Avances de la Reforma y Modernizaci6n del Estado en el Pert Documento Preliminar Consultor Carlos Casas Tragodara IDB Con el apoyo del Banco Interamericano de DesarrolloCAPITULO 1: ESTRUCTURA DEL ESTADO® Seccién 1: INTRODUCCION La estructura del Estado siempre ha sido un tema de discusién recurrente, La presencia del Estado es importante porque asegura los derechos de las personas y brinda los bienes y servicios que son consistentes con este principio Segin la visién acerca del rol del Estado en la sociedad, hay quienes piensan que esta estructura deberia reducirse al maximo mientras que otros piensan que deberian proliferar muchas instituciones publicas. Como siempre, lo factible es un punto intermedio entre ambos extremos. Ejemplo: Presencia del Estado en Zonas Rurales Si la situaci6n actual evidencia que el Estado no esta presente en muchas zonas del pais como ocurre en las zonas rurales entonces una conelusién valida es que el Estado debe aumentar su presencia en dichas zonas. Por un lado, se podria potenciar instituciones ya existentes como empoderar a los Gobiernos Locales y los Gobiernos Regionales que son los que estin més cerca de la poblacién. Por otro lado, se podria crear una institucién que se encargue de hacer llegar los servicios a Jas zonas rurales. Los arreglos institucionales para resolver el problema son variados, lo pertinente es escoger alguno después de evaluar las alternativas utilizando herramientas como el andlisis costo — beneficio. La estructura del Estado esté en funcién de las actividades que este debe cumplir. Es necesario realizar evaluaciones que permitan identificar donde el Estado debe ser reducido porque esta muy presente y destinar los recursos ahorrados para brindar bienes y servicios a los cuales los ciudadanos tienen derecho en las zonas o Areas donde el Estado no este presente. Si bien el grado éptimo de presencia del Estado es subjetivo, se podria establecer alguna metodologia que permita evaluar donde la sociedad y/o el mercado puedan requerir mayor © menor presencia estatal. Mas importante que el nimero de instituciones es que se establezca claramente el rol que cumplen en la * Esta seccién fue elaborads con informacién procedente principalmente del informe "Memoria del proceso de implementacion de le Ley orginica del Poder Ejecutivo (LOPE) Enero 2008 ~ setiembre 2010” realizado por la Seeretaria de Gestion Publica de la PCM.estructura del Estado, las funciones en beneficio de la sociedad asignadas y el funcionamiento de los mecanismos de coordinacién entre instituciones. Es importante tomar en cuenta la estructura del Estado porque ello implica trabajar a nivel horizontal tratando de darle consistencia a las instituciones del nivel nacional, mientras que ello debe ser funcional a la estructura vertical del Estado en donde este se divide en tres niveles de gobierno. Para que el Estado como un todo funcione de manera adecuada es necesario que se articule en las dos direcciones lo que nos Ileva al tema importante de la descentralizacién que se abordara mas adelante. Un tema relevante para la creacién de instituciones son las economias de escala. Como se sabe, debe buscarse actividades que se complementen entre si para ponerlas bajo el rol rector de una sola institucién. Ademds, existen costos fijos de instalacién de una nueva instituein. Desde el punto de vista econémico, para que sea deseable el establecimiento de una nueva institucién se debe cumplir dos requisitos, primero tener muy claros sus objetivos y segundo que las ganancias de eficiencia por manejar determinadas acciones en la institucién nueva sean mayores que los costos fijos en los que se incurre para su establecimiento. Desde el punto de vista politico, también es relevante la voluntad politica de atender un tema que la ciudadania requiere, 0 por cumplir alguna promesa electoral. En ese caso, la labor consistiré en que dicha institucién este orientada a generar resultados y fuuncione lo mas eficientemente posible Ejemplo: Costos fijos en la creacién de Sistemas Administrativos Debemos pensar en varios de los sistemas administrativos que se observan en el Estado peruano como contabilidad, tesoreria, presupuesto, inversién publica, control, adquisiciones por citar algunos de ellos. En cada uno de estos sistemas deben laborar determinada cantidad de personas para que la institucion opere de manera consistente con los procesos y directivas que emite cada uno de estos sistemas. Es segiin esta légica que se realizaron avances, de los cuales se trataré con detalle aquellos que hayan sido més significativos. Primero se trataré la restructuracién de las instituciones existentes y de la creacién de nuevas instituciones que se han realizado apartir del afio 2007. Luego se hard un recuento de los avances en la implementacién de la Ley de Orgénica del Poder Ejecutivo desde su creacién hasta la fecha. Seccién 2: REESTRUCTURACION Y CREACION DE NUEVAS INSTITUCIONES La creacién de nuevas instituciones en estos afios ha mostrado el compromiso politico con ciertas reformas que se han iniciado a distintos ritmos. La creacién de una institucién, asi como la promulgacién de normas, no son condiciones suficientes para producir reformas pero son un buen indicador de la intencién y las negociaciones politicas que se dan en distintos momentos. Un primer evento fue cuando en el afto 2007 buscando darle una mayor coherencia a los programas sociales del Estado y con el fin de ahorrar costos para liberar recursos para atender una mayor poblacién es que se procedié a fusionar los programas sociales que eran manejados por 82 instituciones. El resultado fue una reduecién a 25 programas aprovechando lo establecido por el Articulo 13 de la Ley Marco de Modemizacién de la Gestién del Estado que permitia la fusion de direcciones, programas, etc., por medio de decreto supremo. Esto significd un buen avance y conté con la aprobacién de la poblacién y autoridades debido a los estudios que demostraban que habia desperdicio de recursos y filtraciones en los programas sociales. Al momento de la fusién, estos programas sociales gastaban alrededor de S/. 3,200 millones y tenian gastos administrativos del orden de 600 millones de soles por lo que se esperaba una significativa reduccién en estos tltimos de tal manera de liberar recursos para mejorar la cobertura de los programas fusionados. Asimismo, una nueva oportunidad politica se presenté el 2008 cuando se promulgé el Decreto Legislativo N° 1013 en el cual se aprueba la Ley de creacién, organizacién y funciones del Ministerio del Ambiente. En ese entonces se estaba implementando el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y era necesario contar con un organismo del Poder Ejecutivo que sea el ente rector de la politica nacional de gestion ambiental de modo que el Estado pueda responder eficientemente a los desafios ambientales de un mundo mas globalizado. Ello respondié también a una légica de lograr una coordinacién de los temas ambientales que estaban desperdigados en una serie de érganos de linea de ministerios ligados a la actividad productiva y en organismos piiblicos descentralizados que tenian como fin preservar los recursosnaturales y favorecer su aprovechamiento racional y establecer politicas para mantener estindares deseables con respecto al ambiente. Esto es muestra de cémo temas que cobran mas importancia a nivel internacional y/o que representan nuevas necesidades de Ja poblacién generan una presién sobre el Estado para modificar su estructura y atender temas transversales a la sociedad y la economia como el de gestién del ambiente. A su vez, en el mes de julio del afio 2010 se creé el Ministerio de Cultura. Este Ministerio es el organismo rector en materia de cultura y ejerce competencia, exclusiva y excluyente, respecto de otros niveles de gestion en todo el territorio nacional.* Esto fue fruto de la voluntad politica del gobierno de turno y el impulso de un grupo de congresistas. Este ministerio absorbié una serie de organismos que antes dependian del Ministerio de Educacién, Es una institucién nueva aiin y una evaluacién objetiva ain no es posible pero es una muestra de los arreglos politicos que pueden llevar a la creacién de una institucién nueva, Finalmente, en octubre del 2011 se cre6 el Ministerio de Desarrollo ¢ Inclusién Social (MIDIS). Tiene como finalidad “mejorar la calidad de vida de la poblacién, promoviendo el ejercicio de derechos, el acceso a oportunidades y el desarrollo de capacidades, en coordinacién y articulacién con las diversas entidades del sector piilico, el sector privado y la sociedad civil”.* Es la entidad competente en “desarrollo social, superacién de la pobreza y promocién de la inclusién y equidad social” y en proteccién social de grupos vulnerables de la poblacién. La creacién de este ministerio esta vinculada a la promesa politica del actual gobierno de generar una sociedad mas * Cepitlo I -Funcions exclusvas y compartdas (Ley N° 29865) Artiulo 7- Funciones exclusivas 18) Coordinar la implementacién de la politica nacional de su competencia con los demés sectores, los gobieros regionales y los gobiernos locales, ») Realizaracciones de declaracién,investigacin,proteccién, conservacién, puesta en valor, promocién y difasién dl Patrimonio Cultural de la Nacn. ©) Fomentar las artes, la ereacin y el desarrollo aristico(...). 1) Coordinar aeciones para culminar con el proceso de saneamiento fsico legal tetterial de los pueblos andinos, amazénicos y affopervano(... ‘m) Cumpliry hacer eumplir el marco normative relacionado con el émbito de su competencia (...). 1) Promover Ia suscripei6n dela cooperacién nacional e internacional reembolsable y no reembolsable, a través de las entidades competentesy conforme a las normas vigentes Ley N° 29792 Ley de creacin,organizaciéa y funciones del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS)inclusiva, Por ello, la vinculacién de los programas es importante para darle una mayor coherencia al manejo de los programas sociales y articularlos mejor con las politicas de salud y educacién, Seccién 3: LEY ORGANICA DEL PODER EJECUTIVO Sin embargo, uno de los principales avances en torno a la estructura y funcionamiento del Estado de los tiltimos cinco afios ha sido la promulgacién de la Ley Organica del Poder Ejecutivo (LOPE). Esta ha marcado un nuevo hito en la organizacién del Estado. Dentro del proceso de descentralizacién, esta significa un avance en la definicién de las funciones que le competen al nivel de gobierno nacional, en particular como rector de politicas. Ademés, adecua al nivel de gobierno nacional al establecer los mecanismos de coordinacién de este con los gobiernos subnacionales. Esto seré tratado con mas detalle en el Capitulo 4 del presente documento. La Ley Organica del Poder Ejecutivo - Ley N° 29158 se aprobé el 20 de diciembre del 2007. En ella se establece los principios y las normas basicas de organizacién, competencias y funciones del Poder Ejecutivo. Entre ellos se encuentran: © Funciones y facultad normativa del Presidente de la Republica. © Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros y las comisiones interministeriales. © Estructura y fimeiones de los ministerios y sus componentes. Tipos de organismos publicos y sus funciones. Funciones de las comisiones © Definicién de los programas y proyectos especiales, entidades administradoras de fondos intangibles de la seguridad social y empresas propiedad del estado. © Definicién y funciones de los sistemas del estado. Tiene como objetivo general modernizar la organizacién y estructura del Poder Ejecutivo, Para ello se propone lograr: + La delimitacién clara de las competencias y funciones de cada nivel de gobierno segiin los servicios que brinda el Estado. * Elordenamiento y restructuracién de las entidades del Poder Ejecutivo. © Laarticulacién y simplificacién de los sistemas administrativos.«© Lareorganizacién de los sistemas funcionales. La Ley Orgénica del Poder Ejecutivo ha tenido algunas criticas entre las cuales se pueden mencionar las siguientes: Persisten problemas de autonoma de las instituciones, poca articulacién entre las entidades encargadas de un mismo objetivo, mucha interferencia politica en el funcionamiento de las entidades, objetivos poco definidos asi que no se puede medir el desempefio de las entidades, poca participacién de la sociedad civil en el proceso, La implementacién de esta norma esta a cargo de la SGP-PCM, para ello cuenta con el componente téenico “Estructura y Funcionamiento del Estado”. El primer paso fue planificar las actividades necesarias para cumplir la implementacion de la LOPE, Fue asi que se decidié divi ir el proceso en dos fases. 1. La primera tiene como objetivo adaptar las entidades del Poder Ejecutivo al nuevo marco legal. Esta fase incluye los siguientes componentes: 1) Reordenamiento de las entidades piblicas por medio de la calificacién de los organismos publicos en funcién de la nueva tipologia establecida en la LOPE. 2) Renovacién del marco legal de las entidades. 3) Generacién de instrumentos para organizar y articular el funcionamiento del quehacer del Estado. 4) Establecimiento de reglas y procedimientos para crear, organizar y evaluar a las entidades piblicas. 5) Elaboracién de reglamentos para asegurar la puesta en marcha de la LOPE. 2. La segunda fase tiene como objetivo consolidar los cambios realizados y el uso de los nuevos instrumentos de gestién, Esta fase incluye los siguientes componentes: 1) Funcionamiento y consolidacién de los nuevos instruments y el nuevo sistema administrativo de modemnizacién de la gestién. 2) Desarrollo de una cultura de modernizacién de la gestién. Hasta la actualidad se ha avanzado en los tres primeros componentes de la primera fase. En primer lugar trataremos los avances en el componente 2, es decir, la renovacién del marco legal de las entidades con los avances en la publicacién de Leyes de Organizacién y Funciones para los Ministerios. Luego se describird el actual estado del componente 1, es decir, de la clasificacién de las entidades segin la metodologia que propone la LOPE. Finalmente se tratara los avances en el componente 3 como el Clasificador Funcional Programitico.