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  • 18 Parecer #01-2011 - ARC

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    18 Parecer Nº 01-2011 - ARC

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    ry PROCURADORIA DE PESSOAL Parecer n° 01/2011 — ARC ~ André Rodrigues Cyrino Processo Administrative n° £-14/30835/1996 Controle de constitucionalidade, Descumprimento de lei reputada inconstitucional pelo Poder Exeeutivo. Atribuigio do Governador do Estado, Enunciado n? 3-PGE, Revisio. I-A HIPOTESE DO PARECER: A Extna, Procuradora-Geral do Estado honra-me com pedido de parever sobre spectos relacionados & possbilidade de o Poder Executivo estadval deixar de aplicar norma que entender inconstitucional. Especificamente, questiona sobre uma possivel reviilo do Enunciado 1 03 da Procuradoria-Geral do Estado do Ri de Janeiro (PGE), ‘ej digi determina ura abrangente descumprimento de Ici reputada inconstitueional pela PGE. Bisa literalidade do referido enunciado: “A lei apés ser roputads inconsiueional pela Procuradocia Geral do Estado mio deve ser cumprida pela Administra Piblica Estadual, inclusive por suas empresas piblicas © sociedad de economia mista (te, Pareceres = 1/94 ~RFSOS, da Procuradora Rosa Filomena Schitt de Oliveira e Silva, 1295 RB, do Procurador Roberto Benjé e Oficio n* 47/96 — CGST (ASA) do Procurador Alexandre Santos de Aragio).” © problema, de alta indagasa0, possui evidentes impactos na Administragdo Piiblica estadual ¢ merece anélise que, som abandonar as razSes que justificaram a claboragio do Enunciado PGE n° 3, considere outros aspecios importantes. Com cfito,além das justifcaivas pautadas na supremacia da Consttuigdo e na nulidade da lei com ela incompativel, & necessirio um exame sobre o papel institucional da Procuradoria-Geral do Estado ca sua rlagio com a Chefa do Poder Executivo. Tudo isso A luz da Consttuigho Federal e da Carta Estadual, além daquilo que se fixou na {Lei Complementar n° 15/1980", em sua redagaoatual. Conforme seri demonstrado, o Enunciado n° 3 da POF. deve ser revisto, A no aplicago, no ambito do toda a Administragio Publica estadval, de lei reputads inconstitucional pela PGE, deve depender da chanceta da Chefia do Poder Executive, Com efeito, se, de um lado, o principio da supremacia da Constituigio deve permanecer reverenciado, de outro lado, deve-se reconlhecer que a advocacia piblica estadual néo € Poder de Estado, estando, antes, diretamente vineulada a Chefia do Executivo, a quem cabe atribuir abrangéneia normative abstrata a toda Administragdo Pablica estadual [a Orica de Procuraoria-Geral do Estado do Rio de Jano ‘Revit de Disa da Procurador Geral, Rio de lato, (7) 20 aii Vale dizer: as fanfics institucionais da PGE no podem a ‘mesma estar vinculada ao Governador do Estado, a quem cabe, em titima inatincia, ‘tomar decisées tio graves quanto a goneralizada ndo aplicago de lei aprovada pelos representantes eleitos do povo. 1-0 PARECER iT ~ 0 Poder Executivo a inconstitucionalidade das leis, Hé muito tempo debate-se sobre 2 possibilidade de o Poder Executivo desobedecer a eis inconstitucionais. relagdo entre presunglo de constitucionalidade das leis € 0 principio da legelidade, quando confrontados com a ideia de supremacia consttucional, gerou quostionamentos © controvérsias muito antes da promulgagio da Carta de 1988 ‘Notegime jaridico anterior Carta vigente, contudo, prevaleceu oentendimento segtdo 0 qual sera legitimo, ao Chefe do Poder Executivo, deixar de aplicar lei que entendesse contra & Lei Maior*. Tal era devorréncia do principio da supremacia da Constituigo e da consequent nulidade dos atos que lhe so contrrios, Se uma norma 6 incompativel com a Constituigfo, a mesma 6 nula, devendo deixar de ser aplicada pelo Poder Executivo, que deve obediéncia a todas as leis, do que nfo se exclui 2 Maior dela. Em verdade, embora caiba ao Poder Judiciéro a palavra final, neahum Poder de Hstado esquiva-se da incidéncia da Constiuigéo, cuja supremacia é uma conguista a ser preserved, Assit, num raciocinio direto, se, no ambito do Poder Executivo, coneluitse que tuma lei é incansitucional, a mesma no poder mais ser apliceda, Dever’ buscar guarida perante o Pode Judiciério aquele que se sentir prejudicado pelo no cumprimento da li Esse entendimento ¢ ilusrado nas palavras do Min, Moreira Alves em julgamento sobre a validade de Deereto do Governador do Estado de Sao Paulo que detemminava a nfo ‘execu de normas legis reputadas inconstitucionais. Jn verbs: “porte 0 Chef do Poder Executive deixar de cumprir—assumindo 0s riscos daf decorrentes lei que se Ihe afigura inconstitucional, A opsdo entre cumprir a Constituigdo ou destespeitila para dar cumprimento & lei inconstitucional & concedida ao particular para a defesa do seu interesse privado,™ F MONTEIRO, Ruy Carls de Banc. “O argument do inconstcinnliade ¢ o repo da Lei pelo Poder Exceuiv", in Revise Frente v.79, 9.284, 1983. Vet, «props, parecer de Luis Roberto Bases, gue faz amplo Invenio da jrsprastncia€ de Soin pease «ath Po Esco Tei onal" Decompinen% ROE 181/182, 1990, pp 387-414), ‘STF, Representso de Inconstiuionalidede n 98VSP 2 Alves 1978, DJ 19.09.1980, el Min. Moreira iz Revista de Divo da Prosundana Gea Ro de Tanai, (67) 2013 A promulgagio da Consttuigho de 1988, porém, fez com que, novamente, 9 questionasse « posibilidade de descumprimento da lei inconstiticional pelo Podcr Executive’, fi que, diferentemente do que ocorria no regime anterior, a Chefia do Poder Rxecutivo passou a gorar de lgitimidade para propor ages de controle absteato de inconstitucionalidade, podendo judiiatzar a questio © permitir que se resolva definitivamente a contends (art. 103, ¢ V,CE)-Ora, como Presidente da Repiblicae ‘© Governador do Estado tomaramnse partes lglimas para sm maiones ificuldaces, fevarom o problema ao Supremo Tribunal Federal ~dotentor da tikima palavra sobre a validade de leis - perderia sentido que se les permitisse a no apleaso de noma ‘eputads inconstiuetonal na Adniistagao. A ponderagto, embora nfo eonclusiva,& feita por Gilmar Pereira Mendes para ques: “E certo que a questi penev muito do seu apelo em face da Constituigfio de 1988, que outorgon aos éngies do Bxecutivo, no plano estadual ¢ fedefal, o direto de instaurar 0 controle abstrato de normas, A possibilidade de requerer liminar que suspende imediatamente © diploma questionado reforga ainda mais esse centendimento, Portanto, a justifieativa que embasava aquela ‘orientagio de enfrentamento ou de quase desforgo perdeu razto de ser na maioria dos casos”, A proposta de mudanga de entendimento, no entanto, nio prevaleceu, As jjustifcativas favoriveis & tese do descumprimento de lei reputada inconstitucional indo se baseavam na ilegitimidade da Chefia do Exeoutivo para a deflagragio de controle contentredo. A lei incoustitucional no deveria ser aplicada em decorréncia do prine‘pio da supremacia da Constituigho”, ¢ nfo pela dificuldade de judicializagio do problema, Aplicar fei inconstitucional ¢ violar a Lei Fundamental, o que niio pode ser tolerado, Como até mesmo o particular pode, em certos casos, recusar-se a aplicar lei contriria Constituiglo’, por maioria de razZo, a Chefia de um Poder de Estado pode ¢ deve fazé-lo, sujeitando-se, é claro, as consequéncias do seu ato®. Todos os 5 Nee senlde, v2 VELOSO, Zens. Control ursicinal de cantincicvalidade. Helo Horizonte: Del Rey, 2003, 323; SOARES, Humberto Ribeiro, “Pode o Txecutivo deixar de sumpeir usa fel que cle prio consider inconltacional?”, in Revista da Procuradoria- ral do Estado, wot 80,» 5195 ‘ASSIS, Alexandre Camanho d,Inctstitcionaldde do Lei — Poder cca e rept ds ei wb 4 legogio de ineonsticionalidade. Revista de Dieta Palen, 2° 9, 1989 © SEENDES, Cilmar ere. "0 Poder Exeetivaco Poder Logit vo controle ce copstuconalidade” OAD, Seagsas rides, 1997, p22 “1 BINENBOI, Gustavo. # awa jurado consti Baers, Rio do Janeiro: Renova, 2004. 237. Pasese, por exempl ta negative de um contibuinte no reolhimento de tbuto cviado por lei ‘que 0 mesmo consite inconrineionl, © particule pode negarse a cmprir ¢ Iie aeat com a onseauéaciag podendo, ao final, ecebe eveatual gntde do Poder xii ° G Min. Morera Alves consign tal entedimento no julgamento da citdn RI a? 980, vrbis “A peo ene eumprir # Contigo on desta para dar eimprimerto a li ineorstincional € neodic s particult para a defse do so interessc puivado. Nio ost ao Cefe de un os Podeos do Cad pare a dees to do st interest particu, me de sypretasa da Constnugfo que exeutus© wipro Estado. Ne dott, v. BARROSO, Lus Raber. O controle de contucionalidad no dete brasileiro, 3 Ea, So Paul: Sarva, 209, p. 71 ‘Revina de Dito dh Procurndora Gera, de ane, (67),2015, Ec} Poderes da Repitblice estdo vineulados fi Constinugto (art. 23,1, CF), A circunstincia de set o Poder Juicidrio o vesponsivel pela desradeire interpretagio sobre avalidnde das cis no afasta a responsabilidade do Poder Execativo de igualmente protege-ia De falo, no sistema constitucional brasileiro, & 0 Poder Judicidtio 0 grands responsével pela guarda ¢ defoaa da Consttuigto, cabendo a ele, par meio do seu ‘reo de eapuls, « palayra Gna, como decoere do ar. 102, CP. Essa posiglo crucial combinada com 0 processo do judicializagto da politica, fiz com que se refrs de forma cada Vee niais recorvente & existencia de real supreme judicial nas relagBes estatais". A posigio privilegiada do Poder Judiciério e do Supreivo Teibunal Federal, no entanto, nfo esvazia a cireunstizeia de quo os demais Poderes so iguslmente intérpretes da Constituigao, devendo nela vislumbrarem o seu norte Ali, woltando- 80s oles para o Poder Executivo, & superada a ideia de que o Adminstrador Pablico depends da intermediagio da li para aplicar a Constituigao", Ble aplica dietamente, 0 que pode impliear 0 descumprimento de outras normas com ela incompativeis (© Supremo Tribunal Federal ainda do teve « oportunidade de decidir definitivamente sobre essa questo apbs a promulgago da Constituigto de 1988, No enlanto, cm obfer dictum na Agko Direta de Inconstitucionatidade n* 221, © Min, Moreira Alves registrou que “Qs Poderes Exeeutivo e Legislativo, por su Chefia ~ ¢ isso tem sido questionado com o alargamento da legitimagéo ativa na agdo direta de inconstitucionalidacde ~, podem tho-s6 determinar 0s seus rgfios que deixem de aplicar administrativamente as leis ou atos com forga de lei que considerem inconstitucionsis"™. O8TJ, porseu tno, jf enfrentou a questo e devidiu que */O] Poder Execuiivo deve negar execugdo a ato normative que the parega inconstiucionat”®., © Tribunal de Justiga do Estado do Rio de Janeiro compartitha o mesmo entendimento, e jéteve 4 oportunidade de afitmar que acmite: “a passibilidade de a Adiministraco Publica rever os préprios atos (Sumula 473 do STF) e até deixar de cumprir fet que se the ‘paresa inconstitucional (controle difuso), assuindo os riscos correspectivos"™. Clémerson Merlin Cleve traz. angumento interessante a corroborat a tese aqui esposada, Segundo o Professor do Parand, negar a possiblidade de a Chefia do Executivo afastar aplicaggo de lei inconstitucional em razdo das logitimagbes ativas TOY PESSANIA, Rodigo Brando Viveiros. Spremeci fda: altri, pressupasts, eras © A altemativa des didogos constnclonais, Tose spesenads 6a Faculdade de Direvo da URI, 2011 VIEIRA, Oscar Viens, Sipremocracia, fr: SARMENTO, Danet (Cooc). “Filosofia € Teoria CConsiucional Contempordnos” Rio de Zneio: Lamen urs, 2009, pp. 483-502. 1 BINENBOIM, Gustin, Cina teria do dei xdninitrotivo, Rio de Sate: Renovar 2006, pp. 137-14, 52 ADI wr221-DE, tel Min. Moreen Alves, j 1609-1993, DJ 22101193, 13.1, Rlsp of 23.121/G0, Rel Min, Humbert Gees de Boros, primeim turns, j. 06.10.1953, Bd Osi. 199. 1411, Nona Clara Clve, Press n° 0036970-341999.8 19.0000 (1998, 008.0036), Reexme [Neots rl, Dee, Larson Mauro j 071.2000, ae ‘Revista de Dito da Procutedaria Gera, Rio ds Janeiro, (67), 2013, ctiadas polo at, 103 da Constitnigo cria um paradoxo diante da situagdo dos Prefeitos. Como os mesnios nilo possuem legitimidade para s propositura de agio direta, estes ainda ostatiam autorizadas a negar aplicagdo de leis que reputassem inconstitucionsis, ‘9 que 03 colocaria em posiglio mais vantajosa que o Presidente da Reptiblica e 08 Governadores de Estado”. ‘A corroborar todo © exposto, deve-se sublinhar que, com a promulgagio da BC n° 3/1993, seguids da edigio da EC n° 45/2004, desferiu-se um golpe fatal nos argumentos contririos & possibilidade de negative de cumprimento de lei reputada inconstitucional pelo Poder Executive, Como se sabe, a primeira emonda inseriu 0 § 2° do art. 102 da Constituigio, cuja redagio estabelece que as decisdes definitivas de mérito proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em agdes de controle abstrato produzirdo eficdcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais érgios do Poder Judiciirio © ao Poder Execwtivo. A EC n° 45/2004, por seu turno, dentre outras mudanges, substituiu a referénci 20 Poder Executive por “administragdo piilica direta e indiveta, nas esferas federal, estadual ¢ municipal” No mesmo diapasio, a Lei n* 9.868/99 estabeleceu ynorma similar no seu art, 28, parigrafo Gnico, vinculando a “Adminisiragaio Piblica federal, estadual ¢ municipal” as declaragées do STF no ambito do cconirole direto de constitucionalidade. Ora, sabendo-se que ndo ha palavras indtois na lei e na Constituigdo, a referéneia, primeiro, 20 Poder Executivo, e, ‘segundo, a administragio publica direia ¢ indireta indicam, numa interpretagio a contrario sensu, que © Administrador pode (¢ deve) descumprir @ lei que repute fundamentadamente inconstitucional, arcando com as consequéncias do seus atos e submetendo-se a eventual decisio contriria do STF". [Note-se, por fim, ser ineorreta a tese segundo a qual a Chefia do Executive pratica crime de responsabilidad ao nao aplicar lei aprovada pelo legistador (att. 85, ‘VI, CR)". A lei inconstitucional é nula desde o seu nascedouro, sendo certo, ademais, que, muito mais grave que no aplicar lei 6 deixar de cumprir a Constituigdo, como deixainequivoeo o préprio caput do art. 85, CF, ao definiros crimes de responsabilidad ‘como sendo aqueles que “atentem contra a Constiluiedo Federal". Assim, como TERE, Clemewon Merlin, dfcalzaia abutrata da contiucionlidede no dieito bratitiro. S00 Prato: I, 2000, pp. 247-248, O autor ise Sou asocin: imeie-c « hpstese dete Fea ‘spond sobrenoton gerd em eerminada mala (ebutrs ca uranic, pr exempto),Ostentando ‘alo leilativo nora vieade, o President da Raptbliea some pvr recs x cumpri-l cso fates tieane obo limi No eato do pref, porque nfo pode ober mina em se de gto die, fetiaautoriado a ecusat, dese logo, sex cupriment, Deve portant, o STF nessa questo mater St entenimenio, mssino no eontexto dn Consimigdo do 198, inclusive pongue, nesta, como max ‘ret, odas os Poderes de Replies ef vneulados go curprimento da Const 30 (at. 281, Ere elt ao proceso continao de otimizago de sua nrmatividade (dem. 248), '6 no setigo, « BINENBOIM, Gustavo, A nova fudge convtecione brasileira, Rio de lane Renover, 2004, p. 241-242; e BARROSO, Luis Robart. O canoe de contncionalidads no direto bate, 3° Eh, So Paulo: Saraiva, 2009, pp. 71-72. "T BINENBOIM, Gust, 4 overs contol bras, Rio de ener: Renova, 200.238 18 Na Conatingge do Estodo do Rio do Janz, at 146: “So ermes Ge responsabiiae 0s nos do ‘Govermndor do Eatado que slntarem conta Consiuao da Replica, ado Estado", 313 ‘bem pontua Gustavo Binenbojm, “o Poder Executive ndo esté attorizado e, muito menos, obrigado a lavar as miios diante de um ato normativo que se the afigure inconstinicional, compactuando com a violagéo da Let Maior” 12 ~A Procuradoria-Geral do Estado ¢ seu papel diante da inconsti clonalidade, © fato de 0 Poder Exccutivo ter a prerrogativa (verdadeiro dever) de afastac « aplicagto de leis inconstitucionais antes mesmo da pronGncia (cauclar ou definitive) do Poder Judiciério nao encerra as dificuldades do problema. importante avaliar 0 érgHo, no fmbito de cada eafera da Administragdo, que tord competéneia pera autorizar o descumprimento da lei. Por razBes (1) de responsabilidade politica, i) de gestio administrativa e, prineipelmente, (it) de manutengao de um ambiente de seguranga jutidica em que os paticulares possamn conflar nas posturas administrativas®, & necessério que se cometa, claramente, a uti drgio especifico a decisio ~c o 6nus da decorrente — da lo aplicasto de leis que se reputem inconstitucionais No easo do Fstado do Rio de Janeiro, esse nus deve ser reservado a0 Governador do Estado, Tal interpretagio decorre tanto da Lei Complementar n* 15/1980, em sua redagfo atual, quanto da Constituigio do Estado, em hatmonia com a Constituigto Federal. Nesse sentido, conforme se aludiu acima, 0 Bnunciado PGE n° 3 equivoca-se ao determinar a insplicabilidade de lei reputada inconstitucional diante, apenas, da manifestago conclusiva da Procuradoriae Geral do Estado. A manifestegiio da PGE € indispensivel, mas nao definitiva, Explica-se, A Procuradoria-Geral do Estado deve centralizar as interpretagées sobre a validade © a aplicagto de leis no ambito da esfera da Administragaio Pablica em ‘que se insere, De acordo com a Constituigdo Federal, tais fungdes sie monopélio dda Advocacia Piblica estadual, fang essencial & justiga voltada tanto A defesa quanto & consultoria jucidice da Administragio a que se vincula (art. 132, CF). Assim, se houver uma duivida relecionada interpretagtio ou a validade de norma jutidica no Ambito da Administragto Pablica estadual, dever-se-a, em primeito lugar, provocar a manifestaggo da Procuradoria-Geral do Estado. Tss0 1 tm ibidem 7 © Minit Gir Mendes wes desarand ipo cl ela ce segura vi ¢ dh conta as rolgtes adinigndvas, Sogindo o minis, tl cn devez a feo lsu Jo Estado do Dito enn Lei 9.784, do 29 dejan de 1959 (at 2°) Em tus pales: "En vera, a segues Jet, como suprinspi d Bsa de Dito, sume vale fpr 0 ssc julio, cabo te ge ison na rain de isi iin de jsiga mate” Segundo o Minish, emo pda angular

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