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    CCemwo 0¢ Estuotos Pouicos v Consmucionaes Luss Aguiar de Luque lose AWvatez Juneo Paloma Bigina Campos Bartolomé Clvero las Diaz Carmen iglesias Sentos Jie Francisco J. Laporta Benigno Pendés Garcia Francisco Rubio Lrente Angel Séncnez Navarto oan Subirats Humet Joaquin Vacela Suanzes Crpegna Wri Isabel Wences Simon Colecciéns Estudios Politicos Director: JoaN Sumas Huer PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO AMERICA LATINA Y EUROPA MERIDIONAL: Argentina, Brasil, Chile, Espaiia, Italia, México, Portugal y Uruguay Jone Lanzano (ed) Octavio AMona Neo Alejandro Bosvcet Marina Costa L080 Torge LanZaKo Juan Tus PAMAGUA Gianfranco Pasouno Peter M. Stavtis, Tose TUDE ARANDA Diego Vatanes Javier Z0LA2nc TRO DE ESTUDIOS POLITICOS ¥ CONSTITUCIONALES: ‘Madrid, 2012 Raves Vicky y SVS, Lars (202) Party Intutonaiztin a New ‘Democracies, Party Hotes, 81, pp. 529 Roosuts, Ledincio Marin fl (1998). defsa do presdenilions, Ro de Janet: Hspoyoe Tempo, Sawurs, David y Suc, Mattes (2010). 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La literatura sobre el presi dencialismo argentino se ha ocupado, en general, de deseribir y enilcar sus rasgos instituclouales chiperpresidencialese, de Gvaluar la elicacia del Presidente para tramitar su agenda em et Congreso (Alemsén y Calvo, 2008; Calvo, 2008) o de earacterscar Ta relacion entre Bjecitiva y Legislativo (Mustapi, 2000, 2002 ones, 2002). Sin embargo, pese a a rguera de ls discusiones normativasy de fos analisis empiricns preexistentes, se he pre tado poca ateneién a los recirsos de que dispone el Presidente Argentino para gobernar y a los efectos que cl uso de tales re cursos tiene sobre cl functonamiento del réginca politico. Este articulo se propone contribuir a llenar ese vacio ef la literatura ddesarollando ¢ ilustrando empfricamente cl siguiente argumen to, que tiene sus antecedentes en Mainwaring ¥ Shugart (1997) cl Poder Bjecutivo argentino posee recursos institicionales que Te permiten gobernar de manera virtualmente unilateral, pero el uso elective de estos Fecursos es contingente con respecto @ Ia dlistibucion del poder partdario y al nivel de integracion de los partidos politicos. El trabajo se organiza en tres secclones, La primera seccin describe los recursos institucionales, partidarios y fiscales que tl Presidente argentino tiene a su disposicign para goberaar {La segunda seecion examina el vinculo entre los distintos recur ‘04 de gobierno deseritory ln actividad leislativa del Congreso ¥ del Bjecutivo en el actual periode democratico. La ultima Seccion concluye evaluando la significacién de los hallazgos tempiricos para el funcionamiento del régimen presidenctal en 6 1, Los recursos de gobierno del poder ejecutivo El régimen poltco argentino es, desde la organizacion na- cional en 1833, un repimen presidenciaist. Como todos los Sistemas presidenciales, ests earacterzado por un conto de institucionestpieas: Ejcutivo monistay wnipersonal elecelén Popular directay mandato fio dl presigentrelecion popular Sirecta y mandato hijo del Congreso, Como en todo sistema presidencllisa, el cardster moniotay umpersonal del Poder Ejecutivo y la separaclon de origenes, sperivenciay propo stor entre Ejecutivo y Legislativo,albergan el potenclal para blogueos en la toma de decisionesersi de gobierno, Sinem bargo, tl como se describe a continuacion. a rgimen politico para preveniri emergencia de eos problemas o, eventualmen fo, deaactvaros. I Poder Bjecutivo cucata con recursos institucionaesy sca les que pueden servir pas formar y mantener coalctones legisla lias y avanrar em su agenda politica, Por medi deesoy recy al Presidente puede armar y desarmar au gabinec, modifica las competencias de lor minsterios, emir disposicionce legislate ‘as de manera auténoma o por decpacin lili, var total © paeialment lees dl Congreso, manipula las trapaferencias ‘ntergubernameniales que sostinen les Cuentas publices de los {obiernos submacionales y beneilaro cashier Giectamente a {stores politicos y econbralcon, Estas capacidades de as que att dotado a presidente argentino nen inpactosdiverses sobre el Fhnciomamiento del regimen police, Esta secion describe cada une de los recursos de gobleroy esboss, de mancrs general la Wilda de cada uno de ellos pats el ejerccio del gobicmo por parte de Presidente 1A, Los RECURSOS INSTTUCIONALES DEL FODER SECU Agul se analizan wes de los recursos institacionales a dis posicion del Presidente, cuya combinacion Te confiere un lugar ‘omninante en la arquitectura consttuclonaly el sistema politic: el gabinete, el poder de veto, y el poder de decretoauténowo. os Lid. Bl gabinete Al igual que en ls sistemas presidenciales pices, el Presidente sagentino puede desigar y remover los tlembros de st gabinete de manera unilateral exclusiva, El control de la designacion remocion de fos miembros del gabinewe es tno de Tos elementos de coniraste mais notorio entre Ios reimenes presdenctales low paslamentarios, Ese control le permite al presidente concentra cl poder de manera que el Ejecutivo sparezea, efectivamente, como tim Grgano unipersona Ta nies excepeion al respect, introducida en la refarma cons sieucional de 199%, concicrne al Jefe de Gabinete: ste puede ser removido por el voto de la mayorfaabsoluta de los miembros de cada una de las camaras, lo cual no ha ocurido al menes durante los primeros 17 aos de exstencia de esta insitucion. Sin embar- 0, a diferencia de lo que ocurre en regimens parlamentarios, et Congreso no tiene la posibilidad de nombrar a su reemplazo, fo ‘sul quod enteramente a crterio del Presidente. I presidente también puede establecer la estructura del ga Dinete definiendo la naturalera de sis eatteras. De acterdo con Ja Constitucion (articulo 100), el némero y competencia de los ‘ministerios dehen ser definidos por una ley especial enviada al Congreso pore Jefe de Gabinete. Sin embargo, el Poder Bjecutivo tiene In aribucion de dictar deeetor de naturaicza logislativa (ver ‘més abajo), com lo cual se encuentra capacitado pata determinar por su cuenta el nimero de ministers, asf como sus atrbuciones El sstoma institucional argentino eontempla la resporsabil dad colegiada por ls actos de gobierno. De acuerdo con la Cans. Utucién, tanto en st texto original de 1853 como en la version reformads de 1994, la Intervencion de los ministros es condicion hecesavia para la valldez de los actos realizados por el Presiden {e (artculo 100), Sin embargo, este insttuto, mas cercano ala ‘radicion parlamentaria que ala presidencal, debe ser entendido ‘como la contracara del poder exclusivo del presidente para remo- ter (o amenazar con remover) de sus cangos a los ministros que fe nieguen a convalidar sus actos con sus firma, y designar ens Tugar a quienes estgn dispuestos a hacerlo, lo que desincentiva las racticascolegidas. Estos poderes son importantes ya que colocan en las manos del presidente el control de la estructura burocritiea del estado y, dada la baja institucionalizacign dela carrera administratva Gpiller y Tomassi, 2007), le proporcionan una importante capaci 6s dda de designar personal dentro de a estructura ampli det Poder Ejecutivo. El control de los cargos minsteiales en el gabinete y el ‘onsecente manejo dela estructura buroctatia asociada ellos, son importantes herramientas en las manos del presidente ya que Te permiten no sGlo escoger personas que de acuerdo a su criterio representen mejor la agenda que quiers llevar cabo en cada car. (era, sino también alcansar otras objedvos centralizar el control de Is formlacion eimplementacion de la agenda presidencal; pagar apoyo electoral a miembros de su partido @ de otros partion: ‘quilbrar fa disebucion del poder entre ls diferentes facciones ‘lento del parti del presidente; extender el apoyo legislative me diante Ia distibacion de cargos ministriles a parties dela post in; comuiear a la poblacion yo al Congreso determinado estilo {de gobierno, indica preferencin sobre el inetrumento de toma de Secisin:y afianzar vinculos con sectores sociales. En defintiva, el Control sobre el gahinte cjectivo le permite plasma en terinos ‘onganizatives el tipo de liderazgo que el presidente plantea para sa fobiermo (Amorim Neto, 2006) ‘Se ha afirmado que el presidencialismo, «diferencia del par lamentarismo, desincentiva le uizaclin de los eargos minste- flales para la formacion de coeliciones que le permitan extender Lapoyo legislative (Linz, 1994, Valenzuela, 1994; Lijphart, 1993) ‘Sin embargo, estudios mas recientes han mostrado que mu fre {cuentemente los presidents han sido capaces de constrlrcoalicio. ‘nes de gobiero utlizando los cargos ministriales como forma de “pagaes el apoyo Tegisativ por parte de Ios partidos que forman Te-coaicign (Deer, 1997; Altman, 2000; Zelaznik, 2001; Amorim Neto, 2002; Cheibub, 2007; Chasqueti, 2008), Ello es especialmente importante cuando el partido del presidente carece de una maverta en el Congreso y necesita extender su base de apoyo legisatva, 11.2. Bt per de to El poder reactivo més importante conferido al Presidente ar senting es el de vetar las leyes sancionadas por el Congreso, lo que Ie permite evitar que el Congreso realice cambios no descades al satus quo. En el disco constituconal, el veto aparece como un ins- thumento especialmente poderoso ya que el Presidente dispone, por tun lado, den veto fuerte y, por ot lado, de veto totaly parcial™ 1 veto del presidente es fuerte porque se necesita ina mayoria| califcada para que el Congreso pueda insist con la ley sanciona dda El presidente debe comunicar todo veto al Congreso dentro de fos 10 dias de sancionada la ley que desee objetat y el Congreso solo puede imponerse al veto, «inistir con la ley originaramente Eancionada, si cuenta con dos tereios de los votos en cada edmara (Consttacidn Nacional, articulo 83). Por consigulente,cuslaier presidente que cuente con un tercio de apoyo legislative en al me fof tna camara puede mantener el veto y evitar cambios no de Sead en el states quo. El otro elemento reievante de este recurso institucional es que lL voto pede ser tanto total como parca Ello Umplica que et Pre “idente puede objetar a totalidad de una ley o ewalqulr ragmenton de lla, en cuyo caso puede promulesr parcialmente las pares no vetadas de Ia ley? Mientras el veto total habits al Bjecuivo 2 bloquearleyes que alejan cl onfputTegsltivo de sus preerencias, tl yeto parcial con promulgacion pareial le permite Implementar fnquellat provisiones que scerean cl output liltivo ass prefe- fencias, dejendo de lado las provisones no deseadas, 0 destinadss a atlsfacerintereses locales 0 sectoral. 113. Bl poder de dereto EI mayor poder proactvo que tiene a su disposicién el pres dente deniro del diseno institucional argentino es la eapacidad de ‘mitt deretos consttucionales, conocidos como decretos de nece- ‘Silay trgencia (DNU). Los DNU permiten al Ejecutivo, en situa- ‘ones de snecesidad y rgencia», emit disposiciones da carscter Tegislativo que alteran sulomsticamente el status quo sin contar com delegacion previa del Congreso. En la prictica institucional frgenting, os DNU ha variado tanto en sus earactristieas Institu- ‘lonales como en ia frecuencia dest uso. Pese a estas vaiaciones, hay un elemento institucional persistent alo largo dl tempo: la aprobacion ticita de los decretos por parte del Congreso, Seen ‘sts ropa, los DNU permanocen vigentes a menos que ambes eS marae de Congreso los rechacen de manera explicit, Ese or no ‘els motivon que hacen que el poder de deeretn en Argentina se Institucionalmente més fuerte que en Brasil, donde el presidente refers & TDS pao pte lao Feesoner can sre, bo @ puede dictar medidas provisoias que silo conservan vigenca jr fica i amas eamaras las apruchan explieitamente. Ast, pacs, el silencio legislative valida los DNU en Argentina, pero hace ear las medidas provsorias en Brasil Es posible distinguir cuatro etapas en ln uiizacion del poder de decreto. En Ia primera etapa, desde la onganizaciin nacional hnasta la asuniin de Carlos Menem en 1989, fos DNU fueron ina Ierramienta para-constitucional escasamente utiizada, resting da dar respuesta a situaciones excepeionales, Segincélculos de Ferreira Rubio y Goret (1996), en todos los periods constituco= rales entre 1853 y 1989 se emitieron cerca de 35,10 de los cuales fueron dictados por el presidente Ral Alfonsin (1983-1989) ‘Ea segunda ctapa se abre con la asuncién de Menem en julio ‘de 1989, Ea gran medida como resultado dela crisis econdica ‘gue atravesaba el pats, las DNU emperaron ser uflizados como tun recurso de poder ordinario en el proceso de toma de decisio- nes: durante este periodo se emitieon 166 decretos de necesidad yurgencia (Ferrera Rubio y Goreti, 1996). En términos inti ional, esia segunda etapa se caracteriza no solo por una me {or ulllzacién de les DNU, sino también por la amplicion de su ‘obertura juridica, ya que en 1990 la Corte Suprema de Justicia ‘onvaldé la emisin de DNU en «sitvaciones de necesiad ¥ ut fenctas. Adicionalmente el mismo fllo de la Corte establecié que los DNU deberian ser comunicados al Congreso, ineorporando una Instaneia de control. Ain a, los DNU sigaieronstendo un inst ‘mento parn-consttuciona Ta tercera etapa ests marcada por Ia constitucionalizacién de los DNU en la reforma constitucional de 1994, Por un lado, ello le aporte legitimidad y lepalidad plena @ wn instrurmento, de poder que se habia utilizado, hasta entonces, de manera parn-constitucional. Por el otro lado, su incorporactn al texto Constitucional vino acompsiada por tna serie de lmitaciones 4 su uso, que en la practica resultaron no siempre electivas En primer lugar, se reforz6 el caracter excepeional de los DNU, vinculandolos de manera expresa a situaciones de necesidad y lurgencia; en segundo lugar. se definieron cuatro éreas de poli cas piblicas respecto de las cuales no pueden emitirse DNU legislacionteibataria, penal, electoral y de partidos politicos (ar= tieulo 99, inciso 3); finalmente, se establecio de manera general lun mecanismo de control parlamentario de los DNU, cuya re flamentacién debia realizarse mediante ley del Congreso, cosa 68 {gue hiro s6lo 12 afios despuss de haberse aprobade la reforma Sonstitucional 1a cuarta etapa se inic6 en julio de 2006 con la reglamenta- «ion del contol legislatvo de los DNUs por medio dela ley 26.122 ‘Sigtiendo To estipulado en 1994 por la Constitucion, la replamen- tacién establece que los decretos deben ser comunicados al Con ireso dentro de los die dias de su dictado y considerados durante fttor diez diss por una comisin bicameral especial, a queen caso dle no expeditse debe girar de manera automatica los decrtos cada una de las Cémaras. Adiionalmente, la ley eonfiere rano jurdico al mecanismo de aprobacién ticita de los DNU utilizado hasta enfonces. Sin embargo, la ley establece dos modificaciones ‘que immplican rupturas con la préctica hasta eatonces vigente. Ea Primer higar, el Congreso debe expedise sobre la valider de los {eereios mediante resoluciones de cada cémara, lo cual implica ‘te la decisgn legislatva sobre los DNU no esta sujet a veto pre- Sdencal,ya que slo las leyes puedon verse. En segundo ligay, 1 Congreso se explde mediante votacin a libro cerrado: los DNU, fe apruchan ose recharan, pero no pueden ser modifieados como tn proyecto de ley oninari.* €Esas dos modificaciones operan en sentido divergenterespecto del poder telativo del Presidente y del Congreso. Por un lado, la ‘otacidn a libro cenrado limita el poder del Congreso y, correla tivamente, sumenta cl del Presidente, en la mela en que ae no tne la eapacidad de discriminar entre las clausulas del DNU deseadas y no deseadas:o acepta todas o las rechaza todas. Por ef ‘otro lado, la imposibilidad de vetar la reslucion leislativa sobre {ldecreta fortalece Ia posiein del Congreso frente al presidente ‘especialmente en el caso de presidentesminortaros (Shugarty Ca rey, 1992: Negretto, 2002). Hasta la aprobacion dela ley 26.122, si ‘Congreso sancionaba una ley rechazando un DNU el Presidente postin preservar a vigencia del decreto velando fa ley derogatorta y manteniendo el veto, prs lo que slo requeria el apoyo de un {ercio de los leisladores en una de las Cémaras. Dado que el pres- dente ya no puede vetar la decision del Congreso, para preserva la ‘igencia de tn DNU require del apoyo deal menos la mayorta de Tos eisladores enna de Is edmaras, evitando as que cl Congreso « pueda rechararlo (Bomvecchi y Zelaz, 2006)* Se pass as de un mecanismo que posbiita la uci rpacidn de padres legislative Cl presidente gobierna sobre el recharo de assbas Camares), alco mecanismo que roquere,al menos, a deleacion tdcta del Congre So 0, mas precisamente, de una de sus Camaras. EI poder eonferdo por las DNU, aun con las limitaciones in troducidas en 1994 y 2006, permite al Poder Ejecutiva argentina imponerlegislacion de su preferecia eon mayor faciidad que pre- semtando un proyecto de ley al Congreso e impulkando su sancti, Siempre que el partido de gobiemo controle o pueds negociar el apoyo de al menos la mayorta de una Cimara: para convert un Proyecto en ley se necesita la aprobacion de las dos Camaras del Congreso yest ene autonomta par intrest las modifiesciones ‘gue considere pertinenter; en contaste, para sostener un decreto, Basta con el apoyo pasivo de una sola Camara y el Congreso no puede introduciste cambio alguno® ‘Con estos recursos instituctonales, el Poder Ejecutivo puede legisiar sobre Ia mayor de fos asuntos pablicos. Aun cuando la Constincion establece que los DNU pueden dictarse vsolamente ‘cuando circunstancias excepcionaleshiciran imposible seguir los trimites ordinarios prevstos por esta Consttucion pars Ia sancion de las eyes» (Aneto 98, incso 3), la ausencla de precision en sl texto consilticlonal sobre In naturalers de esss velrcunstanctas excepcionalese transforma el dictado de los DNU en una decision Soberana: es el Presidente quien decide sobre ia exlstencia de as seiznstancis excepsionalest que justifcan emis de eston AGecretos. Ast, pues, mientras la distbucién del poder partidario se lo permits el Presidente puede gobernar por decreto, 1.2. Los nucunsos raerpaMos BRI PoDRR Entcerivo Los poderes insttucionales deben ser analizados no so com: Dinéndolos entre si, sino también en conjunclon con los poxieres pareidarios (Shugart y Carey, 1999), En culquicr sistema demo. Khamenei cd eto pts ‘Sls peerar pl Preertc(ntcin Olan 9) "elma preciso abe ilar, de ord ao Ly 622 para shyness lp dcr ero Pa 70 xitico la impronta del jefe de gobierno en el proceso de toma de decisones ests fuertemente determinada por las caracteristcas {el sistema de partidos y de is organizaciones partidarias que Io ‘conforman. Los poderes partidarios mas importantes se relacionan ‘con el contingente legislative del presidente, Ia cohesisn de los partidos politicos y la posicion ideologica relatva del partido del presidente respecio del resto de los partidos politicos, Estas ts aracteristicas se unc, porns parc, con la fragmenticida, las tituclonalizacin y polarizacon del sistema partidario (eungu este lltimo punto quedars fuera del presente andliss) El contingente Tegislativo es Ta proporcion de bancas que el pati del presidente tiene en el Congreso, Exist una vast teratuts respesto del impac: to-que Gene poseer una mayoria cuasi mayorta legislative sobre Tn capneidad del jefe de gobierno para llevar adelante su agenda po Itiea (Mayhew, 1991; Mainwaring, 1993; Tones, 1995; Chasquet, 2008), Aunque la evidencia expatica no es conchisva as expecta vas teéricas de la corriente principal en el debate «x que pesect tn Contingente legislative mayoritario o cuashmayoritario (al menos tun 45%ede los legisladores),consituye un recurso central para que tl presidente pueda avancat con s agenda de gobierno, En cl perfodo democriticn iniciado en Argentina en 1983 se regstran pocas sitiaciones on las cuales el Bjveutivo haya conta. ddo con mayoria en ambas Cimaras del Congreso, Las sizuientes tablas muestra la compasiion de las dos Camaras del Congreso desde 1983 Como puede apreciarse, los presidentes argentinos suclen contar con una base legislative amplia, pero rara ver abtlenen la mayorfa en ambas camara legislativas. Los dnicos casos de presidentes estrictamente mayoritarios fueron los des primeros hos del segundo gobierno de Menem (1995-1997) y la mayor parte del gobierno de Kirchner (2003-2007). Ain en el caso del ttobjemo del Kirchner, esa mayoria se vio afectada por defeccio hes dentro del blogue parlamentario del partido del presente To mismo ccurré durante los das primeros aos dela presidencia de Cristina Fernandez de Kirchner (2007-2009): aungue nies gobierno con mayoria en ambas cdmaras, ee apoyo se erosiond eFihaws ye Ronse Fel ona y Zea 3900, a n vp soma eviews, oo | eee lca] naa R ‘muy ponto, tras el alejamiento de un aiimero importante de di. putades del bloque ofiilista ‘Si bien en Argentina predominan los presidentes minoritaios, su sitwacion contrast con la maya de los prsidentes misiorta os de la region sudamericana. En primer lugar porque la mayorta. de los presidentes argentinos desde 1983 pertenecio a un partido {que contaba con mayoria en al menos una de I CSmaras. Ello in. ‘lye a todos lox prsidentes minoritarios del periodo con la excep fn de Ios dos ultimos afios del gobierno de Alfonsin (1987-1989) ¥ de todo el gobierno de De la Ria (1999-2001), los dos snicos ‘residentes dl periodo que pertenocian a la UCR. Puesta de otro edo: todos los presidentesjsticalistastvieron mayorta en al mc ‘nos una de las c&matss, mientras que para los presidents radicals 80 ocurt6 solamente en los primeros cuatro aos del gobierio de ‘Alfonsin (1983-1987). En segundo hugan la sitaciém de los pest dentes anpentinos difere de ss cologne sudamericanos porque aun tuando el partido del presidente no tivo mayorfaen el Congreso, ontingente legislative fe de al menos el 45% de las bancas. Ess ‘uasimayoria es importante en la medida en que al como vatios ‘studios han sefalado es fancionalmente equivalente a una mayo a (Strom, 1990; Deheva, 1997; Zelaznik, 2001; Chasquets 2008). As, pes, el patrén argentino de presidente minortarios po dria ser redefnido como uno de presidentes cwasi-mayoritartos, ‘© mayoritarios unicamerales. HI dno caso que se pata de este patron es el gobierno de De la Ra, cuyo partido contaba con poco Inds de un tereo de los diputados yun curio dels senadores. Sin tmbargo, el gobierno de De la Raa tambien se aparta del patron por otras dos caracteriticas En primer lugar, porgue De la Ria fe el unico presidente que confronts wn Senado con mayoria del principal partido opositor, el Partido Justicalista (pesonisa).” En Segundo lugar, porque de Ia Ria encaberd wna alianza electoral entre su partido, Ia UCR, y el FREPASO, que lew a un gobierno fe coalictan que efectivamente posefa al menos una cuasi-mayorta fn la Cémara de Diputadon” En termine de apoyo legisltiv, fntonces, presidentes peronisas faeries contastan con presidettes Fadicales dbiles 0 mederadamentefucrtes. endl Sern zac “a of de banca a i * u La cohesin de ls partidos politicos se refer a la consistencia| el apoyo que pueden otorgar une mayorta partidartaconstruida ‘Sobre la base de un partido allamente faceionalizado elimina parte de as ventajas de poseer dics mayorta, La cohesion se ha anal ‘ado de diferentes’ maneras. La forma més directs de mcditla ‘valuando la cohesién de or partidos en las votaciones parlamen tarias. Carey y Shugart (1995) toman como indicadr las caractert teas de sistema electoral, asumiendo que ells proveen incentives ‘ara unificar a Tes politica alrededor de propucstas nacionales 0 Aivdiros en tome de problemas locales. Agu! se adopia com indl- teador de cohesién ol grado de nscionalizcion de los partidos, qe indica la medida en que el elecorado de cada partido se encucttra ‘oncentrado en la arena nacional‘ distsbuido en arenes locals. El nivel de nacionalizacion puede utlizarse como indicador de cohesion en tanto cuenta el grado de integracion politica de Jos partidos, esto es, de las consecuencias que el nivel de naciona Iinasion tiene sobre Tos objetivos y la toma de decisiones part fas (Fillipoy ef al, 2004; Chhibber y Kellman, 2004). Los lideves territories de partidos desnacionalizados estan principalmente Interesados en ls resultados elactorales de nivel stbmacfonal mis ‘que dal nacional, porque es aquel al que se vincula de manera die Fecta con su supervivencia politica. Bs por eso que los inceativos de esos Iideres para coordinar sus decisiones en la arena nacional resullan significativamentedebilitados, como tambien se dbiltan Jos incentives para impulsar poitiens pablicas de alcance naclo nal en lugar de buscar benefictos partiilaristas para ss distro. Por el contraro, ls partidas mas nacionallzados tendrian mayores incentivos para operar de manera cohesionada alrededor de una agenda de politics pablieas de alcance nacional. TEs posible idenificar un desiveen el actual period democré tico respecto del grado dela Integracion de lox partidos politicos El indieador seleecionado para In intgracion partidariay el Paty Nationalization Score (PNS) desarrollado por Jones y Mainwaring (2003), mide el grado de concentracion tetova del voto de cada partido: los mayores valores en el indice equivalen a mayor ne lonaizacién del voto; los menores valores en el indice equvalen 1 mayor tertorlaliracion del voto. Loe parts politicos est, hacionalizados cuando abtienen proporciones similares del voto ‘popular en los diferentes distrtos que componen et mapa electoral stan, en cambio, desnaconaizados cuando compiten solo en un nivel de gobiere 0 unos pocos distritos, 0 recogen proporciones 8 esiguales del voto en los diferentes distritos en que compiten [la tabla muestra os valores para el partido de cada presente argentino desde 1983, junto con informacion que resume ls crac {eristicas de Tos contingents lepisltives del presidente Pderespartdarios de los presidentesargentnas, 1983-2009 Tima ane? | oR [S| Ne | one Menem, 1195 [Py] Nor | | on Nenen 99730 | 8_| New| st | ot Dein Rin, 1o9pa007 [UCR | No | No | 076 Duisde 20.200 | eI] Ne | S| oa Foie ot om | os | sw fon eh, 207 ona: Haran propia we I ate daar eral del Mineo (iene 0 deloetonead “Aunque Ins diferencias no parecen ser tan draméticas como en os casos de Pert o Venezuela Jones y Mainwaring, 2003), la ‘aida dal Party Nationalization Score para la UCR y el PS sugiere ‘aus Ia cohesion del grupo legislativo habeTa sido mis diel) de Ihantener." Ante partidos cuyos ideres devinieron crecientemen- te inde preocupadar por maximizar interes locales que nacio- halos ef Presidente hubris necesitado incrementar la utlizacion de otros cursos para construe colicloneslegiltivas, aun para ‘quells formades alcamente por su propio paride. 1.3, Los RECURSOS SCALES BEL PODER EReLTVO EL Poder Bjecutivo argentino tiene a su disposicion uns serie de transferencias intergubernamentales que funcionan como recur. 0s de goblerno. El valor poltico de estas transferencias para el Presidente depende de una doble logica. Por un ado, el Presidente valora el grado de discrecionalidad que ol formato institucional de cada transferenca le conflere para manejar los fondos correspon Gientes: prefiere la mayor discrecionalidad posible pars asi apro parse del eventual réclito politico de los efectos que los fondes puedan generar en la economia local. Por otro lado, el Presidente §precia tambien el valor politico que cada transfereneia ene para los gobernadores provincales, ol que depende de ss formato n= ttuetonal: sin dinero, los goberndores earscen de renrsos par constrult y mantener cnaliciones en sus provincias, por lo cal prefieren umn formato que les garantie la reeepeién de fondos antes {qu la discrecionalidad en su mancjo (Bonveechi y Lodola, 2010), De acuerdo con esta doblelogica, las ransferencias intenguberna mentales politcamente ms valiosas pars cl Presidente argentino ‘on aguellas que le confieren el mayor grado posible de discrecio- alia y, simltaneamente, garantizan en la mayor medida posible {los gobernadores seguridad en la recepcion del dinero pero con Ja menor discrecionalidad posible para administaeo. Para meditel valor politico de ls ransferencias iterguberna rmentales se sigue aga el procedimiento propaesto por Bonvocchi 4 Lodols (2010): se operncionaliza el grado de discreclonalidad de Tas transferencias para el Presidente y para los gobernadores, y uego se combinan las mediciones para ilastrat la doble lies det valor politico de cada transferencia, As, pus, In discrocionalidad presidencial sobre cada transferenca se define sein el control uc 1 Bjecutvo nacional posea sabre cince dimensiones de su forma to institucional: el mento la ditibuctén geogrifics l ining de 1b asignacién, el pago y fa asignacion especiiea de Tos fonds, Siguicndo las varlacones institclonalestipicas en la Tegslacion correspondiente, las transferencias e clasiiean como altamente aren sss mensone, ae Heath y La n Aiscrcionales cuando el Presidente controla todas las dimensiones; | ‘como de discrecionalidad media cusndo controla motto, ming ¥¥ pago, y de baja discrecionalidad cuando sélo controla timing ¥y ago. La discrecionalidad de los gobernadores se define por el onto gue ls Ejettvos provinciles ejercen sobre cuatro dimen Sones de cada transferenca: reasignacion, timing, contratacton ¥y monitoreo. Siguiendo, de nucvo, las variaciones tipicas en Is legislacion corresponuiente, las iansferencias re clasifican como allamentedisereconales evand Tor gobermadores controlan todas las dimensiones; como de discrecionalidad media euando contro lan Ja mayoria de elas; y camo de baja diserecionalidad cuando controlan apenas dos dimensiones. La apicacion combina dees tas Upologias de diserecionalidad l conjunto de las transferencios intergubernamentales distibuidas con regularidad en Argentina desde el comienzo de la actual etapa democratica (1983) permite tlasificar a cada transferenca sogin su doble valor politico: para el Presidente y para los gobertadores, Esta informacion se presenta cen ln tabla 8 Con este complejo conjunto do recursos fscaes, el Poder Be cutive argentino pucde obtene: Ia eooperacién de los gobiernos provinclalesy de los representantes de las provneias en el Con freso para aprobar sus Iniciativaslegslativas, Tipicament, estos Fecursos ton empleades para conseguir votos a favor de provec tos da contenido fiscal que, por su propin naturalera, afectan las ‘cuentas pdblicss provineaies: reforms dele legislacionlmmpost- tiv, cambios en fas reglss de distribucn de los ingresos trib {arios ene los distinlos niveles de gobiemo, modifeaciones Ia Tegislacion presupuestara, Ronvecchi (2010) ha encontrado que cltipo de transerencla utlizado para obtener cooperacion de las provincias para proyectos de contenido fiscal varia segin cl grado fe integractin de los partidos polticos nacionales: cuanto mayor el grado de integracion, menor la discrecioalidad de las transferen- las empleadas. Los patidos integrados buscan trunfar en todos Jos distritos subnacionales, para lo cual necesitan maximlzar a seguridad en la recepcion del dinero antes que a dserecionaidad sel Presidente para distibuilo, Adomds de las tansferencias intergubemamentales, el Poder jecutivo argentino posee otro recurso fscal de utlided para for. mar y mantener coaliciones legislatvas: el poder de modiicacion Dresupuestaria. En vrtud de este poder delegado por el Congreso on frecuencia priticamente anual de 1996 2 2006 y de mancre n sara sero FEDED, Regalis Peto, oda prea anserende pr Subse y Crmenssiones para onde prs Taras de Sorncos Pb opstn (CED. eieiice St ‘Conscisckn de Deus BOCOS) | 4 TABLA 4 Discrecionalidad de las transfeenciasintergubemamentals en Argentina Orcenaah FO} romeién No Inks Addams de Copa Trsssaeto para Obs POTS Coparicipacn Vi Reseates de Shenae Pronsonales, dsl (2010 sobre I bt dea egacineedicaconeponete. clonal (ATN} Fondo pra elermt Repsnal FO Xe Fondo Se Desalo a Stor ibe Aegres del Te Media Bae permanente dene entonces, el Recto puede cambiar el det to de las partdaspresupustriassubsecutaraso no eectartas t absolto sin soleltaconsentniento del Congreso (Rediguez Y Bonvecch, 2006) El poder de meodficacin presupuesars ha Fido ulizado pieamente en combinacion con la sabresstimacin Ola subestimacion de ls ingresos tributaries en el cali dol fresupueto nacional Durante deca de 1990 «Ecco sis {Cratcamentesbrectino los ingresoe postive y il Te fsulclencla de or ingress efetivs como unica para reduce lgasiopublico y seasignar paridss presupuestarias ylunted Desde 2003 se tiizé un prooedimientoequlvalene pero basado en Insubestimacin de lor ngresce: cuando toss vlan comm ‘mayores alo previsto, el Poder Bjcutvo utlizg sus facultades pre Sipucstris para incorporar lo nuevos ingeson al presupusro y aslgnarles, a dserecon, huevos gastos. Con eitos ecurson el Presidente argentino puede liar Ins das prespuestarias como heramintat de nepocacion con {Egiladoreso gobernadore provinces durante a toalidad del sjereclo neal, En tanto Te permite modifica el presupuesto a ‘oluntad, el poder presupuestario delgado por el Congreso al Ejeetive converts las prtdas preupcstaras sprobadas por tos legisladoresen carta de Intencin cuya lmpletentaclét es contingente al 2poyo exhibido por ls legisladores as inila thas del Kjecutio en el curso dal ato, Este poser resulta feat pare consiuir cslciones o mantener su disipin sempre que {os patdon con representactn paramentariapresenten un bajo nivel de inegracin poliicao el partido del President controle jn mayoria en al menos una chats del Congreso ils partidos repeenado el Conran teen un a ie de nteracion ite, fos legiiadres nen incenvos para decidir ca de tri universalista de las partis presopuestarias para todas ins provincis en higar de manimalnac bn ebtencion de beneticios pattculariados pate sus distioeosletoradonsetoriaes (Bat Ton, 1989; ease Boncchi, 2010 para Argentina). Stel partido de fobiemo carece de mayoria en ambas eAmaras no podria evr In sprobacion de modiicacones presipuetaies no desexdas por bre de ls mayors opesitrs xe caso el presidency Par fio pueden ergear una cstetegla de bloquco que tenga como Fesullado la no aprobacin del presupuesto por pare del Congre fo, en cy caso corresponde, de acuerdo eon la Ley 24.130 de ‘Adminisracion Financier arse 27, pronroga el prespnesto 0 del cjercio anterior, el que puede ser modificado de manera unila- teral por el Poder Bjecutivo, ago que de hecho ocurris en cl ao 2010 respecto dela discusionlegslativa del Presupucsto Nacional para el perfodo 2011 2. Los recursos de gobierno y el funcionamiento del régimen presidencial Los recursos institucionales y fiscales hasta aqus reseados constituyen herramientas permanentemente disponibles para el Poder Ejecutivo argentino. Sin embargo, el uso de esos rectsos 4e gobierno no es siempre posible ni tiene siempre la misma ef ‘cia La cficaca de estos recursos depende de la distibucion del poder partidario y del grado de integracién politica del partido ‘obernante. Cuanto mas favorable al Presidente sea la distbucion Poder partidar, mayor ser la capacidad del Ejectivo de obte- ner legslacion de su preferencta ¥ de ventralizar a autoridad fiscal én el gobierno federal. Cuanto mayor sea la integracton politica {el partido de gobiemo, menor seri la capacidad del Bieeutive de imponer sus preferencias al Congreso y la centralzacion de a aioridad fiscal alos goblernos provinciles.Asimismo, la utliza cn de los recursos fscales solo puede hacerscefectiva mientras el Ejecutivo encuentre actors partidarios con incentives compatibles, (cs decir, con preferencia por recibir en pago de su cooperacion 1 tipo de recurso fiscal que el Presidente puede ofrecer, y tenga fondos suficientes para finanelar los pagom, Esta seccin muestra climpacto del president en el proceso de toma de decsioncs, 1 Torma en que ha utlizado sus recursos, 2.1. Uso ¥ BHEACI De Los RcUMSOS INSTTUCTONALES 2d. Plgabinete Se ha scnalado que Ia designaclén de miembros del gabinete ‘puede ser visto de manera multidimensional: sea como wha forme de organizar el ejericio del poder de establecer vinculos con see {ores politicos, ecanémicoso sociales, 0 come tina forma de enviar Sefiales acerca dela forma en que el presidente llevar adclante su agenda legislative. En e! caso argentino, las designaciones mini luriales muestran dos patrones que permten infert el tpo de ut a lizacton de este recurso realizado por los presidentes. Por un lado, Jos mints son elegidossigulendo un crterio de designaclon pa tidsta, Por ott lado, los ministros son elegidos solamente a partir de miembros, afiladas 0 simpatizantes det partido del presidente, I tabla 5 proveeinformaciin sobre [a composicin del gabincte Ae los presdentes argentine entre 1983 y 2009, TABLAS Composici det gabinete segun adseripcion patdara, 1983-2011 eit od ee DefoRin, 992001 | we | 2 2 <0 oe | > a [am ‘La ubla muestra que en todo el periodo el 87% de las desig naciones ministeralesrecayé en membros de parties pliticos, ‘ua participacion en los gabinetes munca tests inferior al 76% (valores aleanzados por Menem, 1989-1995). De esta manera se revcla el eardcter partidists de las designaciones ministriales. Es también notoro que 9 de las 23 designaciones de independici {es fueron para las carteras de Eeonomla, Produccion, e Obras Publics. [Hl segundo punto es el carécter predominantemente unipar: tidista del los gubinetes: el 81% de las designaciones reenen en rmiembros del partido del president, Ello no deberfa results x 2 ‘epelonal dado que, como ya se ha sefalado, los presidentes angen tinos suelen contar con una Base amplia de apoyo en el Congreso, am ciando no alcancen la mayoria en ninguna de ls dos Cain ‘as. Este career paridsta, sin embargo, 26 expresa de difercte manera en las distintas presidencias. Fn algunas casos, por ejemplo clgobicrno de Menem, 0 de Alfonsin, las designacioncsestavieron Frincipalmente dirgidas a los sectores que dentro del partido se ‘entifesban con cl sector del presidente. En oftos casas los mi nistos fueron elegidos watando de acomedar diferentes facciones dentro del partido del presidente, como en el caso del gabinete Inieal de Nestor Kirchner" Hay s6lo dos casos de gobiemnos mulipartidistas en cl pe- soda.” Fl primero fue el gobierno de coslicion de De la Roa (1990-2001) en cl eual adem del partido del Presidente (UCR) partciparon su socio electoral, el FREPASO y, durante el ao 2001 Fcién por la Repablca, el paride del entonces designado minis tro de economia, Domingo Cavallo, No deja de ser signficativo que se trld del caso mas extremo de presidentes con contingen {es legislativor minortarios: express la situacidn de un presidente cuyo partido tenia el 34% de los diputados y el 2846 de los sena ores. Sin embargo, la participacion del FREPASO extendi In base legslativa del gobierno hasta acereerlo practicamente ala ‘mayoriaen el case de la Camara de Diputados. En este sentido, el ‘poder presidencial en cuanto a contingente legislaivo se aseme}s ms a la experiencia de los paises veeinos (Brasil, Bolivia, Chile y Uruguay) que s los ottos easoe argentinos de presidents si inayarta en el Congreso, El segundo caso de gabinete multipartidista fue el gobierno de Duhalde (2007-2003), clegido por cl Congresa para completa el rmandato del presidente renunciante, De la Rua, sobre la base de tina coaliién legisatva entre las principales facciones del Pye Ta UCR. Los cargos ocupados por la UCR fueron alizados no slo ‘como pago por huber promovido y apoyade la designacion de Dit hhalde como presidente, sino iambién para compensar Ia facions lzacion dal PJ, inmerso en una disputa entre distintosliderazeos 24.2. La produetvidad ye éxito legislative de ls presidents Pl Poder Ejecutvo argentino tne un impacto decisvo en la = ductvidad legisltiva. Medio por su peso ea la produccin de eyes, ‘sc impacto ests cjs dl que tenen los ef de gobierno de algunas de las democracins parlamentaras en los paises desarollados, © {nchisa em algunos paises presidenciales como Chile. Bs Argentina, ‘soe 45% de las lyes sancionadas entre 1983 yfnes cle 2009 tao como origen proyectos presentads por el Poder Ejectivo. No obs ‘ante, el vol lpsltivo del presidente ex més amplio, dado que ene In posibilidad de ematir DNU y decretosdelegados, en los gue hace tsb de facllades delegadas por el propio Congreso, El presidents, entonces, co-legisla con un Congreso que ejece su rol legislative, sque no s limita a refrendat las inciatvas enviadas por el Ejecttiva. [Ea paricipacién conjunta del Presidente y del Congreso en la tarcaleielativn se evidencia también analzand el tipo de provectas Scions gin as iniciadores Para el period 1999-2007, Ta in ‘tive de les legislaores fe claramente deminante en la mayoria de las areas de polticas pablces: vivienda,legislacion chil, educacn, Salud y discapscidad, comunicacion y validad, deportes y turismo, erechos hummanos y civil, medio ambiente, legislacén labora prevsional,transferenca de lamuchles, conmemoraclones reacica Se acu y agados. Es eda una de esas rea, los logisladores presentaron mas del 75% de los proyectos que se comirieron en ey. Por su parte, la inieiativa presencia fe laramente predominante en los proyectos de imporancia menor." Huo, sin embargo, cinco ‘reas elevantes en que las iniciatvas de ambos poderesestivieron mis equlibradas respecto de a sancitn de eyes. En porcentajes de Inlciativas orginadas en el Ejecutivo, esas éreas son: politica impo sitva (609), lasutucional (489%) legislacin penal 45%), economia ¥ prodiaeion (349), eneria (33%), Es sugestivo que este conjunts ‘e sreas de politic publica inchuye fos temas sabre los que Ia Cons ‘itucion probe la emisén de DNUs:Impuestes, legstacion penal, sistema electoral y patios politicos (institucional. ‘Los indicadores de productividad miestran Ia partieipacién del presidente en la preduccion legislativa global, peo dicen poco respecto del destino de los proyectos presentados por el Ejecutvo Para ello es mas importante Ia tasa de éxito, esto es la proporcion 4e iniciativas presidencates sancionadas sobre el total de inilati- ‘is presidenelales, a informacién aparece en la tabla 8 ‘TABLA asa de érito de los presides, 1983-2007 Teme |e | ue | a «@ | 20 ‘Palle mo [on] os a | ose En la table se consideran dos pos de datos diferentes, El primero es la tasa de exit bruta, que tiene como denominador 2's tolalidad de proyectos presentados por el president, y ‘numerador indie cuantos de esos proyectos fueron aprobados. Lt {asa de éxito brute para el perio 1983-2007 es del 66%, colocan- doe por encima del 50% en todos los perfodos presidencisles Sin tembargo, en este dato se incayen ls proyectos aprobados después de que su Iniciar hubiora dejado la presideneia. Por eso Ia tabla, tambien muestra a tasa de éxito neta, que se calcula wtlizando lmismo denominador, pero incluyendo en el numerador solo los proyectos aprobados mientras el presidente que Tos inivé perma hecfa en su cargo. En este caso el valor promedio para todo al iodo es del 52%, e= decir, que lor presidente slo btuvieron as Js aprobactén de la mitad de sus proyectos: De la Raa s6lologrd la aprabacion del 42% de sus proyectos, y Duhalde del 26%. Notese {ue estos casos se cortesponden con el Sinco presidente estricta- mente minortario (De ta Ris) y con el nico easo de presidente legido por el Congreso y no por el electoradlo (Dubalde)® os datos de a tals anterior ineluyen toda la legislacion, sin discriminar su importancia, es por eso que la tabla 7 presenta la {asa de éxito neta para los proyectos consderados relevantes por el propio Ejecutive en el periodo 199.2007. variabilldadrolacionads con la naturaleza del apoyo legisativo de ada uno de ls presidents. En todos los eas, el Congreso im porta, y aunque poscer unt Contingene leislativa mayoritatio no sarantiza la eprobacion de todos los proyectos del presidente, per nite aumentarel ito respecto de ls presidentescuyo contingemte Iegisatvo se coloea por debajo dela mayoria, La tasa de éxito no proves evidencia acerea de la capacidad ‘que haya tenido el presidente para preservar el contenido de los proyectos sancionados. La tabla 8 muestra la tasa de modificacion ‘elos proyectos relevantesiniciados por los presidents entre 1999 2007, rasta? tid ito es resents on rele importantes, 1999-2007 | TABLA 8 otc cin npr ie por el pene, a oe oat om | Seoaas | asi aes [a as i De i [a |e Bie a Pra aa | at a 1 S ‘Kirchnes, 2003-2007 2 ca az ‘eon inn eh 72a = a ‘La tabla muestra que las varaciones no son dramatic, salvo para el caso de Dutalde. De nuovo, el eito de Kirehner el nieo de fos tres presidentes que cont con el apoyo de una mayoria en an ‘bas cimaras del Congreso durante la mayor parte dest pobicrn, c= considerablemente mayor que el obtenido por sus antecesores, que ‘contaron con una bse de apovo més pequeta y menos horaogénea, ‘La evidencia presentada muestra un éxito relativo de! Ejocutivo en Ja sancion de sus proyectos de ley, asf eamo tina importante © Adlenalnenr oes ue ambos presente ne des cas ames tne en sre usparietas eels de Dee Ra cole ‘phir an prise CR) ye FREPASCY ee con de Dr ‘alien ete ade hs fachne dl part Sl presente (0 ya acs mayer den UCR INGE como 9 ccleaner ltracanal, omnes, sutras para Gu presets pa sal pat, yeni Ge 86 ‘Pano arn propia sb dats de Boneh y Zdaede 2009) Aqut aparece cl mismo patréin ya seflado, Por un lado el Con reso Intervene ativamente en la redaccé de as lyes a través de las modiflcacionesintroducidas durante el rémite parlameatatia De hecho, el Congreso sancion6 con modificaciones el 68% de los proyectos presidencialesrelevantes. Por otro lado, I frecuencia de Ins modifieaciones varia inversamente con Ta bate de spoya leis- lotivo del presidente. Es importante resaltay, sin embargo, que as mayarias de las modificaclones introducldas por el Cangreso 0 ‘ltrs de manera sustancial el contenido de la propuesta original {el presidente (Bonvecchi y Zelaznik, 2009) Respecto de los proyectos no aprobados, es notable el hecho de ‘que raramente algn proyecto dal Ejecutivo haya sido explicitamente rechazado por el Congreso, Ene 1983 y fines de 2008, ello ocurri6: Slo en tre ocasiones el proyecto de reforma sical de Alfosin 9 en 1984, un proyecto de Menem para modifica Ia carta orgénica {4a Banco Cantal de la Repablia Argentina en 1992, y el proyecto de aprobacign de la resolucion 125 de Fernander de Kirchner en 2008, que establecis un ntevo sisterna de retenciones impositvas @ ins esporaciones. El resto de los proyectos que no fogs sancin fue ‘quedando de lado a lo largo del proceso leislatvo. De hecho, en el erido 1999.2007, el 538% de los proyecto niiados por el presiden {que no ae sanclonaron mutié en comision en I chara de orien 24.3, Los vetos 1 presidente ha hecho uso recurrente do veto como herranien ta destinada a evitar acciones del Congreso sabre las cuales se op ‘fa La tabla 9 miesta la frecuencia de veto segtin tipo (parcial o ‘oxa)y segin orien de la ley vetada (Bjcutivo © Legato) Ja tabla 9, l presidente ha vetado de manera total slo una ley riginada por el mismo presidente, casi dos tercios de los vetos parcales (62%) fueron dingidos contra inciativas del Congreso.” El perfodo que abarean las dos presidencias de Menem fe dorante cl cual se ulizaron mas frecventemente lon vetos de cualquier tipo (194 vetos, 0.5% del total de wetor desde 1983), augue hay uc te. rer en cuenta que fe el presidente que goberné durante mis nos, Dado que durante la mayor parte del perfodo analizado el Pd ‘ocup6 Ia presidencia no es eurioso que los pesidentes peronistas hhayan atlzado el veto con mas Irecuencta. Sin embargo, hay que tenor en cuenta que los goblernos del Pl se an earacterizad por tener una base de apoyo legislative nis araplia que los radicals, por lo que no deja de sr significatvo que el 87% de Tos vetos com {ta leyesinicladas por el Ejecutivo haya sido durante presidencies peronisias. La tabla 10 ofrece una mirada més detallada sobre e brigen de las incitivasvetadas desde 1983, rastas Vets ole ypc sein eigen dea nav, 19852009 ‘apa 10 eee ets sein vgn de inca, 19832009 (orcs iow IAS [8 | ec ponew |r rere ed Menem. 199551985 [0 | a7 a7_[ 34 [0s aa ‘peo | etre | i, | a Menen 1095109 [0 [| a4_[ 4 | me Hina eae | ae | ea a | ST Beianin zor [0 [ae [9 | Lascam Men a8S | “as [ |p as Dube, 2082003 | 0 | 13] x] 13] 37009) Denn, 1998-1959 | “163 [ “372 [rez Pw “Rivine sexsie7_|1 | ia} | ie pom Tou Boe | os | We a rer Tai oma Baa zo Fi of ifs] is | raw Det, 203 z ze fi re ee me Pane or toe Todas los presdentes han hecho uso del poder de veto de mane ra extensiva Los vetos presidenciles hun sido prodominantemen- {e utlizados contra iniciativas originadas en el Poder Leyslativo (60% de los vetos)y, en menor medida, para slimplars las inca, vas del Ejecutivo modificadas por ol Congreso, Ta como muestra 8 De Ia tabla 10 «3 curioso notar que durante Ia mayoria del pe riod ls vetosdirgides contra proyectos inicindos por el Fjecutivo ‘el partido del presidente constituyen la mayorta, Sin embargo, ‘esa tendencies mis agua cirant ls presidenciasperonisas gue ‘Torante las radicals: solo el 2264 de los vetos de Allonsin ye 39% fe los de De la Ra estaban dirigidos contra proyectos iniciados por el Fjccutivoo exchisivamente por el partido del gobierno. De Feeho, durante el gobierno de Alfons Ia mayorta de fos vetos fue ron contra proyectos inilados exclushvamente pos legsladores de Ia oposiciin (354), seguido de cerea por el pertado de Fernander de Kirchner (a dicembre de 2009, 47%), Hasta aqui Ta utlizacion dl veto por parte del Eecutvo, -Cusl hha sido la respuesta del Congreso Irente los vetos? La tabla 11 presenta informacion respecto de Is insstencis. TABLA IL Insistencias, seg iniciativa, 1983-2009 (porcenajes) Preene ‘ee [cepa | |" ela Ria, 195-2001 | o ste ~ La tabla muestra que el Congreso sélo ha insstide exitosa- rmenie en el 109% de los vetos emitidos por el president, sin haya diferencias aprectables enie la capacidad de instr vetos 2 leyesiniciadas por ol Ejecativoo el Legislatva, Ello pone de 0 relieve el valor del decroto como instrumento reactivo, que per znite al Ejecutivo bloquear efectivamente las decisioncs del Con, freso que lo alejan de sis preferencias. Es notorio que durante fas edministraciones de Néstor Kirchner y Cristina Fernander de Kirchner el Congreso no haya Insistido con éxito ninguna ley. {que incluso presidentes con bases Teislativas poco sélidas, come Alfonsin y Duhalde, hayan podido mantener la mayoria de sx 214. Los DNU Los parades anteriores mostraron cl impacto de ls presiden tes argentinos en la produccién legislative, ys sa iniciandoleyes, ‘como vetando leyes no deseadas. Sin embargo, se ha senalado que Jos presidentes argentinas poseen la eapacidad de creat normas de carécter legislative, capaces de cambiar deforma inmedtata cl Status quo sin nocesidad de pasar por el Congreso, o conta con una delegacidn legislative preva, Aunque dsefado pare usarse el ‘manera excepeional, los decretos de necesidad y rgencia const {yen Gn instrumento normal de toms de decsiones por parte del presidente: La tabla 11 presenta ia informaciin sobre la frecueneta Alesu utlizacisn, segin presidencia Se ha sefialado que es recin con la presidencia de Menern uc los DNUs se consttuyen ea un instrament normal ans uc tr cepcional, de toma de decisiones y elo se ve reflejado en el echo dde que Alfons haya sido el presidente que menos decretos haya emitido durante el actual periodo demoeratieo, Es de notar in ‘embargo, que la presidencia de Ferninder de Kirche fampoco ha hecho uso frecuente de ese instrument, a pesar de que el misino se encuentra mis estabecido, El uso de Tos DNU se encuentra escasamente relacionado con 1 contingente legislatvo de los presidents. Kirchner ha emitido tna gran cantidad de decretos de necesided y urgencia a poser de contar con una mayorialegislativa en ambas cammaras durante | mayor parte de su presidencia, al igual que To hizo De la Ris, tunque con menor frecuencia, a pesar de encabear un gobierno de coalicion que no legaba 2 contar con la mayoria en ninguna de las dos cématss. También es de notar que la tespiesta tipicn del Congreso ala emisin de 1s DNU ha so el silencio letslativo, especialmente anes de la aprobacién del mecanismo de contra legislative de los DNU en jul de 2006, TABLA 12 Deeretos de necesidad y urgeneia por presidente, 1983-2010 ‘ios, 155-1988 | on Deinmus woo20r ie ie Kirche, 203-2007 ae | ‘bie y Ont (1996 ete pero ve excluyen 17 Scan Son pens LE Nasd Nose inreen ee NU ci arm rede Nine Rodheae So Una forma de medir et Impacto del uso del poder de decreto es cl fodice de Inilaiva Legislativa estindar (SLL por Standard Le tslative Initiative)" EI SLE calesl fa proporci de iniciativas de eyes del presidente respec dela foaldad de normas de caréctor legislative impulsalas por el presidente (proyectos de ley y deere- tos): ELindie varia entre Py 0. Un valar alto del SLT indica que el presidente preiere utilizar la ia legislativa antes que el decreto oar mena nde, mayor es lac de dcr anes {que proyectos de ley como via para producir un impacto legislate, La tabla 13 muestra los valores de SLI, por presdencls,conside ‘undo todas las inilativas de ley preseitadas por el presidente, y sl las inicativas relevant, 1a variabilidad en los valores de SL evidente en I tabla ie dca que diferentes presidentes han optado por wn balance par 2 TABLA 13 dice de incite eilativa estar por presidente, 1983-2010 “Ronee ae Menem, 1989-1999 ‘oat a “Datate 20onam0s [own "ube Cielo propin ve dane dea tbls 7.89 13 ticular entre inciarleyes o emitir deeretos. La presidencia de Alfonsin es la que menos ha aptads por la alternativa del decreto, lo cual es explicable por el hecho de que Ia emision de DNU no estaba adn establecida como una hevramienta normal de toma {de decisiones. Sin embargo, la presidencia de Fernander de Kit ‘hiner se caracteriza por tener valores de SLI muy cereanos alos de Alfonsin, a pesar de que los DNU se han convertido ya en tm instrument de rutina El radical dela Ro el peronista Menem son los otros dos presidentes con valores de SLT bastante supeso 125 80,5. Bs importante notar que la tabla tambien muestra, para {res de las presidencia, ef SLI calculado slo sabe las propuestas legislatvas relevantes. En este easo, es notable que la proporcion de iniciativas legslativas respecta de decretos desciende hasta colocarse en niveles que no superan valores de 0.5, o eal indies ‘ue el impacto de los decretos ex mayor ewando el Toco se pone Sobre iniclativas de importancia. 2.2. USO Y BHICACIA De Los RECURSOS SCALES I uso de los recursos fiscales por parte de Ios presidentes argentinos puede apreciarse mejor en ef andlisis de las leyes de Contenido fiscal a euya sancion han sido tipicamente eplicados 93 (Bonvecchi, 2010). Todos los presidentes argentinos utilzaron transferencias infergubernamentales para pagar el spoyo de las provincias a iniciativas de contenido fiscal promovidas por el fobierno nacional ~reformas impositivas, cambios en las Feglas fel federalisma fiscal, reformas dela legistacion presupuestaria Sin embargo, no todos los presidentes ullaaron tansferencias del mismo tipo ni en las mismnas proporciones, habiendo inchaso ‘arlaciones a lo largo de un mismo perfodo presidenctal, Los re. cursos fiscales de mayor discrecionalidad han sido utlizades con sds frecuencia cuando los presidentes enfrencaron situaciones Ininoritarias en el Congreso ¥ euando sts partidos en el gobierno experimentaron caidas en su nivel de integracion poliiea came partidor nacionales ‘La tabla 14 mucstra la conteibuctn de distinostipos de reer sos fiscales a la aprobacion de leyes de contenido Bscal en as pre Sidencias de Carlos Menem, Fernando de Ix Ria, Eduardo Duhalde {Néstor Kirchner La columna dela derecha presenta el porcentaje Ge leyes scales presentadas por el Ejcutivo y aprobbadas por el ‘Congreso en ead af, Las columns centrale indicen la eantdad de veces que se utlizé cada tipo de transferencia ~de alta discr Conalidad presidencil, moda discreconalidad presencia y baja discrecionalidad presidencial~ para obtener Ia aprobacin de un ley de contenido Bseal en cada fo Bsa tabla muestra varios patrones recurrentes. El primero presidentes wiltzaron mas transfercnclas de alta discrecionalidad (ADP) para obtener la aprobacion de lees fiscales cuando entien ‘aron una sitzacén minoritaria en el Congreso, Exe fue el caso de Fernando de la Rila en 2000 y 2001 cuando debie hdiar con uns rmayorla opesitora nel Senado; el caso de Dubalde cuando debis twatar con una panoplia de facciones de los dos partidos nacionales en 2002; y el caso de Kirchner en 2006 enando debio conver la {ebil primera minora obtenida en las elecciones de 2005 en una ‘mayoria consistnte. Las afos 1991, 1998 y 1999 aparecen como Aanomalias, aunque en rigor sus condiciones fueron similares as de 2002: an presidente Justcilista debié tratar con un Partido Sustcialstahrertemente dividida que complics el funcionamiente coordinado de su primera minoria en la Cfunara de Diputados, Fl Segundo patron recurrent es la contracara del primero los pric Aentes ulizaron recursos fiseales dle menor discrecionalidad (MDP {Y HDP) mientras mantuvieron mayorias 0 primeras minortas esta bes en el Congreso, Ese feel caso de Menem entre 1992 y 1997, o TABLA 14 pos de ransferencias interguberamentales, aprobacién delves iseales y nacionalzacton patidarta ep eA cee deh MO Dead ibe: Raber sore aed a Honorable Camara de pd de de Kirchner en 2004-2005 y 2007. treer patron recurrente es ia relacion directa entre productivdad lgislatva y uso de reeutsos discrecionales a mayor uso de transferenciasdiserecionales, ma Proporcion de iniciauvas ficales del Ejecutivo sprobadas. Con Is ‘xcepcion de las leyes obtenidas por Menem stliando transfe renclas de baja discrecionalidad en medio de la crisis econmica ‘de 1995, los mayores porcentajes de aprobacién de Ieyes scales § corresponden can usos ms infensos de transferencias de alta y media disereclonalidad presidenci a tabla tambien permite comparar Ia frecuencia de uso de cada tipo de transferencta iatergubernamental con la evolucion {el indicador de integracion politica de los partidos, el indice de Dacionalizacion partidaria (Party Nationalization Score, PNS) ‘esarrollado por Jones y Mainwaring (2003). Segun puede apre~ ciarse, el uso de transferencias do alta discrecionalidad presiden ‘ial varia de manera inversa a Is nacionalivacién del partido de foblerno: a menor nactonalizacién, mayor uso de transferencias, Sltmente diserecionales. Ese fue e.caco con Menem y el PJ ea 199899, con dela Ris y fa UCR en 2000-01, con Duhalde y el PI ‘en 2002, y con Kirchner ¥el PJ en 2006.08. Cuamnto més complies In desnacionalizacién la coordinacién en los blogues legislativos tubernamentales, mas recurre el Ejecutiva a transferencias de Ereviente grado de discrecionalidad pars obtener aprobacién a Sus iniciaivas, De ahi el eseaso uso dado por los presidentes alas transferencias de bata discrecionalidad desde fines de los fos 90. TH uso de estos recursos fiscales por parte de los presidentes| ba permitido una ereciente centralizacién de Ia autoridad fi fn el Poder Ejecutivo Nacional. Esta centralizacion puede medirse a través del nmero de leyes sprobadas que conflere ‘al Presidente autoridad pata las bases y tasas de los impues- tos, distribuir su recaudacién, modificar Ia asignacion de pare ‘das presupuestarias y ampliaro disminuir el presupuesto. La tabla 15 muestra la contribucién de cada tipo de transferencia {ntergubernamental a Ia sancion deleyes que peneraron distintos trados de centralizacion de In wutoridad Tscal. Se entiende por ‘entraizacionlimitada todo incremento de Ia autoridad fiscal del Poder Bjecutivo Nacional que se encuentre limitado por regs 0 controlesinstitueionales expliltos-tales como eriterios para la Imanipuilaciin de bases yIasas impositiva o requistos de apro: bbackn leglslativa para Tas modificaciones presupuestarias, En cambio, se entiende por major centralleacigm todo Increment dle Is autoridad fiscal del Presidente que no se encuente sujoto fa reslas 0 controles explicit tal como Ia delegacion ilimitada para modificar tasae y exenetones imposiivas. La descentralica idn consiste en la devoluctén de autoridad fiscal al Congreso © Jos gobicrnos provincial, TABLA IS Contralizacin de a Autoridad Fiscal, Tipas de Transferencia “utergubernayentales y Nacionallgatio Prtidaria ee | Yo nae | 208 ae on "ans ADP ia Diced Paes MDP ee son recy BP a Bucesoniad essa Ea erin ppl se aed cin Lapa 3 ML 97 Esta tabla muestra una asoclacion entre eentalizacié de la autordad fisealy diserecionalidad de las transerencias laters bbernamentales: la creciente proporcion de leyes de mayor cena Tnacidn por sobre el resto de la legislacion fiscal se carresponde con el ereciente uso de transforencias de alta 0 media dicrecio- halidad presidencial. Sin embargo, este patron re encuentra ci ‘cunseripta 1 period 1998-2005; en la dcada del 90, la mayor ‘entvalizacion dela autoridad fiscal fue pagada por transferenclas de menor diserecionalidad presidency en la segunda mitad de los 2000 cayé Ia proporcion de leyes centralizadoras y creci la de leyes descentalizadoras de Ia autoridad fiscal Una explicaciin posible de estas variaciones exe tamatio de a coalicidn legisla Dficialista. Mientras el gobierno de Menem mantavo mayoria en 1 Scnado y primera minoria en la Cémara de Diputados consi- {2016 centralizar la avtoridad fiscal en el Ejecutivo recurriendo {Sus contingentes parlamentario; de abt que utlizars menos franaferencias inergubernamentales y de menor discrecionalidad para asegurar la aprobacion de sus iiciativas. Los presidentes de [a Roa y Duhalde, en eambio, debieronlidiar con situaciones de ‘gobierno dividido que los forzaron a utilizar transferencias con ‘mayor nivel de discrecionalidad. Tambien el presidente Kirchner rectuni6 a transferencas altamente diserecionsles culo en 2006

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