proces: vo administrative decorrente de inpugnasio, nel se nterpoe, iso ¢ jualmente comet, a possbilidade de um outro nive! de proesualidade “adminisrativa, decorente de pedido de revisao do ato pelo contribuinte produzid, tomada, em taishipétses, as mals variadas ries ~ o7@ ‘no céleulo do valor do tributo a ser pago; exiséncia de débito do fico ue possa ser “encontrado” (“compensado”?) som o eto tributario “autolangado", etc. ‘A. esse sentido que estamos nos permitindo atribuir @ ¢x- pressio “processo administrativo” nao devemos atribuir 2 Gficécia a que alude o art. 151, inciso I, do Cédigo Tributé- tio Nacional, uma vez. que a “suspensio da exigibilidade do crédito tributirio” ali prevista conectase, consoante ja suge- rido, com a regra supostamente geral do art, 142 do mesmo cédigo, aplicando-se, assim, 20s casos ée impugnagao do lan- camento, Por via de consequéncia, 0 mesmo cabe-nos dizer eee —— és " sand 2 declara~ 31 Vejase, a propésto, 0 magstério de Alberto Xavier: “Versando = desl Yee Tatar ielgponves cua investigagto se subordna 20 principio Se (lade materia. pode ol ser modificadapor iniclauva dp contibuln ae eriena 3 sua reeicagao (Berchigung). £0 que resufa do artigo 147, te igulo Todo codigo Trbuttro Nacioal, segundo 0 qual reticocio ae cleracdo por ineratva do prio declarante, quando vise rede oe ei iuto, 36 € admissvel mediante comprovasdo do efro em due tele, «ames de tendo o anearent Asi se 8 8 ae Fade Cao acoheu a conceped0 da declaraga0 como confisséo, pos 3 are rans lice dessa concepgao & prcisamente 2 ieratabildad Soria gue fandamenta a recagaa, pade ser erro de fo ov erro d= Sra, ots, ten a claro a natureza de uma declaracao de cnet rch tanto pode ter havi wma faa cepreseniagda do fal deci Sat ama incorreta caracterizacao jurtca do mesmo, Em quak (aac caso a relicagio @ dever da autoridade administra, em decor ee ate ino da lege” (Do lancamento: teria geval do at, do procedimento e do process tributio, p16) Processo THBUTANO «133 a respeito do art. 156, inciso IX, do ‘Cédigo Tributario Nacio- nal: a decisdo administrativa ali referida (veiculo introdutor, em linguagem apta, do fato juridico da extingao da obrigacao ibutdria) ¢ @ sacada em processo administrativo propriamen- te dito (contencioso). Tudo isso porque, reitere-se, a estrutura evolutiva do direito tributario que se encontra assentada na sobredita lei (proceso de positivacao do direito tributario) deflui da ideia (que seria a geral, repita-se) de langamento. Estaria isso a significar, nto, que a apresentacao, pelo con- tribuinte, de pedido administrativo de revisdo de “auto- langamento”, apesar de representar um encargo para Adminis- tracao (encargo porque, a tal pedido, deve conferir a necessaria resposta), nao afasta, em principio, a possibilidade de se levar adiante o processo de positivagao do direito wibutario, avangan- do, nos casos de ndo pagamento de tributo “autolancado”, para a fase de inscrigio em Divida Ativa e ulterior execugio. Precisamente ai, pois, que se colocam as situagSes (relagdes) adicionais que foram antes sinalizadas: tratar dos possiveis con- frontos de execucio fiscal e processo administrativo impde-nos mais do que a s6 afirmacio de que tais categorias sao absolutamente excludentes; impde-nos, outrossim, 0 encargo de penetrar nessas outras hipéteses, para o qué, segundo justificado, tivemos de ‘renunciar, ainda que em termos, ao pressuposto da conflituosidade. Reanote-se, pelo que jd dissemos, que os “processos adminis- trativos” que s4o instaurados a partir de pedidos de revisio de “autolangamento” nao se subsumem aos arts. 151, inciso Hl, e 156, inciso IX, do Cédigo Tributario Nacional. Nao podemos dizer, destarte, que 0s “processos administrativos” em aprego “tenham 0 condao, por si, de provocar a suspensdo da exigibilidade da obrigacao tributaria € tampouco sua extingao. Em principio, portanto, tais “processos” nao estariam em relagao de excludéncia com eventuais executivos fiscais, afirma-134+ Paina Cesas ConaDo co que, todavia, nao deve resistir a um outro foco de andlise, evocativo do proprio conceito de titulo executivo. ‘Autoridade publica, assentamos, é conceito que se define em funcao dos atributos que 0 direito confere aos atos que pratica. Tal afirmacdo, por imposi¢Ao I6gica, projeta-se em relacao 20 titulo executivo que guarnece as execugdes fiscais, a Certi- dio de Divida Ativa, resultado (produto) que deflui do pro- cedimento de inscri¢ao em Divida Ativa do crédito tributério regularmente constituido. Paralelamente, nos casos dos tributos sujeitos a “auto- lanamento”, é de se apontar a existéncia de peculiaridade que interfere, obrigatoriamente, em nosso raciocinio: o titulo (Cer- tidao de Divida Ativa), nessas hipdteses, deflui de procedimento que encontra, em sua origem, um ato do contribuinte; “acei- tando-o” (vale dizer, deixando de “substitui-lo” por um lan- gamento de oficio), a Administragéo encampa o ato particu- lar, dando-the contornos de ato administrativo, especialmen- te quando o remete para a fase de inscrigao, justamente a que prepara a produco do titulo executivo. Falaremos, assim, de ‘um titulo executivo que, como os demais, € investido da precitada presuncao de legitimidade, mas que, em funcao do peculiar aspecto adrede referido, deve ser tomado com notavel temperamento. E que, mesmo encampado pela Administracdo, 0 “autolangamento” desafia pedido de revisio do proprio con- tribuinte, dai decorrendo, consoante sinalizado, “processo ad- ministrativo” que, s¢ nao extingue o crédito tributario nem sus- pende sua exigibilidade, implica a neutralizagao da presuncio do titulo por ele (“autolancamento”) gerado. Em casos de “pedidos de revisio” (“proceso administrati- ‘yo") anteriores a0 ajuizamento da execusao fiscal, a relacao en- tre 08 processos ficaria, portanto, assim demarcada: (i) a Admi- Processo TAAUTARIO« 135, ‘nistragdo, “aceitando” as informagdes contidas no “autolanga- mento” do contribuinte, inscreve 0 crédito ali constitudo no res- pectivo livro da Divida Ativa e ajuiza a correlata execusio; (ii) sem prejuizo disso, 0 contribuinte ingressa, antes da realizagao daquele derradeiro ato (ajuizamento), com pedido de revisdo do “autolangamento”, exercendo pretrogativa que o proprio cordenamento Ihe comete; (ii) assim agindo, deixa 0 contribuin- te a mostra que 2s informagdes que nortearam 0 procedimento de inscrigo nao poderiam ter sido “aceitas” pela Administra- 40 sem maiores cuidados, relativizando-se “em segunda potén- cia” aquilo que, pelo ordenamento, ja era relativo, vale dizer, 0 titulo produzido para fins de execucio fiscal. Regra: se é certo que ndo suspende nem extingue o crédito tributd- io “autolangado”, é bem de ver que o pedido de revisio pelo contribuinte apresentado, e assim o respectivo “‘processo administrative”, interfere na presungio que recobre as Certidées de Divida Ativa, documentos que ficariam com sua exegiibilidade temporariamente comprometida. Quer isso significar, em rigor, que 0 crédito tributario estam- pado no referide titulo executivo, a despeito de ja constituido, inscrito ¢ ingressado no plano da executabilidade, ha de ter, nos casos de que estamos tratando, esse iltimo atributo (executabilidade) neutralizado, impondo-se esse estado de para- lisagio da eficdcia executiva da Certidao de Divida Ativa (e do proprio processo de execugao fiscal) até que a Administragao esgote sua atribuigdo de responder o “pedido de revisao” do contribuinte. Ao final, pela necessidade de rever 0 “auto- langamento”, a Administracao caberd avaliar os efeitos que dai (de tal revisio) defluirao relativamente a execucao jé ajuizada, nesse rol de possibilidades incluindo-se a nogao de extingao ‘em fungio do cancelamento da inscrigao. Fo mesmo é possivel dizer, com algumas adaptagdes, em relagio aos “pedidos de revisao” posteriores ao gjuizamento da execugio fiscal: para tais hipoteses, de se pensar, apenas,136 + Pauro Cesan Conan que, sendo posterior ao ajuizamento, 0 pedido do contribuinte nao elidiria, por si, a legitimidade da atividade processual do Estado-fisco. Susta-se, assim, o atributo da executabilidade (pa- salisando-se a execugao fiscal), sem que se possa impor, de or- dinério, pena qualquer ~ por exemplo, a condenacao nos énus da sucumbéncia ~ pela atividade até entdo desenvolvida pela Administracao. Aquilo que antes definimos como relacao de excludéncia abso- luza (execugio versus process administrativo no sentido estrito do termo), nos casos de “processo administrativo” decorrente de “pedido de revisao” de “autolangamento”, apresentar-se-A, portanto, relativizado: a inconvivibilidade dos processos de execucao fiscal ¢ “administrative” nao causa gerativa de extingao de unt ou outro simplesmente, sendo impositiva da suspensao do primeiro até solugdo do segundo, cujo resultado, ai sim, seré capaz de determinar ou a exting4o ou o prosseguimento daqueloutro. Cariruto 7 Turera JurisDIcioNaL TRIBUTARIA.