Dasar Awam

KANDUNGAN

Prakata ix
Penghargaan xi
Kata Kunci xiii
Matlamat dan Objektif Kursus xv

BAB 1 PENGENALAN DASAR AWAM

Objektif Bab 1
1.1 Pengenalan 1
1.2 Definisi Konsep Dasar Awam 2
1.2.1 Sifat Dasar Awam 4
1.3 Bentuk-Bentuk Dasar Awam 5
1.4 Klasifikasi Dasar Awam 7
1.5 Sistem Dasar Awam 9
1.6 Kesimpulan 10

BAB 2 TEORI-TEORI DASAR AWAM

Objektif Bab 11
2.1 Pengenalan 11
2.2 Teori-Teori Dasar Awam (Model Kuasa) 12
2.2.1 Teori Institusionalisme: Polisi Sebagai Aktiviti
yang Institusional 13
2.2.2 Teori Neo-Institusionalisme 16
2.2.3 Teori Kelompok: Polisi Sebagai Satu
Perimbangan Kumpulan 18
2.2.4 Teori Elit: Polisi Sebagai Pilihan Elit 21
2.2.5 Teori Rasionalisme: Polisi Sebagai Pencapaian
Matlamat yang Paling Cekap 25
2.2.6 Teori Incrementalisme 30
2.2.7 Teori Permainan: Polisi Sebagai Pilihan
Rasional dalam Permintaan yang Berasingan 32
2.2.8 Teori Sistem 34
2.2.9 Teori Anarki Terancang 37
2.3 Kesimpulan 38
Soalan Penilaian Kendiri 39
Jawapan Soalan dalam Teks 40

v
 Dasar Awam

BAB 3 FAKTOR DALAM PEMBUATAN DASAR

AWAM

Objektif Bab 43
3.1 Pengenalan 43
3.2 Aktor-Aktor Dasar (Policy Actors) 44
3.3 Aktor Rasmi 44
3.3.1 Parlimen 45
3.3.2 Yang Di-Pertuan Agong (YDPA) 46
3.3.3 Perdana Menteri 47
3.3.4 Menteri-Menteri/Eksekutif 50
3.3.5 Birokrat/Pentadbir Awam 53
3.4 Aktor Tidak Rasmi 54
3.4.1 Agensi Swasta 54
3.4.2 Media 55
3.4.3 Kumpulan Bukan Kerajaan 58
3.4.4 Kumpulan Berkepentingan 59
3.4.5 Individu Awam 61
3.5 Kesimpulan 61

BAB 4 PROSES PENGGUBALAN DAN SUMBER

DASAR AWAM

Objektif Bab 63
4.1 Pengenalan 63
4.2 Ahli-Ahli Politik dan Pentadbir Sebagai Aktor
Pembuat Dasar 64
4.3 Parti Politik Sebagai Pembuat Dasar 65
4.3.1 Parti Sebagai Pembuat Dasar 67
4.4 Pembentukan Dasar Terpimpin 68
4.5 Barisan Nasional (BN) 71
4.6 Sumber-Sumber kepada Dasar Awam 72
4.7 Sokongan Terhadap Cadangan Dasar Awam 75
4.8 Kesimpulan 76

BAB 5 DASAR AWAM DARI PERSPEKTIF ANALITIK

Objektif Bab 79
5.1 Pengenalan 79
5.2 Ekonomi Malaysia: Gabungan Semua Punca
Pengeluaran 80

vi
 Dasar Awam

5.3 Sistem Pasaran dan Syarat-Syarat Pasaran 84

5.3.1 Isi Rumah 84
5.3.2 Perniagaan 85
5.3.3 Pasaran 86
5.4 Kegagalan Pasaran: Perlunya Tindakan yang Kolektif 90
5.4.1 Monopoli, Pengurangan Kos dan
Ketidakcekapan Ekonomi 90
5.4.2 Ketidakcekapan Ekonomi dan Spill Over 91
5.5 Ekonomi Spill Over 92
5.5.1 Tindakan Kolektif dan Spill Over 94
5.5.2 Prinsip-Prinsip Keberuntungan Sosial yang
Maksimum: Satu Rangka Penilaian Keputusan
Kerajaan 94
5.5.3 Prinsip-Prinsip Keberuntungan Sosial yang
Maksimum 95
5.6 Kos Sosial dan Keuntungan Sosial 96
5.6.1 Model I – Saiz Projek Kerajaan yang
Optimum 97
5.6.2 Model II – Pemindahan Pendapatan dan
Kebajikan Sosial 99
5.7 Kos Sosial dan Keputusan Awam 101
5.7.1 Jenis Cukai 102
5.8 Kesimpulan 103

BAB 6 SISTEM EKONOMI DAN KEGAGALAN KERAJAAN

Objektif Bab 105

6.1 Pengenalan 105
6.2 Sistem Ekonomi 105
6.2.1 Sistem Ekonomi Perancangan Pusat (SEPP) 106
6.2.2 Sistem Ekonomi Pasaran (SEP) 106
6.2.3 Sistem Ekonomi Campuran (SEC) 107
6.3 Kegagalan Kerajaan 108
6.4 Langkah Kerajaan Membetulkan Kegagalan Pasaran 111
6.5 Kesimpulan 113
Jawapan Soalan dalam Teks 113

BAB 7 APLIKASI DASAR-DASAR PEMBANGUNAN

Objektif Bab 115

7.1 Pengenalan 115

vii
 Dasar Awam

7.2 Isu Krisis Ekonomi 115

7.2.1 Pendekatan Menangani Kegawatan Ekonomi 117
7.3 Perspektif Wawasan 2020 121
7.4 Dasar Ekonomi Baru (DEB) 124
7.5 Dasar Pendidikan Kebangsaan 126
7.6 Dasar Persyarikatan Malaysia 131
7.7 Dasar Belia Negara 133
7.8 Dasar Penswastaan Malaysia 134
7.9 Kesimpulan 139

BIBLIOGRAFI 143

viii
 Dasar Awam

PRAKATA

Kami mengambil kesempatan ini untuk mengucapkan selamat mengikuti

kursus DASAR AWAM kepada semua pelajar program Pendidikan Jarak
Jauh (PJJ), Pusat Pendidikan Profesional dan Lanjutan (PACE),
Universiti Utara Malaysia. Kursus DASAR AWAM ini merupakan kursus
teras program Sarjana Muda Pengurusan Awam bagi pelajar sepenuh
masa dan program PJJ Universiti Utara Malaysia.

Modul DASAR AWAM dihasilkan berdasarkan rangka kursus dan silibus

yang digunakan oleh pelajar sepenuh masa Universiti Utara Malaysia.
Modul ini dihasilkan bertujuan untuk memastikan agar kualiti kelulusan
dan pencapaian pelajar program PJJ sama taraf dengan pelajar sepenuh
masa. Dalam penulisan modul ini, pihak kami telah mengambil kira
keadaan pelajar yang akan mengikuti bentuk pembelajaran kendiri.

Modul ini dapat membantu para pelajar untuk memahami konsep atau
definisi, teori-teori, aktor, proses pembuatan dan analisis dasar awam
berdasarkan perkembangan dasar awam di Malaysia. Walaupun sebelum
ini kursus Dasar Awam kurang diberi penekanan di mana-mana institusi
pendidikan tinggi, tetapi kini kursus ini telah menjadi satu kursus yang
diwajibkan di kebanyakan universiti awam dan ia telah menarik minat
pelajar dan pengkaji yang berkaitan dengan pentadbiran awam dan sains
politik.

Untuk menambahkan lagi pengetahuan berkaitan dengan dasar awam,

para pelajar disarankan merujuk pelbagai bahan bacaan tambahan
berkaitan dengan dasar awam. Soalan Dalam Teks (SDT) disediakan
bagi perbincangan setiap topik dan Soalan Penilaian Kendiri (SPK)
disediakan di akhir setiap bab dalam modul ini untuk dibincangkan dan
diselesaikan oleh pelajar. Bagi memudahkan para pelajar, penulis
menyediakan jawapan bagi SDT dan SPK untuk menyemak ketepatan
pelajar menjawab soalan-soalan yang disediakan. Penulis berharap agar
modul ini dapat membantu pelajar untuk mencapai keputusan yang baik
dalam peperiksaan dan menambahkan pengetahuan tentang dasar awam.
Modul ini hanya sekadar panduan asas kepada pelajar. Oleh itu, pelajar
dinasihatkan supaya menambahkan bahan bacaan daripada pelbagai
sumber.

ix
 Dasar Awam

Akhir kata, penulis mengucapkan Selamat Maju Jaya kepada semua

pelajar program PJJ, Universiti Utara Malaysia dan terus berusaha untuk
mencapai kejayaan dan kecemerlangan.

Ahmad Atory Hussain

Malike Brahim
Nur Syakiran Akmal Ismail
Zalinah Ahmad

x
 Dasar Awam

PENGHARGAAN

Alhamdulillah, syukur kehadrat Allah S.W.T. kerana dengan limpah dan

kurnia-Nya, modul Dasar Awam ini dapat disiapkan sebagai rujukan asas
pelajar program PJJ. Dengan adanya modul ini, diharap para pelajar
program PJJ mendapat manfaat sepanjang mengikuti kursus ini.

Di kesempatan ini, penulis ingin merakamkan setinggi-tinggi

penghargaan kepada semua pihak yang terlibat secara langsung dalam
menghasilkan modul ini terutamanya pihak Fakulti Pengurusan Awam
dan Undang-Undang dan Unit Pendidikan Jarak Jauh (UPJJ), Pusat
Pendidikan Profesional dan Lanjutan (PACE) yang telah memberi
peluang, kerjasama dan kesempatan kepada penulis untuk menghasilkan
dan menyiapkan sepenuhnya modul ini. Penulis juga merakamkan
berbanyak-banyak terima kasih kepada Puan Farah Mat Din, Pegawai
Penerbitan di Jabatan Penerbitan dan Teknologi Media.

Segala kekurangan dan kelemahan dalam modul ini adalah

tanggungjawab penulis sepenuhnya khususnya dalam edisi awal ini.
Sebarang komen dan cadangan yang membina adalah dialu-alukan untuk
menghasilkan sesuatu yang terbaik dan berkualiti tinggi untuk manfaat
bersama.

Ahmad Atory Hussain

Malike Brahim
Nur Syakiran Akmal Ismail
Zalinah Ahmad

xi
Dasar Awam

xii
 Dasar Awam

KATA KUNCI

Terdapat beberapa lambang yang akan anda lihat dalam modul ini.
Lambang tersebut memberi maksud tertentu seperti yang dinyatakan di
bawah. Lambang ini disediakan bagi membimbing dan melengkapkan
proses pengajaran dan pembelajaran anda.

Soalan dalam teks (SDT) ialah soalan latihan yang

merujuk kepada perbincangan dalam teks yang
dipelajari. Contoh jawapan disediakan di akhir setiap
bab/pelajaran.

Soalan Penilaian Kendiri (SPK) ialah soalan ulangkaji

yang berkaitan dengan perbincangan keseluruhan
bab/pelajaran. Cadangan jawapan disediakan di akhir
modul kursus.

Anda boleh menyemak jawapan latihan anda dengan

cadangan/skima jawapan yang disediakan di akhir
bab/pelajaran atau modul kursus. Anda dinasihatkan
membuat latihan terlebih dahulu sebelum menyemak
jawapan tersebut.

Anda dikehendaki berfikir sejenak tentang situasi di

sekeliling anda atau mengimbas kembali pelajaran yang
lepas. Pelbagai soalan yang berkaitan dengan pelajaran
tersebut akan dikemukakan.

xiii
Dasar Awam

xiv
 Dasar Awam

MATLAMAT DAN OBJEKTIF KURSUS

MATLAMAT

Modul Dasar Awam ini memaparkan kepada para pelajar mengenai

kepentingan dasar awam yang dilaksanakan dalam sesebuah negara
termasuk Malaysia bagi mengatasi atau menyelesaikan sesuatu isu atau
masalah yang berlaku dalam masyarakat. Dasar awam berkaitan dengan
keputusan dan tindakan yang dilakukan oleh pihak kerajaan sama ada
untuk menyelesaikan masalah dalam masyarakat atau mencapai matlamat
mereka. Kursus ini merupakan kursus pemantapan kepada kursus-kursus
lain dalam Program Pengurusan Awam yang memberi penekanan
terhadap aspek konsep dan teori dasar awam, aktor-aktor dan proses-
proses pembuatan serta analisis dasar awam yang ditinjau daripada model
analitik (ekonomi).

OBJEKTIF

Di akhir pembelajaran modul ini, anda seharusnya dapat:

1. Memahami dasar awam daripada pelbagai pendekatan akademik.

2. Memahami konsep dan teori-teori dalam dasar awam.
3. Membincangkan peranan aktor-aktor dalam membuat dasar awam.
4. Memahami tentang dasar-dasar awam di Malaysia dan realiti
kewujudannya.
5. Memahami perkembangan dasar awam selari dengan prinsip-prinsip
ekonomi.
6. Mendedahkan isu-isu semasa yang berkaitan secara langsung
dengan dasar awam.

xv
 Dasar Awam

BAB 1

PENGENALAN DASAR AWAM

OBJEKTIF BAB

Selepas mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh:

1. Memberikan tafsiran dan maksud konsep dasar awam.
2. Menjelaskan kepentingan dasar awam bagi sesebuah negara.
3. Membincangkan sifat dasar awam.
4. Membezakan bentuk-bentuk dasar awam.
5. Menjelaskan kategori dasar awam.
6. Mengenal pasti komponen yang membentuk sistem dasar.

1.1 PENGENALAN

Pengkajian dasar awam merupakan satu bidang pengkajian yang terdapat

dalam bidang pentadbiran awam. Pengkajian dasar awam merujuk
kepada mengkaji tindakan-tindakan yang diambil oleh kerajaan yang
memerintah dalam membangunkan sesebuah negara. Dasar awam
merupakan nadi kepada penggerak utama kerajaan ke arah
membangunkan negara. Ia sebagai panduan dana hala tuju bagi kerajaan
untuk memandu negaranya ke arah mana yang diingini. Dasar awam yang
dipraktikkan menjadi penentu sama ada negara tersebut maju atau
mundur dan mampu atau tidak mampu berdaya saing dalam era
globalisasi yang semakin mencabar. Dasar yang diamalkan oleh negara
terbabit menjamin akan penerimaan dan keyakinan rakyatnya terhadap
arah tuju kerajaan dan seterusnya menjadi perhatian oleh negara lain di
peringkat antarabangsa. Contohnya, negara Jepun dianggap sebuah
negara yang dapat bangkit dengan cepat menjadi sebuah negara maju
sungguhpun negara berkenaan telah hampir hancur pada Perang Dunia
Kedua. Malaysia juga disegani di peringkat antarabangsa kerana dasarnya
yang toleran dan mampu menstabilkan keadaan politik sungguhpun
mempunyai pelbagai etnik. Oleh yang demikian, amatlah perlu kita
mengkaji dasar awam dan kepentingannya kepada negara.

1
 Dasar Awam

1.2 DEFINISI KONSEP DASAR AWAM

Cuba anda fikirkan sejenak apakah yang dimaksudkan dengan dasar

awam? Adakah peraturan yang digubal oleh kerajaan merupakan satu
dasar awam? Atau, adakah peraturan yang digubal oleh sesebuah
organisasi swasta dianggap sebagai satu dasar awam? Sekiranya anda
mengatakan bahawa peraturan yang digubal oleh kerajaan merupakan
satu dasar awam, maka anda betul. Dasar awam hanya terhad kepada apa
yang dilakukan oleh pihak kerajaan sahaja kerana kerajaan mementingkan
kebajikan orang awam khususnya dan langkah yang diambil lebih ke arah
meningkatkan kebajikan orang awam. Beberapa definisi dasar yang
dikemukakan oleh para sarjana Barat akan digariskan di bawah.

Definisi pertama diutarakan oleh Thomas R. Dye (1995: 3) iaitu “public

policy is whatever governments choose to do or not to do”. Apa yang dimaksudkan
oleh beliau ialah beliau mendefinisikan dasar awam sebagai apa jua
pilihan yang diambil oleh kerajaan sama ada untuk melakukan atau tidak
melakukan sesuatu. Jika kita meneliti definisi ini, kita dapat melihat
bahawa kita mengkaji apa yang dilakukan oleh kerajaan, persoalan
mengenai mengapa kerajaan melakukannya dan apakah perbezaan yang
dapat dilihat apabila kerajaan melakukannya atau memilih untuk tidak
melakukannya.

Definisi kedua diutarakan oleh Rose (dlm. Anderson, 1995) iaitu dasar
awam ialah “A long series of more-or-less related activities and their consequences for
those concerned rather than discrete decision”. Apa yang dimaksudkan oleh
beliau ialah dasar awam merupakan satu siri tindakan atau aktiviti yang
dilakukan oleh kerajaan dan bukan hanya memadai sebagai keputusan
untuk melakukan sesuatu. Tafsiran ini agak khusus kerana tindakan
kerajaan dilihat sebagai satu siri atau pattern yang diambil dan bukan
hanya melibatkan proses pembuatan keputusan sahaja.

Definisi ketiga diutarakan oleh Friederich (dalam Anderson, 1995) yang

melihat dasar awam sebagai

“A proposed course of action of a person, group, or government

within a given environment providing obstacles and
opportunities which the policy was proposed to utilize and
overcome in an effort to reach a goal or realize and objective or
a purpose.”

Ada beberapa perkara yang kita dapat lihat daripada definisi yang
diutarakan oleh beliau. Antaranya ialah

2
 Dasar Awam

(i) Dasar merupakan tindakan yang dicadangkan oleh individu,

kumpulan atau kerajaan dalam satu-satu persekitaran.
(ii) Persekitaran ini menyediakan halangan-halangan dan peluang-
peluang.
(iii) Dasar yang dicadangkan itu mampu memanfaatkan persekitaran
yang ada.
(iv) Ia dilihat sebagai satu usaha untuk mencapai matlamat dan
merealisasikan objektif yang telah ditetapkan.

Definisi yang diutarakan oleh Friederich agak terperinci kerana ia

memasukkan elemen persekitaran, iaitu tindakan-tindakan yang diambil
oleh kerajaan bersesuaian dengan keadaan persekitaran yang wujud.
Selain itu, penekanan kepada pencapaian matlamat dan objektif
diutamakan memandangkan matlamat dan objektif inilah merupakan
panduan kepada pelaksanaan dasar.

Definisi keempat dikemukakan oleh Anderson (1995) yang melihat dasar

sebagai “relatively stable, purposive course of action followed by an actor or set of
actors in dealing with a problem or a matter of concern”. Definisi yang
dicadangkan oleh Anderson adalah hampir sama dengan definisi
sebelumnya tetapi beliau menekankan bahawa dasar awam merupakan
apa yang telah diambil tindakan sahaja (what is actually done) dan apa jua
hasrat atau cadangan kerajaan untuk melakukan sesuatu belum lagi dikira
sebagai satu dasar awam.

Kesimpulannya, definisi yang diutarakan oleh para sarjana ini merupakan

tafsiran yang berbeza mengenai maksud dasar awam. Namun begitu,
beberapa kesimpulan dapat dilakukan berdasarkan kepada definisi yang
dibincangkan. Antaranya ialah

(i) Dasar awam merupakan tindakan kerajaan yang bertujuan dan

bermatlamat (goal-oriented) dan bukannya tindakan kerajaan secara
rawak atau nasib (chances). Oleh itu, dasar yang dicadangkan
berbentuk hipotesis, iaitu tindakan-tindakan ini boleh diuji (can be
tested).
(ii) Setiap dasar mengandungi siri tindakan atau patterns of action yang
dilakukan sepanjang masa oleh kerajaan dan ini bermaksud
bahawa dasar bukan setakat menerima pakai undang-undang
tetapi meliputi keputusan yang dibuat ekoran daripadanya.
(iii) Dasar awam melibatkan apa yang sebenarnya dilakukan oleh
kerajaan dan bukannya apa yang dihasratkan atau apa yang
dikatakan akan dilakukan.

3
 Dasar Awam

(iv) Dasar awam melibatkan pihak yang membuat keputusan dan

pihak yang melaksanakan keputusan tersebut. Pihak ini boleh
terdiri sama ada individu atau kumpulan yang mempunyai kuasa
untuk memutuskan keputusan dasar dan diberi mandat untuk
melaksanakan dasar berkenaan.

1.2.1 Sifat Dasar Awam

Hasil daripada definisi dasar awam tersebut, kita dapat mengenal pasti
ada lima sifat dasar awam. Penerangan secara terperinci mengenai sifat
dasar awam adalah seperti berikut:

(i) Permintaan atau tuntutan dasar (policy demands) – merujuk kepada

permintaan dan tuntutan yang disalurkan kepada kerajaan oleh
individu atau kumpulan tertentu seperti NGO, organisasi swasta
dan sebagainya. Tuntutan yang dibuat oleh pihak ini bertujuan
meminta kerajaan mengambil tindakan terhadap sesuatu. Dasar
awam yang digubal merupakan reaksi kepada tuntutan yang
disalurkan.

(ii) Keputusan dasar (policy decisions) – merujuk kepada keputusan

yang diambil oleh kerajaan berhubung dengan tuntutan yang
disalurkan ini. Kerajaan akan membuat keputusan mengenai
kandungan dan arah tuju dasar awam yang diputuskan. Dalam
konteks ini, kerajaan mungkin juga memilih untuk tidak
membuat apa-apa kerana dengan tidak mengambil sebarang
keputusan (non-decision) juga merupakan satu dasar awam. Ini
termasuklah maklumat terperinci bagaimana dasar itu akan
dilaksanakan seperti penguatkuasaan undang-undang.

(iii) Kenyataan dasar (policy statements) – merujuk kepada kenyataan

yang dikeluarkan oleh pihak kerajaan secara formal. Ia mungkin
individu atau kumpulan yang mewakili pihak kerajaan.
Contohnya, kenyataan yang dikeluarkan secara rasmi oleh
Perdana Menteri, Menteri Kabinet, Ketua Setiausaha Negara,
Majlis Tindakan Ekonomi Negara dan sebagainya.

(iv) Keluaran atau output dasar (policy outputs) – merujuk kepada

tindakan-tindakan yang diambil untuk mencapai keputusan dan
kenyataan dasar. Ia meliputi jumlah belanjawan yang diperlukan
untuk menyokong mencapai matlamat dasar dan jumlah tenaga
kerja yang diperlukan untuk menguatkuasakan undang-undang
apabila sesuatu dasar itu dilaksanakan.

4
 Dasar Awam

(v) Hasilan dasar (policy outcomes) – merujuk kepada kesan yang lebih
luas terhadap masyarakat ekoran daripada tindakan yang
dilakukan oleh kerajaan. Ia juga dikenali sebagai “policy’s societal
consequences” (Anderson, 1995). Persoalan yang cuba diutarakan
ialah adakah tindakan kerajaan akan menambahbaikkan keadaan
yang ada ataupun sebaliknya.

SOALAN DALAM TEKS

1. Berikan definisi dasar awam.

2. Jelaskan dengan ringkas maksud
(i) Hasilan dasar
(ii) Kenyataan dasar
(iii) Keputusan dasar

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

1.3 BENTUK-BENTUK DASAR AWAM

Dasar awam yang diputuskan oleh kerajaan mempunyai pelbagai bentuk.

Pada umumnya, terdapat empat bentuk dasar awam, iaitu undang-
undang, rancangan, program dan projek (Sabitha, 1997). Setiap bentuk
ini mempunyai ciri-ciri yang tersendiri dan dasar yang dihasilkan melalui
bentuk-bentuk ini mengikut kesesuaian selaras dengan usaha untuk
menyelesaikan masalah awam. Bolehkah anda bezakan antara bentuk-
bentuk dasar ini dan berikan contoh untuk setiap satu bagi situasi di
Malaysia.

(a) Undang-Undang

Merujuk kepada peraturan yang digubal berdasarkan kepada proses

perundangan yang memerlukan kelulusan di peringkat Parlimen. Dasar
yang dibentuk melalui undang-undang tidak mudah untuk dibatalkan dan
perlu mengikut prosedur yang telah ditetapkan. Segala pindaan dan
perubahan perlulah mendapat kelulusan pihak perundangan (legislative).
Undang-undang ini mempunyai unsur-unsur hukuman yang bertujuan
untuk mengawal tingkah laku individu. Dengan adanya pengenaan
hukuman, maka individu rakyat akan melakukan perkara yang terbaik.

5
 Dasar Awam

(b) Rancangan

Merujuk kepada dasar yang lebih terperinci daripada dasar yang digubal
oleh kerajaan. Contohnya, FELDA yang dibentuk oleh kerajaan
merupakan satu rancangan penempatan baru yang memberi peluang
kepada individu rakyat untuk membangunkan dan menambah peluang-
peluang di sektor pengeluaran yang lebih berdaya maju. Selain itu, anda
mungkin pernah mendengar tentang RMK5, RMK6 sehinggalah
sekarang RMK8. Rancangan ini merujuk kepada perancangan yang
dilakukan oleh kerajaan untuk membangunkan negara. Terdapat dua
bentuk rancangan jangka panjang yang dilakukan oleh kerajaan iaitu
Rancangan Malaysia yang mengambil tempoh lima tahun dan OPP
(Outline Perspective Plan) yang mengambil masa selama 10 tahun.

(c) Program

Lebih khusus kepada dasar yang digariskan oleh kerajaan. Ia sebahagian

daripada dasar awam yang digubal oleh kerajaan. Banyak program yang
dianjurkan oleh kerajaan. Contohnya, Program Rakan Muda yang
bertujuan mengisi masa lapang remaja dengan aktiviti-aktiviti yang
berfaedah. Selain itu, Program Penerapan Nilai-Nilai Islam dalam
perkhidmatan yang menggariskan beberapa amalan dan nilai murni yang
perlu diterapkan dalam tugas setiap kakitangan.

(d) Projek

Merupakan peringkat yang paling bawah dilakukan oleh kerajaan dalam

merealisasikan dasar pembangunan kerajaan. Ia bersifat lebih spesifik.
Kumpulan sasaran lebih kecil berbanding dengan program.
Kebiasaannya, projek merupakan sebahagian daripada program.
Contohnya, kerajaan mempunyai satu program yang besar dan
terkandung di dalamnya projek-projek kecil. Program Pembangunan
Rakyat Termiskin menggariskan beberapa projek. Antaranya Projek
Perumahan Rakyat Termiskin yang terkandung di dalamnya beberapa
projek kecil seperti motivasi, penanaman berkelompok dan sebagainya.

6
 Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

3. Beri SATU (1) contoh untuk setiap bentuk dasar

berikut:
(i) Rancangan
(ii) Projek
(iii) Program
4. Undang-undang digubal untuk membentuk
tingkah laku masyarakat. B/S

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

1.4 KLASIFIKASI DASAR AWAM

Dasar yang dijalankan oleh kerajaan boleh diklasifikasikan kepada

beberapa kategori yang akan dibincangkan kemudian. Ada sarjana yang
mengklasifikasikan dasar kepada dasar agihan, agihan semula, kawal selia
(Lowi dalam Lester, 2000) dan dasar keselamatan (Randall, 1988). Ada
juga yang mengkategorikan dasar kepada dasar liberal dan dasar
konservatif; dasar substantif dan dasar prosedur; dan juga material dan
simbolik (Lowi dalam Lester, 2000). Anda perlu melihat kepada
perbezaan yang wujud antara kategori dasar berikut:

(a) Dasar agihan (distributive policv)

Merujuk kepada pengagihan dan peluang yang sama rata di kalangan

individu rakyat tanpa mengira status sosial, bangsa, jantina dan
sebagainya. Setiap individu mempunyai peluang yang sama untuk
mengecapi nikmat pembangunan yang dilakukan oleh kerajaan.
Contohnya ialah peluang pendidikan diberikan sama rata kepada semua
individu rakyat.

(b) Dasar agihan semula (redistributive policy)

Merujuk kepada pengagihan sumber dan peluang yang ada dalam

pembangunan negara dan diagihkan kepada golongan tertentu sahaja
berdasarkan kepada status sosial, bangsa dan sebagainya. Contohnya,

7
 Dasar Awam

Program Pembangunan Rakyat Termiskin hanya dikhususkan kepada

golongan termiskin yang mempunyai pendapatan yang sedikit. Wang
untuk tujuan pembangunan tersebut diperoleh daripada cukai yang
dikenakan atau dikutip daripada golongan yang mempunyai pendapatan
yang lumayan yang menyebabkan beliau boleh dikenakan cukai.

(c) Dasar berbentuk kawal selia (regulatory policy)

Merujuk kepada satu bentuk dasar yang bertujuan mengawal tingkah laku
individu rakyat supaya patuh dengan peraturan yang ditetapkan. Bagi
tujuan kepatuhan tersebut, penggunaan hukuman dan denda dikenakan
sekiranya individu engkar atau melanggar peraturan yang ditetapkan.
Contohnya, Akta Dadah Merbahaya diperkenalkan untuk memastikan
individu tidak terlibat dengan penyalahgunaan dadah.

(d) Dasar keselamatan (security policy)

Merujuk kepada dasar keselamatan yang diamalkan oleh kerajaan seperti

memastikan perpaduan dan kestabilan politik wujud dalam negara. Ia
juga berkait rapat dengan dasar luar yang diamalkan oleh negara tertentu.
Contohnya, Malaysia menekankan dasar berkecuali dan tidak
mencampuri urusan negara-negara jirannya di Asia Tenggara kerana
menghormati kebebasan negara jiran dan untuk mewujudkan kestabilan
dan keamanan di rantau Asia Tenggara.

(e) Dasar liberal dan dasar konservatif

Merujuk kepada fahaman yang dipegang oleh kerajaan. Dasar liberal

melihat kepada usaha kerajaan untuk melakukan perubahan sosial
khususnya dalam usaha untuk mewujudkan persamaan dalam
masyarakat. Walau bagaimanapun, dasar konservatif merujuk kepada
tindakan kerajaan yang lebih terarah kepada mengekalkan status quo dan
memperjuangkan kepentingan golongan tertentu.

(f) Dasar substantif dan dasar prosedural

Merujuk kepada tindakan kerajaan yang diambil untuk mengatasi masalah

awam. Dasar substantif melihat kepada tindakan kerajaan dalam
menangani masalah berbentuk substantif seperti pembinaan lebuh raya,
penjagaan alam sekitar dan sebagainya. Dasar prosedural pula merujuk
kepada penerangan bagaimana sesuatu tindakan akan diambil dan
mengenal pasti siapa yang akan mengambil tindakan. Contohnya seperti
Pekeliling yang dikeluarkan oleh kerajaan menggariskan prosedur yang

8
 Dasar Awam

terkandung dalam pembayaran bonus dan siapa yang layak untuk

menerima bayaran bonus seperti yang dinyatakan oleh kerajaan.

(g) Dasar berbentuk material dan dasar berbentuk simbolik

Merujuk kepada bentuk faedah yang diberikan oleh kerajaan kepada

golongan penerima faedah berkenaan. Dasar berbentuk material
merupakan sumber-sumber yang diagihkan kepada golongan yang
memerlukan seperti subsidi rumah dan pembayaran bantuan kebajikan
yang berbentuk material. Ia merupakan pengagihan bantuan yang
nampak (tangibles). Dasar berbentuk simbolik lebih kepada pemberian
atau pengagihan nilai dan ia bersifat intangibles. Contohnya, Hari
Pahlawan mempunyai maksud yang tersendiri kerana sampai sekarang
pun kita masih mengenang jasa pejuang tanah air dan sambutan ulang
tahun kemerdekaan negara kita yang mencerminkan kita bebas daripada
dijajah oleh Barat.

SOALAN DALAM TEKS

5. Bezakan antara dasar agihan dan dasar agihan

semula.
6. Bezakan antara dasar liberal dan dasar konservatif.
7. Dasar berbentuk material merupakan dasar yang
bersifat intangibles. B/S

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

1.5 SISTEM DASAR AWAM

Apakah yang dimaksudkan dengan sistem dasar awam? Sistem

merupakan satu cara untuk kita melihat bagaimana dasar dibentuk dan
elemen-elemen yang terkandung di dalamnya. Terdapat tiga komponen
dasar awam iaitu dasar awam, policy stakeholders dan persekitaran dasar.
Ketiga-tiga komponen ini saling berkait antara satu sama lain seperti yang
digambarkan dalam Rajah 1.1 berikut:

9
 Dasar Awam

Rajah 1.1
Sistem Dasar

Dasar Awam

Persekitaran dasar Policy Stakeholders

(a) Dasar awam itu sendiri

Merujuk kepada dasar yang digubal oleh kerajaan. Ia juga melihat aspek
personel yang terlibat dalam melaksanakan dasar dan bajet yang
diperuntukkan untuk melaksanakan dasar.

(b) Policy stakeholders

Merujuk kepada individu atau pihak yang terlibat sama ada secara
langsung atau tidak langsung dengan dasar yang digubal atau juga dengan
masalah awam yang dihadapi oleh kerajaan. Ia terdiri daripada aktor
dasar yang akan dibincangkan dalam bab lain dalam modul ini.

(c) Persekitaran dasar

Merujuk kepada faktor persekitaran yang boleh mempengaruhi dasar

yang dibuat dan dilaksanakan seperti kegawatan ekonomi, bencana alam,
rusuhan dan sebagainya.

KESIMPULAN

Berdasarkan kepada penerangan di atas, dapat kita simpulkan bahawa

dasar awam merupakan segala keputusan yang dilakukan oleh kerajaan
untuk membangunkan negara dan menjaga kebajikan rakyat. Dasar
mempunyai bentuknya tersendiri dan boleh dikategorikan kepada
beberapa jenis bergantung kepada jenis tindakan yang dilakukan oleh
kerajaan.

10
 Dasar Awam

BAB 2

TEORI-TEORI DASAR AWAM

OBJEKTIF BAB

Selepas mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh:

1. Memahami teori-teori utama dalam proses pembuatan dasar
awam.
2. Menyenaraikan ciri-ciri utama dalam setiap teori yang
dibincangkan.
3. Menganalisis kepentingan setiap teori dalam proses pembuatan
dasar awam.
4. Mengenal pasti kewajaran penggunaan teori-teori tersebut dalam
proses pembuatan dan pelaksanaan sesuatu dasar awam.

2.1 PENGENALAN

Dalam bab ini kita akan membincangkan tentang teori-teori dalam

pembuatan dan pelaksanaan dasar awam. Amat penting bagi kita untuk
memahami, menganalisis dan menilai bagaimana setiap teori yang akan
kita bincangkan di bawah digunakan dalam proses pembuatan dasar
awam sehingga ke peringkat penilaian semua sesuatu dasar awam.

Perlu diingat bahawa teori-teori ini bertujuan untuk menerangkan,

mengadili, memandu dan memberi panduan terutama kepada pihak yang
berminat dalam bidang pengkajian atau disiplin ilmu dasar awam, yakni
berhubung sesuatu tindakan yang diambil sama ada secara benar atau
mempunyai maksud tertentu. Pemahaman terhadap teori-teori model
kuasa sangat penting untuk mengelak sebarang kekeliruan dan kesulitan
dalam memahami proses penggubalan, pelaksanaan, penilaian dan
analisis dasar awam.

11
 Dasar Awam

2.2 TEORI-TEORI DASAR AWAM (MODEL KUASA)

Sebenarnya dasar awam yang dapat kita hayati dan teliti pada masa
dahulu dan sekarang telah menyediakan satu rangka kerja (framework)
berhubung keputusan tertentu yang dibuat oleh individu atau
sekumpulan individu yang berkisar kepada semua aspek kehidupan
makhluk politik (masyarakat). Jadi, keputusan yang dibuat itu disifatkan
sebagai suatu dasar. Dalam proses pembuatan dasar awam, terdapat
beberapa teori yang boleh diaplikasikan seperti yang telah dibincangkan
oleh Thomas R. Dye (1972) dalam bukunya Understanding Public Policy
iaitu teori institusional, teori kelompok, teori elit, teori sistem, teori
rasional, teori incrementalisme dan teori permainan. Kesemua teori ini
berasaskan model politik (deskriptif). Selain teori-teori tersebut, kita juga
akan membincangkan tentang teori neo-institusional dan teori anarki
terancang.

Menurut Thomas R. Dye (1972:19) pengkajian terhadap teori-teori ini

bertujuan memberikan pemahaman tentang dasar awam. Antaranya, ialah

(i) Untuk memudahkan (simplify) dan menerangkan (clarify) pemikiran

kita terhadap kerajaan dan politik.
(ii) Untuk mengenal pasti (identify) tenaga politik yang penting dalam
masyarakat.
(iii) Menghubungkan (communicate) pengetahuan-pengetahuan yang
relevan tentang kehidupan (politik).
(iv) Untuk pertanyaan secara langsung mengenai politik.
(v) Bagi mencadangkan (suggest explaination) beberapa pernyataan
terhadap peristiwa-peristiwa politik dan kesannya (outcomes)
kepada masyarakat.

SOALAN DALAM TEKS

1. Dalam mengkaji dan menganalisis dasar awam,

mengapakah pemahaman terhadap sesuatu teori
sangat penting?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

12
 Dasar Awam

2.2.1 Teori Institusionalisme: Polisi Sebagai Aktiviti yang

Institusional

Sains Politik merupakan satu disiplin ilmu yang secara umumnya

mengkaji tentang institusi-institusi kerajaan seperti parlimen, kongres,
presiden, perdana menteri, kerajaan negeri, kerajaan tempatan, parti-parti
politik dan sebagainya, termasuklah kegiatan individu atau kelompok
yang diarahkan oleh institusi-institusi kerajaan (Dye, 1978: 20).
Sebenarnya Sains Politik ialah satu disiplin ilmu yang sangat luas yang
turut merangkumi bidang pentadbiran dan pengurusan. Selain itu, Sains
Politik juga turut membincangkan tentang bidang kuasa dan
pemerintahan.

Institusi-institusi kerajaan bertanggungjawab dalam menentukan,

melaksana dan menguatkuasakan dasar awam sama ada dalam bentuk
peraturan, program, rancangan dan projek terhadap keseluruhan lapisan
masyarakat dengan kuasa atau autoriti yang diberikan oleh kerajaan.
Dasar yang digubal tidak akan menjadi realiti sehinggalah ia telah
dilaksanakan, digunakan dan dikuatkuasakan oleh beberapa institusi
kerajaan (Dye, 1978: 20). Oleh sebab itu, institusi-institusi kerajaan dan
dasar awam mempunyai hubungan yang sangat rapat.

Mengikut Dye (1978:20), institusi-institusi kerajaan telah memberi dasar

awam kepada tiga ciri yang berbeza, tetapi ia berkaitan. Antaranya, ialah

(i) Kerajaan mendapat legitimasi atau pengesahan kepada polisi

tertentu. Dasar-dasar yang telah digubal, dilaksanakan dan
dikuatkuasakan dianggap sebagai obligasi yang sah dari segi
undang-undang sesebuah negara yang berkehendakkan kepada
kesetiaan rakyat (common the loyalty of citizens) (Ahmad Atory
Hussain, 1992: 15). Dasar awam itu tidak dapat mencapai
matlamatnya jika rakyat tidak menyokong dan setia kepada
kerajaan yang melaksanakan sesuatu dasar melalui institusi-
institusi kerajaan yang berkenaan. Contohnya, larangan merokok
di tempat awam memerlukan sokongan semua pihak seperti yang
telah dikuatkuasakan oleh Kementerian Kesihatan melalui
Jabatan Kesihatan. Institusi ini berhak mengenakan hukuman
kepada sesiapa yang melanggar peraturan tersebut.

(ii) Hanya polisi kerajaan sahaja yang terlibat secara menyeluruh atau
universal (universality). Walaupun kelompok-kelompok lain seperti
persatuan perniagaan, koperasi dan organisasi profesional
mempunyai dasar tersendiri, tetapi hanya dasar kerajaan sahaja

13
 Dasar Awam

yang akan melebar atau sampai kepada semua lapisan masyarakat

atau rakyat. Ini berbeza sekali jika dibandingkan dengan dasar
daripada kelompok di atas yang hanya tertumpu kepada
kelompok tertentu sahaja dalam masyarakat yang boleh
memberikan manfaat kepada mereka.

(iii) Kerajaan berkuasa dan mampu memonopoli sepenuhnya

masyarakat dan berupaya untuk mengenakan paksaan terhadap
rakyat (Dye, 1978: 20). Kerajaan berkuasa untuk mengambil
tindakan undang-undang dan mengarahkan rakyat patuh kepada
peraturan yang telah dikuatkuasakan melalui institusi-institusinya.
Contohnya, seorang lelaki telah ditangkap oleh pihak polis kerana
mencuri dan akan didakwa di mahkamah. Mahkamah membuat
keputusan lelaki itu didapati bersalah dan dijatuhi hukuman
penjara selama tiga tahun. Dalam kes ini, tiga institusi kerajaan
terlibat secara langsung iaitu polis, mahkamah dan penjara. Selain
daripada tiga institusi ini, persatuan-persatuan lain, pertubuhan
dan organisasi tidak boleh menjatuhkan hukuman atau
mengenakan undang-undang kepada sesiapa walaupun berlaku di
permis mereka sendiri. Contohnya, pihak sebuah pasar raya tidak
boleh menjatuhkan hukuman kepada pencuri di pasar raya
mereka kecuali dirujuk kepada pihak polis untuk tindakan
selanjutnya.

Teori institusionalisme telah membuktikan bahawa institusi-institusi

kerajaan boleh membentuk tingkah laku individu dan kelompok dalam
masyarakat secara langsung. Ini dapat kita lihat bagaimana pusat
pemulihan dadah atau Pusat Serenti berusaha untuk menyedarkan dan
mendisiplinkan para penagih untuk mematuhi undang-undang dalam
pusat tersebut dan menyedari bahaya najis dadah kepada diri dan
masyarakat mereka. Program kesedaran dan pemulihan merupakan
sebahagian daripada dasar awam yang dilaksanakan menerusi institusi
kerajaan seperti Pusat Serenti dan Agensi Dadah Kebangsaan (ADK).

Dalam pada itu, kerajaan yang memerintah memerlukan sokongan dan

kesetiaan daripada rakyat. Kerajaan juga akan melaksanakan sesuatu
dasar untuk seluruh masyarakat yang bertujuan untuk memonopoli
penggunaan kekuasaan yang sah (legitimed) kepada individu atau rakyat
supaya boleh bekerjasama dalam menguatkuasakan undang-undang ke
dalam dasar awam (Ahmad Atory Hussain, 1992: 15). Tanpa sokongan
rakyat sudah tentu dasar kerajaan tidak akan berjaya. Misalnya,
pembayaran cukai taksiran atau pintu tidak akan berjaya jika rakyat tidak

14
 Dasar Awam

menyokong atau patuh kepada arahan kerajaan yang dikuatkuasakan

melalui agensinya iaitu Pihak Berkuasa Tempatan (PBT).

Mengikut teori ini, polisi hanya kadang-kadang diterangkan, tapi jarang

sekali dianalisis. Ini masalah yang dikemukakan melalui teori institusional.
Dasar-dasar yang dilaksanakan oleh kerajaan juga turut mendatangkan
beberapa faedah kepada golongan-golongan tertentu dalam masyarakat
yang memegang faedah-faedah tersebut daripada kepentingan lain.
Contohnya, Dasar Perindustrian Negara akan menyediakan banyak
peluang kepada pelabur-pelabur dan usahawan-usahawan untuk turut
terlibat dalam sektor perindustrian dan perkilangan. Dengan wujudnya
banyak industri dan kilang, ia menyediakan banyak peluang pekerjaan
kepada rakyat di negara kita. Kejayaan dan kelemahan dasar ini tidak
pernah dianalisis sejauh mana ia telah berjaya.

Mengikut Dye (1978: 21), pendekatan institusional ini tidak perlu terlalu
sempit (narrow) atau deskritif sifatnya, iaitu kita boleh bertanya apakah
hubungan antara peraturan-peraturan institusi dengan kandungan polisi
awam tersebut. Contohnya di suatu kawasan perbandaran (municiple)
mempunyai masalah seperti setinggan, kebersihan, kesesakan lalu lintas,
perumahan dan pencemaran sungai. Apakah bentuk dasar yang akan
digubal, dilaksana dan dikuatkuasakan bagi mengatasi masalah-masalah
tersebut? Terdapat beberapa institusi kerajaan yang bertanggungjawab
menyelesaikan masalah tersebut seperti Majlis Perbandaran, Jabatan
Kesihatan, Jabatan Kerja Raya, Jabatan Alam Sekitar dan sebagainya.
Bagi menangani masalah setinggan, PBT dan Kementerian Perumahan
dan Kerajaan Tempatan (KPKT) perlu menyediakan petempatan baru
dengan membina rumah kos rendah bagi golongan yang kurang
berkemampuan untuk memiliki rumah sendiri.

Berdasarkan perbincangan di atas, jelas menunjukkan dasar merupakan

satu kegiatan institusi-institusi kerajaan yang terlibat secara langsung
dalam proses perancangan, pembuatan, pelaksanaan dan penguatkuasaan
dasar. Institusi-insitusi ini mempunyai kuasa yang sah bagi melaksanakan
dasar yang telah diluluskan oleh pihak kerajaan. Jika sesuatu dasar belum
dilaksanakan lagi dan dikuatkuasakan oleh institusi-institusi kerajaan, ia
tidak boleh dianggap sebagai satu dasar. Melalui institusi-institusi
tertentu, kerajaan berupaya menyalurkan agar dasar yang telah
dilaksanakan sampai kepada semua lapisan masyarakat.

15
 Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

2. Dalam sesebuah negara, kenapa hanya institusi

atau agensi kerajaan sahaja yang mempunyai kuasa
dalam melaksana dan menguatkuasakan dasar-
dasar awam (kerajaan)?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

2.2.2 Teori Neo-Institusionalisme

Neo-institusionalis merupakan aliran baru dalam bidang pengkajian dasar

awam yang berdasarkan pembangunan analitikal yang sofistikated.
Penyumbang utama terhadap teori ini termasuklah Theodore J. Lowi,
Randall B. Ripley, Grace Franklin, Robert Salisbury, John Heinz, Dean
Schooler, Jr., dan Michael Hayes. Golongan ini menyifatkan dasar awam
merupakan subsistem dalam proses pembuatan dasar. Justeru, dasar telah
diklasifikasikan kepada empat jenis iaitu pengagihan semula, pengagihan,
peraturan dan kawalan.

Dalam aspek pengagihan semula, kuasa diagihkan ke seluruh politi (polity)

berdasarkan skala atau ukuran asas yang tertentu. Dasar pengagihan
semula ini mungkin lebih bersifat ideologi dan emosional bagi sesetengah
kelompok kerana ia akan melibatkan percanggahan atau konflik
kepentingan antara kelompok dalam masyarakat. Misalnya, konflik antara
orang kaya dan orang miskin kerana kepentingan dan permintaan yang
berbeza. Biasanya percanggahan atau konflik seperti ini melibatkan aspek
birokrasi dalam pentadbiran. Lowi menyifatkan dasar pengagihan semula
mesti mengambil kira “tidak menggunakan harta-benda tetapi harta
benda itu sendiri, bukan layanan yang sama rata, tetapi milikan yang sama
rata, bukan tingkah laku tetapi manusia itu sendiri” (not use of property but
property itself, not equal treatment but equal possession, not behavior but being) dan
percaya disebabkan proses pembuatan dasar pengagihan semula ini
terselindung atau dirahsiakan, menyebabkan ia kurang dikaji oleh ahli
sains sosial.

Dasar pengagihan pula memberi faedah secara langsung kepada individu,

tetapi tidak melibatkan kos yang jelas. Sebaliknya dasar kawalan pula

16
 Dasar Awam

berbeza dengan dasar pengagihan, iaitu ia melibatkan kos kepada

kelompok tertentu. Dasar peraturan pula memberi kesan secara langsung
kepada manusia sebagai aktor politik, tetapi dasar ini tidak memilih
secara individu sama ada untuk menjatuhkan hukuman atau memberikan
ganjaran. Sebaliknya, ia lebih kepada usaha untuk meletakkan semula nilai
politik dan ekonomi melalui struktur sosial ia sendiri.

Jadual 2.1
Model Neo-institusionalisme dalam Pembuatan dan Pelaksanaan Dasar Awam

SASARAN PAKSAAN KERAJAAN

Kelakuan Individu Kelakuan Sistem

Bidang Dasar Pengagihan Bidang Dasar Peraturan

Contoh: Subsidi pertanian Contoh: Pembahagian semula
undang-undang

Tingkah laku politik dan ciri-
Lambat
ciri:
™ Terpencar (decentralized)
™ Pertentangan (Disaggregated)
™ Tempatan
™ Penyokong/pengundi
™ ‘Logrolling’
™ Pemusatan undang-undang
Kebarangkalian Bidang Dasar Kawalan
Paksaan Contoh: Menghapuskan penipuan
Kerajaan dalam pengiklanan
Tingkah laku politik dan ciri-
ciri:
™ Terpusat (centralized)
™ Keseluruhan (Systemic)
™ Nasional
™ Ideologi
™ Penyokong/pengundi
™ ‘Logrolling’
™ Pemusatan undang-undang
Bidang Dasar Pengagihan
Semula
Contoh: Cukai pendapatan yang
progresif

Cepat Tingkah laku politik dan ciri- Tingkah laku politik dan ciri-
ciri: ciri:
™ Terpencar ™ Terpusat
™ Pertentangan (Disaggregated) ™ Keseluruhan
™ Tempatan ™ Nasional
™ Kepentingan istimewa ™ Ideologi
™ Tawar-menawar di kalangan ™ Kepentingan istimewa
kelompok ™ Tawar-menawar di kalangan
™ Birokrasi terpusat kelompok
™ Birokrasi terpusat

Pendekatan neo-institusionalis ini membuat ramalan berdasarkan dua

dimensi. Pertama, kebarangkalian paksaan (probability of coercion) dan
kedua, sasaran paksaan (target coercion). Kebarangkalian paksaan mungkin
lambat (remote) atau cepat (immediate). Contohnya, kebarangkalian paksaan
mungkin cepat kerana orang yang melanggar undang-undang

17
 Dasar Awam

Persekutuan mungkin dihukum secara individu. Manakala sasaran

paksaan pula boleh jadi dikenakan secara individu atau secara
keseluruhan.

Dalam dasar peraturan dan pengagihan semula, kerajaan cuba untuk

memanipulasikan pelaksanaan sistem itu sendiri. Contohnya, melalui
perubahan dalam kadar cukai kenderaan import akan memberi kesan
yang besar terhadap tahap pelaburan dalam sektor perindustrian
automobil di negara berkenaan. Namun, dasar tersebut tidak memilih
secara individu sebagai sasaran untuk paksaan sama ada mahu membuka
syarikat pemasaran kenderaan import atau membeli kenderaan. Lowi
membahaskan bahawa daripada bidang polisi ini yang dikenal pasti
melalui sasaran dan kebarangkalian paksaan kerajaan, wujud jenis tingkah
laku politik tertentu yang boleh dibezakan. Contohnya, dasar pengagihan
lebih berkemungkinan untuk menggabungkan kecenderungan politik
secara pemilihan (electoral) dan pemencaran (decentralising), sedangkan
dasar pengagihan semula mempunyai penyokong yang rendah dan lebih
terpusat.

Kesimpulannya, teori neo-institusionalis menitikberatkan kepada

institusi-institusi politik tertentu terutamanya terhadap penjanaan
ramalan teoritikal tentang sesuatu bentuk dasar berkaitan dengan
institusi-institusi kerajaan, politik keseluruhan dan jenis-jenis tingkah laku
politik yang terhasil daripada pelaksanaan dasar-dasar kerajaan.

2.2.3 Teori Kelompok: Polisi Sebagai Satu Perimbangan

Kumpulan

Andaian asas yang dikemukan dalam teori kelompok1 iaitu interaksi-

interaksi yang wujud antara kelompok dalam masyarakat berkaitan
dengan fakta utama yang berpusat dalam politik (the central fact of politics).
Tuntutan dan permintaan merupakan interaksi-interaksi yang wujud
dalam kelompok-kelompok masyarkat yang melibatkan soal politik.
Interaksi-interaksi inilah yang akhirnya memberi kesan sehinggalah dasar
awam itu digubal dan dilaksanakan. Perkembangan ini secara langsung
melibatkan ahli-ahli politik di parlimen atau kabinet untuk membuat
keputusan, iaitu apakah bentuk dasar yang sesuai bagi memenuhi
tuntutan dan permintaan kelompok-kelompok tertentu dalam
masyarakat. Dalam masa yang sama pula, wujud kumpulan-kumpulan
yang berpengaruh dan tidak berpengaruh yang sama-sama akan
mendapat faedah daripada dasar yang dilaksanakan oleh kerajaan.

18
 Dasar Awam

Dalam teori ini, individu-individu disifatkan mempunyai kepentingan

bersama (common interests) sama ada secara formal atau tidak. Mereka akan
membuat tekanan (press their demands) atau mendesak kerajaan bagi
memenuhi permintaan mereka (Ahmad Atory Hussain, 1992: 17). Oleh
itu, David B. Truman (1951: 37) mengatakan bahawa satu kelompok
yang berkepentingan (group interests) merupakan satu kelompok yang
berkongsi sikap yang sama (shared attitude) akan membuat beberapa
tuntutan tertentu khususnya kepada pemerintah. Truman menambah
bahawa kelompok-kelompok tersebut akan menjadi lebih bersifat politik
(political) apabila atau jika mereka membuat tuntutan melalui atau
terhadap mana-mana institusi kerajaan.

Individu ialah aktor penting dalam politik. Mereka boleh bertindak

sebagai sebahagian atau mewakili (bagi pihak) kelompok yang
berkepentingan. Dalam hal ini, kelompok akan menjadi penghubung
utama (essential bridge) antara individu dan kerajaannya (Dye 1972:23).
Oleh itu, Dye menyifatkan politik merupakan perjuangan di kalangan
kelompok dalam mempengaruhi dasar awam. Kelompok-kelompok yang
berkepentingan akan memperjuangkan hak dan kepentingan masing-
masing. Oleh sebab itu akan menyebabkan berlakunya konflik antara
kelompok dalam masyarakat. Jika berlaku keadaan demikian, maka sistem
politik bertanggungjawab dalam menguruskan konflik kelompok (manage
group conflicts) melalui beberapa langkah. Antaranya, ialah

(i) Mewujudkan peraturan tertentu dalam kelompok yang berjuang.

(ii) Mengatur dan menyelaras kompromi dalam mengimbangi
kepentingan kelompok-kelompok tersebut.
(iii) Mengenakan kompromi dalam bentuk dasar awam.
(iv) Menguatkuasakan semua kompromi-kompromi tersebut.

Rajah 2.1
Model Kelompok atau Kumpulan

Pengaruh
Pengaruh Pengaruh
Kumpulan Kumpulan
B A
Awam
Dasar

Kedudukan Dasar
dasar alternatif berubah
Equilibrium
(Perimbangan)
Sumber: Thomas R. Dye. (1978: 23).
19
 Dasar Awam

Berdasarkan perbincangan tadi, kita boleh mengambil contoh usaha

pemimpin-pemimpin politik negara kita dalam memperjuangkan
kemerdekaan yang diwakili oleh tiga parti utama iaitu UMNO, MCA dan
MIC yang masing-masing mewakili kaum Melayu, Cina dan India.
Ketiga-tiga parti ini bersatu membentuk perikatan. Dalam usaha
mencapai kemerdekaan, ketiga-tiga parti ini telah bersetuju untuk
berkompromi dalam beberapa perkara seperti perlembagaan,
kewarganegaraan, bahasa, agama, kerusi pilihan raya dan lain-lain.
Konsensus dan kompromi antara ketiga-tiga parti ini berjaya kekal hingga
ke hari ini yang merupakan kaedah yang boleh menyatukan kelompok.
Jika kaum Cina misalnya membuat sesuatu tuntutan kepada pihak
kerajaan, maka kerajaan akan mempertimbangkan tuntutan itu dan perlu
mengambil kira kepentingan kelompok lain seperti orang Melayu, India,
Iban dan lain-lain. Apa yang penting, kerajaan perlu mewujudkan
keseimbangan (equilibrium) dan toleransi antara semua kelompok supaya
kelompok-kelompok tersebut boleh hidup dalam keadaan yang baik,
harmoni, aman, bersatu-padu dan saling menghormati antara satu sama
lain.

Dalam hal ini, dasar awam merupakan perimbangan yang dicapai antara
kelompok-kelompok yang berjuang. Perimbangan ini ditentukan oleh
pengaruh kelompok-kelompok berkepentingan yang relatif sifatnya2.
Wujudnya anjakan atau perubahan untuk mengimbangi tuntutan
daripada kelompok lain agar ia sama adil dan baik kepada kelompok yang
lain pula.

Earl Latham (1956: 239) dalam bukunya The Group Basis of Politics
mengatakan dasar awam terhasil kesan daripada pertarungan antara
kelompok dan akan berlaku bila-bila masa. Dasar awam akan mewakili
satu keseimbangan kelompok yang berjuang yang berharap keputusan
kerajaan akan menyebelahi mereka. Jika tidak berjaya, kumpulan
berkenaan gagal mempengaruhi penggubal dasar yang bertindak sebagai
pengadil dalam perjuangan kelompok ini. Kegagalan dalam
mempengaruhi pembuat dasar ini untuk menyebelahi kelompok mereka
mungkin akan terus mencetuskan konflik antara kelompok. Jika berlaku
konflik antara kelompok, maka pihak kerajaan perlu bertindak
menyelesaikannya dengan cara yang paling berkesan dan berusaha
mewujudkan perimbangan antara kumpulan. Tidak akan berlaku konflik
jika penggubal dasar dapat mengadili tuntutan kelompok-kelompok
tersebut dengan baik dan saksama. Dasar awam merupakan penyelesaian
yang difikirkan paling berkesan, cekap dan menguntungkan semua pihak
yang berkonflik tadi.

20
 Dasar Awam

Pengaruh kelompok dalam masyarakat boleh diukur dari segi bilangan,

kekayaan, kekuatan organisasi, kepimpinan, mempunyai hubungan yang
mudah dengan pembuat dasar dan kesepaduan (keutuhan) dalaman. Ini
jelas dapat kita lihat dalam organisasi parti politik di negara kita amnya
dan Barisan Nasional (BN) khasnya yang terdiri daripada pelbagai parti
komponen dari Semenanjung Malaysia termasuk Sabah dan Sarawak.

Teori ini menyifatkan satu kelompok akan bangkit menentang kelompok

yang lain jika ia menggugat perseimbangan dan mengancam mereka.
Dalam menyelesaikan masalah ini, perlu ada proses tawar-menawar,
hormat-menghormati dan bersikap toleransi antara semua kelompok
khususnya dalam masyarakat majmuk seperti di Malaysia. Jadi, kerajaan
akan melaksanakan dasar untuk kepentingan semua pihak kerana bagi
kerajaan tidak ada majoriti atau minoriti dalam melaksanakan dasar awam
seperti Dasar Pendidikan Kebangsaan, Dasar Ekonomi Baru, Dasar Belia
Negara dan lain-lain.

SOALAN DALAM TEKS

3. Apakah pendekatan yang terbaik dalam

menyelesaikan konflik antara kelompok dalam
masyarakat majmuk seperti dalam sistem politik
Malaysia?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

2.2.4 Teori Elit: Polisi Sebagai Pilihan Elit

Salah satu teori penting dalam penggubalan dasar awam ialah teori elit.
Elit yang dibincangkan dalam bahagian ini merujuk kepada elit politik.
Siapa elit politik? Menurut Harold D. Lasswell et al. (1952:13)3, elit
politik merupakan golongan yang mempunyai kuasa dalam sistem politik
dalam sesebuah negara. Elit politik terbahagi kepada dua iaitu elit
tradisional (elit agama, golongan bangsawan dan golongan bangsawan
bertanah) dan elit baru atau moden (mengikut tempat lahir, pendidikan,
umur dan pekerjaan ibu bapa).

21
 Dasar Awam

Teori elit menjelaskan bahawa dasar awam merupakan pilihan dan nilai
elit yang memerintah. Teori ini menyifatkan rakyat sebagai apati (mati
rasa dan tidak kisah), iaitu mereka tidak begitu mengambil tahu tentang
maklumat lengkap mengenai dasar awam. Rakyat tidak kisah dan tidak
bersungguh-sungguh untuk mengetahui apa yang dibuat oleh kerajaan.
Sebaliknya, rakyat akur dengan keputusan yang dibuat dan dilaksanakan
oleh kerajaan selagi ia tidak membebankan dan baik untuk mereka.
Kepekaan dan respon rakyat terhadap dasar-dasar kerajaan sangat
rendah.

Rajah 2.2
Menunjukkan Bagaimana Elit Mempengaruhi Pembentukan Dasar Awam

Arahan ELIT
A
Dasar R
A
H
PEGAWAI DAN A
PENTADBIR N
Pelaksanaan
Dasar

RAKYAT

Sumber: Thomas, R. Dye. (1978: 26).

Dalam sistem politik sesebuah negara, pengaruh kumpulan elit sangat

besar. Mereka boleh membentuk pandangan dan pendapat ramai
berkaitan dengan sesuatu dasar. Malah dasar yang dibuat dan
dilaksanakan itu lebih mencerminkan kepentingan elit politik itu sendiri.
Bagi melaksanakan dasar, elit politik akan memberikan arahan kepada
para pentadbir (birokrat). Di sini, dasar-dasar awam bukanlah
berdasarkan kepada tuntutan dan permintaan rakyat, sebaliknya demi
kepentingan elit itu sendiri untuk terus berkuasa. Sementara itu, pentadir
pula bertindak sebagai jentera dan penghubung antara kerajaan dengan
rakyat, iaitu mereka menerima arahan daripada pemerintah bagi
melaksanakan dasar kerajaan.

Dalam teori ini, arahan yang dikeluarkan mengalir dari atas ke bawah.
Orang atasan (kerajaan) akan memberikan arahan kepada orang bawahan

22
 Dasar Awam

(jentera kerajaan) untuk melaksanakan dasar sehingga dasar tersebut

sampai kepada rakyat seperti dalam Rajah 2.2.

Terdapat beberapa unsur penting dalam membincangkan tentang teori

elit. Antaranya, ialah

(i) Kuasa – Dalam sesebuah negara ada yang berkuasa dan dikuasai.
Mereka yang berkuasa mampu mempengaruhi dan membentuk
nilai-nilai masyarakat melalui dasar awam, tetapi rakyat terbanyak
yang lain tidak menentukan dasar.

(ii) Jumlah − Hanya segelintir (minoriti) sahaja yang berkuasa,

berbanding bilangan yang diperintah (majoriti). Bilangan yang
memerintah tidak melambangkan jumlah yang diperintah.

(iii) Mobiliti − Pergerakan golongan bawahan (bukan elit) untuk

mencapai kedudukan elit bergerak secara perlahan dan berterusan
untuk memelihara kemantapan dan mengelakkan revolusi. Hanya
mereka yang menerima pendapat elit yang asas boleh diterima ke
dalam lingkungan elit.

(iv) Elit berkongsi pendapat ramai berhubung nilai-nilai asas dalam

sistem sosial dan bagi pengekalan sistem tersebut.

(v) Nilai elit − Dasar awam melambangkan nilai-nilai elit dan

bertujuan untuk mengekalkan nilai-nilai elit itu sendiri, tetapi
bukan merupakan permintaan daripada rakyat. Rakyat tidak
mempengaruhi elit politik, tetapi elit mempengaruhi rakyat.

(vi) Darjah apati − Keaktifan dan keghairahan golongan elit

bergantung kepada darjah apati orang ramai. Semakin apati
rakyat, maka lebih mudah elit menguasai dan mempengaruhi
rakyat.

Berdasarkan perbincangan di atas, kita boleh melihat beberapa kesan

daripada teori elit untuk analisis dasar awam. Antaranya, ialah

(i) Dasar awam hanya melambangkan pilihan dan kehendak

golongan elit bukan kehendak orang ramai. Jadi, untuk
mengekalkan sistem ini maka perubahan perlu dilakukan secara
incremental atau penambahan, tetapi bukan secara revolusi.

23
 Dasar Awam

(ii) Mengikut teori ini, dasar awam hanya dibuat beberapa pindaan
atau pengubahsuaian, tetapi jarang sekali diganti. Jika keadaan
terdesak dan akan mengancam kedudukan dan sistem politik
yang sedia ada, maka elit politik akan mengambil langkah atau
tindakan demi kepentingan mereka sendiri, termasuk
memperbaharui dasar yang sedia ada untuk memelihara
kedudukan dan sistem yang mereka amalkan bagi mengekalkan
status-quo mereka dalam sistem politik yang sedia ada.

(iii) Dasar yang dibuat bukan tanggungjawab rakyat, tetapi

tanggungjawab golongan elit demi kepentingan elit itu sendiri.

(iv) Semakin apati dan pasif rakyat, maka lebih tinggi monopoli dan
manipulasi golongan elit kepada orang ramai. Orang ramai tidak
mampu mempengaruhi nilai elit, tetapi elit yang mempengaruhi
nilai mereka.

(v) Rakyat tidak menentukan sebarang bentuk dasar awam, tetapi

ditentukan oleh elit politik untuk dilaksanakan kepada rakyat.

(vi) Peranan rakyat hanya pada ketika tertentu sahaja seperti dalam
pilihan raya. Pada masa ini rakyat berpeluang dan berperanan
untuk memilih dan menentukan siapa yang akan berkuasa.

(vii) Kestabilan dan kelangsungan sistem elit bergantung kepada suara

orang ramai. Rakyat berkuasa untuk mengekalkan pemimpin atau
kerajaan yang sedia ada dan terus memberikan sokongan serta
terus memilih mereka (elit) dalam pilihan raya yang akan datang.

Selain unsur-unsur seperti tolak ansur, persefahaman politik dan

kerjasama di kalangan elit politik, konsensus (persetujuan) politik amat
penting di kalangan golongan elit itu sendiri. Elit politik perlu
bekerjasama sesama mereka jika mahu terus berkuasa dan memerintah
dalam masa yang lama seperti kerajaan Barisan Nasional di Malaysia yang
kekal hingga kini. Dalam politik Malaysia, perlembagaan, sistem
demokrasi berparlimen, sistem raja berperlembagaan dan lain-lain
dianggap sebagai konsensus (Ahmad Atory Hussain, 1997: 25).
Golongan elit bersatu dan berkompromi dalam banyak perkara atau hal-
hal yang penting untuk kepentingan mereka sendiri.

24
 Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

4. Bagaimanakah elit politik menyalurkan segala

dasar untuk disampaikan kepada semua lapisan
masyarakat?
5. Apakah kepentingan teori elit digunakan dalam
pembuatan dasar awam?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

2.2.5 Teori Rasionalisme: Polisi Sebagai Pencapaian Matlamat

yang Paling Cekap

Rasional bermaksud sesuatu yang waras, bijak, mengambil kira pelbagai

aspek dan yang terbaik pada pendapat golongan pemerintah. Dasar
awam digubal dan dilaksanakan setelah mengambil kira kepentingan dan
pertimbangan semua pihak. Dalam teori ini, yang paling utama ialah
pengambilan keputusan yang rasional secara menyeluruh (rational
comprehensive decision making) sebelum sesuatu dasar awam itu dilaksanakan.
Ini merupakan satu pendekatan yang sistematik untuk menyelesaikan
sesuatu masalah yang dihadapi oleh rakyat.

Pendekatan sistematik ini berhubung dengan pengetahuan tentang

hakikat daripada masalah yang dihadapi, pengumpulan fakta dan data
yang sesuai dengan masalah yang dihadapi; analisis masalah dengan
menggunakan data dan fakta yang telah diperoleh; mengenal pasti setiap
pilihan sehingga menemui pilihan yang rasional. Inilah yang dikatakan
sebagai proses pengambilan keputusan yang rasional (Ramanathan, K.
1993: 193). Dalam model rasional, nilai pertalian yang objektif
disenaraikan mengikut kepentingan, iaitu perkara utama dan besar
kepentingannya didahulukan, berbanding yang kurang keutamaannya.4

Mengikut perbincangan Thomas R, Dye (1978: 28) dan Ahmad Atory

Hussain (1992: 25) yang mengatakan bahawa satu dasar yang rasional
ialah satu-satunya model yang merangka untuk memaksimumkan
“Pencapaian Nilai Bersih” (Net Value Achievement). Dengan NVA, nilai-
nilai relevan dalam masyarakat diketahui dan jika terdapat mana-mana
perjuangan dalam satu atau lebih nilainya dikehendaki oleh satu dasar.

25
 Dasar Awam

Secara umumnya, definisi rasionaliti sering berubah dengan konsep

kecekapan. Kecekapan ialah nisbah antara input yang dinilai dan output
yang dinilai (Kecekapan = INPUT: OUTPUT).

Dasar itu dikatakan rasional apabila ia sangat cekap, iaitu nisbah antara
nilaian yang dicapai dan nilaian-nilaian yang ia korbankan itu positif dan
lebih tinggi daripada mana-mana alternatif polisi (Ahmad Atory Hussain,
1992: 25). Idea kecekapan menurut Dye (1972: 28) melibatkan perkiraan
semua nilai termasuk politik, ekonomi dan sosial atau nilaian yang dicapai
oleh satu-satu dasar awam dan tidak hanya boleh ditukarkan kepada
simbol yang bersifat kuantitatif.

Pembuat polisi perlu mengambil kira beberapa perkara untuk membuat

dasar yang rasional. Antaranya, ialah

(i) Mengetahui semua nilaian dan pemilihan-pemilihan masyarakat

dan juga pertimbangan-pertimbangan yang relatif.
(ii) Mengetahui semua alternatif dasar yang tersedia.
(iii) Mengetahui semua kesan bagi setiap dasar alternatif tersebut.
(iv) Memilih dasar yang paling cekap sebagai satu keseluruhan yang
boleh diketahui dan dipertimbangkan.

Dalam teori ini juga ditekankan perlu ada maklumat lengkap tentang
dasar-dasar alternatif, bijak meramal dan menghitung dengan betul akan
nisbah kos-untung. Akhirnya, dasar rasional berkehendakkan satu sistem
membuat keputusan yang memudahkan rasionaliti dalam pembentukan-
pembentukan polisi awam (Ahmad Atory Hussain, 1992: 26).

Dalam memilih dasar yang rasional, pembuat dasar mesti tahu semua
nilai keistimewaan dan kepentingan masyarakat. Mereka juga perlu tahu
semua pilihan polisi yang didapati, kesan daripada setiap pilihan
(alternatif) polisi dan mengira kadar yang dicapai (hasil) untuk
mengorbankan nilai dalam tiap-tiap pilihan polisi. Pembuat dasar juga
mesti memilih cara polisi yang paling berkesan. Banyak model keputusan
rasional didapati dalam pelbagai bidang seperti ekonomi, sains politik,
pengurusan, pentadbiran dan belanjawan negara. Salah satu contoh
pendekatan rasional ditunjukkan dalam Rajah 2.3.

26
 Dasar Awam

Rajah 2.3
Model Keputusan Rasional Dibentuk daripada Penyerapan Input-Input
untuk Menjadi Output

IN PU T
Segala
punca 1. M atlamat
beroperasi 4. P enyediaan
keluaran
ramalan-
yang 6. B andingan
ramalan 5. P erhitungan O
diperlukan lengkap jangkaan dan
3. P enyediaan jangka U
dasar-dasar mengenai bersih bagi indentifikasi T
Segala alternatif untung dan tiap-tiap alternatif- P
data-data yang kos-kos alternatif alternatif U
yang lengkap bagi tiap- T
diperlukan tiap
untuk alternatif
proses 2. Inventor dan
rasionaliti nilai-nilai
yang
lengkap dan
sumber

Sumber: Ahmad Atory Hussain. (1992: 27).

Sebenarnya terdapat banyak halangan terhadap pendekatan rasional,

tetapi jarang berlaku dalam semua kerajaan. Walau bagaimanapun, model
ini dianggap boleh membantu dalam mengenal pasti halangan-halangan
kepada rasional tersebut. Pendekatan ini dapat membantu dalam
menjawab mengapa berlakunya proses pembuatan polisi itu tidak
rasional. Pelbagai halangan utama yang boleh kita hipotesiskan.
Antaranya, ialah

(i) Tidak ada nilai masyarakat yang selalu dipersetujui. Hanya

sebahagian sahaja nilai-nilai kelompok atau individu tertentu
dalam masyarakat yang boleh diterima, manakala nilai yang lain
sentiasa berkonflik.
(ii) Banyak isu yang berkonflik tidak boleh dibanding atau
dipertimbangkan. Misalnya, sukar untuk membandingkan nilai-
nilai kejujuran seseorang yang menerima pakai undang-undang
yang telah dilaksanakan oleh kerajaan.
(iii) Pengaruh persekitaran pembuat-pembuat dasar menyulitkan
mereka melihat secara tepat banyak nilai dalam masyarakat
terutamanya nilai-nilai yang tidak aktif atau tidak kuat.
(iv) Pembuat-pembuat dasar tidak didorong untuk memaksimumkan
pencapaian nilai bersih (net goal achievement), tetapi semata-mata
untuk memuaskan permintaan untuk kemajuan. Mereka tidak
menyelidik sehingga mereka memperoleh jalan-jalan yang paling
baik, tetapi memberhentikan penyelidikan mereka apabila mereka
mendapati alternatif-alternatif yang memungkinkan mereka akan
bekerja.

27
 Dasar Awam

(v) Pelaburan-pelaburan yang besar untuk melaksanakan program

dan polisi pada masa lalu merupakan kos hangus yang
menghalang pembuat polisi daripada menimbangkan semula
alternatif yang telah dibuat dahulu.
(vi) Banyak halangan dalam usaha mengumpulkan semua maklumat
yang diperlukan untuk mengetahui semua alternatif polisi yang
mungkin dan kesan-kesan bagi tiap-tiap alternatif tersebut,
termasuk kos pengumpulan maklumat-maklumat tersebut.
(vii) Kapasiti sosial ataupun sains kelakuan tidak mampu untuk
membantu pembuat dasar untuk memahami secara tepat bagi
tiap-tiap alternatif tersebut.
(viii) Walapun dibantu dengan teknik komputer, pembuat dasar tidak
mempunyai keupayaan yang cukup untuk menghitung nisbah
kos-untung dengan tepat jika wujud kepelbagaian dalam sistem
politik, sosial, ekonomi dan kebudayaan yang berbagai-bagai.
(ix) Pembuat polisi juga mempunyai keperluan peribadi dan
kekurangan yang boleh menghalang mereka daripada
menjalankan sesuatu yang benar-benar rasional.
(x) Ketidaktentuan mengenai akibat-akibat alternatif polisi yang
berubah-ubah menyebabkan pembuat-pembuat dasar untuk
mengenakan seberapa mungkin polisi-polisi yang terdahulu untuk
mengurangkan kemungkinan daripada soal-soal yang
mengganggu dan menyusahkan serta akibat-akibat yang tidak
dijangka.
(xi) Polisi yang begitu banyak dalam birokrasi dan ramainya pakar
menyebabkan sukar diselaraskan keputusan-keputusan tersebut
sehingga keputusan menjadi tinggal keputusan.

Apa yang dapat kita rumuskan, pendekatan ini berkait rapat dengan
proses pengambilan keputusan yang rasional, iaitu ia merupakan satu
pendekatan sistem analisis pengambilan keputusan berdasarkan prinsip-
prinsip kajian dan penyelesaian masalah secara saintifik. Charles E.
Lindblom menjelaskan model pengambilan keputusan rasional yang
menyeluruh mengandungi lima ciri utama iaitu mengenal pasti nilai-nilai
yang sedia ada; membuat analisis melalui analisis cara dan penyudahnya
(means-end analysis); membuat pilihan yang sesuai untuk mencapai tujuan
terakhir; membuat analisis secara menyeluruh; dan membuat analisis
berdasarkan teori-teori (K. Ramanathan, 1993: 193). Daripada ciri-ciri
yang dikemukakan tersebut, amat sukar untuk menentukan sesuatu
keputusan itu benar-benar rasional kerana ia begitu kompleks untuk
dianalisis.

28
 Dasar Awam

Penyelesaian masalah dasar awam yang kompleks, besar kemungkinan

tidak boleh diselesaikan secara berkesan dengan peraturan rasional
menyeluruh kerana pelbagai perkara dan alternatif perlu dipertimbangkan
sebelum penggubal dasar memutuskan mana-mana dasar yang lebih baik
atau rasional. Penggubal dasar kerap kali beroperasi di bawah tekanan
seperti masa yang diperuntukkan dan kepakaran yang terhad. Dalam
pada itu, dasar yang dipilih mungkin tidak sesuai dilaksanakan pada
pandangan umum walaupun baik pada pendapat penggubal dasar. Jadi,
keputusan yang adil dan tepat amat penting dalam menentukan sesuatu
dasar mengikut pendekatan rasional dalam apa-apa bidang sekali pun.
Rasionalisasi ini dikira dapat mengetahui dan mempertimbangkan
keutamaan polisi, tetapi itu tidaklah mencukupi. Oleh itu, ia juga mesti
memilih cara polisi yang paling berkesan dan meliputi kefahaman nilai
sosial supaya tidak timbul konflik yang boleh menjejaskan alternatif-
alternatif dasar yang dipilih.
Rajah 2.4
Langkah-Langkah Pengambilan Keputusan Rasional

Kenal pasti atau

diagnosis masalah

Menentukan alternatif-alternatif bagi

penyelesaian

Menyiasat dan menganalisis fakta-

fakta yang berkaitan dengan tiap-tiap
alternatif

Membuat perbandingan bagi

penyelarasan tiap-tiap alternatif

Membuat pemilihan untuk

penyelesaian

Sumber: Diubahsuai daripada K. Ramanathan. (1993: 199).

29
 Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

6. Kenapakah sesuatu dasar itu dikatakan sebagai

sangat rasional?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

2.2.6 Teori Incrementalisme

Dasar awam menurut teori incrementalisme dilihat sebagai penerusan atau

sambungan daripada aktiviti kerajaan yang lalu dengan hanya membuat
beberapa penambahan atau pengubahsuaian (Dye, 1978: 32). Charles E.
Lindblom seorang ahli ekonomi buat pertama kali membentangkan teori
ini sebagai kritikan terhadap teori rasional. Menurut Lindblom, pembuat
keputusan perlu menyemak semula keseluruhan polisi yang dicadangkan
disebabkan mereka tidak mengenal pasti matlamat-matlamat masyarakat,
perlu mengkaji nisbah kos-untung dengan alternatif polisi dalam
mencapai matlamat masyarakat tersebut dan memilih matlamat-matlamat
yang berkaitan (Dye, 1978: 32).

Dalam menggunakan pendekatan ini untuk membuat keputusan,

terdapat beberapa konstren-konstren yang boleh menghalang pembuat
dasar untuk mengenal pasti dengan penuh alternatif dasar dan kesan-
kesannya seperti masa, kebijaksanaan dan kos. Manakala, konstren politik
pula boleh menghalang pembentukan matlamat masyarakat dengan jelas
dan perhitungan nisbah-untung yang tepat.

Incremental ialah konservatif dalam program-program yang wujud, polisi-

polisi perbelanjaan dipertimbangkan sebagai satu asas dan perhatian
dipusatkan kepada program-program baru, iaitu polisi sama ada untuk
ditambah atau dikurangkan atau mengubahsuaikan program-program
yang terkini seperti yang ditunjukkan dalam Rajah 2.5.

30
 Dasar Awam

Rajah 2.5
Model Incrementalisme

Kenaikan
dasar

Komitmen
dasar yang
lalu

1910 1920 1930 1940 1950 1960

Sumber: Ahmad Atory Hussain. (1992: 31).

Pendekatan incremental digunakan dalam pembuatan dasar kerana

(i) Pembuat dasar tidak mempunyai banyak masa, kurang

pengetahuan dan pengalaman, tidak cukup pintar dan kos yang
diperlukan untuk mengumpul semua maklumat adalah terlalu
besar serta mereka tidak mampu meramal dengan tepat.
(ii) Pembuat dasar menerima legitimasi (keabsahan) polisi-polisi yang
lalu kerana ketidaktentuan tentang kesan atau akibat yang
keseluruhannya baru atau polisi-polisi itu berbeza.
(iii) Mewujudkan satu dasar yang baru atau radikal memerlukan kos
atau pelaburan yang besar, iaitu pelaburan mungkin dalam bentuk
wang, bangunan-bangunan atau item-item yang berat, amalan
pentadbiran dan sebagainya.
(iv) Incremental secara politiknya adalah bijak. Konsensus akan lebih
mudah dicapai dalam pembuatan keputusan apabila item yang
diperlukan dalam keadaan bertelagah atau berkonflik hanya
ditambah atau dikurangkan dalam perbelanjaan atau
pengubahsuaian kepada program-program yang wujud tersebut.

Jadi, pembuat dasar berpendapat lebih selamat bagi mereka meneruskan

dasar yang sedia ada dengan hanya melakukan sedikit penambahan atau
pengurangan atau pengubahsuaian. Ini kerana mereka tidak
berkeupayaan untuk meramal kesan terhadap polisi yang baru.
Meneruskan dasar yang sedia ada akan lebih berkesan kepada mereka. Di
samping itu, pendekatan ini dianggap penting untuk mengurangkan

31
 Dasar Awam

konflik dan memelihara kestabilan dan mengekalkan sistem politik itu

sendiri. Konflik akan lebih tinggi apabila pembuat dasar menumpukan
kepada polisi-polisi utama sahaja yang melibatkan keuntungan atau
kerugian yang besar atau tidak ada apa-apa dasar yang dibuat.

Kita juga perlu tahu bahawa ciri-ciri pembuat dasar itu sendiri
menyokong model ini, iaitu jarang sekali manusia bertindak untuk
memaksimumkan semua nilai, tetapi lebih kepada memuaskan
permintaan-permintaan tertentu. Manusia dikatakan pragmatik kerana
mereka jarang menyiasat untuk mencari jalan terbaik dan akan
mengakhiri penyelidikan mereka apabila mereka telah menemui satu jalan
atau cara yang boleh dibuat oleh mereka.

SOALAN DALAM TEKS

7. Nyatakan mengapakah penggubal dasar menggunakan

pendekatan incrementalisme dalam pembuatan sesuatu
dasar awam?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

2.2.7 Teori Permainan: Polisi Sebagai Pilihan Rasional dalam

Permintaan yang Berasingan

Teori permainan merupakan kajian kepada keputusan yang rasional.

Dasar dianggap sebagai pilihan yang rasional dalam permintaan yang
berasingan bagi pembuat-pembuat dasar. Pembuat-pembuat dasar
dirujuk sebagai pemain, iaitu keputusan rasional yang dibuat bergantung
kepada keadaan. Dalam proses tersebut, terdapat dua atau lebih para
peserta (pemain) yang mempunyai pilihan-pilihan dalam mewujudkan
hasil yang bergantung terhadap pilihan-pilihan yang dibuat oleh tiap-tiap
peserta itu.

Bagi memudahkan pemahaman kita tentang kenyataan di atas, setiap

pemain (pembuat dasar) masing-masing mempunyai dua atau lebih
cadangan yang dikemukakan, tetapi keputusan dalam memilih cadangan
yang rasional bergantung kepada peserta lain dalam kumpulan tersebut
sama ada boleh diterima atau tidak (Ahmad Atory Hussain, 1992: 33).
Perlu diingat bahawa dalam suatu kumpulan itu ada peserta yang mampu

32
 Dasar Awam

mempengaruhi peserta lain, tetapi pilihan-pilihan yang dibuat bergantung

antara satu sama lain. Setiap pemain mesti menyesuaikan idea (pendirian)
dan kebolehannya dengan pemain-pemain lain. Tujuannya supaya
pemain itu boleh menjangka akan tindakan yang dibuat oleh pemain-
pemian lain. Pilihan terbaik merujuk kepada pilihan-pilihan yang boleh
memberi kesan atau tidak iaitu hasil daripada pelaksanaan dasar pilihan
yang telah dibuat.

Dye (1978: 35) menyifatkan teori ini abstrak sifatnya dalam membuat
dasar kerana teori ini tidak menerangkan bagaimana rakyat benar-benar
terlibat dalam membuat keputusan, tetapi lebih kepada bagaimana
mereka pergi ke arah membuat keputusan dalam persaingan-persaingan
jika mereka betul-betul rasional. Justeru, teori ini digunakan dalam situasi
yang kesan (outcomes) kepada dua atau lebih peserta kumpulan yang
mengambil bahagian.
Rajah 2.6
Gambaran Pilihan dalam Teori Mainan

Pemain A

Alternatif A1 Alternatif A2

Alternatif B1 HASIL

Pemain B

HASIL HASIL
Alternatif B2

Sumber: Ahmad Atory Hussain. (1992: 34).

Pilihan-pilihan yang dibuat biasanya ditunjukkan dalam matrik, iaitu

menunjukkan pemilihan alternatif bagi setiap pemain dan semua
kemungkinan daripada permainan tersebut. Matrik two-by-two pemain
sangat mudah difahami, iaitu hanya terdapat dua pemain sahaja dan
setiap pemain hanya ada dua pilihan alternatif untuk dipilih seperti
ditunjukkan dalam Rajah 2.6.

Dye (1978: 36) menyifatkan konsep utama dalam teori permainan ialah
strategi yang merujuk kepada keputusan rasional dalam merangka satu

33
 Dasar Awam

set gerakan untuk mencapai hasil optimum selepas pertimbangan sama

gerakan-gerakan penentang yang mungkin. Dalam pada itu, teori ini juga
merujuk kepada istilah-istilah minimum yang merujuk kepada strategi
yang rasional yang dirangka untuk mengurangkan kerugian-kerugian dan
menentukan atau menjamin keuntungan yang minimum daripada jika
mengalami kerugian yang besar (minimizes the maximum loss maximizes the
minimum gain). Dalam erti kata yang lebih mudah ialah lebih baik untung
sedikit daripada rugi besar. Walau bagaimanapun, kebanyakan pemain
menganggap bahawa maksimum ialah satu strategi yang terbaik.
Persoalannya, sejauh mana teori ini benar-benar membantu kita dalam
mengkaji tentang dasar awam (Ahmad Atory Hussain, 1992: 34).

Teori permainan sering dicadangkan sebagai suatu alat penganalisaan

oleh ahli-ahli sains kemasyarakatan daripada sebagai panduan yang
praktikal kepada pembuatan dasar oleh pegawai kerajaan. Hakikatnya,
keadaan teori ini jarang sekali didapati dalam kehidupan sebenar. Selain
itu, banyak halangan dalam pembuatan dasar mengikut teori ini, tetapi ia
membantu kita dalam mengenal pasti pilihan atau alternatif dasar awam
yang berkonflik (Ahmad Atory Hussain, 1992: 35).

SOALAN DALAM TEKS

8. Jelaskan kepentingan setiap pemain yang boleh

mengemukakan pelbagai alternatif sebelum
keputusan diambil.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

2.2.8 Teori Sistem

Satu lagi pendekatan dalam proses penggubalan dasar awam ialah teori
sistem, iaitu pendekatan ini memikirkan dasar awan sebagai satu
rangsangan bagi satu sistem politik terhadap gerak kuasa persekitaran. Di
sini gerak kuasa persekitaran dianggap mempunyai peranan yang sangat
penting. Gerak kuasa itu wujud dalam persekitaran yang kemudiannya
mendatangkan kesan terhadap sistem politik5 yang dianggap sebagai
input (Dye, 1978: 37). Persekitaran dalam apa juga keadaan dianggap

34
 Dasar Awam

sebagai pengaruh luaran kepada sempadan sistem politik. Dalam hal ini,
sistem politik merupakan kumpulan struktur yang saling berkait dan
proses yang berfungsi secara autoritatif untuk memperkukuhkan nilai-
nilai sesebuah masyarakat. Output pula bagi sistem politik ialah nilai-nilai
peruntukan yang autoritatif bagi sistem tersebut dan peruntukan-
peruntukan ini mewujudkan dasar awam (Dye, 1978: 37). Konsep sistem
mengandaikan bahawa unsur-unsur sistem berhubungan iaitu sistem
tersebut boleh merangsang gerak kuasa dalam persekitarannya.
Tujuannya supaya dapat memelihara sistem tersebut.

Permintaan (demand) dan sokongan (demand) merupakan input-input yang

diterima ke dalam sistem politik. Permintaan berlaku apabila individu
atau kumpulan tertentu merangsang atau memberi respon terhadap
keadaan-keadaan persekitaran yang akhirnya memberi kesan kepada
dasar awam. Manakala sokongan didapati apabila individu atau kumpulan
menerima hasil pilihan raya, mematuhi undang-undang, membayar cukai
dan sebagainya mengikut apa juga keputusan-keputusan dasar.

Dalam sistem politik, yang penting ialah penyelesaian kepada tuntutan-

tuntutan oleh individu mahupun masyarakat, iaitu rakyat bersedia
memberi sokongan kepada kerajaan jika tuntutan mereka dipenuhi. Oleh
itu, kerajaan akan mengubah tuntutan tersebut ke dalam bentuk dasar.
Input ini boleh kita sifatkan sebagai bahan mentah yang akan diproses
oleh kilang (sistem politik) dan akan menghasilkan barangan siap
(output) yang boleh digunakan oleh rakyat.
Rajah 2.7
Gambaran Proses dalam Teori Sistem

PERSEKITARAN PERSEKITARAN

I O
N PERMINTAAN KEPUTUSAN U
P SISTEM POLITIK T
U DAN TINDAKAN P
T U
SOKONGAN T

PERSEKITARAN PERSEKITARAN

Sumber: Thomas, R. Dye. (1978: 38).

35
 Dasar Awam

Tidak dinafikan dasar yang dilaksanakan akan memberi kesan positif atau
negatif terhadap persekitaran dan permintaan-permintaan rakyat. Dasar
awam juga berkemungkinan akan mendatangkan kesan yang besar
terhadap sistem politik itu sendiri. Oleh itu, sistem tersebut cuba
memelihara dirinya dengan tiga cara. Antaranya, ialah

(i) Mewujudkan hasil (output) yang memuaskan semua pihak.

(ii) Bergantung kepada ikatan atau peraturan yang terdapat dalam
sistem itu sendiri.
(iii) Mengenakan ancaman atau paksaan, iaitu kerajaan mampu
mengenakan tekanan kepada rakyat.

Sebagai kesimpulannya, beberapa perkara utama yang perlu kita ketahui

dalam teori sistem ini ialah

(i) Rangsangan persekitaran akan menyebabkan timbulnya tuntutan

atau permintaan dan sokongan daripada rakyat kepada kerajaan.
(ii) Kerajaan akan menilai pengaruh daripada tuntutan dan
permintaan rakyat dan keputusan akan dibuat yang dikenali
sebagai dasar untuk menyelesaikan masalah atau tuntutan.
(iii) Dasar kerajaan bertujuan memenuhi tuntutan daripada rakyat
atau kelompok walaupun tidak semuanya akan dipenuhi atau
dapat dicapai.
(iv) Pelaksanaan dasar mengikut pengaruh atau desakan persekitaran,
maka rakyat terpaksa akur dengan apa juga bentuk keputusan
yang bakal dan akan dilaksanakan oleh kerajaan. Di sini kita tahu
kerajaan ada kuasa (kuasa daripada mandat rakyat) untuk
mengenakan tekanan terhadap rakyat itu sendiri.

SOALAN DALAM TEKS

9. Bagaimanakah caranya rakyat atau kelompok

mengenakan tekanan kepada pemerintah atau
kerajaan?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

36
 Dasar Awam

2.2.9 Teori Anarki Terancang

Model Anarki Terancang merupakan model utama selain daripada teori-

teori yang telah kita bincangkan tadi dalam proses pembuatan dasar
awam yang dikemukakan oleh John W. Kingdon. Kingdon telah
mengkaji penetapan agenda dalam proses pembuatan dasar dalam dua
bidang utama iaitu kesihatan dan pengangkutan daripada 1976 hingga
1979. Kingdon menggunakan pembentukan teoritikal dalam data
empirikalnya yang mengambil kira ‘anarki terancang’ yang dibentuk oleh
Michael Cohen, James March dan Johan Olsen dalam tahun 1972.

Dalam kajiannya, Kingdon mengemukakan tiga aliran dalam proses

pembuatan polisi iaitu aliran masalah (problem stream), aliran politik
(political stream) dan aliran polisi (policy stream). Dalam aliran masalah, ia
memfokuskan kepada perhatian orang awam dan pembuat polisi dalam
masalah sosial tertentu, mengenal pasti masalah, menggunakan polisi
awam yang baru untuk menyelesaikan masalah atau membiarkannya.
Proses yang terlibat dalam mengenal pasti masalah termasuklah
mengawasi data sosial secara rutin dan memfokuskan kepada peristiwa
tertentu. Masalah biasanya ditakrifkan dalam bentuk nilai (values) seperti
orientasi konservatif atau liberal; perbandingan (comparison) contohnya,
Amerika Syarikat lawan Libya; atau dari segi kategori contohnya seperti
sama ada pengangkutan orang kurang upaya itu merupakan masalah
pengangkutan atau masalah hak asasi? Oleh itu, mengkategorikan
masalah penting dalam usaha menyelesaikan sesuatu masalah.

Dalam aliran politik, agenda kerajaan dibentuk untuk menyenaraikan isu-

isu atau masalah untuk diselesaikan. Perumusan ini wujud sebagai hasil
daripada interaksi kuasa utama seperti ‘national mood’, perspektif dan
pengaruh kepentingan terancang dan kerajaan yang dinamik termasuk
pusing ganti pekerja, penyelesaian pertikaian perundangan di kalangan
agensi dan cawangan serta lain-lain. Peserta utama dalam agenda kerajaan
menurut Kingdon dikenali sebagai kelompok ketara (visible cluster) atau
pentadbiran termasuk pegawai politik atasan, staf presiden; ahli kongres;
media; kumpulan berkepentingan; aktor yang terlibat dalam pilihan raya,
parti dan kempen; dan pendapat umum orang awam. Persetujuan sebulat
suara dicapai dengan sikap bertolak-ansur antara peserta yang terlibat,
tetapi dalam masa yang sama wujud kesan ‘bandwagon’ atau berat sebelah
(tilt) disebabkan oleh keinginan yang kuat setiap peserta untuk turut serta
dalam penyelesaian masalah dan tidak mahu dikecualikan.

Dalam aliran polisi pula, agenda keputusan atau spesifikasi alternatif

dibentuk. Agenda keputusan ialah senarai alternatif daripada polisi awam

37
 Dasar Awam

yang dipilih oleh pembuat polisi untuk menyelesaikan masalah. Kuasa

utama bukan dalam bentuk politik tetapi berbentuk intelektual dan
individu. Peserta utama dalam membentuk agenda keputusan ialah
kumpulan terlindung (hidden cluster) iaitu kerjaya pentadbiran awam;
akademik; penyelidik dan perunding; staf kongres; pejabat pengurusan
dan belanjawan; dan kumpulan berkepentingan (dalam analisis Kingdon,
kumpulan berkepentingan ialah aktor penting dalam kumpulan ketara
dan terlindung). Tidak seperti aliran politik, senarai pendek alternatif
polisi dibentuk bukan daripada proses tolak-ansur, tetapi dengan
menggunakan pujukan dan perdebatan secara rasional di kalangan
peserta dalam aliran polisi. Dalam aliran politik, kesan ‘bandwagon’ atau
berat sebelah wujud kerana masalah yang boleh dihubungkan dengan
penyelesaian alternatif yang tidak ‘terlalu baru’ atau radikal.

Hasil penggabungan tiga aliran ini, maka terhasillah dasar awam.

Kingdon memanggilnya sebagai ‘tingkap’ (window). Tingkap terbuka
kerana berlakunya perubahan dalam pentadbiran, kongres, anjakan dalam
‘nasional mood’ atau bila wujud tekanan dalam masalah awam. Apabila
tingkap terbuka, ia akan menyebabkan penstrukturan agenda kerajaan
dan lazimnya terbentuk daripada kemunculan aliran masalah ataupun
aliran politik. Bagi membolehkan tingkap terbuka yang menghasilkan
penstrukturan agenda keputusan, maka ia memerlukan penglibatan tiga
aliran tersebut. Analisis Kingdon telah memberikan kita satu-satunya
penjelasan yang cukup memuaskan hati tentang proses pembuatan polisi
sebagai satu proses, tetapi analisisnya mempunyai batasan walaupun ia
cukup menyeluruh, sistematik dan empirikal.

2.3 KESIMPULAN

Tiap-tiap teori yang telah kita bincangkan di atas mempunyai kekuatan

dan kelemahan tersendiri. Walaupun teori-teori ini tidak bersifat
bersaing, tetapi mempunyai manfaat tersendiri dalam proses penggubalan
dasar awam. Tujuan kita mempelajari model-model ini ialah semata-mata
bertujuan untuk pemahaman tentang dasar awam. Melalui model-model
di atas, ia memudahkan lagi pemahaman kita tentang pengkajian tentang
dasar awam.

Dengan memahami setiap model pembuatan dasar di atas, kita akan

mendapat panduan untuk memahami proses pembuatan dasar awam
secara lebih akademik. Walaupun berbeza dan diaplikasikan mengikut
kesesuaian masa dan keadaan, tiap-tiap model di atas boleh dianggap
sebagai model terbaik dalam memahami perkara-perkara yang berkaitan
dengan dasar awam. Walaupun sesetengah dasar yang digubal

38
 Dasar Awam

menampakkan satu model tertentu sahaja, kebanyakan dasar-dasar

tersebut ialah hasil satu gabungan yang rasional daripada semua model-
model tersebut. Dalam hal ini, tidak ada model yang benar-benar mutlak
kebenarannya.

Apa yang boleh kita simpulkan dalam perbincangan kita ialah kesemua
model tersebut merupakan model yang terbaik dalam pengajian dasar
awam. Tujuannya ialah untuk memudahkan kesan berkomunikasi dan
memberi pandangan terhadap dasar awam. Dalam pada itu, apa yang
penting kita perlu mengetahui bahawa dasar awam merupakan panduan
kepada pentadbiran awam. Kejayaan sesuatu dasar itu bergantung kepada
peranan pembuat dasar dalam menyediakan satu dasar yang sesuai
terutamanya dalam negara demokrasi seperti di Malaysia. Di Malaysia,
masa depan dasar awam itu semakin lebih penting dan mencabar. Jadi,
dasar awam yang rasional mampu dalam menjamin pentadbiran yang
sistematik.

SOALAN PENILAIAN KENDIRI

1. Thomas R. Dye menjelaskan tujuan mempelajari teori-teori dasar

awam ialah untuk memberikan pemahaman tentang dasar awam.
Sila jelaskan.

2. Apakah peranan institusi-institusi atau agensi-agensi kerajaan

merujuk kepada teori institusionalisme?

3. Bagaimanakah institusi-institusi kerajaan menjalankan

tanggungjawab dan peranannya dalam melaksanakan dasar awam?

4. Apakah bentuk tindakan dan keputusan yang akan diambil oleh

institusi-institusi kerajaan yang telah diberikan autonomi dan ada
keabsahan jika rakyat tidak mematuhi perintah dan peraturan yang
telah ditetapkan oleh pihak kerajaan?

5. Jelaskan bagaimana persekitaran seperti rakyat, pertubuhan bukan

kerajaan (NGO), persatuan dan lain-lain dalam mempengaruhi
keputusan dan tindakan kerajaan dalam konteks teori sistem.

6. Kenapa perlu wujud persefahaman, kompromi dan keseimbangan

antara kumpulan-kumpulan yang terdapat dalam masyarakat
majmuk seperti di Malaysia?

39
 Dasar Awam

7. Apakah yang dimaksudkan dengan elit politik dan bagaimana ia

membuat keputusan?

8. Jelaskan bagaimana elit politik berusaha mengekal dan

mengukuhkan kuasa dan pengaruh mereka.

9. Charles E. Lindblom telah menjelaskan model pengambilan

keputusan yang rasional dan menyeluruh kepada lima ciri utama.
Nyatakan.

10. Kenapa teori incrementalisme perlu dan sesuai digunakan dalam

proses pembuatan dasar?

11. Dalam teori permainan, jelaskan bagaimana mereka yang terlibat

dalam membuat keputusan berhubung sesuatu masalah yang
berlaku.

12. Apakah yang dimaksudkan dengan permintaan dan sokongan

dalam teori sistem?

13. Bagaimana kerajaan (sistem politik) memproses input-input

daripada persekitaran untuk membuat dasar?

Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini.

JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS

1. Tujuan mempelajari dan mengkaji teori dasar awam ialah

(i) Untuk memudahkan pemahaman dan menerangkan

pemikiran terhadap keputusan kerajaan dan politik.
(ii) Mengenal pasti mereka yang terlibat dalam proses politik.
(iii) Menghubungkan pemikiran berkaitan dengan pengetahuan
yang relevan tentang kehidupan politik.
(iv) Berkaitan dengan pertanyaan secara langsung mengenai
proses politik.
(v) Membuat beberapa cadangan berkaitan dengan tindakan
politik dan hasil-hasilnya.

40
 Dasar Awam

2. Institusi-institusi kerajaan berkuasa dalam melaksana dan

menguatkuasakan dasar-dasar kerajaan kerana telah
diperturunkan kuasa (autoriti) oleh kerajaan. Jika sesiapa yang
mengengkarinya akan dikenakan tindakan dan hukuman.

3. Unsur-unsur penting dalam masyarakat majmuk untuk mengatasi

konflik ialah persefahaman, consensus (persetujuan), kerjasama
dan meningkatkan perpaduan di kalangan kaum serta
mengimbangi tuntutan sesebuah kelompok dengan kepentingan
kelompok yang lain.

4. Elit politik akan menyalurkan segala dasar untuk sampai kepada

semua lapisan masyarakat melalui jentera pentadbiran (birokrasi
awam) dan agensi-agensi kerajaan.

5. Teori elit penting dalam proses pembuatan dasar awam kerana

lebih mudah, cepat dan tidak memerlukan input-input daripada
rakyat untuk melaksanakan sesuatu demi kepentingan negara dan
masyarakat.

6. Dasar awam yang dilaksanakan oleh kerajaan dikatakan sangat

rasional jika ia dapat menyelesaikan masalah yang berlaku dalam
masyarakat dan memberikan hasil yang optimum dan kesulitan
yang minimum.

7. Pendekatan incrementalisme digunakan dalam proses pembuatan

dasar awam kerana aktor yang terlibat tidak mempunyai banyak
masa, kurang pengalaman, kurang pintar dan berusaha untuk
mengurangkan kos yang akan digunakan.

8. Tujuan setiap pemain boleh mengemukakan pelbagai alternatif

supaya banyak pilihan atau alternatif yang diperoleh dan pilihan
yang terbaik dapat diambil.

9. Rakyat boleh mengenakan tekanan kepada kerajaan dengan

mengemukakan tuntutan dan permintaan berhubung sesuatu
perkara. Kesetiaan dan sokongan rakyat kepada kerajaan akan
berterusan selagi kerajaan dapat memenuhi tuntutan mereka.

41
 Dasar Awam

BAB 3

FAKTOR DALAM PEMBUATAN

DASAR AWAM

OBJEKTIF BAB

Selepas mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh:

1. Membezakan antara aktor rasmi dan aktor tidak rasmi.
2. Membezakan antara aktor utama dan aktor pelengkap.
3. Membincangkan peranan aktor rasmi dalam pembentukan dasar
awam.
4. Memberi contoh aktor rasmi.
5. Membincangkan peranan aktor tidak rasmi dalam pembentukan
dasar awam.
6. Memberi contoh aktor tidak rasmi.

3.1 PENGENALAN

Sesebuah kerajaan yang ingin mencapai objektifnya yang dirancang atau

diinginkan ialah melalui dasar yang digubal. Dengan pembentukan dasar
maka sesebuah kerajaan akan jelas ke manakah arah tuju pentadbiran
negara tersebut. Suatu pernyataan dasar yang dikemukakan akan menjadi
matlamat utama kerajaan yang memerintah. Dalam sistem pentadbiran
Malaysia, aktor utama yang terlibat dalam pembentukan dasar awam
datangnya daripada orang-orang politik ataupun pihak eksekutif.
Walaupun begitu, dengan perkembangan semasa dan globalisasi di
samping Malaysia kini dalam perjalanan ke arah negara maju, maka
penglibatan aktor-aktor lain juga kian ketara. Peranan pentadbir awam
dan pihak profosional yang lain kini menjadi perhatian pihak eksekutif
untuk pembentukan dasar yang lebih berkesan. Malahan, aktor tidak
rasmi yang lain juga seperti kumpulan berkepentingan, pihak media,
masyarakat dan individu tertentu juga kian dianggap penting sebagai
sumber pembentukan dasar awam negara. Walaupun begitu, setiap
sumber-sumber tersebut masih dikawal oleh sumber utama iaitu
eksekutif ataupun ahli politik.

43
 Dasar Awam

Dalam bab ini, pelajar akan didedahkan kepada aktor-aktor yang terlibat
dalam pembentukan dasar awam khususnya di Malaysia.

3.2 AKTOR-AKTOR DASAR (POLICY ACTORS)

Pembentukan sesuatu dasar datangnya daripada pihak-pihak tertentu. Ini

bermaksud, ada pihak yang terlibat dan memainkan peranan utama
ataupun pelengkap dalam pembuatan dasar awam. Pihak yang terlibat
dalam pembuatan dasar ini digelar sebagai aktor dasar. Oleh itu, aktor
dasar merupakan individu atau kumpulan individu yang
bertanggungjawab atau mempunyai kuasa atau hak dalam menggubal dan
pelaksanaan sesuatu dasar. Aktor dasar terbahagi kepada dua bahagian
yang utama iaitu aktor rasmi dan aktor tidak rasmi.

Cuba anda fikirkan perbezaan yang wujud antara aktor rasmi dan aktor
tidak rasmi.

3.3 AKTOR RASMI

Di Malaysia, aktor-aktor dalam pembuatan keputusan dan pembentukan

sesuatu dasar ialah mereka yang terdiri daripada Ahli-Ahli Parlimen,
Menteri-Menteri, Timbalan Menteri dan Menteri Besar atau Perdana
Menteri serta timbalan-timbalannya. Selain itu, di peringkat negeri, ahli-
ahli Majlis Mesyuarat Negeri serta ahli-ahli Dewan Undangan Negeri juga
dianggap sebagai aktor-aktor dalam membuat dasar, bergantung kepada
peringkat-peringkat tertentu menurut seperti yang telah ditetapkan.
Selain itu, pegawai-pegawai kerajaan dari peringkat yang tertinggi iaitu A
hinggalah ke peringkat kanan serta kumpulan satu dianggap mereka yang
terlibat sama dalam membuat dasar.

Terdapat dua kategori aktor rasmi iaitu aktor utama atau primer dan aktor
pelengkap atau supplementary. Aktor primer ialah aktor yang mendapat
mandat secara langsung daripada Perlembagaan dalam proses sesuatu
dasar. Aktor ini juga mempunyai kuasa merumuskan dasar-dasar dan
mempunyai kuasa terhadap dasar yang diluluskan tersebut. Manakala
aktor supplementary pula mendapat mandat daripada aktor primer.
Contohnya polis yang mendapat mandat daripada Parlimen melalui Akta
Polis bagi membolehkan mereka menjalankan tugas seperti yang
digariskan dalam akta berkenaan.

44
 Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

1. Nyatakan dua kategori aktor dasar.

2. Nyatakan dua kategori aktor dasar rasmi.
3. Bezakan aktor utama dan aktor pelengkap dalam
konteks peranan mereka dalam dasar awam.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

Dasar Awam di Malaysia dibuat mengikut pemerintahan yang ditetapkan

oleh perlembagaan dan undang-undang. Kerajaan persekutuan, kerajaan
negeri dan penguasa-penguasa tempatan semuanya telah diberi kuasa
untuk membuat dan melaksanakan dasar-dasar awam tersebut. Berikut
akan diterangkan secara terperinci beberapa aktor rasmi yang terlibat
dalam dasar awam di Malaysia.

3.3.1 Parlimen

Parlimen telah ditubuhkan oleh Perlembagaan yang berkuat kuasa pada

Hari Merdeka. Walaupun begitu kewujudannya bermula selepas tahun
1959, iaitu selepas pilihan raya umum yang pertama diadakan. Parlimen
merupakan suatu badan yang terpenting berdasarkan kuasa yang dimiliki
olehnya. Setiap lima tahun sekali rakyat akan memilih ahli-ahli Dewan
rakyat, iaitu Majlis yang paling berkuasa antara dua majlis Parlimen.
Mengikut Tun Mohamad Suffian (1976), dari semasa ke semasa apabila
kerajaan yang ditubuhkan oleh parti yang mempunyai lebih suara hendak
meluluskan sesuatu undang-undang baru, meminda atau memansuhkan
undang-undang lama, maka Parlimen akan dipanggil bersidang. Dalam
persidangan tersebut, wakil-wakil rakyat diberi peluang untuk mengkritik
dan membantah. Manakala menteri-menteri pula berperanan wajib
menjelas serta mempertahankan cadangan kerajaan. Melalui proses
tersebut, kerajaan akan membuat keputusan sama ada dasar tersebut yang
ingin dibarukan, diperbaiki, ditambah atau ditamatkan akan ditentukan
dalam proses perbahasan tersebut.

Menurut Perkara 44, secara rasminya Parlimen mempunyai kuasa

perundangan Persekutuan atau kuasa Kerajaan Persekutuan untuk

45
 Dasar Awam

membuat undang-undang. Menurut perlembagaan juga, Parlimen terdiri

daripada Yang di-Pertuan Agong, Dewan Negara dan Dewan Rakyat.
Oleh itu, undang-undang diwujudkan bersama oleh ketiga-tiga pihak
tersebut. Walaupun begitu, seandainya Dewan Rakyat tidak bersetuju
dengan Dewan Negara, kuasa membuat undang-undang boleh
dilaksanakan oleh Yang di-Pertuan Agong dan Dewan Rakyat sahaja.
Secara jelasnya, Parlimen ialah institusi utama dalam pembentukan
sesuatu dasar awam di Malaysia.

3.3.2 Yang Di-Pertuan Agong (YDPA)

Yang di-Pertuan Agong (YDPA) merupakan sebahagian daripada

Parlimen. Walaupun begitu, Baginda tidak bersama-sama bersidang
dalam Parlimen. baginda selalunya berperanan sebagai memberi titah
ucapan kepada mana-mana satu Majlis Parlimen atau kepada kedua-dua
Majlis Parlimen secara bersama. Selalunya baginda berperanan dalam
acara rasmi seperti majlis pembukaan Parlimen melalui titah ucapan dasar
Kerajaan yang memerintah.

Peranan utama YDPA ialah memanggil mesyuarat parlimen. Menjadi

tanggungjawab terhadap baginda untuk memastikan tidak membiarkan
tempoh enam bulan berlalu antara persidangan yang terakhir dalam
penggal lalu dengan tarikh yang ditetapkan bagi mesyuarat yang pertama
dalam penggal yang akan datang. Baginda juga mempunyai kuasa
menamatkan penggal Parlimen atau membubarkan Parlimen.

Secara umumnya, raja-raja di Malaysia kelihatannya tidak terlibat di dalam

pembuatan dasar. Mereka seolah-olah hanya dianggap sebagai simbol
ketua negara. Tetapi, menurut Ahmad Atory (1985), Perlembagaan
Malaysia harus ditinjau dari segi nilai orang Melayu dan juga patut
ditinjau dari sudut sastera dan adat Melayu. Ini disebabkan dalam adat
Melayu itu sendiri yang tidak mahu mengatasi Raja, walaupun pada
hakikatnya Raja tidak ada kuasa. Tetapi orang Melayu tetap menjunjung
Raja. Dengan sebab itu, kita dapati dalam Perlembagaan negeri, boleh
dikatakan kebanyakan fasal-fasal penting berada di bawah perkenan dan
naungan DYMM Seri Paduka Baginda Yang Di-Pertuan Agong. Oleh
itu, peranan utama YDPA yang tidak boleh dinafikan dalam
pembentukan sesuatu dasar untuk negara ialah sebagai penimbal kuasa
antara rakyat dan Parlimen supaya tidak ada penyalahgunaan kuasa yang
melampau daripada pihak Parlimen, raja-raja dan aktor-aktor yang lain
seperti tentera. Oleh itu, peranan YDPA memastikan dasar yang
diwujudkan adil untuk kesemua pihak terutama untuk kesejahteraan
rakyat dan seterusnya keamanan negara.

46
 Dasar Awam

3.3.3 Perdana Menteri

Perdana Menteri ialah aktor utama dalam sesebuah kerajaan yang

memerintah. Kebanyakan dasar-dasar digubal dan diambil tindakan oleh
Perdana Menteri di peringkat Persekutuan. Di Malaysia, sehingga hari ini
kebanyakan dasar yang dilaksanakan dibentuk dan digubal oleh
pemimpin utama negara iaitu Perdana Menteri. Selama 46 tahun negara
mencapai kemerdekaan, sudah terdapat lima Perdana Menteri yang
memerintah negara iaitu Tunku Abdul Rahman Putra Al-Haj, Tun Abdul
Razak, Tun Hussein Onn, Tun Dr. Mahathir Mohamad dan yang terkini
sedang mentadbir Malaysia ialah Dato Sri Abdullah Ahmad Badawi.

Dasar pertama yang telah diperkenalkan selepas merdeka di bawah

pemerintahan Tunku Abdul Rahman ialah Dasar Pro-Barat. Tanah
Melayu pada ketika itu yang baru mencapai kemerdekaan masih
memerlukan bantuan dan kerjasama serta hubungan yang erat dengan
Britain. Sebagai negara yang pernah menjadi bekas tanah jajahan British,
maka Malaysia telah menyertai negara Komenwealth. Oleh itu, Britain
dianggap sebagai “Bapa” yang harus dihormati dan disegani. Berdasarkan
keadaan ini, maka Tanah Melayu akhirnya memilih dasar pergantungan
dengan pihak Britain dan mengamalkan dasar luar pro-Barat. Seterusnya
Tunku Abdul Rahman telah memperkenalkan dasar pertama yang
berkaitan dengan pembangunan sosioekonomi di Tanah Melayu melalui
Rancangan Malaya Pertama (RM1) untuk tempoh 1956 hingga 1960.
RM1 ini bermatlamatkan membangunkan sektor ekonomi di luar bandar
bagi merapatkan jurang perbezaan pendapatan antara luar bandar dan
bandar serta mengurangkan kadar kemiskinan di kalangan masyarakat
luar bandar. RM1 juga merupakan dasar awam yang bertujuan untuk
meninggikan pendapatan dan keluaran negara melalui hasil-hasil getah,
bijih timah, industri baru serta pembukaan tanah baru. Antara bidang
pembangunan yang diberi keutamaan ialah sektor ekonomi sebanyak 60
peratus, sektor perkhidmatan sosial 30 peratus dan sektor awam 10
peratus.

Melalui sektor ekonomi, ia mengutamakan tanaman semula getah untuk

estet dan pekebun kecil, meluaskan perusahaan lombong, membuka
tanah baru untuk pertanian, mempelbagaikan keluaran petani dan
nelayan, menggalakkan pembangunan perusahaan dan membentuk
pembangunan dasar yang sesuai. Dalam sektor sosial pula ia
mengutamakan kemajuan kesihatan, pelajaran, perkhidmatan sosial luar
bandar serta memperbaiki dan memodenkan sistem perhubungan yang
ada. Bagi sektor awam, ia mengutamakan perkhidmatan yang bercorak

47
 Dasar Awam

ketenteraan dan membina balai-balai polis, pejabat pos, pejabat

mahkamah dan rumah-rumah kerajaan.

Seterusnya Tunku telah meneruskan dasar tersebut di bawah Rancangan

Malaya Kedua (RM2) untuk tempoh 1961 hingga 1965. Rancangan ini
merupakan sambungan daripada RM1. RM2 menumpukan perhatian
kepada keadaan di bandar dan sektor pertanian yang bermatlamatkan
penyediaan lebih banyak kemudahan asas, menggalakkan kepelbagaian
ekonomi luar bandar, mengurangkan jurang taraf hidup antara kawasan,
mewujudkan peluang pekerjaan dan mempelbagaikan pertanian. Pada
keseluruhannya, RM1 dan RM2 mempunyai matlamat yang hampir sama
iaitu mengurangkan kadar kemiskinan dan seterusnya meningkatkan taraf
hidup penduduk luar bandar.

Di bawah Perdana Menteri Malaysia yang kedua iaitu Tun Abdul Razak,
dasar awam Malaysia diteruskan dengan Rancangan Malaysia yang
Pertama (RM-1) (1966 – 1970). RM1 ini merupakan rancangan tahap
ketiga dalam pembangunan negara, tetapi ialah rancangan pertama
semenjak tertubuhnya Malaysia. Tumpuan utama RM1 ialah
pembangunan luar bandar. Pada tahun 1969, kerajaan melancarkan
gerakan maju, khusus untuk mencapai matlamat ini. Antara perkara yang
diambil berat ialah kemiskinan, pelajaran, kesihatan dan mengubah sikap
apati. Seterusnya Tun Abdul Razak telah meneruskan Rancangan
Malaysia yang kedua (RM2) bagi tempoh 1971 hingga 1975. RM2
merupakan rancangan yang berasaskan kepada keadaan negara yang
masih mengalami kemiskinan. Peristiwa 13 Mei 1969 membuktikan rasa
tidak puas hati antara kaum berhubung dengan penguasaan ekonomi.
Dalam rancangan ini, Dasar Ekonomi Baru (DEB) diperkenalkan. DEB
telah diperkenalkan pada tahun 1970 bertujuan untuk membetulkan
ketidakseimbangan ekonomi yang wujud antara kaum dan wilayah bagi
mencapai perpaduan negara. DEB dilaksanakan menerusi strategi
serampang dua mata, iaitu pembasmian kemiskinan tanpa mengira kaum
dan penyusunan semula masyarakat. Selain meneruskan Rancangan
Jangka Panjang Malaysia di bawah Tun Razak juga, beliau telah
memperkenalkan Dasar Berkecuali iaitu beliau memperlihatkan
perubahan yang ketara daripada sikap pro-barat dan anti–komunis
kepada dasar luar yang berkualiti. Beliau tidak mahu Malaysia memberi
sokongan kepada kuasa besar. Beliau menganggap bahawa negara ini
harus berkecuali dalam sebarang tindak tanduk kuasa besar. Beliau juga
telah memperkenalkan Dasar Peningkatan Daya Pengeluaran Negara.
Dasar ini telah dibentuk memandangkan usaha untuk mencapai kadar
perkembangan ekonomi berterusan dalam suasana yang mencabar. Ini
kerana negara memerlukan pertambahan hasil pendapatan yang

48
 Dasar Awam

meningkat agar kadar pertumbuhan ekonomi yang tinggi dapat dicapai.

Dasar ini juga memastikan penggunaan sumber manusia secara optimum
dan mengelakkan pembaziran. Ini juga memperkukuhkan asas
perusahaan untuk bersaing di peringkat antarabangsa. Manakala, dalam
mengukuhkan bidang pendidikan negara, Dasar Pelajaran Kebangsaan
(DPK) telah diperkenalkan pada tahun 1961 dan termaktub di dalam
Akta Pelajaran 1961. DPK berasaskan kepada Laporan Razak dan
Laporan Rahman Talib. Matlamat utama dasar ini ialah untuk mencapai
perpaduan negara yang merangkumi aspek sosioekonomi dan politik
melalui sistem pembelajaran. DPK lahir berasaskan kesedaran para
pemimpin negara bahawa perlunya diwujudkan satu sistem pendidikan
kebangsaan bagi menggantikan sistem pendidikan yang diwarisi daripada
penjajah.

Seterusnya pentadbiran negara Malaysia telah diteruskan oleh Perdana

Menteri ketiga iaitu Tun Hussein b. Dato’ Onn. Tun Hussein Onn
sentiasa dikenang sebagai pemimpin yang membangunkan negara dengan
konsisten tanpa banyak kontroversi. Dasar-dasar dan program-program
yang diketengahkan tidak pernah lari daripada sasaran DEB. Beliau telah
memberi penekanan terhadap DEB di bawah Rancangan Malaysia Ketiga
(RMK3). Antara penekanannya ialah menjamin keselamatan negara
dengan memberi penekanan kepada pembasmian kemiskinan, menyemai
rasa tanggungjawab rakyat untuk memelihara keamanan negara,
menyedarkan rakyat supaya bersatu dalam menghadapi sebarang
kemungkinan yang akan mengancam negara dan mengingatkan rakyat
betapa pentingnya berpegang kepada prinsip-prinsip rukun negara untuk
menjamin perpaduan negara di masa hadapan.

Dasar-dasar negara telah diperkenal dan dilaksanakan dengan giatnya

pada zaman pemerintahan Perdana Menteri yang keempat iaitu Tun Dr.
Mahathir Mohamad yang memerintah negara sejak tahun 1981 hingga
2003. Di bawah kepimpinan beliau, banyak dasar telah diperkenalkan
untuk pembangunan bidang politik, ekonomi dan sosial nagara. Antara
dasar yang telah diperkenalkan di bawah kepimpinan beliau ialah Dasar
Persyarikatan Malaysia iaitu Malaysia diandaikan sebagai sebuah syarikat
dan rakyat ialah pekerja dan pemegang saham. Dasar Kependudukan
Negara pula bermatlamatkan rakyat Malaysia akan mencapai seramai 70
juta orang bagi menyokong ke arah negara maju. Dasar penerapan nilai-
nilai Islam ialah sebagai wadah menerapkan budaya kerja yang selari
dengan ajaran Islam. Dasar Pandang ke Timur pula bertujuan untuk
menerapkan nilai-nilai etika kerja yang positif di kalangan kakitangan
awam dan rakyat Malaysia dengan merujuk kepada negara Jepun dan
Korea. Dasar penswastaan diketengahkan pula sebagai satu usaha

49
 Dasar Awam

mengurangkan beban kewangan kerajaan dalam menjana projek-projek

pembangunan. Untuk memajukan industri negara, Dasar Perindustrian
Negara telah diperkenalkan. Setiap dasar yang telah diperkenalkan sedang
dalam proses pelaksanaan dan setakat ini menunjukkan peningkatan hasil
yang positif bagi setiap dasar tersebut. Dalam pentadbiran negara
Malaysia di bawah pimpinan beliau, banyak pembangunan dan kemajuan
telah dicapai. Malahan beliau telah dikenali sebagai pemikir yang ulung.
Beliau dikatakan berada tiga langkah di hadapan daripada orang lain. Di
bawah pentadbirannya, negara telah melalui suatu proses transformasi
yang tidak pernah digambarkan sebelum ini. Beliau juga ingin menjadikan
Malaysia sebagai negara maju pada tahun 2020 dengan melancarkan
Wawasan 2020 yang diutarakan pada 28 Febuari 1991. Dalam
menjayakan hasrat tersebut beberapa dasar baru telah diperkenalkan.
Antaranya Dasar Wawasan Negara dan Dasar Sosial Negara. Walaupun
pemerintahan beliau di penghujungnya, tetapi beliau masih tidak penat
untuk menyumbangkan tenaganya dalam pentadbiran negara bagi
memastikan proses pelaksanaan dasar yang telah digariskan dilaksanakan
dengan sebaik mungkin.

Pada 31 Oktober 2003, sekali lagi Malaysia telah mencatatkan nama baru
untuk pentadbiran negara Malaysia apabila Perdana Menteri yang kelima
telah dilantik dengan rasminya. Pada tarikh keramat tersebut, tepat jam
lima petang dengan rasminya Dato Seri Abdullah Ahmad Badawi
menjadi pemimpin negara yang kelima Malaysia. Beliau seterusnya
menjalankan tugas rasmi sebagai Perdana Menteri bermula 3 November
2003.

Pada awal pentadbiran beliau, belum ada dasar-dasar baru yang

diperkenalkan. Beliau lebih meneruskan dasar-dasar di bawah
pemerintahan Tun Dr. Mahathir. Walaupun beliau masih baru, tetapi
rakyat Malaysia yakin beliau mampu mentadbir Malaysia dengan jayanya
sebagaimana pemimpin-pemimpin Malaysia yang terdahulu.

3.3.4 Menteri-Menteri/ Eksekutif

Menurut K. Ramanathan, 1989, secara umumnya parti politik boleh

didefinisikan sebagai kumpulan dalam negeri yang ahli-ahlinya bergabung
untuk menguasai teraju pemerintahan dan memerintah sesebuah negara.
Manakala Sigmund Neuman, 1980, pula mendefinisikan parti politik
sebagai organisasi yang bersendi dengan organisasi politik, masyarakat
perantaraan, begitu juga dengan sesiapa yang ada kaitan dengan kawalan
kuasa, kerajaan dan sesiapa yang bertanding untuk mendapat lebih
sokongan daripada kumpulan lain atau kumpulan yang menyimpang

50
 Dasar Awam

pandangan daripada yang lain. Kedua-dua definisi ini menunjukkan

siapakah pihak yang dikatakan sebagai ahli politik dan apakah peranan
mereka.

Melalui definisi yang dinyatakan, jelas menunjukkan bahawa ahli politik

berperanan penting dalam pentadbiran sesebuah negara terutamanya
parti politik yang memegang pentadbiran negara tersebut. Oleh itu,
secara keseluruhannya pendapat Joseph La Palombara dan Myron
Weiner (dalam K. Ramanathan, 1989), yang menyatakan parti politik
ialah organisasi yang mementingkan kestabilan dan penekanan
meneruskan kestabilan pimpinan. Ini bermaksud sebagai pemimpin ahli
politik pada ketika itu perlu mempunyai kepimpinan yang baik dan
meneruskan kepimpinan pentadbiran yang sebelumnya terutama dalam
meneruskan dasar yang sedia ada di samping mewujudkan dasar-dasar
baru mengikut keperluan semasa.

Seterusnya peranan dalam mentadbir sesebuah negara dibantu dan

diperkukuhkan lagi oleh menteri-menteri sebagai eksekutif. Ahli-ahli
politik ataupun eksekutif berperanan sebagai penggubal atau membentuk
dasar-dasar yang biasanya diketuai oleh Perdana Menteri seperti yang
dibincangkan di atas, menteri-menteri atau Menteri-Menteri Besar.

Maksud politik sukar didefinisikan secara jelas kerana bidang politik

adalah luas. Walaupun begitu, bidang politik perlu diperbataskan agar
pelajar dapat memahami maksud politik dengan lebih jelas. Menurut
K.Ramanathan (2000), politik dianggap sebagai pengkajian tentang
pemerintahan ataupun tinjauan tentang kegiatan yang melibatkan semua
perkara yang berhubung kait dengan pemerintahan, iaitu bentuk,
struktur, fungsi dan dasar-dasar kerajaan. Manakala menurut Geoffrey K.
Robert (dlm. Ramanathan, 2000), istilah politik bukan sahaja digunakan
untuk menandakan sesuatu jenis aktiviti tetapi juga ia digunakan untuk
menjelaskan pengkajian aktiviti berkenaan. Oleh itu, kedua-dua definisi
menyatakan politik itu berkaitan dengan semua tindakan dan aktiviti
sesebuah pemerintahan. Jadi, untuk membentuk sesebuah pemerintahan
dan melaksanakan aktiviti-aktiviti dalam sesebuah kerajaan, perlulah ada
penggeraknya. Lantaran itu, sesuatu politik itu diwujudkan oleh
sekumpulan individu sebagai pemain utama untuk sebarang aktiviti
politik dan kerajaan. Kumpulan individu ini akan bergerak dalam satu
kumpulan yang digelar Parti Politik. Seperti yang telah didefinisikan, parti
politik ialah kumpulan yang ahli-ahlinya bergabung untuk menguasai
teraju pemerintahan dan memerintah sesebuah negara. Oleh itu, untuk
menjayakan sesebuah kerajaan, satu parti politik diperlukan untuk
memimpin sesebuah negara.

51
 Dasar Awam

Pembentukan dasar-dasar kerajaan bertujuan untuk memenuhi keperluan

negara, kepentingan utama, kebajikan dan peningkatan kedudukan
ekonomi, sosial, pelajaran, budaya dan sebagainya. Semuanya terangkum
dalam suatu dasar yang diusahakan. Di samping itu, pemerintah cuba
memenuhi amanah yang diberikan oleh rakyat dan sebagai usaha kerajaan
memerintah dengan adil dan saksama untuk semua pihak.

Untuk mengekalkan pemerintahan sesebuah negara, ahli-ahli politik yang

memerintah akan memastikan setiap dasar yang mereka gubal dan
laksanakan perlulah mendapat keabsahan ataupun legitimasi daripada
rakyat. Legitimasi merupakan matlamat dan faktor untuk mengekalkan
kedudukan mereka. Oleh sebab itu, setiap dasar penting untuk
dibahaskan bagi menjamin keabsahan serta menilai keupayaannya setelah
dilaksanakan kelak. Melalui dasar yang dilaksanakan, maka ahli politik
dapat memperkukuhkan kedudukan parti mereka sekiranya dasar
tersebut dapat menjaga kepentingan rakyat.

Malaysia yang mengamalkan Demokrasi Berperlembagaan telah diterajui

oleh Parti Politik Barisan Nasional selama 46 tahun. Menurut amalan
demokrasi yang telah diamalkan di Malaysia, pemilihan bagi ahli politik
sama ada ahli Parlimen atau ahli Dewan Undangan Negeri dibuat melalui
pilihan raya yang diadakan lima tahun sekali. Biasanya, parti-parti politik
akan memilih calon mereka untuk bertanding sama ada di peringkat
Parlimen atau DUN. Misalnya, untuk parti UMNO, Presiden Parti (PM)
berkuasa untuk memilih siapa yang layak bertanding untuk ahli-ahli
parlimen. Menurut Ahmad Atory (1996), pada praktiknya, tiap-tiap
bahagian UMNO mengemukakan nama-nama calon untuk menjadi calon
ahli Parlimen kepada Presiden Parti dan keputusan muktamad akan
dibuat oleh Presiden. Bagi kerusi ahli DUN, pada praktiknya kuasa diberi
kepada Pengerusi Perhubungan UMNO Negeri-Negeri untuk membuat
pilihan, tetapi presiden mempunyai kuasa vetonya jika berlaku sesuatu
masalah dalam pemilihan calon-calon untuk bertanding dalam pilihan
raya. Calon-calon yang berjaya dipilih biasanya mereka yang telah lama
bergiat secara aktif dalam parti UMNO. Mereka biasanya terdiri daripada
Ketua-Ketua Bahagian UMNO atau Timbalan-Timbalan Ketua, Naib-
Naib Ketua dan Naib Ketua Pemuda atau Wanita dan Ahli Jawatankuasa
yang terdiri seramai 12 orang. Timbalan dan naib berkemungkinan besar
dipilih menjadi calon pilihan raya. Ada juga calon-calon untuk Wakil
Rakyat dipilih daripada AJK Bahagian dan juga daripada peringkat
Cawangan UMNO sahaja kerana ketiadaan tokoh yang berkaliber.

Secara praktiknya, pemilihan calon wakil rakyat lebih banyak ditentukan

oleh Ahli-Ahli UMNO Bahagian, Ahli-Ahli Jawatankuasa Peringkat

52
 Dasar Awam

Bahagian yang menentukan seseorang bakal calon itu. Memorandum

biasanya dihantar kepada Presiden Parti dan Ketua Perhubungan Negeri
mengenai bakal-bakal calon untuk pilihan raya sama ada di peringkat
negeri atau Parlimen.

Bagi jawatan Ahli Dewan Negara (DN) pula, pemilihan dibuat bukan
melalui pilihan raya tetapi dipilih oleh YDA dan juga oleh PM. Tiap-tiap
negeri juga dikehendaki memilih dua orang ahli-ahli DN bagi mewakili
masing-masing. Wakil-wakil yang dipilih oleh DN terdiri daripada
kalangan orang-orang profesional, bekas-bekas pegawai kerajaan, ahli-
ahli politik dan komponen Barisan Nasional seperti daripada MCA, MIC,
Gerakan, Berjaya dan lain-lain.

3.3.5 Birokrat / Pentadbir Awam

Seterusnya dalam menjayakan sesuatu dasar yang telah digubal oleh

eksekutif ataupun ahli-ahli politik yang memerintah, maka satu kumpulan
pelaksana diperlukan. Kumpulan pelaksana dasar tersebut dikenali
sebagai Birokrat ataupun pentadbir. Golongan pentadbir awam ini
bertanggungjawab ke arah melaksana dan menentukan berjaya atau tidak
sesuatu undang-undang atau dasar yang telah ditetapkan oleh pentadbir
atau ahli-ahli politik. Dengan kata lain, mereka ialah golongan yang lebih
tahu dan pakar dalam bidang yang ada hubungan dengan pelaksanaan
dasar-dasar kerajaan jika dibandingkan dengan ahli politik.

Menurut Ahmad Atory (1990), secara teorinya, golongan birokrat

bersikap berkecuali (neutral) dalam hal-ehwal politik. Di Malaysia,
golongan ini tertakluk di bawah Perintah Am Bab D yang melarang
mereka melibatkan diri secara aktif dengan parti politik. Pentadbir-
pentadbir tidak berkuasa membatal mana-mana kepentingan daripada
ahli politik. Mereka sekadar berupaya mempengaruhi ahli-ahli politik.
Namun begitu, hanya dengan gaya dan pengalaman tertentu sahaja
mereka dapat mempengaruhi proses dasar itu supaya berjalan lancar dan
berkesan. Golongan pentadbir juga bertanggungjawab mengumpul data
dan maklumat-maklumat tertentu daripada rakyat, menyusun input dan
pendapat untuk dikemukakan kepada ahli-ahli politik khususnya kabinet.
Maklumat-maklumat yang dianalisis itulah akan dapat membuka jalan ke
arah saranan dan seterusnya penggubalan sesuatu dasar.

Para pentadbir juga akan mengumpul maklum balas hasil daripada

sesuatu dasar yang telah dilaksanakan itu. Hasil daripada sesuatu dasar
maklumat atau maklum balas itulah yang akan menentukan sama ada
sesuatu dasar itu perlu diteruskan, diubahsuai atau ditamatkan. Semua

53
 Dasar Awam

proses ini memperlihatkan bahawa peranan pentadbir penting ke arah

penggubalan sesuatu dasar awam, menyemak dasar tersebut sehingga
kepada pelaksanaan dan penilaian prestasi sesuatu program, projek dan
rancangan kerajaan.

Manakala pemilihan untuk pegawai-pegawai Pentadbiran Awam

bukanlah melalui pilihan raya. Pelantikan pentadbir-pentadbir awam telah
termaktub di dalam perkara 144(1), iaitu mereka dilantik oleh
Suruhanjaya Perkhidmatan Awam. Lantikan dibuat mengikut kelulusan
dan seterusnya mengikut kelayakan yang telah ditetapkan.

Pentadbir-pentadbir awam ini juga akan melaksanakan tugas mereka

dalam proses pelaksanaan dasar di setiap agensi-agensi awam. Agensi
awam ataupun agensi kerajaan merupakan tempat proses pentadbiran
awam terjadi. Pentadbiran awam yang wujud di agensi awam merupakan
sebuah organisasi yang mempunyai struktur dan fungsi tertentu. Agensi
awam lebih besar dan menyeluruh, iaitu daripada peringkat Persekutuan,
Negeri sampailah kepada yang paling bawah iaitu daerah-daerah dan
kampung-kampung. Melalui agensi-agensi awam ini, sesuatu dasar dapat
dilaksanakan dengan lebih berkesan oleh pentadbir-pentadbir awam.

3.4 AKTOR TIDAK RASMI

Selain itu, aktor tidak rasmi juga memainkan peranan yang penting dalam
pembentukan dasar awam Malaysia. Aktor tidak rasmi tidak mempunyai
kuasa yang sah untuk memutuskan sesuatu dasar. Aktor tidak rasmi ini
menjadi sumber tambahan dengan memberi maklumat serta cadangan
yang tertentu untuk aktor rasmi mengenai dasar yang akan, sedang dan
telah dilaksanakan. Dengan tindakan aktor tidak rasmi ini akan
memudahkan lagi aktor rasmi dalam merancang pembentukan,
pembaikan dan pelaksanaan sesuatu dasar. Antara aktor tidak rasmi yang
terlibat ialah agensi swasta, media, kumpulan bukan kerajaan, kumpulan
berkepentingan, masyarakat dan lain-lain lagi.

3.4.1 Agensi Swasta

Agensi swasta merupakan salah satu aktor tidak rasmi yang penting
dalam mempengaruhi persekitaran dasar. Selain daripada agensi awam
yang berperanan sebagai pelaksana dasar, agensi swasta juga merupakan
pelaksana dasar. Peranan pihak swasta kian dianggap penting dewasa ini
dalam menjayakan sesuatu dasar awam. Dalam menjayakan sesuatu dasar
selalunya agensi swasta difokuskan untuk menjayakan dasar utama
ekonomi yang sepatutnya diwujudkan untuk meneruskan usaha ke arah

54
 Dasar Awam

kemakmuran dan ekonomi yang bersaing. Negara kita sebenarnya begitu

bergantung pada sektor swasta sebagai penggerak utama pertumbuhan
negara. Secara tidak langsung, mencerminkan bahawa agensi swasta
berperanan dalam proses pelaksanaan dasar awam yang telah digariskan
oleh kerajaan. Tanggungjawab agensi swasta juga kian mancabar apabila
bukan hanya mereka perlu memperkembangkan ekonomi negara melalui
dasar yang ditetapkan oleh kerajaan, malahan kini agensi swasta juga
dituntut untuk memenuhi tanggungjawab sosial.

Dalam mempengaruhi persekitaran dasar, agensi swasta tidak dapat

dipisahkan sebagai aktor tidak rasmi yang paling utama mempengaruhi
dasar awam. Sejak awal 1980-an Malaysia telah memberi penekanan
untuk bergantung kepada sektor swasta sebagai penggerak utama
pertumbuhan ekonomi. Malaysia sebenarnya telah mendahului negara
lain di dunia termasuk negara maju dalam memberi kepercayaan kepada
sektor swasta. Dalam tahun-tahun yang awal, sektor swasta yang masih
muda tidak dapat memberi sambutan terhadap cabaran yang diberi.
Kemudian datang kemelesetan yang tidak diduga serta menyulitkan dan
tahun-tahun kelembapan. Bagaimanapun, selepas itu, sektor swasta
sudah berkembang dan mula bertindak balas. Dasar ini mula
membuahkan hasil. Hasilnya pada 1988, pertumbuhan kita dalam nilai
sebenar ialah 8.9 peratus; pada 1989, 8.8 peratus; pada 1990, 9.4 peratus
tanpa pertambahan belanjawan keraian. Semua sektor swasta digalakkan
menyahut dasar penswastaan negara kerana kerajaan sedar mereka adalah
pemangkin utama dasar tersebut. Penswastaan akan terus menjadi asas
penting dalam pembangunan negara dan strategi kecekapan kebangsaan.
Dasar ini tidak diasaskan kepada kepercayaan ideologi. Dasar ini
ditujukan ke arah daya beban matlamat pengagihan hasil negara. Oleh
itu, secara jelasnya agensi swasta sememangnya berperanan penting
dalam persekitaran dasar awam negara.

3.4.2 Media

Media ialah satu alat penyampaian maklumat semasa yang digunakan

oleh pihak tertentu untuk memastikan maklumat tersebut disebarkan
secara meluas. Awal permulaaan penulisan, media yang digunakan
hanyalah sekadar media cetak. Tetapi dengan perkembangan semasa kini,
pelbagai bentuk media telah diwujudkan, seperti media elektronik dan
media melalui teknologi terkini yang dikenali sebagai teknologi
maklumat.

Teknologi maklumat kini yang kian canggih telah banyak mempengaruhi

kehidupan manusia dalam menghadapi perubahan. Teknologi yang

55
 Dasar Awam

berkembang tanpa henti ini menyebabkan dunia kita terasa kian sempit
kerana hanya dalam beberapa minit kita mampu mengetahui isu terkini
dalam negara dan luar negara. Perkembangan teknologi ini tentunya
mempunyai hubungan yang rapat dengan media sama ada elektronik atau
bercetak.

Menurut McQuail (1994), media mempunyai tiga pengaruh besar iaitu,

kuasa media, integrasi sosial dan pengetahuan awam. Melalui kuasa
media, beliau juga menyatakan kepercayaan terhadap kuasa media
berdasarkan pemerhatian tentang pencapaian yang memberangsangkan
dan kesan peranannya terutama melalui akhbar.

Kuasa media telah dilihat penting sejak perang dunia kedua lagi.
Contohnya apa yang telah berlaku di Soviet Union, pihak Nazi telah
menggunakan media dalam menyampaikan propaganda mereka bagi
mewakili parti elit. Peranan media bukan hanya penting pada ketika
dahulu sahaja, malahan kepentingan kuasanya kian berleluasa sehingga
kini. Kita dapat melihat bagaimana pihak tertentu memanipulasikan
maklumat untuk mempengaruhi masyarakat. Sebagai contoh, CNN yang
berpihak kepada Amerika lebih memaparkan kesan buruk yang diterima
oleh Israel dalam pergaduhan antara Israel dan Palestine. Manakala
dalam negara Malaysia sendiri media berpengaruh dalam menghasilkan
isu-isu kerajaan dan juga isu masyarakat. Media juga mempunyai kuasa
publisiti untuk membentuk peraturan terhadap masyarakat dan
mempengaruhi dalam hubungan antarabangsa. Masyarakat juga dikatakan
mempunyai hubungan yang kuat dengan media dalam apa jua keadaan
sekalipun sama ada dari sudut positif ataupun negatif.

Integrasi sosial juga boleh dikaitkan dengan perubahan sosial. Teori

sosial penghujung 19-an dan awal 20-an memberi perhatian terhadap
“great transformation” iaitu perubahan yang mendadak terhadap sosial
apabila berlakunya urbanisasi sosial dengan cepatnya. Urbanisasi ini sama
ada wujudnya pemindahan penduduk luar bandar ke bandar atau
perubahan luar bandar kepada bandar disebabkan perkembangan
penempatan tersebut. Melalui urbanisasi sosial ini, beberapa perubahan
asas yang dipengaruhi oleh media telah berlaku. Perubahan asas terhadap
masyarakat ialah dari sudut sosial dan ekonomi. Akhbar, filem dan
budaya popular yang lain mula menular di kalangan masyarakat seperti
muzik, majalah, komik dan buku yang mempengaruhi kehidupan sosial
seperti kewujudan jenayah yang kian meningkat, masalah sosial remaja
dan lain-lain lagi. Selain itu, hubungan antara media yang popular dan
integrasi sosial telah menyediakan suatu konsep yang baru terhadap
masyarakat iaitu kehidupan yang negatif dan sikap individualistik iaitu

56
 Dasar Awam

hidup bersendirian dan juga telah mewujudkan jenayah dan perkara-

perkara yang tidak bermoral. Tetapi nilai positifnya tetap ada dalam
sesebuah masyarakat.

Walaupun media dilihat lebih membawa kesan yang negatif, tetapi media
turut membantu dalam membentuk masyarakat berkongsi nasionaliti,
bandar dan pengalaman setempat. Ia juga digunakan sebagai penyokong
terhadap politik yang demokrasi dan pergerakan sosial. Media juga
mampu mempengaruhi kehidupan masyarakat ke arah pemodenan baru.
Untuk perkembangan sesebuah negara, media juga boleh mempengaruhi
masyarakat dari sudut nasionalisme, revolusi dan konflik sosial,
pemikiran kreatif, demokrasi yang ke hadapan, saintifik dan
perkembangan teknologi.

Media juga berperanan memberi dan menambahkan pengetahuan awam.

Tidak dapat dinafikan pada zaman pasca-moden ini media telah dilihat
bukan sahaja sebagai penyebar maklumat mengenai dasar-dasar kerajaan,
berita dan sebagainya tetapi juga sebagai pencetus minda masyarakat atau
lebih tepat sebagai penentu agenda. Cohen, 1995, seorang tokoh
komunikasi terkemuka, dengan penuh bersemangat telah menyatakan,
"dalam kebanyakan keadaan, media tidak berupaya mempengaruhi orang
ramai menentukan bagaimana untuk berfikir tetapi yang mengajaibkan
ialah media berjaya mempengaruhi pembacanya untuk menentukan apa
yang perlu difikirkan". Justeru itu, media telah dilabelkan sebagai ejen
perubahan masyarakat yang baru dan ternyata pengaruhnya melebihi
suara-suara lain.

Dalam arus perkembangan politik misalnya, ramai pemimpin yang lahir

dalam kepompong modenisasi telah terserlah akibat penonjolan dalam
liputan media. Tidak kurang juga jatuhnya pemimpin banyak ditentukan
oleh reaksi media. Malah tidak keterlaluan jika dikatakan bahawa media
di Malaysia mampu menentukan jatuh bangunnya seseorang pemimpin.
Dalam pada itu media turut memainkan peranan penting dalam
mengimbangi keberkesanan dasar kerajaan. Pemaparan isu-isu dan
berita-berita yang tepat, benar dan bertanggungjawab amat penting dalam
proses ini. Di sini media berperanan sebagai "check and balance" dalam
menentukan keberkesanan dasar-dasar negara. Melalui media, dasar
kerajaan akan kian mantap dan berkesan. Penilaian secara tidak langsung
boleh dilakukan oleh penganalisis dasar melalui peranan yang dimainkan
oleh media dalam membangkitkan isu-isu masyarakat. Malahan media
kini juga digunakan oleh masyarakat untuk menjaga kepentingan awam
secara lebih adil dan berkesan. Sebagai contoh, peranan NTV7 dalam
rancangan Tujuh di Pihak Anda telah menyebabkan pelbagai isu dan

57
 Dasar Awam

masalah masyarakat dapat diselesaikan dengan segera oleh kerajaan.

Selain itu, media juga mampu menghasilkan sesuatu isu yang boleh
dikembangkan menjadi suatu agenda apabila ia mendapat perhatian
masyarakat secara serius.

Oleh itu, peranan media masa kini tidak dapat dinafikan kepentingannya
sebagai salah satu sumber dan faktor utama yang mempengaruhi sesuatu
perkembangan dasar awam negara.

3.4.3 Kumpulan Bukan Kerajaan

Kumpulan Bukan Kerajaan (NGO) ialah sebuah badan yang tidak

berasaskan keuntungan politik mahupun kepentingan awam. Melihat
kepada aktiviti yang dijalankan, mereka cuba menarik perhatian rakyat
supaya lebih peka dan aktif terhadap sesuatu isu dalam sesebuah negara.
NGO juga aktif dalam memperjuangkan sesuatu perkara atau isu di
dalam sesebuah negara. Keanggotaan NGO terbuka kepada sesiapa
sahaja.

Di Malaysia, NGO sering memainkan peranan dalam mempengaruhi

sesuatu pembentukan dasar. Mereka memperjuangkan sesuatu perkara
bagi memastikan masyarakat mendapat hak mereka. Antara badan NGO
yang aktif membantu masyarakat ialah Amanah Ikhtiar Malaysia (AIM).

Amanah Ikhtiar Malaysia ialah sebuah Badan Bukan Kerajaan (NGO)

yang didaftarkan pada 17 September 1987 di bawah Akta Amanah
Persendirian, 1952. Penubuhannya adalah ekoran daripada kejayaan yang
ditunjukkan oleh Projek Ikhtiar, USM. AIM melaksanakan pengeluaran
pinjaman secara kecil-kecilan tanpa mengenakan cagaran, tanpa
penjamin, tanpa faedah dan tiada tindakan undang-undang. AIM
ditubuhkan dengan tujuan membantu isi rumah termiskin untuk
mengeluarkan mereka daripada kemiskinan melalui Pinjaman Ikhtiar
yang digunakan untuk membiayai kegiatan yang menghasilkan
pendapatan. Manakala go olongan sasaran AIM ialah isi rumah
berpendapatan di bawah 2/3 daripada garis kemiskinan semasa kerajaan.

Contoh NGO yang lain ialah Treat Every Environment Special Sdn Bhd
(TrEES) juga sebuah badan yang tidak berasaskan keuntungan. Melihat
kepada aktiviti yang dijalankan, mereka cuba menarik perhatian rakyat
supaya lebih peka dan aktif terhadap alam sekitar terutamanya di
Malaysia. Beberapa projek yang telah dijalankan termasuklah program
Kitar Semula di kalangan Komuniti, kertas kerja untuk mencipta Taman
Negeri di Selangor dan Festival Hijau (Green Fest). Festival Hijau ialah

58
 Dasar Awam

acara tahunan yang disambut untuk meraikan semua benda-benda hijau

di Malaysia. Melalui sambutan yang berlangsung selama sehari ini, TrEES
cuba untuk mengumpulkan sebanyak mungkin kumpulan di Malaysia
yang menjalankan program-program positif yang berkaitan dengan
persekitaran.

Selain itu, Persatuan Pencinta Alam Malaysia juga merupakan badan

NGO yang bergiat aktif di Malaysia. Persatuan Pencinta Alam Malaysia
bermatlamat untuk memberi tumpuan kepada budaya mencintai dan
menghargai alam semula jadi dan sejarah Malaysia serta kawasan
sekitarnya. Ditubuhkan pada 1940, Persatuan Pencinta Alam ialah badan
saintifik bukan kerajaan dan organisasi tidak berasaskan keuntungan yang
tertua di Malaysia.

Secara keseluruhannya, NGO sememangnya berperanan aktif di Malysia

dalam memperjuangkan hal-hal tertentu. Penubuhan mereka bukan
hanya sekadar sebagai pemangkin pembentukan sesuatu dasar, malahan
juga sebagai pelaksana dasar yang lebih berkesan.

3.4.4 Kumpulan Berkepentingan

Tujuan kumpulan berkepentingan ini diwujudkan bagi mewakili

kepentingan golongan-golongon tertentu untuk kepentingan ahli-ahlinya.
Secara praktikalnya, kumpulan berkepentingan memainkan peranan yang
penting dalam pembentukan sesuatu dasar awam. Walau bagaimanapun,
kuasa yang mereka miliki bergantung kepada jenis pemerintahan
sesebuah negara sama ada negara demokratik, diktator, negara maju,
membangun atau mundur.

Bagi negara maju seperti Amerika Syarikat, selalunya kumpulan

berkepentingan lebih bebas dalam menjalankan aktiviti serta
menyuarakan sesuatu. Malahan tindakan mereka adakalanya di luar
kawalan kerajaan. Manakala bagi negara yang sedang membangun seperti
Malaysia, diletakkan beberapa halangan dan peraturan tertentu untuk
kumpulan ini dalam menjalankan aktiviti mereka. Tujuan halangan yang
diwujudkan bukanlah bertujuan untuk mengongkong kebebasan bersuara
di kalangan kumpulan ini, tetapi atas faktor keselamatan dan
kesejahteraan negara. Di Malaysia, kumpulan berkepentingan selalunya
mewakili kumpulan-kumpulan yang memperjuangkan hak pekerja
seperti, hak-hak pengguna oleh Gabungan Persatuan-Persatuan
Pengguna Malaysia (FOMCA), Hak Wanita seperti Pertubuhan
Organisasi Wanita Kebangsaan (NCWO). Disebabkan rakyat Malaysia
terdiri daripada pelbagai bangsa, maka perjuangan sesuatu kumpulan

59
 Dasar Awam

berkepentingan juga adalah dari pelbagai perkara dan isu. Selalunya

kumpulan berkepentingan ini akan memperjuangkan ha-hal yang
menyentuh kebajikan sosial untuk masyarakat. Permintaan dan tekanan
yang dibuat oleh kumpulan ini akan mempengaruhi sesuatu
pembentukan dasar ataupun penilaian semula terhadap sesuatu dasar
awam.

Di Malaysia, Persatuan Pengguna (FOMCA) antara kumpulan

berkepentingan yang memainkan peranan begitu aktif dalam menjaga
hak-hak pengguna bagi rakyat Malaysia. FOMCA merupakan sebuah
pertubuhan sukarela yang tidak mementingkan keuntungan, bukan
politik dan pertubuhan sivik. FOMCA bekerja rapat dengan kerajaan dan
badan bukan kerajaan di peringkat kebangsaan dan antarabangsa dalam
memberikan maklumat, pendidikan dan perlindungan pengguna.
Keutamaannya bukan sahaja nilai untuk wang tetapi juga nilai untuk
manusia. FOMCA berusaha untuk mempertingkatkan melalui kuasa beli
pengguna, pembangunan berasaskan keperluan yang memastikan
keadilan sosioekonomi dan alam sekitar bagi mendapatkan kualiti hidup
yang lebih baik untuk semua rakyat. Di bawah FOMCA terdapat
persatuan-persatuan pengguna yang lain yang mewakili negeri atau badan
tertentu. Antara sumbangan Persatuan Pengguna ialah bersetuju atau
tidak bersetuju tentang sesuatu cadangan pelaksanaan dasar. Contohnya
tentang isu harga bagi VCD oleh pihak kerajaan bagi menjadikan harga
VCD di bawah barangan kawalan untuk mengelakkan cetak rompak yang
berleluasa. Persatuan Pengguna berpendapat harga siling yang diputuskan
kerajaan masih mahal berdasarkan kos sebenar yang dikeluarkan syarikat
rakaman bagi menghasilkan sesebuah album. Setiausaha Agung
Persatuan Pengguna Islam Malaysia, Dr Maamor Osman, berkata kos
sekeping CD kosong ialah kira-kira 70 sen dan kos mencetak lagu ke
dalam piring CD pula antara RM1.30 dan RM1.50. “Daripada belanja
keseluruhan, kos pengeluaran bagi CD kira-kira RM1.50 dan RM2. Harga
RM6 yang dicadangkan persatuan adalah realistik kerana dibuat dengan
mengambil kira perbandingan CD asli dengan cetak rompak (Ramlah
Zainal, Rencana Minda).

Secara keseluruhannya, perjuangan kumpulan berkepentingan ini lebih

kepada menjaga kepentingan awam. Perkara yang mereka perjuangkan
ialah untuk memastikan masyarakat menerima faedah yang sewajarnya
daripada sesebuah kerajaan. Oleh itu, bagi memastikan mereka mendapat
faedah yang dikehendaki, mereka akan mempengaruhi proses suatu dasar
awam.

60
 Dasar Awam

3.4.5 Individu Awam

Selalunya apabila membincangkan tentang pembuatan sesuatu dasar,

seringkali perkara yang dikaitkan ialah undang-undang, kumpulan
berkepentingan dan pihak-pihak yang lebih berpengaruh. Manakala
peranan individu awam dalam penglibatan mereka untuk sesuatu
pembentukan dasar awam jarang dibincangkan serta diberi perhatian.
Sebenarnya seseorang individu awam boleh melibatkan diri secara
langsung dalam proses pembuatan keputusan. Menurut Sabitha, (1997),
setiap dasar yang digubal berpunca daripada masyarakat itu sendiri sama
ada berfungsi untuk menyelesaikan masalah, memenuhi tuntutan
masyarakat untuk membangunkan masyarakat dan sebagainya.

Dalam negara demokrasi seperti Malaysia, sebenarnya individu awam

boleh mempengaruhi sesuatu dasar apabila mereka mempunyai hak
untuk mengundi. Pengundi sentiasa memberi sokongan terhadap parti
yang memerintah seandainya dasar yang diperkenalkan mampu menjaga
kepentingan mereka. Manakala menurut Aderson, (2000), sesetengah
individu yang tergolong dalam kategori bijak pandai mampu
menyumbangkan idea-idea baru dan arahan tertentu dalam proses
sesuatu dasar. Sebagai contoh, antara individu yang tergolong dalam
kategori bijak pandai yang sering mempengaruhi dasar awam Malaysia
ialah Profesor Diraja Ungku Aziz.

Secara keseluruhannya, individu awam mampu menyumbang ke arah

pembentukan sesuatu dasar awam secara langsung atau sebaliknya.

3.5 KESIMPULAN

Penggubalan dan pelaksanaan dasar awam selaras dengan nilai-nilai

sosioekonomi dan politik negara. Selain itu, sesuatu dasar awam dibentuk
berdasarkan sumbangan dan penglibatan kerajaan, pihak swasta, media,
kumpulan berkepentingan dan masyarakat keseluruhannya. Kerajaan
tidak mampu merealisasikan sesuatu dasar awam sekiranya tidak
mendapat input serta sokongan daripada pihak lain seperti media, NGO,
badan berkepentingan dan individu. Setiap yang dirancang dan ingin
dilaksanakan memerlukan kerjasama pelbagai pihak bagi memastikan
objektif negara tercapai. Walau bagaimanapun, dalam proses pembuatan
keputusan, pengalaman merupakan sumber terbaik yang membuktikan
keberkesanan sesuatu dasar itu (Sabitha, 1995).

61
 Dasar Awam

BAB 4

PROSES PENGGUBALAN DAN SUMBER

DASAR AWAM

OBJEKTIF BAB

Selepas mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh:

1. Membezakan peranan ahli politik dan pentadbir (birokrat).
2. Membincangkan campur tangan politik dalam pembuatan
dasar.
3. Membincangkan pembentukan dasar terpimpin.
4. Menjelaskan sumber-sumber dasar awam.

4.1 PENGENALAN

Proses penggubalan dasar awam bergantung kepada amalan sesebuah

negara. Dalam bab yang lepas, anda telahpun didedahkan dengan aktor-
aktor pembuat dasar awam. Aktor dalam pembuatan dasar awam
memberi maksud orang-orang yang memainkan peranan dalam membuat
dasar tersebut. Contoh ini dapat dilihat di Amerika Syarikat apabila
didapati pihak kongres dan birokrasi saling bertindak antara satu sama
lain terhadap perkara-perkara dasar. Jadi, perkara di atas jelas
menunjukkan terdapat sebilangan aktor yang terlibat dan cara mereka
bertindak berbeza-beza daripada satu dengan yang lain dalam berbagai-
bagai cara sama ada cara yang tertentu atau yang umum. Di Malaysia,
aktor-aktor dalam pembuatan keputusan ialah mereka yang terdiri
daripada ahli-ahli Parlimen, Menteri-Menteri, Timbalan-Timbalan
Menteri dan Menteri-Menteri Besar atau Perdana Menteri serta timbalan-
timbalannya. Selain itu, di peringkat negeri, ahli-ahli Majlis Mesyuarat
Negeri serta Ahli-Ahli Dewan Undangan Negeri juga dianggap aktor-
aktor dalam membuat dasar, bergantung kepada peringkat-peringkat
tertentu menurut yang ditetapkan. Selain itu, pegawai-pegawai kerajaan
daripada peringkat tertinggi iaitu A hinggalah ke peringkat kanan serta
kumpulan satu, dianggap sebagai terlibat sama dalam membuat dasar.
Pelajaran ini akan melihat kepada pembentukan dasar yang diamalkan
oleh Malaysia dengan merujuk kepada parti politik yang memerintah.

63
 Dasar Awam

4.2 AHLI-AHLI POLITIK DAN PENTADBIR SEBAGAI

AKTOR PEMBUAT DASAR

Ahli-ahli politik sebagai aktor dalam pembuatan keputusan memang

menjadi fokus perbincangan ini. Perdana Menteri ialah aktor utama
dalam kerajaan. Kebanyakan dasar-dasar digubal dan diambil tindakan
oleh Perdana Menteri di peringkat persekutuan. Setakat ini, Perdana
Menteri Malaysia kesemuanya berkelulusan universiti. Perdana Menteri
yang pertama iaitu Yang Teramat Mulia (YTM) Tunku Abdul Rahman
Putra Al-Haj berkelulusan B.A.(Hons) dan LLB dari Cambridge,
England. Perdana Menteri kedua, Allahyarham Tun Abdul Razak pula
berkelulusan undang-undang (LLB) dari England. Perdana Menteri yang
ketiga iaitu Tun Hussein Onn juga berkelulusan undang-undang. Perdana
Menteri yang keempat, Tun Dr. Mahathir Mohamad sahaja bukan
berkelulusan undang-undang tetapi berkelulusan dalam bidang perubatan
yang bergelar Doktor dari Raffles College Singapura.

Semenjak Malaysia mencapai kemerdekaan, kebanyakan menteri-menteri

kabinet berkelulusan universiti. Menteri-menteri dalam kabinet YTM
Tunku tidak ramai berkelulusan universiti. Antara menteri kabinet yang
berkelulusan universiti semasa Tunku menjadi Perdana Menteri ialah
Dato Senu Abdul Rahman, Allahyarham Tun Dr. Ismail, Allahyarham
Tun Abdul Razak, Tun Sardon Zubir, Tun Omar Ong Yoke Lin dan
Tun Tan Siew Sin. Antara yang bukan berkelulusan universiti ialah En.
Mohd Khir Johari, Bahaman Shamsudin, Kapten Abdul Hamid Khan,
Tan Sri Fatimah Hashim, Tan Sri Ghazali Jawi, Aziz Ishak dan lain-lain
lagi termasuk beberapa orang Menteri Muda seperti Sulaiman bin Bulun.
Walau bagaimanapun, mereka ini berkelulusan Sekolah Inggeris
Senior/Junior Cambridge.

Dalam kabinet Allahyarham Tun Abdul Razak pula kebanyakan menteri

boleh dikatakan berkelulusan universiti kecuali beberapa orang seperti
Tan Sri Ghazali Jawi, Datuk Sharif Ahmad, Tan Sri Datuk Samad Idris
dan Datuk Paduka Aishah Ghani. Kabinet Tun Hussein Onn juga
mempunyai barisan menteri-menteri yang berkelulusan universiti, kecuali
Datuk Sharif Ahmad, Tan Sri Datuk Samad Idris, En. Ramli Omar dan
lain-lain. Kabinet Tun Dr. Mahathir Mohamad kesemuanya berkelulusan
universiti termasuk Timbalan-Timbalan Menteri, Setiausaha-Setiausaha
Parlimen dan Setiausaha-Setiausaha Politik. Menteri-Menteri Besar dan
Ketua-Ketua Menteri di Malaysia pada masa Tunku dan Allahyarham
Tun Razak tidak ramai yang berkelulusan universiti kecuali beberapa
negeri seperti Selangor dan Pulau Pinang. Di negeri Perak, hanya Menteri

64
 Dasar Awam

Besar yang pertama berkelulusan undang-undang manakala yang selepas

itu dipegang oleh calon-calon yang bukan berkelulusan universiti.

Pada masa kini, Menteri-Menteri Besar dan Ketua-Ketua Menteri

kebanyakannya berkelulusan universiti seperti negeri Perak, Pahang,
Pulau Pinang, Sarawak, Sabah, Terengganu, Johor, Kedah, Melaka,
Negeri Sembilan, Selangor dan Perlis. Jawatan bagi Setiausaha-Setiausaha
Parlimen dan Setiausaha-Setiausaha Politik kebanyakannya berkelulusan
universiti. Terdapat sedikit sahaja bilangan yang bukan berkelulusan
universiti. Bagi Ahli-Ahli Parlimen dan Senator, serta Ahli-Ahli Dewan
Undangan Negeri, terdapat yang berkelulusan universiti dan juga yang
bukan berkelulusan universiti. Hal ini tidak dapat dielakkan kerana untuk
menjadi Wakil Rakyat, kelulusan bukan syarat utama, tetapi kepimpinan
seseorang itu.

Bagi pegawai-pegawai tinggi kerajaan iaitu Pegawai Tadbir dan

Diplomatik (PTD) daripada peringkat tertinggi A hingga ke peringkat
biasa, kebanyakannya lulusan universiti seperti sastera, ekonomi, undang-
undang dan sedikit sahaja lulusan sains. Begitu juga pegawai-pegawai
profesional terdiri daripada lulusan universiti. Bagi jawatan PTD dan
Pegawai Tinggi Awam (PTA), sebelum merdeka dan selepas beberapa
tahun kemerdekaan, tidak semua jawatan diisi oleh lulusan universiti
kerana kekurangan calon-calon yang berkelulusan tinggi.

Perdana Menteri merupakan ketua kerajaan (ahli

eksekutif) yang juga ahli badan legislatif (perundangan).
Apakah kelebihan yang anda nampak dalam kedudukan
Perdana Menteri dalam proses pengambilan dan
pembuatan keputusan?

4.3 PARTI POLITIK SEBAGAI PEMBUAT DASAR

Seperti yang kita sedia maklum, dasar-dasar negara telah digubal atau
dibentuk oleh ahli-ahli politik yang memerintah negara setelah dipilih
melalui pilihan raya. Saya memilih UMNO sebagai satu contoh saja,
kerana UMNO ialah tulang belakang kerajaan. Meskipun demikian,
bukanlah bermakna ahli politik yang membuat dasar untuk dibentangkan
dalam Parlimen atau Dewan Undangan Negeri itu semuanya daripada
idea ahli-ahli politik itu sendiri. Sebahagian idea dan usul atau cadangan
bagi dasar-dasar awam itu dibuat atau diusulkan oleh parti politik yang
diwakilinya yang tentunya mempunyai ramai ahli atau penyokong. Ahli

65
 Dasar Awam

politik yang menang itu ialah sebagai pembawa dasar yang dicadangkan
oleh parti itu melalui persidangan-persidangan tahunan parti itu.

Sesungguhnya idea-idea yang diperjuangkan oleh ahli-ahli politik itu akan

disanjung dan peluang untuk naik ke hierarki lebih atas dalam karier
politiknya sangat cerah. Misalnya, idea hendak menubuhkan Bank
Bumiputra ialah hasil Kongres Ekonomi UMNO pada tahun 1965
dahulu. Begitu juga kebanyakan dasar-dasar negara telah disyorkan
melalui parti UMNO misalnya tentang syor penubuhan Universiti
Cawangan di Perak dibuat oleh UMNO Bahagian Pasir Salak (saya
terlibat dalam membentangkan usul ini). Semua Bahagian UMNO di
Semenanjung Malaysia (jumlah kesemua bahagian ialah 114 sebelum
pindaan Perlembagaan UMNO 1984) biasanya menghantar usul-usul
mengenai dasar-dasar negara kepada Ibu Pejabat UMNO di Kuala
Lumpur. Ibu Pejabat kemudiannya akan menapis akan usul-usul itu; dan
sebahagiannya akan dihantar terus kepada menteri-menteri berkenaan
dan sebahagiannya dibahaskan di Perhimpunan Agung UMNO Malaysia.
Usul-usul yang perlu dibahaskan ialah usul-usul yang akan dibawa ke
Parlimen untuk diluluskan.

Dengan kata lain, parti politik UMNO bukan sahaja bertugas untuk
memilih pemimpin-pemimpin melalui proses demokrasi sahaja seperti
menaik dan menjatuhkan pemimpin-pemimpin tetapi juga yang lebih
utama ialah membuat dasar-dasar, usul-usul serta terus memperjuangkan
nasib ahli-ahli serta rakyat di negara ini. Bagi parti-parti komponen
Barisan Nasional yang lain juga, tugas mereka selain daripada memilih
pemimpin juga berfungsi sebagai saluran membawa pandangan-
pandangan, usul-usul daripada parti-parti tersebut kepada kerajaan untuk
dipertimbangkan.

Mengikut pindaan Perlembagaan UMNO 1984, Bahagian-Bahagian

UMNO telah ditambah daripada 114 kepada 132 Bahagian. Biasanya
bahagian UMNO mengikut jumlah Bahagian/Kawasan Parlimen. Jadi,
ini bermakna jumlah kawasan Parlimen di Semenanjung ialah 132 seperti
juga jumlah Bahagian UMNO kesemuanya iaitu 132 Bahagian. Walau
bagaimanapun, bukanlah semua daripada jumlah 132 ini diwakili oleh
UMNO untuk ahli Parlimen, tetapi sebahagiannya diwakili oleh
komponen-komponen Barisan Nasional yang lain seperti MCA, MIC,
Gerakan, Berjasa dan juga parti pembangkang. Dalam bab yang
seterusnya akan ditunjukkan carta organisasi UMNO dan bilangan
UMNO di seluruh Semenanjung selepas ditambah kepada jumlah 133
Bahagian, termasuk satu Bahagian di Labuan. Jadi, jumlah kawasan

66
 Dasar Awam

Parlimen UMNO ialah 133 dan UMNO mempunyai jumlah Bahagian

sebanyak 133 juga mengikut kawasan Parlimen.

SOALAN DALAM TEKS

1. Jelaskan beberapa watak utama yang dimainkan

oleh UMNO dalam kancah politik Malaysia
khasnya dalam proses pembuatan keputusan dan
pembentukan dasar awam.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

4.3.1 Parti Sebagai Pembuat Dasar

Seperti yang difahamkan bahawa dasar-dasar pokok kerajaan biasanya

digubal dan dibahaskan dahulu di peringkat parti. Sumber-sumber dasar
itu mengikut dari tempat ia datang. Ada ketika idea atau dasar itu datang
daripada peringkat cawangan atau Biro peringkat cawangan, usul itu
dibawa ke bahagian dan daripada bahagian dibawa ke peringkat
perhimpunan Agung UMNO yang diadakan tiap-tiap tahun. Di peringkat
perhimpunan, usul itu diluluskan dan selepas itu dibawa ke Majlis
Tertinggi. Ada ketikanya menteri berkenaan akan terus membawa usul
itu ke kementeriannya untuk dilaksanakan olehnya atau kerajaan. Kalau
sesuatu dasar itu berat dan memerlukan kuasa Parlimen, maka dasar itu
akan dibentangkan di Parlimen untuk dijadikan undang-undang sebelum
dilaksanakan oleh kerajaan.

Ada juga keadaan, apabila dasar-dasar parti itu tidak dibawa dari
cawangan atau bahagian, tetapi Presiden parti sendiri memperkenalkan
dasarnya. Misalnya Dasar Pandang ke Timur, Dasar Penswastaan, Dasar
Persyarikatan, Dasar Bersih, Cekap dan Amanah, Pindaan Perlembagaan
dan sebagainya. Dasar-dasar ini diperkenalkan oleh Presiden dan
biasanya diterima oleh ahli-ahli parti walaupun terdapat nada-nada
ketidaksetujuan, tetapi biasanya ahli-ahli parti patuh kepada pucuk
pimpinan parti UMNO. Begitu juga dasar-dasar yang lain, bukanlah
semuanya dibuat oleh cawangan atau bahagian. Pemisahan Singapura dari
Malaysia misalnya tidak melalui perhimpunan Agung UMNO. Pindaan
perlembagaan oleh Tun Dr. Mahathir, juga ahli-ahli parti UMNO.

67
 Dasar Awam

Misalnya dasar-dasar luar negeri, kebanyakannya digubal oleh menteri

dan pegawai-pegawai kerajaan. Topik ini akan dibincangkan nanti.

SOALAN DALAM TEKS

2. Daripada pemahaman anda, apakah yang anda

nampak dalam proses pembuatan keputusan dan
pembuatan dasar awam di Malaysia, siapakah yang
paling berkuasa?
3. Berdasarkan soalan di atas, apakah kelebihan dan
kelemahan yang akan berlaku dalam politik Malaysia
dan kesannya terhadap politik demokrasi
berparlimen di negara kita?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

Parti-parti politik seperti UMNO, MCA, MIC, PBB

dan lain-lain merupakan parti utama dalam kerajaan
Barisan Nasional. Jika salah sebuah parti komponen
Barisan Nasional membuat sesuatu tuntutan dan usul
kepada kerajaan tetapi tidak dapat dipenuhi oleh pihak
kerajaan, apakah kesannya terhadap sistem politik di
Malaysia dan bagaimanakah cara pihak kerajaan
menanganinya?

4.4 PEMBENTUKAN DASAR TERPIMPIN

Bukan semua dasar awam datang daripada parti sebagai organisasi politik.
Tetapi dasar-dasar awam banyak dianjurkan oleh ahli-ahli politik
(Parlimen dan Dewan Undangan Negeri) yang berada dalam kerajaan. Ini
bermakna, kerajaan yang dibentuk oleh parti yang menang dalam pilihan
raya telah diberi mandat oleh rakyat dan ahli-ahli parti tersebut
membentuk kerajaan dan memerintah negara. Oleh sebab itu, apabila
sesuatu dasar diumumkan oleh eksekutif politik seperti menteri atau
Perdana Menteri dan Menteri Besar, seolah-olah sekali pandang ia
merupakan dasar menteri itu. Tetapi sebenarnya, kuasa dan mandat
diberi kepada menteri oleh rakyat untuk membuat dasar awam.

68
 Dasar Awam

Pandangan ini diandaikan bahawa rakyat dan kebanyakan ahli-ahli

UMNO pasif dan mengharapkan para pemimpin yang dipilih melalui
pemilihan parti dan pilihan raya agar membuat dasar yang selayak dan
sesuai dengan kehendak mereka atau rakyat. Ini dapat dibuktikan semasa
Tunku Abdul Rahman atau Tun Abdul Razak. Mereka menentukan
haluan dan arah mana negara ini hendak dibawa. Boleh dikatakan dasar-
dasar utama negara banyak dibawa atau dicipta oleh pemimpin-
pemimpin negara, termasuk juga pegawai-pegawai tinggi pentadbiran
negara. Setelah dasar itu diilhamkan, rakyat mengikut sahaja dan di sini
jelas bahawa dasar-dasar seperti Dasar Ekonomi Baru atau beberapa
aspek dasar luar negeri benar-benar selaras dengan aspirasi negara.
Rakyat atau ahli-ahli UMNO mungkin bertindak jika dasar-dasar yang
dibawa oleh pemimpin tidak membawa banyak manfaat kepada rakyat.

Ada beberapa pendapat mengatakan UMNO dan parti politik hanya

berfungsi untuk memilih pemimpin dan menjatuhkan pemimpin sahaja
sama ada di peringkat tinggi atau peringkat bawah (cawangan). Alasannya
ialah apabila pemimpin sudah terpilih melalui proses parti dan pilihan
raya, maka terpulanglah kepada pemimpin itu membuat dasar untuk
kebaikan rakyat atau kawasan pilihan rayanya. Apa lagi sekiranya
kebanyakan para pengundi atau rakyat bersifat pasif dan tidak
mempunyai pengetahuan mengenai politik dan dasar-dasar negara, maka
hal-hal ini banyak diserahkan kepada pemimpin. Keadaan ini boleh
menimbulkan beberapa kesan lain seperti

(i) Jika rakyat bersifat pasif, maka tidak ada tindakan pemeriksaan
dan membetulkan keadaan terhadap apa juga yang dilakukan oleh
pemimpin-pemimpin.
(ii) Wujudnya penyelewengan yang berleluasa dilakukan oleh
pemimpin.
(iii) Jadilah parti itu sebagai kuda tunggangan pemimpin iaitu mereka
jadikan parti sebagai alat kepentingan diri.
(iv) Jadilah sebagai pemimpin yang memimpin menurut cara
autokratik, iaitu menggunakan pilihan pemimpin dengan cara
demokratik. Tetapi, setelah terpilih akan membuat sesuatu dasar
itu menggunakan caranya sendiri tanpa berunding dengan ahli-
ahli parti atau rakyat.

Sebagai tanda rakyat atau ahli-ahli parti itu bersikap pasif ialah jika
terdapat suara menentang pemimpin, ugutan-ugutan yang selalu dibuat
sehingga menyebabkan ahli-ahli parti berasa takut dan apa lagi kalau
mereka juga mempunyai kepentingan-kepentingan tertentu dalam parti.
Dalam keadaan negara yang mempunyai berbagai-bagai kaum, maka ia

69
 Dasar Awam

seolah-olah menghalang ahli-ahli parti pemerintah menentang pucuk

pimpinan walaupun mereka tidak bersetuju dengan seseorang pemimpin
tertinggi itu. Dalam keadaan ini, apa yang boleh dibuat oleh ahli-ahli parti
atau rakyat ialah menunggu dan mengharap akan perubahan kepada
pucuk pimpinan, bukan perubahan kepada sikap rakyat atau ahli-ahli
parti itu sendiri. Sikap ini biasa disebut sebagai polisi tunggu dan lihat.
Secara ringkasnya, kita boleh mengambil kesimpulan bahawa pemilihan
pemimpin parti dan juga pemilihan wakil-wakil rakyat serta parlimen ialah
berasaskan prinsip-prinsip demokrasi, tetapi setelah mereka terpilih tidak
semestinya dasar-dasar awam dibuat berdasarkan demokrasi, tetapi
campuran antara demokrasi, terpimpin dan juga pilihan atau keputusan
pemimpin itu sendiri mengikut keadaan-keadaan tertentu.

Meskipun demikian, bukanlah bererti setiap dasar itu dibuat sewenang-

wenangnya oleh pemimpin, tetapi para pemimpin yang merupakan
golongan elit membuat sesuatu dasar itu berdasarkan kepada penilaiannya
terhadap masyarakat, juga berdasarkan maklumat-maklumat dan bantuan
pegawai-pegawai kerajaan. Oleh kerana mereka berkuasa, maka mereka
mempunyai kuasa melaksanakan dasar-dasar itu. Bezanya ialah ada antara
dasar-dasar itu dibawa ke Parlimen atau kepada parti dan ada yang terus
dijalankan mengikut pertimbangan pemimpin itu sendiri. Misalnya,
pindaan perlembagaan 1984 ada kemungkinan tidak mendapat sokongan
ahli-ahli UMNO jika dibawa ke Mesyuarat Agung UMNO. Ataupun, jika
keputusan mengeluarkan Singapura dibawa ke Persidangan Agung
UMNO, kemungkinan besar ia tidak mendapat sokongan ahli-ahli
UMNO.

Oleh sebab itulah, pada hemat saya, pemimpin-pemimpin politik

peringkat tertinggi di negara ini memerlukan kebolehan dan kematangan
yang luar biasa, kerana rakyat biasanya terlalu mengharapkan pemimpin
itu. Rakyat mengharapkan apa yang dibuat atau diberi oleh pemimpin
kepada negara bukannya sumbangan rakyat kepada negara.

70
 Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

4. Senaraikan beberapa dasar yang telah digubal pada

hemat anda berupa dasar yang digubal hanya
melibatkan elit politik khususnya Perdana Menteri.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

4.5 BARISAN NASIONAL (BN)

BN ditubuhkan pada tahun 1974 semasa era Allahyarham Tun Abdul

Razak menjadi Perdana Menteri. Konsep BN ialah suatu pakatan
bersama di kalangan parti-parti politik di Malaysia untuk bertanding
dalam pilihan raya dan seterusnya membentuk kerajaan. la diasaskan
kepada kompromi di kalangan parti-parti politik. Penubuhan BN ialah
lanjutan daripada penubuhan Perikatan (Alliance) pada masa
kemerdekaan dahulu. Pada ketika itu, Perikatan diwakili oleh tiga buah
parti yang mewakili tiga kaum iaitu Melayu (UMNO), Cina (MCA) dan
India (MIC). Pada masa Perikatan dibentuk, parti-parti di dalamnya
boleh bertanding dalam kawasan-kawasan pilihan raya yang terdapat
majoriti kaum-kaum tertentu.

Misalnya, UMNO bertanding di kebanyakan kawasan yang majoriti

pengundinya Melayu, begitu juga MCA di kawasan pengundi Cina,
manakala MIC di kawasan pengundi India. Tetapi pada amalannya, MCA
dan MIC boleh dikatakan ada bertanding di kawasan yang majoriti
pengundinya Melayu; sedangkan UMNO tidak pernah bertanding di
kawasan yang majoritinya Cina. Bagi MIC pula, selalunya ia bertanding di
kawasan Melayu, kerana tidak ada suatu kawasan pun yang majoriti
penduduknya orang India, kecuali di kawasan Dewan Undangan Sirusa di
Negeri Sembilan (1986).

Pada pilihan raya pertama tahun 1965 dahulu, UMNO bertanding di 36

kawasan Parlimen, MCA 15 kawasan dan MIC satu kawasan. Pada masa
itu UMNO sebenarnya boleh membolot kesemua daripada 52 kerusi
kerana MCA hanya mempunyai dua buah kerusi yang majoriti
pengundinya terdiri daripada orang Cina. Tetapi, dengan adanya konsep
Perikatan ini, ia membenarkan MCA bertanding di 13 kawasan Melayu,

71
 Dasar Awam

begitu juga MIC. Ini ditambah lagi dengan sikap "the benevolence of
UMNO" atau sikap mengalah dan tolak ansur UMNO kepada orang
Cina dan India ketika itu. Aliran ini terus berlaku hingga sekarang.
Perikatan dan BN terus berkembang dan memerintah sejak 1957 hingga
ke hari ini. Pada masa BN ditubuhkan pada 1974 parti-parti yang
bergabung juga kian bertambah hingga ke Sarawak dan Sabah.

SOALAN DALAM TEKS

5. Merujuk kepada politik permuafakatan, jelaskan

bagaimana parti-parti politik yang berteraskan
perkauman boleh bersatu di bawah Barisan Nasional
hingga kekal menerajui kerajaan Malaysia sejak
merdeka hingga kini.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

4.6 SUMBER-SUMBER KEPADA DASAR AWAM

Siapakah yang menjadi sumber kepada cadangan pembentukan sesuatu

dasar? Cadangan dasar ini sebenarnya berasal daripada berbagai-bagai
sumber. Ia bergantung kepada kepentingan, autoriti dan sumber-sumber
manusia di dalam ataupun di luar kerajaan. Dalam kerajaan sendiri,
sumber-sumbernya terdiri daripada individu atau kumpulan, sama ada
perseorangan atau gabungan. Mereka terdiri daripada

(i) Eksekutif politik – Perdana Menteri, Menteri-Menteri Kabinet,

Menteri Besar, Ketua Menteri dan Ahli Mesyuarat Kerajaan
Negeri (EXCO).

(ii) Birokrat – Kebanyakan anggota birokrat merupakan pelaksana

dasar. Walaupun demikian, mereka mungkin juga terlibat dalam
pembentukan cadangan dasar sebagai tambahan kepada tugas-
tugas pentadbiran yang sedia ada.

(iii) Para perunding – Kumpulan perunding sangat penting

terutamanya di peringkat awal perkembangan dasar atau
program. Mereka mungkin diminta melakukan beberapa

72
 Dasar Awam

penyelidikan yang diperlukan dan mengenal pasti pilihan-pilihan

yang ada untuk mengendalikan sesuatu isu atau masalah. Kini
terdapat banyak kumpulan perunding yang diambil untuk
membantu kerajaan dalam proses penggubalan dasar.

(iv) Agensi penyelidikan – Kerajaan juga bergantung kepada agensi

penyelidikannya sendiri ataupun menyediakan peruntukan
kewangan penyelidikan (research grant) kepada pihak universiti dan
agensi penyelidikan swasta. Hasil penyelidikan itu dijadikan asas
kepada cadangan dasar.

(v) Ahli badan perundangan (legislator) – Selain eksekutif politik, ahli

badan perundangan juga dapat menyumbang dalam memberi
pandangan-pandangan tertentu untuk menyelesaikan sesuatu
masalah awam.

Selain itu, sumber-sumber yang berada di luar kerajaan juga turut

memberi sumbangan kepada cadangan dasar. Mereka terdiri daripada
golongan berikut:

(i) Kumpulan berkepentingan – Seperti badan-badan perniagaan,

kesatuan sekerja, persatuan peladang dan lain-lain, tetapi hanya
sebilangan kecil sahaja kumpulan ekonomi dan sosial seperti ini
yang dapat mempengaruhi tindakan kerajaan. Kebanyakan
organisasi ini mempunyai sumber-sumber untuk menjalankan
penyelidikan dan analisis bagi menyediakan cadangan dasar.

(ii) Kumpulan clientele – Program-program kerajaan mungkin

membentuk “clientele” untuk tujuan meluaskan faedah-faedah
yang diperoleh dalam membentuk cadangan-cadangan baru.
Kumpulan ini selalunya bekerja rapat dengan agensi-agensi
kerajaan.

(iii) Kumpulan orang awam (citizen groups) – Kumpulan orang awam

yang aktif terlibat dalam mengemukakan tuntutan kepada
kerajaan untuk beberapa lama. Misalnya, mereka yang terlibat
dalam isu-isu mengenai alam sekitar sering memberi cadangan
dasar kepada kerajaan dari semasa ke semasa.

(iv) Parti politik – Mereka ini agak penting dalam memberi

sumbangan kepada cadangan dasar. Walaupun demikian, sejak
akhir-akhir ini semakin banyak kumpulan pendesak dan yang

73
 Dasar Awam

berkepentingan mewakili orang awam ditubuhkan dan terlibat

dalam mengemukakan cadangan dasar. Ini menyebabkan
penglibatan parti-parti politik semakin berkurangan.

(v) Pihak media – Akhbar dan majalah merupakan sumber untuk

mengenal pasti masalah dan mengemukakan cadangan
penyelesain. Di samping itu, program-program bercorak
dokumentari yang disiarkan dalam rancangan televisyen boleh
menarik perhatian ramai terhadap sesuatu isu dan kemudian
menjadi perkara keutamaan dasar.

Berdasarkan perbincangan di atas, kita dapati terdapat berbagai-bagai

sumber yang memberi sumbangan dalam proses penggubalan dasar.
Walaupun begitu, ada beberapa perkara yang perlu diberi perhatian
mengenai sumber-sumber ini. Antaranya ialah

(i) Sungguhpun terdapat banyak pihak daripada sumber-sumber di

atas, mereka mungkin tidak bergerak secara bersendirian.
Sebaliknya mereka mungkin tidak bekerjasama sebagai satu
pasukan dalam semua kegiatan ataupun membahagi-bahagikan
tugas dalam bentuk cadangan.
(ii) Pihak kerajaan sendiri mungkin menjadi suatu sumber kepada
kerajaan yang lain. Misalnya, kerajaan persekutuan mungkin turut
mempengaruhi agenda dasar kerajaan di peringkat negeri dan
tempatan.
(iii) Usaha-usaha untuk mengemukakan cadangan daripada satu atau
beberapa sumber mungkin membawa kepada kerjasama antara
berbagai-bagai kumpulan yang terlibat ataupun berakhir dengan
kemenangan satu kumpulan terhadap kumpulan yang lain.
(iv) Jika wujud kesedaran yang cepat di kalangan orang awam
mengenai isu yang timbul, maka ini akan mempercepatkan
cadangan dasar atau program itu dikemukakan kepada pihak
kerajaan.

74
 Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

6. Jelaskan bagaimanakah pihak birokrat bertindak

sebagai sumber kepada dasar negara.
7. Jelaskan bagaimanakah kumpulan berkepentingan
mempengaruhi keputusan dan tindakan kerajaan.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

4.7 SOKONGAN TERHADAP CADANGAN DASAR AWAM

Orang yang bertanggungjawab menerima sesuatu cadangan dasar itu

terdiri daripada mereka yang mempunyai autoriti dan berkepentingan.
Oleh itu, cadangan dasar itu perlu “mendapat kebenaran” daripada
golongan ini. Mendapat kebenaran di sini bermaksud kita perlu
memperoleh sokongan daripada mereka yang mempunyai autoriti dan
berkepentingan. Ada beberapa cara untuk mendapat penerimaan
terhadap sesuatu cadangan dasar. Antaranya ialah

(i) Mendapatkan sokongan majoriti ahli-ahli badan

perundangan. Sokongan seperti ini penting untuk
membolehkan sesuatu cadangan dasar itu diluluskan oleh
badan-badan berkenaan.

(ii) Merujuk kepada autoriti hierarki. Maksud aspek tersebut

ialah peluang untuk mendapatkan kebenaran atau tidak
bergantung kepada kedudukan yang tinggi dalam hierarki dan
yang mempunyai kuasa yang lebih dalam memberi sokongan.
Terdapat hierarki dalam politik dan birokrasi. Untuk
mendapatkan pengesahan cadangan itu, ia perlu memperoleh
sokongan daripada kedua-dua belah pihak.

(iii) Pengesahan ahli-ahli profesional. Pengesahan hierarki juga

berkaitan dengan kepakaran profesional. Oleh itu,
pembahagian tugas akan dibuat terhadap ahli-ahli profesional
mengikut bidang kepakaran masing-masing bagi membolehkan
sesuatu pembuatan keputusan yang rasional diambil.

75
 Dasar Awam

(iv) Meningkatkan kecekapan. Aspek ini merujuk kepada

keinginan untuk mencapai objektif pada kos yang minimum
ataupun mendapat jumlah maksimum objektif daripada
sumber-sumber yang terbatas.

(v) Penglibatan orang awam. Aspek ini merupakan asas untuk

mendapatkan pengesahan terhadap dasar atau program
kerajaan dalam sistem demokrasi. Ini berlaku dalam pelbagai
keadaan. Misalnya penglibatan secara tidak langsung seperti
dalam pilihan raya atau secara langsung iaitu melalui
demonstrasi, kumpulan lobi atau mengadakan pertemuan
dengan para pembuat dasar itu sendiri.

4.8 KESIMPULAN

Daripada perbincangan di atas, maka kita boleh memahami peranan yang

dimainkan oleh aktor-aktor pembuat dasar yang rasmi atau secara
langsung seperti Raja-Raja Melayu; ahli-ahli politik (merujuk kepada
badan eksekutif dan legislatif) dan birokrasi (pentadbir atau penjawat
awam); parti-parti politik khususnya UMNO sebagai tulang belakang
kerajaan dan parti-parti komponen BN amnya di Malaysia. Perkara
penting yang perlu kita ketahui ialah keperluan dalam bentuk kerjasama
oleh semua aktor dalam memastikan kejayaan dan keberkesanan sesuatu
dasar awam yang akan dilaksanakan agar memberikan manfaat dan
faedah yang positif kepada rakyat. Sekiranya rakyat tidak berpuas hati
dengan dasar yang telah dilaksanakan oleh kerajaan, rakyat akan
memberikan respon atau maklum balas kepada kerajaan dalam pelbagai
reaksi seperti menyerahkan memorandum, pemulauan, kritikan dan
menyuarakan hasrat mereka melalui wakil rakyat yang telah mereka pilih.

Dalam proses pembuatan dasar awam, ahli politik yang mewakili

sesebuah parti politik memerlukan bantuan daripada golongan pentabdir
(birokrat). Ini kerana golongan pentabdir merupakan kumpulan yang
mempunyai banyak kepakaran, pengalaman, taraf pendidikan yang tinggi
dan yang penting mereka lebih dekat dengan rakyat. Jadi, mereka lebih
memahami masalah rakyat berbanding dengan ahli politik khasnya
menteri-menteri yang juga mendapatkan maklumat daripada golongan
pentadbir.

Selain pentadbir dan ahli politik, peranan badan bukan kerajaan dan
kumpulan berkepentingan tidak boleh diketepikan sebagai aktor yang
terlibat dalam proses pembuatan dasar awam negara. Golongan ini juga
boleh dikategorikan sebagai aktor tidak langsung dan bukan rasmi dalam

76
 Dasar Awam

pembuatan dasar awam. Walaupun secara praktiknya, kumpulan

berkepentingan tidak terlibat secara langsung dalam proses pengambilan
keputusan dan pembentukan dasar awam, tetapi mereka dengan
pengaruh yang ada mampu mendesak dan mempengaruhi keputusan dan
tindakan yang diambil oleh pihak kerajaan. Kumpulan pendesak dan
berkepentingan akan membuat beberapa desakan dan permintaan kepada
pihak kerajaan jika mereka merasakan sesuatu keputusan dan tindakan
yang telah dibuat atau diambil oleh pihak kerajaan akan mengancam ahli-
ahlinya termasuklah golongan rakyat. Justeru, kerajaan perlu untuk
menilai dan mempertimbangkan apa yang disuarakan oleh kumpulan ini
untuk kepentingan semua pihak khasnya kepentingan rakyat.

Kejayaan dan kegagalan sesuatu dasar itu terletak di tangan pihak-pihak

yang berperanan secara langsung dalam proses pembuatan dan
pelaksanaan sesuatu dasar awam itu. Jika berlaku penyelewengan,
penyalahgunaan sumber dan kuasa, kekurangan komitmen dan
ketidakcekapan serta kurang bijak di pihak pelaksana dasar khususnya
golongan pentadbir, maka sudah pasti pembangunan dan kemajuan
negara tidak akan berkembang sebagaimana yang kita lihat hasilnya
seperti di negara kita pada hari ini. Oleh itu, pentadbiran awam
mempunyai kaitan yang sangat rapat dengan dasar awam iaitu dasar
awam itu sendiri merupakan panduan kepada pentadbir dalam
melaksanakan tugas dan tanggungjawab mereka kepada rakyat dan
negara. Pentadbir awam (birokrat) merupakan pihak yang secara
langsung terbabit sama ada di dalam merancang, membuat, melaksana
dan menilai sesuatu dasar.

Untuk memastikan sesuatu dasar itu mencapai matlamat dan memenuhi

objektifnya terutama dalam menyelesaikan masalah masyarakat, maka
para aktor yang terlibat dalam proses pembuatan dasar awam perlu
bekerjasama dan sentiasa bersifat terbuka untuk menerima segala
pandangan, kritikan dan bantahan daripada rakyat. Sesuatu dasar awam
itu dikatakan berjaya mencapai objektifnya sekiranya rakyat berasa
berpuas hati dan mendapat banyak faedah daripada apa yang telah
dilaksanakan. Tidak dinafikan bahawa aktor-aktor yang menggubal dasar
seperti ahli politik adalah untuk kepentingan kerjaya dan masa depan
politik mereka. Oleh itu, dasar awam merupakan satu cara atau alat oleh
ahli politik untuk mempengaruhi rakyat agar terus memberikan kesetiaan
dan menyokong mereka.

77
 Dasar Awam

BAB 5

DASAR AWAM DARI PERSPEKTIF ANALITIK

OBJEKTIF BAB

Selepas mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh:

1. Memahami sistem ekonomi yang diamalkan di Malaysia.
2. Mengenal pasti faktor-faktor yang mempengaruhi sistem
pasaran di Malaysia.
3. Mengaitkan hubungan antara dasar awam dengan sistem
ekonomi.
4. Menjelaskan cara kerajaan memperoleh sumber kewangan dan
cara kerajaan membelanjakannya.

5.1 PENGENALAN

Di dalam bab ini, kita akan membincangkan serba sedikit tentang analisis
dasar awam yang ditinjau dari segi ekonomi. Pada kebiasaannya dari segi
akademik, dasar awam banyak ditinjau dari sudut sains politik dan
pentadbiran awam iaitu gabungan antara disiplin sains politik dan
pentadbiran awam seperti yang dibincangkan dalam pelajaran-pelajaran
yang lalu.

Selain pendekatan sains politik dan pentadbiran, pendekatan ekonomi

juga merupakan pendekatan yang penting untuk melihat dasar itu
berjalan lancar terutamanya dari segi kewangan. Kita mesti faham
bahawa sesuatu dasar itu haruslah ditinjau dari semua aspek, di samping
kita tidak boleh lupa bahawa bukan semua dasar atau program itu dapat
diselesaikan dengan menggunakan pendekatan politik dan pentadbiran
sahaja. Sebaliknya, pendekatan ekonomi atau model analitik boleh
membantu menyelesaikan masalah, walaupun pendekatan ekonomi lebih
tertumpu kepada perkara-perkara ekonomi seperti sistem belanjawan;
kos untung atau rugi; penyelidikan operasi dan statistik; kecekapan dan
kegagalan pasaran; dan sebagainya. Apalagi keadaan hari ini
menunjukkan bahawa para-para pegawai dan ahli-ahli politik sudah

79
 Dasar Awam

banyak mengetahui tentang aspek-aspek ekonomi dan pengurusan bagi

menambahkan lagi produktiviti dan keberkesanan sesuatu dasar atau
program. Tidak bermakna sama sekali kalau dasar itu baik, tetapi apabila
dilaksanakan ia merugikan terutamanya yang melibatkan soal kos
perbelanjaan dan penyelewengan penggunaan wang. Justeru, pendekatan
dari berbagai-bagai aspek ilmu pengetahuan sangat penting.

5.2 EKONOMI MALAYSIA: GABUNGAN SEMUA PUNCA

PENGELUARAN

Umumnya, sistem ekonomi di sesebuah negara itu merupakan prinsip

yang utama bagi negara itu mengorak langkah ke arah pembangunan
sosioekonomi. Pengertian ekonomi secara dasarnya dapat ditakrifkan
sebagai satu proses bagaimana cara manusia hendak memenuhi
keperluan hidup mereka seperti makanan, pakaian, tempat tinggal,
pelajaran, kesejahteraan serta ketenteraman jiwa dan jasmani dalam
lingkungan punca-punca pengeluaran yang terhad. Dengan erti kata lain,
manusia bukan sahaja berkehendakkan makanan yang cukup, tetapi juga
hendak tinggal dalam rumah yang lebih selesa, menggunakan kenderaan
dan juga berkehendakkan kemuliaan di dunia dan di akhirat. Semua ini
bergantung rapat kepada sistem ekonomi sebuah negara itu.

Dalam menentukan sistem ekonomi berjalan lancar, ia banyak

bergantung kepada pengendalian sistem politik oleh pemimpin-
pemimpin yang bertanggungjawab dan berkaliber. Jika sistem politiknya
baik, ini bermakna secara tidak langsung pencapaian ekonominya pun
baik. Sebaliknya, jika sistem ekonominya tidak baik dan tidak berkesan,
maka rakyat tidak akan mencapai nikmat pembangunan yang baik dan
makmur.

Terdapat beberapa jenis sistem ekonomi yang diamalkan oleh negara-

negara di dunia ini. Antaranya ialah komunisme, sosialisme, diktator,
kapitalisme dan ekonomi campuran. Komunisme ialah suatu ideologi
yang mengutamakan konsep sama rata dalam pembahagian ekonomi
negara, tidak ada pengusaha perseorangan atau perkumpulan swasta,
tidak ada sistem upah, kerana semua bentuk ekonomi ditentukan oleh
pemerintah. Sebenarnya belum ada sebuah negara pun di dunia ini yang
mencapai taraf classless society. Konsep sama rata menjadi asas perjuangan
kaum komunis, padahal konsep sama rata terlalu idealistik kerana
bertentangan dengan sifat-sifat manusia yang berlainan rasa, kebolehan,
bakat dan pengalaman.

80
 Dasar Awam

Sosialisme pula berasal daripada komunis, tetapi ia telah diperkenalkan

pada mulanya di negara-negara yang sederhana maju seperti di Eropah
Timur dan di negara-negara lain di Asia Barat. Secara umumnya,
sosialisme bererti semua punca-punca pengeluaran ekonomi dipunyai
dan dikendalikan oleh negara dan semua kegiatannya adalah berpusat.
Lumrahnya keputusan dan dasar-dasar ekonomi dipegang oleh kerajaan
tanpa mengambil kira peranan rakyat. Sistem ini jelas tidak berapa
berjaya. Misalnya di Burma, masih terdapat kelemahan-kelemahan dalam
sistem ini memandangkan kerajaan tidak cukup pengetahuan dan
kemahiran.

Dalam sistem sosialis pula, pelaburan asing tidak diberi peluang. Pada hal
rakyat sendiri tidak ada yang berkebolehan menjalankan pelaburan
ekonomi. Kepentingan pelaburan asing disalahtafsirkan oleh sistem
sosialisme sebagai mengancam kedudukan rakyat dan negara. Sedangkan
dalam sistem ekonomi bebas, pelaburan asing dianggap penting bagi
mendapatkan pengalaman, modal, kemahiran, penyesuaian dan sikap
memandang jauh ke hadapan melalui perjanjian perdagangan pelaburan
dengan negara-negara yang lebih maju.

Kalau sistem komunis menganggap agama sebagai candu dan tidak

berfaedah, sistem sosialis pula tidak menentang agama secara terbuka,
tetapi mengabaikan agama atau kerohanian dalam tindak-tanduknya.
Sistem kapitalis pula bererti setiap rakyat mengambil inisiatif dan peluang
untuk mengendalikan kegiatan ekonomi. Memandangkan sistem ini
membuka peluang kepada orang perseorangan atau kumpulan yang ada
modal, maka dikatakan sistem ini mengabaikan kaum buruh dan rakyat
yang miskin.

Pada satu tahap sejarah 100 tahun yang lampau, sistem ini diamalkan
oleh negara-negara Eropah dan Amerika Syarikat. Apabila kapitalis Barat
ini berleluasa, ia telah mengakibatkan munculnya Karl Marx yang
memperkenalkan ideologi komunis. Selepas beberapa dekad kemudian,
peranan kerajaan di negara-negara tersebut telah berubah dan membuat
banyak rombakan mengenai dasar ekonomi.

Kerajaan terpaksa mengenakan cukai-cukai terhadap keuntungan

daripada golongan pemodal dan kutipan cukai pula diberikan kepada
rakyat yang tidak mempunyai modal untuk menggerakkan kegiatan
ekonomi. Jadi, daripada sistem yang betul-betul kapitalis, ia telah diubah
kepada sistem ekonomi-campuran. Pengalaman di Malaysia
menunjukkan bahawa sebelum merdeka, penjajah British

81
 Dasar Awam

memperkenalkan sistem ekonomi kapitalis tanpa mempedulikan

golongan rakyat miskin.

Setelah merdeka, kerajaan telah memperkenalkan sistem ekonomi

campuran. Peranan kerajaan sangat penting dalam menggubal dasar
ekonomi bagi sistem ini dan tidak membiarkan kaum pemodal British
dan pihak-pihak lain sahaja memonopoli kegiatan ekonomi di negara ini.
Namun, kerajaan memang menggalakkan golongan swasta melabur
modal secara usaha sama. Kerajaan Malaysia, di bawah rancangan-
rancangan ekonominya telah menggubal polisi ekonomi dan meyakinkan
pihak swasta untuk tampil bersama-sama.

Dengan sistem ekonomi campuran itu juga kerajaan menubuhkan badan-

badan iktisad seperti MARA, FELDA, UDA, PERNAS dan lain-lain.
Ada hujah-hujah yang menyatakan bahawa kerajaan menggalakkan kaum
pelabur tanpa membantu golongan miskin. Hujah ini kurang tepat kerana
pelabur-pelabur itu dikenakan cukai terhadap keuntungan mereka dan
wang cukai itu digunakan untuk faedah rakyat.

Dengan kata lain, sistem ekonomi Malaysia menggalakkan rakyatnya

membesarkan kek dan bukannya membahagi-bahagikan sebuah kek yang
kecil seperti yang diamalkan dalam sistem sosialis. Contohnya jika
seseorang itu beroleh modal, ia akan melaburkan modal dengan
membuka perniagaan. Di samping itu, ia akan mengambil orang-orang
miskin bekerja dengannya. Usaha ini sudah cukup untuk mengatasi
masalah pengangguran. Bayangkanlah jika sebahagian besar rakyat
membuka perusahaan dengan modalnya sendiri atau bantuan modal
kerajaan tentulah pembangunan ekonomi dapat dipesatkan.

Sistem ekonomi campuran berbeza dengan sistem sosialis. Dalam sistem

sosialis, orang persendirian tidak dibenarkan membuka perusahaan
sendiri melainkan kerajaan. Soviet Union misalnya mengalami masalah
inflasi yang dibawa dari luar negeri. Oleh kerana kegiatan ekonomi
dikendalikan oleh kerajaan, maka apabila berlaku keadaan inflasi amat
sukar untuk pihak kerajaan menggalakkan rakyatnya berusaha dan
bercucuk tanam sendiri.

Satu lagi konsep yang biasa diamalkan di Malaysia ialah ekonomi

dirancang. Di negara-negara Barat seperti Amerika Syarikat, ekonomi
dirancang tidak begitu diminati oleh pemerintah kerana infrastruktur
ekonominya sudah terselenggara. Di negara ini ekonomi dirancang masih
penting bagi merancang ekonomi rakyat seperti Rancangan Malaysia
Pertama, Kedua dan seterusnya. Pembinaan jalan raya, sekolah-sekolah,

82
 Dasar Awam

elektrik dan kemudahan-kemudahan ekonomi, pinjaman kepada

bumiputera mestilah dirancang dengan baik kerana rakyat belum
mendapat faedah sewajarnya dan mereka perlu dibimbing. Mungkin masa
akan datang Rancangan Malaysia Keenam atau seterusnya tidak akan
diwujudkan lagi kerana pada ketika itu nanti semua rakyat secara
relatifnya telah mendapat pembahagian ekonomi yang adil.

Bagi kita, sistem ekonomi apa pun mestilah disejajarkan dengan ajaran
agama Islam, kesejahteraan sosiobudaya dan politik. Sistem komunis atau
sosialis Marxis jelas bercanggah dengan nilai-nilai kemanusiaan, agama
Islam dan kebebasan beragama. Memang terdapat beberapa aspek yang
selari dengan sistem sosialis, tetapi itu secara kebetulan sahaja. Oleh itu,
jelaslah ekonomi Malaysia hari ini pada hemat saya berdasarkan amalan
ekonomi campuran yang menggabungkan semua aspek seperti kerajaan,
swasta, orang perseorangan, kumpulan, koperasi badan-badan kerajaan
negeri persatuan-persatuan dan seterusnya pelabur-pelabur dalam dan
luar negeri.

Hal ini seperti yang kita lihat, walaupun di sana sini masih terdapat
loophole atau lubang-lubang kemiskinan, tetapi secara umumnya Malaysia
mendahului negara-negara lain di Asia setelah Jepun di dalam
pembangunan sosioekonominya. Ada juga yang berpendapat Malaysia
seharusnya mengalami satu revolusi untuk pembangunan ekonomi. Ini
tidak penting ditonjolkan kerana apa yang kita lakukan ini merupakan
satu revolusi senyap yang lebih hebat daripada revolusi berdarah. Ada
juga orang berhujah bahawa, kemerdekaan Malaysia bukan melalui
revolusi berdarah. Ini juga tidak harus diandaikan kerana kalaulah
kemerdekaan Malaysia melalui cara revolusi atau peperangan belum tentu
apa yang kita capai sekarang wujud. Belum tentu wujud tujuh buah
universiti atau sebagainya.

83
 Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

1. Nyatakan perbezaan antara sistem ekonomi

komunisme dengan sistem ekonomi kapitalisme.
2. Apakah yang dimaksudkan dengan sistem ekonomi
terancang seperti yang diamalkan di Malaysia?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

5.3 SISTEM PASARAN DAN SYARAT-SYARAT PASARAN

Ekonomi sektor awam mengandungi berjuta-juta pertukaran barangan

dan perkhidmatan yang melibatkan orang perseorangan atau peniaga-
peniaga. Penglibatan dalam sektor ekonomi merupakan satu pengalaman
yang lumrah kepada kita semua. Membeli, menjual, wang, harga,
penggunaan dan pengeluaran semuanya adalah umum dalam kehidupan
harian. Dalam perbincangan ini, kita akan menyentuh bagaimana prinsip-
prinsip asal pasaran itu berfungsi dan apakah unsur-unsur yang
dikehendaki untuk membolehkan sistem itu dijalankan untuk
kepentingan awam. Jika unsur-unsur ini tidak wujud dalam dunia yang
nyata ini, operasi sistem pasaran akan lumpuh dan masyarakat mesti
menggubal teknik-teknik yang kolektif untuk mencapai objektif-
objektifnya. Ada beberapa model sistem iaitu

5.3.1 Isi Rumah

Isi rumah boleh didefinisikan sebagai mana-mana kelompok individu

yang menentukan secara kolektif bagaimana mereka mendapatkan
pendapatan mereka dan cara mereka membelanjakannya. Ada beberapa
lagi definisi isi rumah seperti

(i) Keputusan yang dibuat mengenai anggaran perbelanjaan:

• Berapa banyak yang akan diperoleh.
• Bagaimana menentukan perolehan daripada berbagai-bagai
kemungkinan; misalnya sama ada isteri pergi bekerja atau
bagaimana memperuntukkan pelajaran anak-anak, makanan
dan lain-lain.

84
 Dasar Awam

(ii) Isi rumah berurusan dalam bentuk wang iaitu apakah yang
diperoleh dan apa pula yang dibelanjakan, serta menyimpan
kekayaannya, menilai pembelian-pembelian barangan dan
perkhidmatan-perkhidmatan secara alternatif.
(iii) Isi rumah mempunyai unsur-unsur yang boleh dijual misalnya
tanah, buruh atau rumah sewa iaitu semua faktor pengeluaran.
(iv) Isi rumah mesti mempunyai objektif atau matlamat yang hendak
dicapai. Apa-apa juga keputusan yang dibuat oleh isi rumah, ia
akan melibatkan usaha untuk mencapai keuntungan atau
kepuasan, iaitu setiap orang dalam aspek ekonomi mempunyai
ciri-ciri tersebut.
(v) Satu objektif yang utama untuk kepuasan maksimum.
• Satu jumlah faktor-faktor pengeluaran yang terhad seperti
tanah, buruh dan modal.
• Kebebasan menjual faktor-faktor perkhidmatan untuk
memperoleh pendapatan.
• Kebebasan menggunakan pendapatan mereka untuk
membeli barangan perkhidmatan atau mendapat aset.

SOALAN DALAM TEKS

3. Jelaskan secara umum definisi isi rumah dan ciri-

cirinya.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

5.3.2 Perniagaan

Perniagaan sememangnya sudah diketahui sebagai bentuk artificial yang

dipunyai oleh individu-individu persendirian. la membeli faktor-faktor
pengeluaran daripada isi rumah dan menukar faktor-faktor ini kepada
barangan, perkhidmatan dan seterusnya menjual balik mesin-mesin output
kepada isi rumah untuk mendapat wang. Jadi, jenis-jenis perniagaan ada
berbagai-bagai bentuk dan mempunyai beberapa ciri yang utama seperti
berikut:

(i) Objektif untuk keuntungan yang maksimum.

85
 Dasar Awam

(ii) Teknologi yang mana mengeluarkan hasil-hasil tertentu

dengan menggunakan input-input seperti tanah, buruh
dan modal.
(iii) Kebebasan menjual keluaran untuk memperoleh hasilnya.
(iv) Kebebasan menggunakan hasil itu dan seterusnya
membeli input-input yang produktif.

5.3.3 Pasaran

Kita mengetahui bahawa isi rumah dan perniagaan adalah berkait rapat
(lihat Rajah 5.1). Kedua-dua perkara ini berkaitan dengan penawaran dan
permintaan dalam sistem pasaran yang berasaskan kepada pengeluran
dan perkhidmatan.

Rajah 5.1
Model Ekonomi Swasta yang Lengkap

RM RM
S
BARANGAN BARANGAN
Permintaan
D

Pasaran Produk
PERNIAGAAN
ISI RUMAH

Permintaan
Penawaran

FAKTOR-FAKTOR S FAKTOR-FAKTOR
PERKHIDMATAN PERKHIDMATAN

RM RM
S = Penawaran
D = Permintaan Pasaran Faktor

Sumber: Robert H. Haveman. (1978:21).

5.3.3.1 Syarat-syarat bagi operasi pasaran yang berkesan

Beberapa syarat mesti dicapai dan dipenuhi jika ekonomi sektor awam
berfungsi dengan cekap. Sebenarnya syarat-syarat itu mustahak jika
sektor awam menjalankan kegiatan yang menguntungkan masyarakat.
Kalau tanpa syarat-syarat tersebut, selalunya mengakibatkan permintaan
yang tinggi untuk kerajaan mengambil sebarang tindakan. Antara syarat-
syarat tersebut ialah

86
 Dasar Awam

(a) Persaingan sempurna dalam semua pasaran

la mestilah merupakan persaingan yang sempurna dalam ekonomi

persendirian, jika pasaran hendak beroperasi cekap. Di bawah projek
yang bersaing, setiap pasaran mempunyai banyak pembeli dan penjual,
iaitu tidak ada peniaga yang mempunyai kawalan terhadap harga
barangan dan perkhidmatan. Semua pembeli dan penjual merupakan
penukar harga bukan pembuat harga. Harga ditentukan oleh pasaran
melalui gerakan-gerakan yang tidak personal daripada penawaran dan
permintaan.

Jika sistem pasaran berfungsi dengan baik, secara idealnya persaingan ini
tetap dalam semua pasaran ekonomi kedua-dua barangan iaitu
perkhidmatan dan faktor pengeluaran. Jika satu atau lebih penjual
mempunyai kawalan terhadap penawaran, pasaran tersebut dinamakan
monopolistik. Jika satu atau sedikit pembeli yang mempunyai kawalan
terhadap permintaan, pasaran tersebut dinamakan monopsonistik.
Apabila wujud kuasa pasaran sama ada kuasa monopsomi atau monopoli,
maka pasaran tidak berjalan dengan cekap. Harga-harga itu menyebabkan
sumber-sumber yang diperuntukkan berbeza daripada persaingan
sempurna. Ketidakcekapan mengakibatkan pembuangan ekonomi dan
seterusnya membawa kepada kerugian kebajikan sosial.

(b) Penambahan kos-kos di semua industri

Kewujudan persaingan mengaitkan tiap-tiap industri dalam ekonomi

dengan kenaikan kos. Penambahan kos bererti bahawa sebarang
pengeluaran (firma perniagaan) dalam ekonomi itu tumbuh lebih besar,
jadi terdapat beberapa tingkat keluaran atau hasil apabila tiap-tiap satu
unit mula bertambah. Misalnya sebuah syarikat besi waja mengeluarkan
100,000 tan keluli tiap-tiap tahun dengan kos sebanyak RM125.00 bagi
setiap tan yang dikeluarkan. Jika syarikat tersebut hendak mengeluarkan
150,000 tan keluli setahun, maka ia akan melibatkan kos sebanyak
RM130.00 setiap tan yang dikeluarkan. Dalam hal ini, syarikat tersebut
mengalami penambahan kos bagi mengeluarkan keluli daripada 100,000
tan kepada 150,000 tan. Jika penambahan kos tidak wujud, maka kos
pengeluaran barangan akan jatuh berterusan dan akan bertambah
besarlah lagi pertumbuhan industri itu. Ada pendapat mengatakan kalau
ada teknologi, maka ia boleh menurunkan kos, tetapi hal ini lebih kepada
firma yang berbentuk monopolistik.

87
 Dasar Awam

(c) Prinsip Exclusive

Prinsip ini merujuk kepada satu ciri barangan dan perkhidmatan faktor-
faktor pengeluaran yang mesti diperoleh jika sesuatu sistem pasaran itu
hendak berfungsi secara idealnya. Misalnya satu barangan, perkhidmatan
atau faktor-faktor yang lebih exclusive untuk tiap-tiap orang, tetapi
pembeli kepada barangan itu mestilah dikeluarkan daripada kepuasan
yang dihasilkan oleh barangan itu. Misalnya, sepasang stoking merupakan
contoh yang baik kerana konsisten dengan prinsip-prinsip exclusion.
Apabila seseorang itu membeli stoking, hanya dia yang dapat menikmati
keselesaan, bukannya orang lain. Lain pula halnya dengan seorang yang
terkena diphtheria (sakit kerongkong) kerana tidak tertakluk kepada
prinsip exclusion. Manakala orang yang disuntik tentunya mendapat faedah
daripada suntikan itu, tetapi faedah tersebut bukanlah exclusive untuk
dirinya sahaja. Apabila pesakit tersebut diasingkan, dia tidak dapat
berhubung dengan sesiapa dan orang lain akan selamat.

Barang-barang yang tidak tertakluk kepada prinsip exclusion dikatakan

mempunyai kesan spill over. Misalnya, jika kotoran dibuang ke dalam
sungai, pihak yang membuang kotoran tersebut tidak akan kerugian dan
membayar apa-apa, tetapi orang lain yang akan menerima kesan
pencemaran tersebut terutama mereka yang menggunakan air sungai
untuk pelbagai keperluan.

(d) Ketiadaan barangan awam

Barangan awam juga dikategorikan sebagai tidak tertakluk kepada prinsip

exclusion. Walau bagaimanapun, barangan awam mewakili satu kes spill
over yang extreme, iaitu ia sepatutnya menerima layanan yang istimewa dan
dijaga dengan baik oleh semua rakyat yang menggunakannya kerana ia
disediakan oleh pihak kerajaan untuk kepentingan dan kemudahan
semua. Sebenarnya semua barangan awam boleh dikatakan sebagai
menghasilkan spill over. Jika seseorang itu mendapat barangan awam,
maka tiap-tiap orang juga akan mendapatnya dalam jumlah yang sama.
Dalam keadaan ini, tiada siapa yang boleh dikeluarkan atau dikecualikan
daripada mendapatkan barangan awam. Satu contoh barangan awam
yang klasik ialah rumah api di laut. Apabila ia mengeluarkan cahaya dan
terapung-apung di laut, maka semua kapal di laut yang akan
menggunakan laluan tersebut boleh mendapat faedah daripada
perkhidmatannya. Tidak ada bot atau kapal yang boleh dikecualikan
menerima faedah daripada perkhidmatan yang disediakan. Satu contoh
lain yang berkaitan dengan barangan awam ialah pertahanan nasional.
Jika seorang warganegara menerima dan mendapat perlindungan

88
 Dasar Awam

daripada serangan pihak luar atau musuh, maka dalam perkara ini semua
warganegara akan mendapat perlindungan. Begitu juga dengan
kemudahan-kemudahan yang disediakan seperti lampu-lampu jalan,
telefon awam, masjid atau apa juga barangan kepunyaan kerajaan atau
awam boleh digunakan dan memberikan faedah kepada semua pihak.

(e) Pengetahuan yang lengkap

Bagi sektor-sektor swasta yang hendak berorientasi dengan berkesan,

semua pembeli dan penjual mesti mempunyai pengetahuan dengan
sepenuhnya bagi semua alternatif yang tersedia kepada mereka dan
mengetahui akan ciri-ciri alternatif tersebut. Dengan pengetahuan yang
demikian, kerelaan untuk membayar semua barangan yang dikehendaki
dan kerelaan untuk menjual barangan yang ditawarkan adalah sempurna
keadaannya di pasaran. Tanpa pengetahuan, kerelaan-kerelaan di pasaran
akan menjadi tidak lengkap dan mungkin orang ramai tidak sedar
terhadap alternatif-alternatif yang ada.

(f) Mobiliti yang lengkap

Jika punca-punca keluaran itu bergerak, maka punca-punca itu akan

bergerak terhadap perubahan-perubahan harga. Keputusan pengguna
dan pengeluar akan diubah daripada apa yang dilihat daripada petanda-
petanda pasaran itu. la dapat dikaitkan dengan teori penawaran dan
permintaan iaitu lebih banyak diminta kalau harga barangan jatuh, dan
kurang ditawarkan barangan itu jika permintaannya kurang dan harganya
akan tinggi. Dalam sistem ekonomi yang mobile, tiap-tiap orang akan
bersedia untuk mengubah corak perbelanjaan dan juga pendapatan yang
diterima dalam merangsang terhadap perubahan-perubahan harga. Untuk
mencari kepuasan yang maksimum, pergerakan buruh yang bebas adalah
mustahak iaitu ia bebas mendapat pekerjaan dalam berbeza kadar gaji
atau pendapatan. Begitu juga bagi firma akan menurunkan kadar gaji
buruh dengan kadar yang rendah kalau harga barangan rendah dan
sebaliknya. Tanpa mobiliti seperti ini harga akan gagal berfungsi sebagai
petunjuk kepada orang ramai perniagaan.

89
 Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

4. Apakah yang dimaksudkan dengan pasaran

sempurna dalam semua pasaran?
5. Apakah yang dimaksudkan barangan awam dan
perbezaannya dengan barangan persendirian?
6. Apakah perbezaan antara monopolistik dan
monopsonistik?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

5.4 KEGAGALAN PASARAN: PERLUNYA TINDAKAN

YANG KOLEKTIF

Kita tahu bahawa keperluan-keperluan atau syarat-syarat utama perlu

diwujudkan untuk menjamin sistem pasaran berjalan dalam keadaan yang
baik atau sempurna. Di sini ada beberapa sebab atau faktor yang boleh
melemahkan sistem pasaran yang jika berlaku maka ia memerlukan
tindakan-tindakan yang kolektif oleh kerajaan dan rakyat. Antaranya ialah

5.4.1 Monopoli, Pengurangan Kos dan Ketidakcekapan Ekonomi

Pengurangan kos ini selalu terjadi kerana kekurangan modal atau punca-
punca dan bahan-bahan mentah. Hanya dengan teknologi boleh
mengatasi masalah tersebut tetapi tidak semua firma mempunyai
teknologi yang tinggi. Jadi, sekali lagi monopoli wujud dalam pasaran.
Masyarakat mendapat satu keadaan dilema jika wujud pengurangan kos.
Ada beberapa cara untuk mengatasi masalah tadi, seperti anti trust
legislation, peraturan-peraturan awam, syarikat-syarikat kerajaan, badan-
badan berkanun dan mewujudkan satu keadaan yang tidak ada
persaingan. Dalam keadaan sedikit saja firma beroperasi dengan cekap
maka ia dinamakan oligopoli. Jadi untuk mengatasi keadaan ini, kerajaan
boleh mengeluarkan undang-undang, melarang monopoli dan penetapan
harga boleh digubal seperti mengawal harga gula, beras dan minyak
seperti yang kerajaan lakukan.

Dalam keadaan seperti ini, kalau wujud masalah pengangkutan, minyak,

air, elektrik dan lain-lain, maka tindakan secara kolektif adalah penting.

90
 Dasar Awam

Kalau perlu, kerajaan boleh mengambil alih punca-punca keluaran. Di

Amerika Syarikat misalnya telah wujud pengambilalihan ini, seperti
mengawal tenaga, pencemaran udara dan sebagainya.

5.4.2 Ketidakcekapan Ekonomi dan Spill Over

Dalam masyarakat moden dan kompleks, keadaan barangan dan

perkhidmatan serta pengeluaran dan juga proses-proses penggunaan
mengakibatkan beberapa hal yang negatif terhadap prinsip-prinsip
exclusion. Untuk memahami keadaan spill over ini ialah misalnya apabila
seseorang itu mengenakan satu kepayahan terhadap orang lain tanpa
membayar ganti rugi atau membantunya, maka di situ wujud satu kos spill
over atau keuntungan dan ini merupakan pelanggaran terhadap prinsip
exclusion.

Apabila sebuah firma mengetin dan membungkus daging mencampakkan

barang-barang buangan ke dalam sungai, perenang dan nelayan di kuala
ialah objek kepada kos spill over, atau apabila seorang jiran bermain atau
menyanyi dengan suara kuat tanpa mempedulikan jiran sebelah, maka
jiran sebelah itu menjadi objek spill over cost atau apabila dalam keadaan
kesesakan lalu lintas, sebuah kereta telah rosak, maka orang lain terkena
spill over cost. Spill over benefit pula ialah seperti spill over cost. Misalnya
sebuah syarikat melatih kakitangannya dan terpaksa membayar (kos)
untuk tujuan latihan itu. Tiba-tiba pegawai itu mencari kerja lain. Dalam
hal ini, pihak yang mendapat keuntungan spill over ialah syarikat yang
menerima pegawai itu dan yang membayar spill over cost ialah syarikat yang
melatih pegawai tadi. Contoh lain ialah, seorang jiran menanam banyak
pokok di kawasan rumahnya, tetapi jiran di sebelahnya pula tidak
menanam apa-apa pokok akan turut sama menikmati pemandangan yang
cantik. Kalau seseorang memakai minyak wangi dalam satu keramaian
atau kumpulan, maka kumpulan itu akan menikmati bau-bauan yang
harum.

Jadi, para penggubal dasar harus sedar dan tahu akan kesan-kesan spill
over ini. Misalnya, kalau sesuatu projek yang dilaksanakan oleh kerajaan
memakan masa 30 tahun untuk disiapkan, bagi orang yang sempit fikiran
tentulah tidak bersetuju kerana terlalu lama. Tetapi bagi orang yang luas
pandangan, projek tersebut ialah untuk generasi akan datang. Banyak
firma tidak mempedulikan hal-hal seperti ini.

91
 Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

7. Jelaskan makna ekonomi spill over dan kenapa ia

berlaku?
8. Bezakan antara spill over cost dan spill over benefit
dalam bidang ekonomi.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

5.5 EKONOMI SPILL OVER

Seperti yang kita sedia maklum, pasaran terbuka atau bebas mencapai
satu perseimbangan apabila keluk penawaran dan permintaan bertemu.
Pada peringkat perseimbangan ini harga barangan atau perkhidmatan
ditentukan kerana jumlah barangan akan dikeluarkan dan ditukar
berdasarkan konsep penawaran dan permintaan tadi. Dalam Rajah 3.2,
kita lihat kalau pengeluaran dan harga seimbang, maka di titik E dianggap
sebagai pertemuan, iaitu Q dianggap kuantiti yang sesuai dan P pula
sebagai harga yang sesuai. Jadi, marginal cost (kos sut) marginal benefit
(untung sut) adalah sama. Sekiranya dikeluarkan lebih unit atau lebih
daripada Q, berkemungkinan harga akan menjadi mahal bagi sesuatu
barangan dan permintaan pula akan menjadi rendah. Dalam masa yang
sama secara tidak langsung harga menjadi lebih murah. Jika sesuatu
barangan yang dikeluarkan itu kurang daripada Q, kita dapati tidak
selamat kerana penawaran kurang sedangkan permintaan tinggi dan harga
barangan mungkin akan meningkat.

Tetapi, kalau dalam hal seperti pelajaran, walaupun mungkin masyarakat

akan membayar lebih kepada pelajaran, latihan dan lain-lain, masyarakat
akan mendapat kesan spill over. Jadi, sama ada tinggi atau tidak harga yang
akan dibayar terhadap pelajaran, ia tetap dibelanjakan. Hanya mungkin
kalau harga rendah maka pelajaran akan ditambah dan kalau harga tinggi
maka unit-unit pelajaran akan dikurang. Jadi, kita lihat kerelaan
masyarakat atau kerajaan membayar harga pelajaran itu melambangkan
penilaian masyarakat terhadap pelajaran adalah tinggi dan penting
walaupun harganya tinggi. Dalam Rajah 3.3, misalnya kalau D dikatakan
sebagai harga tinggi, maka sedikit unit pelajaran yang akan dibayar.
Tetapi, kalau harga rendah maka banyak pula unit pelajarannya. Jadi, Q2

92
 Dasar Awam

dianggap sebaik-baik yang patut dikeluarkan dan Q1 hanya yang

minimum sahaja.

Rajah 5.2
Keluk Penawaran dan Keluk Permintaan Bertemu untuk Menentukan Harga yang Stabil

Harga P

D S

P1 E

D
S

O Q0 Q1 X
Kuantiti
K eKeluk
lu k P e nPenawaran
a w a r a n d a ndan
K e Keluk
lu k P e rPermintaan
m in ta a n B e rBertemu
te m u
U n tu k M e n e n t u k a n H a r g a Y a n g S t a b il
untuk Menentukan Harga yang Stabil

Sumber: Robert H. Haveman. (1978: 35).

Rajah 5.3
Menunjukkan Keluk yang Dapat Menentapkan Keseimbangan dengan Harga

P
Harga T
S

D $b

$b T

D
S

O Q1 Q2
Kuantiti
K e lu k y a n g d a p a t m e n e ta p k a n y a n g s e im b a n g
d e n g a n h a rg a

Sumber: Robert H. Haveman. (1978: 36).

93
 Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

9. Ekonomi spill over boleh berlaku dalam pelbagai

perkara dan berikan contoh-contoh ekonomi spill
over yang wujud.
10. Siapakah yang akan menerima kesan daripada
ekonomi spill over yang wujud?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

5.5.1 Tindakan Kolektif dan Spill Over

Jika berlaku ketidakseimbangan dalam pasaran, kerajaan akan bertindak –

seperti mengambil alih polis, askar, pelajaran, hospital dan lain-lain. Satu
lagi ialah mengenai cukai, subsidi kepada industri-industri untuk
mendapatkan spill over benefits, subsidi-subsidi dalam bentuk biasiswa
bantuan buku-buku teks dan sebagainya.

5.5.2 Prinsip-prinsip Keberuntungan Sosial yang Maksimum:

Satu Rangka Penilaian Keputusan Kerajaan

Kita telah sedikit sebanyak mengkaji private economy atau ekonomi swasta
dan sekarang kita cuba lihat pula satu set teori yang mudah untuk menilai
keberkesanan impak ekonomi daripada keputusan-keputusan dan
penilaian sektor awam dan standard untuk menilai keberuntungan
ekonomi daripada keputusan-keputusan awam sama sebagaimana yang
digunakan kepada prestasi sektor swasta iaitu

(i) Adakah rakyat di negara itu mendapat lebih keuntungan daripada

keputusan-keputusan itu?
(ii) Adakah kenaikan dan nilai ekonomi yang disebabkan oleh
keputusan itu lebih besar daripada kos ekonomi yang dikenakan?

Dalam hal ini, keputusan kerajaan ialah untuk mewujudkan faedah

dengan mengenakan kos-kos yang mengandungi berbagai-bagai bentuk,
seperti cukai, perbelanjaan pembentukan undang-undang dan
penguatkuasaan pencegahan. Jadi, kita patut menekankan keputusan-
keputusan yang melibatkan perbelanjaan rakyat dan percukaian negara.

94
 Dasar Awam

Dalam ekonomi, perbincangan terhadap kesan-kesan keputusan kerajaan

dibuat dalam banyak kajian yang dipanggil kewangan awam. Ini
disebabkan kerugian dan keuntungan yang diakibatkan oleh keputusan
kerajaan itu berkaitan dengan cara kerajaan meninggikan perbelanjaan
dan membelanjakan pendapatan serta berapa banyak pendapatan itu
ditinggikan dan dibelanjakan. Pendapatan kerajaan adalah dalam banyak
bentuk seperti melalui cukai yang diperoleh daripada rakyat, firma-firma
dan sebagainya.

5.5.3 Prinsip-Prinsip Keberuntungan Sosial yang Maksimum

Menurut Robert Havemen, prinsip “social gain” ialah “the public sector, in
undertaking any activity, should choose that alternative for which the gains to society
exceed the cost by the greatest amount and should refrain from any active if its benefits
do not exceed the cost.” Ada dua aspek utama dalam prinsip ini yang perlu
ditekankan. Pertama konsep ujian minimum iaitu aktiviti sektor awam
mestilah ditemui jika hendak mewujudkan kepentingan masyarakat. Ujian
ini berkehendakkan juga cadangan yang boleh memberi gambaran
keuntungan yang melebihi kos sebelum diluluskan projek itu. Jika sesuatu
projek itu lebih rendah faedahnya daripada kos maka kerajaan tidak patut
menjalankan projek tersebut.

Misalnya perbelanjaan untuk satu pembinaan jalan air ialah RM5 juta
yang akan mengeluarkan perkhidmatan pengangkutan bernilai RM3 juta.
Ini bererti ada baki RM2 juta lagi, iaitu pengurangan kebajikan ekonomi
kepada masyarakat sebanyak RM2 juta. Kedua ialah ujian yang
maksimum. Untuk mendapat keuntungan sosial yang maksimum ini, para
pembuat dasar mesti membuat satu penyelidikan yang lengkap terhadap
alternatif untuk mencapai keuntungan kelebihan yang melebihi kos sosial.
Jadi, jika para pembuat dasar menghadapi dua alternatif iaitu A dengan
RM25,000 untung dan RM10,000 kos, manakala B dengan RM35,000
untung dengan RM15,000 kos maka, ia akan memilih B, yang
menghasilkan pulangan lebih besar lagi daripada A. Jadi prinsip ini
memerlukan satu anggaran kos dan untung bagi tiap-tiap alternatif dan
satu pilihan bagi sesuatu alternatif tentunya menghasilkan keuntungan
bersih yang besar. Perbincangan lanjut mengenai tajuk ini akan
diterangkan dalam bab berikut.

95
 Dasar Awam

5.6 KOS SOSIAL DAN KEUNTUNGAN SOSIAL

Dalam analisis keputusan-keputusan kerajaan, makna kos sosial dan

keuntungan sosial mestilah difahami dengan jelas. Pada tahap ini, makna
yang konseptual akan ditekankan, kemudiannya kerajaan berasa bimbang
untuk menilai bagaimana hendak mengukur kos sosial dan keuntungan
sosial tadi. Ini perkara biasa.

Faedah-faedah (benefit) dan kos-kos bagi mana-mana keputusan awam

mempunyai dua jenis yang asas, iaitu faedah-faedah kecekapan dan kos
serta pengagihan pendapatan, faedah dan kos. Pertama cuba kita
pertimbangkan impak kecekapan tadi. Pernyataan kecekapan ekonomi
berhubung dengan peruntukan sumber keluaran masyarakat itu. Jika
tanah, buruh dan modal diperuntukkan dengan cara yang paling cekap,
kebajikan, keuntungan dan faedah ekonomi bagi masyarakat itu
(Keluaran Negara Kasar sebenar) adalah besar. Sesuatu kegiatan kerajaan
boleh meningkatkan kecekapan terhadap ekonomi, hanya jika punca-
punca keluaran digemblengkan dengan sungguh-sungguh supaya dapat
menghasilkan KNK yang benar-benar tinggi. Misalnya jika satu sumber
hendak mengeluarkan RM X dan sesuatu yang bernilai RM (X + 1) atau
RM (X x 1) atau lebih. Dengan kata lain, misalnya kecekapan kerajaan
dalam pembinaan tempat letak kereta awam dapat ditunjukkan jika kos
cukai bagi tempat letak kereta itu RM300,000 dan jika rakyat sanggup
membayar lebih daripada RM300,000 untuk mendapatkan perkhidmatan
yang diberikan oleh tempat-tempat letak kereta itu jadi, jelaslah bahawa
kerelaan membayar dapat menerangkan bagaimana faedah atau untung
itu dinilai.

Walau bagaimanapun, penilaian masyarakat terhadap kos sosial dan

kebajikan sosial dan untung dalam bentuk spill over adalah berbeza-beza.
Bagi orang kaya jumlah RM100 tidak berapa bernilai dan sebaliknya bagi
orang miskin RM100 begitu bernilai sekali. Jadi, kita haruslah faham hal
ini dalam pertimbangan membuat keputusan.

Dalam menilai kesan-kesan kecekapan dan pengagihan semula

pendapatan, kita perlu memahami juga sejauh mana kerajaan boleh
mencapai keberuntungan sosial yang maksimum ini. Terdapat dua model
iaitu

(i) Saiz projek kerajaan yang optimum.

(ii) Kesan pemindahan program sektor awam.

96
 Dasar Awam

5.6.1 Model I – Saiz Projek Kerajaan yang Optimum

Masalah atau persoalan saiz bagi sesuatu peruntukan atau projek

merupakan satu masalah yang tidak mudah diselesaikan, misalnya
persoalan seperti berapa banyak barangan keluaran sektor awam yang
hendak diperuntukkan itu relatif dengan barangan yang dikeluarkan
daripada swasta? Jadi dengan prinsip keberuntungan sosial, boleh
membantu kita memahami hal ini.

Pertama, kita andaikan semua pasaran dalam sektor swasta beroperasi

secara idealnya ialah bagus atau stabil – iaitu tidak ada spill over,
pengurangan kos dan keadaan yang tidak bergerak. Kedua, kita andaikan
setengah barangan awam tidak boleh dikeluarkan oleh sektor swasta dan
untuk itu tidak ada pasaran-pasaran persendirian. Jadi barangan-barangan
kerajaan ini mengandungi aktiviti-aktiviti kerajaan. Ketiga, kita andaikan
bahawa kerajaan telah menilai semua alternatif untuk mengeluarkan
sejumlah mungkin barangan-barangan awam ini dan mengetahui akan
faedah atau nilai sosialnya yang dikeluarkan daripada tiap-tiap ringgit
yang diperuntukkan bagi setiap alternatif itu.

Rajah 5.4
Saiz Projek yang Sesuai Mengikut Nilai Sosial dan Nilai Ringgit

a
d SV
TSV
c
b

Unit
b
* TSV (Total Social Value)
bagi
nilai
a
sosial

O RM A
A 1 Juta
+1 RM 300
B - 1Juta RM 301 Juta
B
EN . X
Pendapatan Individu

Prinsip Keberuntungan Sosial Diperolehi dengan Maksimum

Sumber: Robert H. Haveman. (1978).

97
 Dasar Awam

Rajah 5.4 menunjukkan misalnya TSV (jumlah kos sosial) berkait dengan
pembinaan dan operasi tempat letak kereta yang dikaitkan juga dengan
jumlah kosnya. Keluk TSV menunjukkan bahawa bagi sejuta ringgit yang
pertama rakyat rela membayar jumlah yang banyak iaitu RM300 juta.
Nilai sosialnya adalah besar.

Rajah 5.5 pula menunjukkan $SV atau $SC juta yang pertama
dibelanjakan –mengeluarkan satu kerelaan membayar – satu kenaikan
kepada nilai sosial (SV) ialah (OA) manakala daripada RM301 juta yang
dibelanjakan akan menghasilkan satu kenaikan kepada nilai sosial (SV)
hanya BC. Bagaimanapun, bagi setiap ringgit bertambah dibelanjakan,
kita dapati jumlah nilai yang dikeluarkan bagi setiap tambahan ringgit
menjadi lebih kecil.

Rajah 5.5
Jumlah Nilai yang Dikeluarkan Bagi Setiap Tambahan Ringgit

TSC

B TSV
$SV

*TSC (TOTAL SOCIAL COST)

$SC *TSV (TOTAL SOCIAL VALUE)

C

45O

O A
$ Perbelanjaan Awam (=cukai)
Jumlah nilai yang dikeluarkan bagi setiap tambahan ringgit

Sumber: Robert H. Haveman. (1978).

98
 Dasar Awam

Dalam hal ini juga saiz kerajaan diukur dalam bentuk berapa banyak
cukai yang didapati. Jadi para penggubal dasar mestilah selalu memikirkan
keuntungan yang lebih daripada kos. Seperti Rajah 5.5 tadi - anggaran
kerajaan haruslah pada OA - tidak lebih daripada itu dan juga tidak
kurang daipada A. Pada OA, kelebihan untung ke atas kos (untung
bersih) ialah pada BC. Jika kerajaan membelanjakan kurang daripada OA,
ini akan menyebabkan untung bersih tidak dapat diperoleh. Jika anggaran
lebih besar daripada OA, setengah daripada wang yang akhir dibelanjakan
akan berkait rapat dengan kos sosial dalam mendapat kelebihan
untung/faedah.

SOALAN DALAM TEKS

11. Bagaimana kita boleh memahami kejayaan kerajaan

dalam mencapai keberuntungan sosial yang
maksimum?
12. Apakah cara untuk memahami persoalan
keberuntungan sosial yang optimum dengan
melihat hubungan antara keluaran sektor awam
dan swasta?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

5.6.2 Model II – Pemindahan Pendapatan dan Kebajikan Sosial

Prinsip keberuntungan sosial yang maksimum dapat digunakan kepada

pengagihan semula pendapatan.

99
 Dasar Awam

Rajah 5.6
Menunjukkan Secara Ringkas MSC Seimbang dengan MSV

$SV
$SC

MSC

MSV
Perbelanjaan Awam
Jika kita lihat MSV dan MSC adalah sama

MSC hendak seimbang dengan MSV

Rajah 5.7
Menunjukkan Bagaimana Prinsip Keberuntungan Sosial Diperoleh dengan Maksimum

d SV
c

Unit
b
bagi
nilai
a
sosial

O A A+1 B-1 B
EN
EN.. XX EN.Y
Pendapatan Individu
Pendapatan Individu
Prinsip
PrinsipKeberuntungan Sosial Sosial
Keberuntungan Diperolehi dengan Maksimum
Diperoleh dengan Maksimum

100
 Dasar Awam

Kerajaan terpaksa menentukan sesuatu projek itu supaya menguntungkan

orang ramai dan tidak untuk orang perseorangan atau golongan kecil saja.
Begitu juga kerajaan memberi bantuan kepada orang miskin dengan
bantuan subsidi yang tertentu. Ini disebabkan nilai sosial $1 bagi X
mungkin kurang daripada Y.

Ringgit pertama yang diambil oleh Y menunjukkan kebajikan sosialnya

sedikit, tetapi kalau diberikan kepada X tentulah besar nilainya. Jadi ab >
cd – maka pemindahan itu memberi faedah.

Daripada perbincangan yang tersebut, dapatlah dibuat kesimpulan

bahawa prinsip-prinsip keberuntungan sosial yang maksimum ialah
seperti persoalan-persoalan berikut:

(i) Bagaimana dan berapa jumlah perbelanjaan yang patut kerajaan

perhatikan?
• Kerajaan patutlah meneruskan cukai dan perbelanjaan
sehingga nilai sosial (SV) dikeluarkan oleh ringgit yang
dibelanjakan itu bersamaan dengan kos sosial yang
dikenakan melalui pemindahan ringgit daripada sektor
swasta melalui cukai-cukai kerajaan.
(ii) Apakah program yang patut kerajaan belanjakan dan berapa
banyakkah yang patut dibelanjakan terhadap tiap-tiap program
itu?
(iii) Kerajaan patut memperuntukan perbelanjaannya terhadap
program-program supaya nilai sosialnya bagi ringgit terakhir yang
dibelanjakan terhadap tiap-tiap program adalah sama dengan nilai
sosial bagi ringgit terakhir yang dibelanjakan terhadap tiap-tiap
program yang lain.
(iv) Apakah jenis-jenis cukai yang patut kerajaan kenakan dan berapa
banyak hasil atau cukai yang patut dinaikkan daripada tiap-tiap
cukai itu?
• Kerajaan patut memperuntukkan wang yang didapati
daripada berbagai-bagai bentuk cukai supaya kos sosial bagi
setiap ringgit yang terakhir dinaikkan daripada setiap jenis
cukai yang lain-lain.

5.7 KOS SOSIAL DAN KEPUTUSAN AWAM

Perbelanjaan kerajaan berkehendakkan hasil daripada orang ramai, firma-

firma dan sebagainya. Tidak perlulah disebutkan di sini betapa
pentingnya cukai untuk sesebuah negara. Bentuk cukai antara lain ialah

101
 Dasar Awam

(i) Cukai langsung dan tak langsung - Cukai langsung ialah dalam
bentuk cukai pendapatan, honorarium, upah dan lain-lain. Cukai
tak langsung pula ialah dalam bentuk cukai harta, sewa dan
sebagainya.
(ii) Tax incidence dan beban cukai - Tax incidence bermaksud cukai
dalam bentuk sama ada langsung atau tidak langsung yang
merujuk kepada sumber-sumber bayaran cukai yang akhir. Cukai
yang dikenakan terhadap orang kaya mungkin tidak terasa
daripada yang dikenakan kepada orang miskin.

5.7.1 Jenis Cukai

Sebelum kita membincangkan jenis-jenis cukai secara ringkas dan umum,

Rajah 5.8 menggambarkan kadar cukai yang dibayar berdasarkan kepada
ciri-ciri seperti progressive, proportional dan regressive.
Rajah 5.8
Sistem Penukaran

Progressive
Peratus
(Kadar Naik)
pendapatan
yang harus
dibayar Proportional
(Berkadar)

Regressive
(Kadar Rosot)

Apabila kadar pendapatan semakin tinggi, semakin tinggi pula

kadar/peratusan yang harus dibayar. Ini dinamakan progressive. Proportional
pula tidak mengira berapa banyak pendapatan, kadarnya tetap sama,
manakala regressive pula menunjukkan semakin banyak pendapatan
semakin rendah kadar atau peratusan yang harus dibayar. Di Malaysia,
kebiasaannya cukai pendapatan berdasarkan kepada progressive, iaitu
semakin tinggi pendapatan seseorang semakin tinggi kadarnya. Misalnya
pendapatan seorang pegawai yang melebihi RM5,000, dia dikehendaki
membayar 9 peratus setahun dan kadarnya lebih kurang 15 peratus. Jika

102
 Dasar Awam

pendapatan RM18,000 hingga RM20,000, kadarnya lebih kurang 25

peratus dan seterusnya.

Pembahagian kutipan cukai di negara ini mengikut peringkat-peringkat

Kerajaan Persekutuan, negeri dan tempatan. Misalnya cukai pendapatan
dipungut oleh Kerajaan Persekutuan, termasuk cukai jualan. Cukai harta
seperti tanah, galian, hasil hutan, cukai pintu dan lain-lain biasanya
dipungut oleh Kerajaan Negeri, manakala Kerajaan Tempatan memungut
cukai-cukai seperti kedai todi, nombor ekor, kedai runcit, gerai-gerai dan
pasar-pasar sehari, dan sebagainya. Penentuan siapa memungut cukai dan
bentuk cukai serta kadar cukai ditentukan oleh kerajaan.

Pertumbuhan Keluaran Negara Kasar (KNK) juga banyak bergantung

kepada besarnya jumlah cukai yang dipungut. Keluaran negara kasar
sebagai satu fungsi (f) bergantung kepada usaha yang produktif (E) dan
tingkat pelaburan (1). Jadi Keluaran Negara Kasar (KNK) = f (E, 1). Ada
juga orang tidak mahu melabur lebih kerana takut dikenakan cukai. Perlu
diingat bahawa kehendak manusia tidak terbatas. Cukai bukanlah perkara
atau faktor mutlak menyebabkan seseorang tidak mahu melabur. Secara
umumnya memanglah cukai tidak menggalakkan pertumbuhan ekonomi.
Walau bagaimanapun, seperti yang disebutkan dahulu kesan spill over
selalunya dapat mengatasi hal-hal seperti yang dinyatakan.

SOALAN DALAM TEKS

13. Bezakan antara cukai langsung dengan cukai tidak

langsung.
14. Senaraikan semula tiga jenis cukai berdasarkan ciri-
ciri yang diamalkan di Malaysia.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

5.8 KESIMPULAN

Kita telahpun membincangkan pengkajian dasar awam daripada model

analitik untuk memahami tindakan kerajaan dalam melaksanakan dasar
awam di negara ini dari sudut ekonomi. Perbincangan tentang peranan
kerajaan dalam sektor ekonomi memerlukan pengetahuan ekonomi

103
 Dasar Awam

kerana semua projek-projek kerajaan berkait rapat dengan prinsip-prinsip

ekonomi. Dengan pengetahuan ekonomi, kita mahupun penganalisis
dasar dapat mengetahui pertambahan kos perbelanjaan dalam sesuatu
projek dan juga dapat membantu dalam mengenal pasti pembaziran
dalam sesetengah projek kerajaan. Kesemua ini memerlukan analisis
dasar yang sistematik.

Di samping itu, daripada analisis yang telah dilakukan dapat memberikan

maklumat kepada penganalisis dasar untuk mengambil tindakan susulan
iaitu melalui kaedah pembetulan terhadap kegagalan pasaran demi
meningkatkan kecekapan dalam pengagihan sumber dan pengeluaran
barangan. Ia juga melibatkan pengagihan semula peluang dan barangan
untuk mencapai nilai pengagihan. Walau bagaimanapun, kegagalan
pasaran dan matlamat pengagihan yang tidak memuaskan perlu dan ia
bukan merupakan lapangan yang cekap untuk campur tangan dalam
dasar kerajaan.

Kita juga harus mempertimbangkan kos perbelanjaan campur tangan

kerajaan. Oleh itu, disebabkan pasaran tidak dapat diramal dengan cara
yang munasabah, maka secara umumnya kerajaan boleh gagal untuk
memperbaiki kegagalan pasaran tersebut. Untuk menggambarkan
campur tangan kerajaan dalam pasaran adalah terhad. Oleh itu, kerajaan
perlu menggunakan tindakan yang tegas dan bermotifkan sosial atau
affirmative action bagi mengurangkan jurang ekonomi antara kaum
bumiputera dengan bukan bumiputera.

Selain itu, kita juga perlu melihat kejayaan dan keberkesanan ekonomi
yang telah dilaksanakan oleh kerajaan melalui analisis kos untung.
Analisis kos untung menyediakan satu rangka bagi penilaian
keberkesanan ekonomi terhadap sesuatu dasar. Dengan melihat untung
bersih ianya dapat memberikan jawapan sejauh mana dasar yang
dilaksanakan mendatangkan keuntungan atau sebaliknya.

Dengan memahami dasar awam melalui pendekatan analitik, ia dapat

membantu kita dalam membincangkan dasar dari sudut ekonomi. Walau
bagaimanapun, tidak semua masalah sosial yang berlaku dalam
masyarakat atau negara kita dapat diselesaikan menggunakan pendekatan
ekonomi. Sebaliknya, kita perlu menggunakan pendekatan sains politik
seperti yang telah dibincangkan dalam bab yang lepas.

104
 Dasar Awam

BAB 6

SISTEM EKONOMI DAN KEGAGALAN

KERAJAAN

OBJEKTIF BAB

Selepas mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh:

1. Membezakan sistem-sistem ekonomi yang diamalkan.
2. Menjelaskan dua faktor utama yang membezakan sistem
ekonomi.
3. Membincangkan klasifikasi kegagalan kerajaan.
4. Menjelaskan langkah-langkah pembetulan pasaran.

6.1 PENGENALAN

Terdapat pelbagai sistem ekonomi yang diamalkan oleh negara-negara di

dunia bergantung kepada ideologi yang dipegang oleh sesebuah negara.
Dalam bab ini, pelajar akan didedahkan kepada tiga bentuk sistem
ekonomi iaitu sistem ekonomi perancangan pusat (SEPP), sistem
ekonomi pasaran (SEP) dan sistem ekonomi campuran (SEC). Selain itu,
kita juga akan melihat aspek yang menyentuh kegagalan kerajaan dan juga
usaha-usaha yang dilakukan oleh kerajaan untuk memulihkan kegagalan
pasaran akibat daripada prestasi ekonomi.

6.2 SISTEM EKONOMI

Sistem ekonomi yang diamalkan oleh negara-negara boleh dibezakan

berdasarkan kepada dua faktor utama yang akan dibincangkan. Faktor
pertama ialah peranan pihak kerajaan dan swasta dalam membuat
keputusan ekonomi. Faktor ini menekankan penentuan terhadap pihak
yang manakah akan membuat keputusan ekonomi. Keputusan ekonomi
merujuk kepada aspek penawaran dan pengagihan barangan dan
perkhidmatan yang ada. Keputusan ini boleh dibuat sama ada oleh pihak
kerajaan atau pihak swasta yang terdiri daripada firma dan individu.
Faktor kedua ialah penglibatan pihak kerajaan dan swasta dalam pasaran

105
 Dasar Awam

atau dalam aktiviti ekonomi. Penglibatan pihak kerajaan dan pihak swasta
akan membezakan sistem-sistem ekonomi yang diamalkan. Ini kerana
penglibatan mereka juga ditentukan berdasarkan sistem ekonomi yang
diamalkan. Kedua-dua pihak ini berperanan dalam membangunkan
ekonomi tetapi bentuk penglibatan itu yang berbeza berdasarkan kepada
sistem ekonomi yang diamalkan.

6.2.1 Sistem Ekonomi Perancangan Pusat (SEPP)

Sistem ini juga dikenali sebagai sistem sosialisme. Sistem ini menekankan
bahawa keputusan ekonomi ditentukan oleh pihak kerajaan sahaja.
Penentuan ekonomi dilaksanakan oleh pihak kerajaan yang merupakan
pihak yang berkuasa. Pengeluaran dan pengagihan barangan dan
perkhidmatan ditentukan dan dikawal ketat oleh pihak kerajaan. Jenis
barangan dan perkhidmatan yang dikeluarkan dan sumber yang
diperlukan juga ditentukan oleh pihak kerajaan. Secara tidak langsung,
agihan pendapatan juga dilakukan oleh pihak pemerintah. Dengan kata
lain, pihak kerajaan membuat semua keputusan ekonomi iaitu segala
untung dan rugi diuruskan oleh pihak kerajaan. Dalam konteks ini, pihak
swasta dan individu tidak mempunyai kebebasan untuk membuat
keputusan individu. Golongan ini hanyalah sebagai penerima kepada apa
yang telah ditetapkan oleh kerajaan dan mempunyai pilihan yang amat
terhad.

6.2.2 Sistem Ekonomi Pasaran (SEP)

Sistem ekonomi pasaran dikuasai sepenuhnya oleh pihak swasta yang

terdiri daripada firma dan individu yang membentuk pasaran. Dalam
pelajaran yang lepas, anda telah didedahkan dengan konsep pasaran.
Sistem ini langsung tidak melibatkan kerajaan dalam membuat keputusan
ekonomi. Segala keputusan ekonomi ditentukan oleh pihak swasta. Pihak
swasta merupakan pihak utama yang menentukan keputusan ekonomi
dengan merujuk kepada pengeluaran dan pengagihan barangan dan
perkhidmatan. Dengan kata lain, aktiviti ekonomi merupakan aktiviti
yang terasing atau tiada campur tangan dari pihak kerajaan. Sistem ini
bergantung kepada kepentingan individu-individu dalam pasaran.
Pengeluaran barangan bergantung kepada mekanisme harga dan
wujudnya economic forces yang menyusunaturkan pasaran. Pemilikan
barangan dan perkhidmatan bergantung kepada kuasa beli individu yang
memerlukan barangan dan perkhidmatan tersebut. Dalam hal ini,
individu bebas memilih dan memiliki sumber atau harta. Amalan ini
berlawanan dengan apa yang diamalkan dalam SEPP.

106
 Dasar Awam

6.2.3 Sistem Ekonomi Campuran (SEC)

Sistem ekonomi campuran melihat kepada kelemahan dan kelebihan

yang wujud dalam SEPP dan SEP, dan cuba menggabungkan elemen-
elemen tersebut. Sistem ini menekankan penglibatan kedua-dua pihak
iaitu pihak kerajaan dan pihak swasta dalam membuat keputusan
ekonomi. Penglibatan kedua-dua pihak ini bergantung kepada kesesuaian
keadaan dalam pembuatan keputusan tersebut. Peranan pihak swasta
diperlukan untuk membangunkan ekonomi negara. Ini kerana pihak
swasta mempunyai tahap kreativiti dan inovasi yang tinggi selain daripada
modal yang cukup untuk menceburi aktiviti-aktiviti ekonomi. Peranan
kerajaan diperlukan untuk mengelakkan penindasan ekoran daripada
sesetengah keputusan ekonomi yang diputuskan oleh pihak individu dan
firma. Kerajaan berperanan dalam memastikan kesaksamaan dalam
masyarakat wujud dan juga memastikan tidak berlakunya diskriminasi
ekoran daripada pasaran terbuka. Contohnya, kerajaan akan memastikan
tidak berlakunya eksploitasi terhadap buruh oleh pihak swasta dalam
mengeluarkan barangan.

SOALAN DALAM TEKS

1. Nyatakan dua faktor yang membezakan antara

sistem ekonomi yang diamalkan dalam sesebuah
negara.
2. Senaraikan sistem-sistem ekonomi yang ada.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

Kesimpulannya, ketiga-tiga sistem ekonomi ini boleh diringkaskan

berdasarkan Jadual 6.1

107
 Dasar Awam

Jadual 6.1
Ringkasan Sistem-Sistem Ekonomi

Campur tangan pihak Tiada campur tangan

kerajaan pihak kerajaan

Campur tangan Sistem Ekonomi Sistem Ekonomi

pihak swasta Campuran Pasaran
(SEC) (SEP)

Tiada campur Sistem Ekonomi

tangan pihak swasta Perancangan Pusat
(SEPP)

Dalam pelajaran yang lepas, anda telah diberi penjelasan mengenai sistem
ekonomi yang diamalkan oleh Malaysia. Malaysia mengamalkan sistem
ekonomi campuran sebagai satu pendekatan untuk membangunkan
ekonomi negara. Kedua-dua pihak iaitu pihak kerajaan dan pihak swasta
memainkan peranan dan campur tangan dalam pembangunan negara.
Kerajaan memperkenalkan beberapa dasar untuk mewujudkan
keseimbangan dalam masyarakat. Contohnya, Dasar Ekonomi Baru yang
diperkenalkan untuk menghadapi masalah-masalah yang berkaitan
dengan jurang ekonomi yang ketara antara kaum. Selain itu, Dasar
Persyarikatan Malaysia, Wawasan 2020 dan beberapa dasar kerajaan lain
yang juga menggariskan keperluan penglibatan pihak swasta dalam
membangunkan ekonomi negara. Anda boleh merujuk perbincangan
mengenai dasar-dasar ini dalam pelajaran yang seterusnya.

Pada pandangan anda, sistem ekonomi manakah yang

sesuai diamalkan untuk tujuan pembangunan negara?

6.3 KEGAGALAN KERAJAAN

Berdasarkan kepada sistem ekonomi pasaran, sistem ekonomi

perancangan pusat dan juga sistem ekonomi campuran, setiap individu
mempunyai pilihan atau langsung tidak mempunyai pilihan dalam
mengeluarkan dan mengagihkan barangan serta perkhidmatan yang ada.
Ini merupakan salah satu aspek yang dilihat dalam kursus dasar awam.
Selain itu, aspek kegagalan kerajaan juga akan dibincangkan. Kegagalan
kerajaan dilihat dari sudut menangani isu-isu yang mempunyai kesan dan

108
 Dasar Awam

impak negatif terhadap aktiviti-aktiviti ekonomi. Weimer (1999)

mengklasifikasikan kegagalan kerajaan disebabkan oleh empat ciri umum
berikut yang terdapat dalam sistem ekonomi politik yang diamalkan.

(a) Demokrasi secara langsung (direct democracy)

Masyarakat mempunyai pelbagai mekanisme untuk membuat pilihan

sosial (social choices). Bentuk kerajaan yang bersifat monarki atau
tradisional dan dipegang oleh golongan elit memberi ruang yang sedikit
kepada rakyat untuk membuat pilihan berbanding dengan sistem yang
memberi peluang yang luas kepada individu untuk membuat pilihan.
Kebebasan individu untuk mengundi merupakan intipati penting dalam
sistem demokrasi. Aspek pengundian ini dilihat sebagai satu kemestian
dan menjadi mekanisme untuk menggabungkan pilihan-pilihan individu
untuk menjadi pilihan sosial. Contohnya, penggunaan referenda atau
petisyen kepada pihak kerajaan untuk menyatakan ketidakpuasan dan
sebagainya. Demokrasi langsung juga akan membawa kepada penindasan
oleh golongan majoriti dengan mengenakan kos kepada golongan
minoriti. Ketidakpuasan pihak minority mungkin tidak dihiraukan oleh
pihak majoriti yang terpilih melalui pengundian. Dalam konteks ini, tiada
kaedah pengundian yang boleh dianggap adil dan konsisten.

(b) Kerajaan perwakilan (representative government)

Rakyat memilih wakil daripada kalangan mereka untuk dilantik berada di

legislatif dan Eksekutif. Pihak legislatif memainkan peranan menggubal
dasar untuk pembangunan negara dengan meluluskan undang-undang
yang perlu diperkenalkan. Dalam sistem demokrasi berparlimen, parti
majoriti yang berada di Parlimen akan membentuk kerajaan yang akan
menerajui Eksekutif. Sehubungan itu, wakil yang dipilih ini akan
menerajui Eksekutif. Amalan kerajaan perwakilan ini menitikberatkan
kepentingan pengundi di kawasan yang diwakili mereka. Oleh yang
demikian, wujudnya dilema untuk memilih antara tindakan-tindakan yang
akan meningkatkan pandangan mereka terhadap masyarakat secara
keseluruhan dengan tindakan-tindakan yang hanya spesifik kepada
pilihan pengundi mereka. Contohnya, pembinaan tempat pembuangan
sisa pepejal secara moden (incinerator) merupakan satu usaha yang amat
baik untuk menjaga kualiti alam sekitar dan perwakilan mungkin inginkan
ia dibina di kawasan pilihan raya mereka. Namun, pembinaan tersebut
mungkin mendapat bantahan daripada pengundi-pengundi beliau.
Persoalan yang timbul ialah dilema ini menggambarkan kesukaran
meramal dan menilai tingkah laku atau sikap wakil yang dipilih untuk
memberi yang terbaik untuk pembangunan negara. Antara faktor yang

109
 Dasar Awam

mempengaruhi tingkah laku ini ialah setiap perwakilan mempunyai

kepentingan peribadi mereka sendiri, dan ingin mengekalkan status dan
prestige yang ada dengan melakukan usaha-usaha yang boleh memberikan
mereka kelebihan untuk dipilih semula (reelected). Faktor lain disebabkan
oleh disiplin parti yang menyekat mereka untuk mementingkan
kepentingan mereka tetapi lebih kepada kepentingan parti untuk
mendapat pengagihan sumber dan sebagainya.

(c) Bantuan birokrasi

Agensi-agensi kerajaan ditubuhkan untuk menangani masalah-masalah

yang wujud dalam aktiviti-aktiviti ekonomi seperti penindasan dan
sebagainya. Namun begitu wujud situasi principal –agent iaitu
mencerminkan hubungan antara majikan (stakeholders) dan ejen yang
terdiri daripada kakitangan kerajaan. Terdapat perbezaan kepentingan
antara pihak majikan dan kakitangan. Ia melibatkan kos yang banyak
untuk pihak majikan memantau pihak kakitangan. Oleh yang demikian,
situasi ini mewujudkan kerugian agensi (agency loss). Kerugian agensi
wujud dalam agensi awam disebabkan oleh faktor kesukaran untuk
menilai output awam (public outputs) dan prestasi kakitangan, tiadanya
persaingan antara agensi disebabkan kuasa monopoli yang dimiliki dan ia
mengakibatkan ketidakcekapan dan kesukaran untuk mengubah sistem
perkhidmatan awam (inflexibility) seperti kesukaran untuk menamatkan
perkhidmatan seseorang kakitangan apabila faktor kualiti kerja yang
diberi perhatian.

(d) Sistem decentralized

Sistem desentralisasi boleh menghadkan kecekapan dan keberkesanan

dalam pelaksanaan dasar-dasar kerjaan. Ini melibatkan keperluan kepada
pelaksanaan antara organisasi (inter-organizational implementation),
khususnya agensi-agensi yang melibatkan pelbagai peringkat kerajaan. Ini
kerana dalam sesetengah keadaan pihak pusat tidak mempunyai kuasa
untuk memaksa pihak tempatan untuk melakukan sesuatu yang telah
diputuskan kerana ianya bergantung kepada pihak tempatan untuk
mencorakkan pelaksanaan dasar tersebut.

Kesimpulannya, kegagalan kerajaan wujud akibat daripada ciri-ciri yang

terdapat dalam sistem politik yang diamalkan.

110
 Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

3. Senaraikan empat kegagalan kerajaan ekoran

daripada ciri-ciri yang terdapat dalam sistem politik
yang diamalkan.
4. Apakah yang menyebabkan berlakunya kerugian
agensi?
5. Apakah dilema yang wujud dalam kerajaan
perwakilan?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

6.4 LANGKAH KERAJAAN MEMBETULKAN

KEGAGALAN PASARAN

Sungguhpun kerajaan juga mempunyai kelemahan dalam sistem politik

yang diamalkan seperti yang dibincangkan, namun kerajaan banyak
membantu dalam berhadapan dengan masalah-masalah yang wujud
akibat daripada berlakunya kegagalan pasaran. Kerajaan memperkenalkan
dasar-dasar yang bersifat generik untuk mengatasi masalah yang wujud.
Menurut Weimer (1999) terdapat lima pendekatan dasar yang boleh
digunakan untuk mengatasinya.

(a) Membebas, membantu dan meniru pasaran

Proses pembebasan pasara boleh dilakukan dengan cara melonggarkan

peraturan-pertuaran yang ketat dengan memperkenalkan konsep
deregulation. Anda tentu pernah mendengar tentang konsep ini. Selain itu,
langkah membebaskan pasaran berkait rapat dengan pengenalan kepada
dasar penswastaan. Kerajaan boleh juga membantu pasaran dengan
mewujudkan peraturan hak cipta bagi barangan yang sedia ada dan bagi
menggalakkan peningkatan dalam inovasi. Kerajaan juga boleh meniru
pasaran dengan mengadakan proses lelongan seperti yang dimalkan
dalam pasaran bagi sesetengah aktiviti-aktiviti ekonomi kerajaan.

111
 Dasar Awam

(b) Keberkesanan cukai dan subsidi

Pengenalan cukai dan subsidi bertujuan meningkatkan tarikan kepada

inovasi dan juga untuk melakukan pengagihan semula bagi meningkatkan
keberkesanan dalam dasar yang dilaksanakan. Contohnya ialah seperti
baucar yang diberikan kepada golongan berpendapatan rendah seperti
food stamp program yang dilaksanakan di Amerika Syarikat, ataupun baucar
tuisyen untuk pelajar-pelajar luar bandar bagi membolehkan mereka
mengikuti kelas tambahan.

(c) Mengenakan peraturan

Ia bertujuan untuk membentuk tingkah laku. Antara langkah yang boleh

diperkenalkan ialah peraturan mengenai harga maksimum (price ceiling)
bagi barangan terkawal atau menghadkan jumlah kuantiti yang
dibenarkan apabila berlakunya kekurangan barangan dalam pasaran.

(d) Penawaran barangan melalui mekanisme bukan pasaran

Ia merupakan penawaran secara langsung oleh kerajaan dengan cara

pengeluaran kontrak sama ada yang berbentuk keuntungan atau bukan
keuntungan.

(e) Menyediakan insuran dan sandaran

Ia bertujuan untuk mengurangkan tanggungan individu dengan cara

mengumpulkan wang untuk kegunaan bersama (pooling) seperti
mendapatkan insurans nyawa, kesihatan dan sebagainya. Kerajaan
bertindak untuk memberi subsidi terhadap insurans yang diwajibkan
seperti cadangan kerajaan untuk memastikan semua rakyat mempunyai
insurans kesihatan sendiri. Selain itu, penggunaan geran tunai juga
membantu memulihkan pasaran seperti memberi bantuan tunai kepada
pihak yang ingin mendirikan rumahtangga.

Kesimpulannya, kerajaan boleh menggunakan dasar-dasar yang bersifat

generik untuk mengatasi kegagalan pasaran.

112
 Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

6. Senaraikan lima langkah yang diambil oleh kerajaan

untuk mengatasi kegagalan pasaran.
7. Berikan satu contoh pemberian baucar.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

6.5 KESIMPULAN

Dalam pelajaran ini, anda telah didedahkan dengan sistem-sistem

ekonomi yang diamalkan dan sistem ini bergantung kepada ideologi
politik yang dipegang oleh sesebuah negara. Pihak kerajaan juga
mempunyai kelemahan untuk berfungsi dengan baik akibat daripada ciri-
ciri sistem politik yang diamalkan seperti yang dibincangkan. Namun
begitu, ada ketikanya kerajaan pelu mencampuri urusan pasaran ekoran
daripada kegagalan yang dihadapi oleh pihak pasaran.

JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS

1. Faktor pertama ialah peranan pihak kerajaan dan swasta dalam

membuat keputusan ekonomi. Faktor kedua ialah penglibatan
pihak kerajaan dan swasta dalam pasaran atau dalam aktiviti
ekonomi.

2. Sistem ekonomi perancangan pusat, sistem ekonomi pasaran dan

sistem ekonomi campuran.

3. (i) Demokrasi secara langsung (direct democracy).

(ii) Kerajaan perwakilan (representative government).
(iii) Bantuan birokrasi.
(iv) Sistem decentralized.

4. Kerugian agensi - perbezaan kepentingan antara pihak majikan

dan kakitangan. Ia melibatkan kos yang banyak untuk pihak
majikan memantau pihak kakitangan. Kerugian agensi wujud
dalam agensi awam disebabkan oleh faktor kesukaran untuk

113
 Dasar Awam

menilai output awam (public outputs) dan prestasi kakitangan,

tiadanya persaingan antara agensi disebabkan kuasa monopoli
yang dimiliki dan ia mengakibatkan ketidakcekapan dan
kesukaran untuk mengubah sistem perkhidmatan awam
(inflexibility) seperti kesukaran untuk menamatkan perkhidmatan
seseorang kakitangan apabila faktor kualiti kerja yang diberi
perhatian.

5. Dilema untuk memilih antara tindakan yang akan meningkatkan

pandangan mereka terhadap masyarakat secara keseluruhan
dengan tindakan yang hanya spesifik kepada pilihan-pilihan
pengundi mereka. Contohnya, pembinaan tempat pembuangan
sisa pepejal secara moden (incinerator) merupakan satu usaha yang
amat baik untuk menjaga kualiti alam sekitar dan perwakilan
mungkin inginkan ia dibina di kawasan pilihan raya mereka.
Namun, pembinaan tersebut mungkin mendapat bantahan
daripada pengundi-pengundi beliau.

6. (i) Membebas, membantu dan meniru pasaran.

(ii) Keberkesanan cukai dan subsidi.
(iii) Mengenakan peraturan.
(iv) Penawaran barangan melalui mekanisme bukan pasaran.
(v) Menyediakan insurans dan sandaran.

7. Baucar yang diberikan kepada golongan berpendapatan rendah

seperti food stamp program yang dilaksanakan di Amerika Syarikat,
ataupun baucar tuisyen untuk pelajar-pelajar luar bandar bagi
membolehkan mereka mengikuti kelas tambahan.

114
 Dasar Awam

BAB 7

APLIKASI DASAR-DASAR PEMBANGUNAN

OBJEKTIF BAB

Selepas mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh:

1. Mengenal pasti dasar-dasar yang telah dilaksanakan di Malaysia.
2. Membincangkan kepentingan dasar-dasar yang dilaksanakan di
Malaysia.
3. Menjelaskan ciri-ciri dasar yang telah dilaksanakan di Malaysia.

7.1 PENGENALAN

Pelajaran ini akan mendedahkan kepada pelajar berhubung dengan

beberapa dasar awam yang digubal dan dilaksanakan oleh pihak kerajaan.
Semenjak kemerdekaan, kerajaan Malaysia banyak menggubal dasar yang
tujuan utamanya ialah untuk membangunkan negara. Cuba anda lihat
penekanan yang berbeza diberikan oleh setiap Perdana Menteri
berdasarkan era pemerintahan masing-masing. Ia jelas menunjukkan
bahawa setiap pemimpin menekankan aspek pembangunan negara dan
setiap dasar berkenaan merupakan kesinambungan daripada pemimpin
sebelumnya.

7.2 ISU KRISIS EKONOMI

Pada tahun 1997, Negara-Negara Asia telah dikejutkan oleh satu masalah
sejagat iaitu mata wang negara-negara tersebut telah diserang. Serangan
terhadap mata wang negara Asia pada ketika itu telah menyebabkan
negara-negara tersebut mengalami kejatuhan ekonomi yang amat teruk.
Boleh dikatakan, pada ketika itu negara Asia seolah-olah berada dalam
mimpi yang amat menakutkan. Malaysia antara negara yang mengalami
nasib yang sama atas kejadian tersebut. Masalah tersebut telah
menyebabkan ketidakstabilan ekonomi Malaysia. Masalah tersebut juga
menyebabkan ramai pemimpin negara Malaysia berada dalam keadaan
yang tidak menentu. Walau bagaimanapun, atas kepimpinan Tun Dr.
Mahathir pada ketika itu, keadaan yang kelam-kabut terkawal semula.

115
 Dasar Awam

Sejarah krisis ekonomi itu bermula sejak Mac 1997. Sejak Mac 1997,
berlaku kejatuhan Indeks Saham BSKL hingga kepada 1200 mata.
Kejatuhan ini disebabkan pelabur asing menarik keluar modal mereka.
Kemuncak kejatuhan saham ialah pada Oktober 1997 iaitu 647.32 mata.
Ini merupakan satu kejatuhan yang belum pernah terjadi sejak tahun
1987. Kerajaan bertindak pantas dengan menyuntik dana bagi membantu
menstabilkan harga dan meyakinkan rakyat supaya jangan gelabah dan
asas ekonomi Malaysia tetap utuh dan mapan. Tun Dr. Mahathir juga
tidak memohon bantuan IMF (Tabung Kewangan Antarabangsa) dan
yakin dengan kemampuan kerajaan bagi menangani masalah tersebut.
Walau bagaimanapun, keadaan pasaran masih belum dapat dipulihkan
sepenuhnya dan menangguhkan beberapa projek mewah. Tun Dr.
Mahathir menegaskan bahawa projek-projek tersebut walaupun dianggap
mewah tetapi ia merupakan faedah rakyat untuk jangka masa panjang.
Ramailah para peniaga saham dan ahli korporat yang mengeluh panjang
dengan kejatuhan tersebut. Pada bulan Ogos 1998, berlaku lagi kejatuhan
saham BSKL iaitu indeks kompositnya jatuh merudum hingga ke paras
335 mata (Ahmad Atory Hussain, 2000: 149).

Masalah kian meruncing apabila nilai mata wang Malaysia jatuh pada
September 1997. Nilai Ringgit Malaysia (RM) telah jatuh kepada RM3.46,
jika dibandingkan dengan Dollar Amerika. Ini ialah kejatuhan nilai RM
yang pertama sejak tahun 1975 iaitu nilainya jatuh sehingga hampir 20
peratus. Sebelum itu, Bath Thailand telah jatuh merudum dan diikuti
oleh nilai wang Indonesia (Mahathir Mohammad, 2000: 7). Masalah
tersebut telah menyebabkan Tun Dr. Mahathir menerima kritikan yang
hebat daripada masyarakat. Masyarakat menyatakan Tun Dr. Mahathir
tidak bersungguh-sungguh dalam menangani masalah tersebut.
Sebaliknya, Tun Dr. Mahathir telah menyalahkan George Soros yang
digelarnya sebagai penyangak mata wang. Walaupun begitu, bagi media
barat pula mereka menyalahkan Tun Dr. Mahathir. Mereka mendakwa
kejatuhan tersebut atas kesilapan Tun Dr. Mahathir sendiri. Apatah lagi
Malaysia telah menolak bantuan IMF untuk menangani masalah tersebut.
Walaupun keadaan pada ketika itu agak kelam kabut, tetapi atas
keyakinan Tun Dr. Mahathir dan pemimpin-pemimpin negara yang lain,
maka tindakan segera telah diambil oleh mereka untuk menangani
masalah tersebut.

7.2.1 PENDEKATAN MENANGANI KEGAWATAN

EKONOMI

116
 Dasar Awam

Beberapa pendekatan dicari bertujuan untuk menangani masalah

tersebut. Pemimpin-pemimpin negara telah bertindak mencari
penyelesaian yang sebaik mungkin untuk menghadapi masalah tersebut.
Malaysia mula merancang strategi yang bersesuaian bagi mengatasi
masalah tersebut. Beberapa tindakan yang dijalankan ialah seperti berikut:

(a) Penubuhan MTEN

Tindakan pertama yang dilakukan oleh kerajaan pada ketika itu ialah
membentuk National Economic Action Council (NEAC) atau Majlis
Tindakan Ekonomi Negara (MTEN). Untuk membawa keluar Malaysia
daripada krisis tersebut NEAC telah menggariskan dua tindakan iaitu
dasar yang akan dilaksanakan dan proses penyelesaian masalah. Untuk
tindakan dasar yang akan dilaksanakan, langkah pertama yang kerajaan
ambil ialah penubuhan NEAC itu sendiri. Peranan NEAC ialah

(i) Memastikan masyarakat dan pelabur yakin terhadap ekonomi

Malaysia berdasarkan asas ekonomi yang kukuh.
(ii) Memastikan kejutan terhadap kejatuhan ringgit dan nilainya tidak
dibawa ke dalam ekonomi sebenar dan seterusnya mengelakkan
kegawatan ekonomi yang lebih kritikal.
(iii) Mengkaji semula ekonomi negara dan memastikan ia lebih
bersifat global dan seterusnya dapat menghadapi persaingan
antarabangsa dalam ekonomi.
(iv) Menguatkan asas ekonomi negara agar ekonomi kembali pulih
untuk mencapai Wawasan 2020.

Untuk melaksanakan peranan yang telah digariskan, NEAC telah

menerima kuasa eksekutif pada ketika itu bagi memastikan masalah
ekonomi Malaysia dapat dipulihkan secepat mungkin. Untuk memastikan
aplikasi dasar berjalan dengan lancar, NEAC telah diberi kuasa yang
berasingan daripada kuasa menteri-menteri untuk mengurangkan konflik
kuasa dan undang-undang. Selain itu, karenah birokrasi juga dikurangkan
untuk memastikan kelancaran pengaplikasian dasar tersebut.

Untuk melaksanakan dasar tersebut, semua ahli “Pasukan Kerja”

(Working Group) perlu memainkan peranan mereka dengan berkesan.
Antara peranan mereka ialah mengenal pasti secara jelas dan menyeluruh
tentang isu-isu masalah ekonomi termasuklah isu daripada pihak pelabur-
pelabur luar negara, sektor-sektor utama dalam pembangunan ekonomi
dan isu sosial daripada masyarakat. Seterusnya mereka akan mengadakan
perbincangan dengan kumpulan-kumpulan yang berkaitan seperti
kumpulan berkepentingan untuk mengenal pasti punca-punca krisis,

117
 Dasar Awam

kesan daripada ekonomi yang kian jatuh dan halangan-halangan operasi

ataupun halangan-halangan yang menyebabkan punca-punca sebenar
yang masih belum dapat dicari.

Unit Perancangan Ekonomi telah menubuhkan satu urus setia dan

pentadbir sokongan untuk setiap peringkat NEAC. Urus setia tersebut
juga akan memantau operasi data perjalanan ekonomi dan kewangan
sepanjang masa di dalam bilik operasi yang telah diwujudkan untuk
memastikan aplikasi dasar lebih berkesan. Selain itu, urus setia juga akan
memantau perkembangan aplikasi dasar dan tindakan segera akan
diambil oleh kementerian dan agensi-agensi kerajaan yang terlibat.
Manakala Kumpulan Komunikasi (Communications Team) berfungsi
sebagai penyampai maklumat kepada media tempatan dan luar negara
tentang perkembangan implimentasi dasar tersebut dan tentang
perkembangan ekonomi dan kewangan semasa. Kumpulan tersebut juga
akan bertindak sebagai pembetul maklumat sekiranya berlaku
penyampaian maklumat yang salah terutamanya tentang khabar angin
berkaitan perkembangan ekonomi dan kewangan Malaysia.

NEAC juga menggunakan mekanisme yang tersendiri untuk mengatasi

masalah ekonomi tersebut. Mekanisme yang digunakan ditunjukkan
dalam Rajah 7.1.

Rajah 7.1
Mekanisme Mengatasi Masalah Ekonomi

MENGENAL PASTI KEMUSNAHAN

ANALISIS MASALAH

FORMULAR NERP

IMPLEMENTASI DASAR

PEMANTAUAN SECARA PRO-AKTIF

Sumber: Mahani Zainal Abidin. (2002).

Berdasarkan Rajah 7.1, tugas utama pengarah eksekutif ialah melihat stok
kedudukan ekonomi dan bersedia untuk mengaplikasikan ukuran,
sebelum cadangan baru dinyatakan. Oleh itu, “Pasukan Kerja” akan

118
 Dasar Awam

mengadakan beberapa mesyuarat untuk mengenal pasti sebab berlakunya

krisis dan kesan krisis tersebut. Perjumpaan diadakan secara intensif
antara Januari dan Febuari 1998 dengan lebih 250 kumpulan dan individu
masyarakat dalam mendapatkan pandangan mereka (Mahani Zainal
Abidin, 2002).

“Pasukan Kerja” dengan sokongan EPU seterusnya telah

membentangkan 30 kertas kerja kepada Pengarah Urusan berdasarkan
mesyuarat-mesyuarat yang telah diadakan. Apabila kertas kerja tersebut
mendapat kelulusan maka kertas kerja tersebut seterusnya diserahkan
kepada Executif Council (Exco) untuk penyemakan yang seterusnya.
Dalam semakan tersebut Exco akan menambah input yang masih
diperlukan untuk dinyatakan dalam kertas kerja tersebut berdasarkan
pelbagai sumber. Seterusnya kertas kerja yang telah diluluskan tersebut
sekali lagi akan disemak untuk diluluskan oleh Majlis. Peringkat terakhir
iatu ketiga ialah proses pelaksanaan oleh kabinet. Memandangkan NEAP
mengadakan perjumpaan sekali bagi setiap dua bulan, maka apabila ada
perkara penting yang perlu dilakukan maka sebarang cadangan akan terus
dihantar ke kabinet melalui kelulusan Majlis dengan segera bagi
memastikan implementasi dasar dan tindakan segera diambil. Exco pula
sering mengadakan perjumpaan bagi membincangkan tentang
perkembangan krisis ekonomi tersebut. Perjumpaan dan perbincangan
diadakan secara intensif dari semasa ke semasa dalam menghadapi krisis
ekonomi tersebut bagi pelaksanaan dasar yang berkesan.

Pelaksanaan dasar yang dilaksanakan begitu mudah dan mampu dicapai

dengan jayanya oleh pihak yang terlibat. Kawalan modal yang dipilih oleh
NEAC bagi memastikan masalah dapat diselesaikan telah dipantau dari
sehari ke sehari keberkesanannya. Selain itu, berita segera (hotline)
diwujudkan di semua agensi kerajaan, sektor swasta dan masyarakat bagi
memastikan semua pihak mendapat perkembangan baru dan terkini
mengenai pengaplikasian dasar tersebut. Secara jelasnya, tindakan yang
dilaksanakan oleh NEAC menggunakan kaedah rasional dalam
menghadapi krisis kewangan pada ketika itu.

Menurut Dye (1985), rational policy is one that achieve maximum social gain. By
maximum social gain, that mean Government should choose policies, which result in
gains to society that exceed cost by the greatest amount, and governments should
refrain from policies if costs are not exceeded by gains.
.
(b) Kesan kawalan modal

119
 Dasar Awam

Dasar kawalan modal yang telah dilaksanakan oleh kerajaan Malaysia

semasa menghadapi krisis ekonomi 1997 telah mendatangkan kesan yang
positif terhadap ekonomi Malaysia. Walaupun pada awalnya tindakan
kerajaan Malaysia dalam mengaplikasikan dasar tersebut telah
dipermainkan dan dibangkang oleh pihak-pihak yang berkepentingan
serta masyarakat yang tidak memahami tindakan dasar tersebut, tetapi
akhirnya kerajaan Malaysia mampu membuktikan dasar kawalan modal
tersebut bukanlah sesuatu yang sia-sia. Malahan, kerajaan Malaysia juga
telah membuktikan kejayaan dasar ini di mata dunia.

Kejayaan Malaysia ini telah diiktiraf oleh Bank Dunia sebagai suatu
tindakan yang paling berjaya dalam menghadapi krisis ekonomi pada
ketika itu. Kawalan modal sementara Malaysia diiktiraf oleh Bank Dunia
sebagai yang paling berjaya sehingga kini dan memberi kesan positif
kepada ekonomi negara.

Menurut Bank Dunia, reka bentuk menyeluruh kawalan Malaysia dan

pelaksanaan tegas berjaya menutup semua ruang terbuka, sekali gus
menjadikan ia lebih berkesan. Bank Dunia dalam laporan
"Perkembangan Kewangan Antarabangsa" menyatakan, langkah yang
dikenakan pada September 1998 untuk membendung krisis kewangan
berjaya menurunkan kadar faedah. Ia juga berjaya membawa kestabilan
kepada kadar faedah dan kadar pertukaran. Pelaksanaannya turut
memastikan autonomi dasar yang lebih besar bagi Malaysia. Dua
setengah tahun selepas pemulihan krisis Asia Timur, penurunan dalam
keluaran Malaysia kurang berbanding negara lain yang terjejas. Menurut
Bank Dunia pemulihan Malaysia berlaku dengan lebih pantas berbanding
di Indonesia dan sama seperti di Thailand. Pemulihan ekonomi Malaysia
dibantu pertumbuhan pesat dalam sektor barangan elektronik. Premium
risiko Malaysia dalam pasaran bon antarabangsa berkembang dengan
ketara selepas pengenalan kawalan modal awal pada September 1998.
Bagaimanapun, ia bertambah baik selepas peralihan dasar kepada cukai
keluar pada Februari 1999. Malahan, premium risiko Malaysia hampir
setanding dengan Korea Selatan apabila ia menerbitkan bon
kedaulatannya.

Secara keseluruhannya, tindakan kerajaan dalam mengaplikasikan Dasar

Kawalan Modal telah mendatangkan hasil yang positif untuk ekonomi
negara. Oleh itu, jelas di sini, setiap dasar yang diperkenalkan oleh
kerajaan bukanlah sesuatu yang digunakan oleh pemerintah untuk
menarik undi atau sokongan rakyat seperti yang didakwa oleh sesetengah
pihak, tetapi yang pentingnya menyelamatkan negara dalam kesusahan
dan seterusnya memastikan negara terus berkembang maju sejajar dengan

120
 Dasar Awam

wawasan untuk menjadikan Malaysia sebagai negara maju pada tahun

2020 nanti. Oleh itu, rakyat sebenarnya harus sedar peranan mereka
untuk menjayakan setiap dasar yang kerajaan perkenalkan bagi
memastikan kejayaannya.

7.3 PERSPEKTIF WAWASAN 2020

Bekas Perdana Menteri Malaysia yang keempat, Tun Dr. Mahathir telah
membentangkan satu kertas kerja mengenai matlamat Malaysia untuk
menjadi sebuah negara maju pada tahun 2020 yang dikenali sebagai
Wawasan 2020. Ia diutarakan oleh beliau pada 28 Februari 1991 semasa
melancarkan Majlis Perdagangan Malaysia. Wawasan 2020 merupakan
satu tindak balas kepada perkembangan ekonomi, sosial dan politik
negara yang meliputi peringkat nasional dan antarabangsa. Ia sebagai
garis panduan terhadap hala tuju yang hendak dicapai oleh negara. Selain
itu, Wawasan 2020 dilihat sebagai satu rangka kerja mengenai pendekatan
yang harus diambil dalam mengikuti arus perkembangan persekitaran
negara yang semakin mencabar.

(a) Matlamat

Matlamat yang hendak dicapai dengan pembentukan perspektif ini ialah

pembentukan sebuah negara Malaysia yang benar-benar maju menjelang
tahun 2020. Kemajuan yang hendak dicapai ini mencakupi aspek
kehidupan yang terkandung di dalamnya ekonomi, politik, sosial,
kerohanian, kejiwaan dan kebudayaan. Pendekatan ini mungkin berbeza
bagi sesetengah negara yang mementingkan hanya aspek ekonomi
sebagai teras kemajuan negara. Kemajuan yang cuba dicapai oleh
Malaysia dalam tahun 2020 ialah menjadikan Malaysia sebagai sebuah
negara merdeka yang benar-benar maju, bersatu, mampu berdikari,
progresif dan makmur. Hasilnya, rakyat akan hidup dengan sempurna
dalam satu bentuk masyarakat yang bertoleransi, demokratik dan
bermoral seterusnya mempunyai daya ketahanan yang tinggi dan mampu
berdaya saing serta dinamik. Penekanan yang diberikan melalui perspektif
Wawasan 2020 ini ialah pencapaian Malaysia sebagai sebuah negara maju
mengikut acuannya yang tersendiri dan mampu menjadi contoh kepada
negara-negara lain.

121
 Dasar Awam

(b) Cabaran dalam Wawasan 2020

Usaha kerajaan untuk merealisasikan Wawasan 2020 terpaksa

berhadapan dengan pelbagai cabaran. Dalam konteks ini, sembilan
cabaran telah dikenal pasti iaitu

(i) Mewujudkan negara Malaysia yang bersatu dan mempunyai

matlamat yang serupa untuk dikongsi bersama. Malaysia mesti
menjadi negara yang aman, berintegrasi di peringkat wilayah dan
kaum, hidup dalam harmoni, bekerjasama sepenuhnya, secara
adil dan didokong oleh satu bangsa Malaysia yang mempunyai
kesetiaan politik dan dedikasi kepada negara.
(ii) Mewujudkan masyarakat yang berjiwa bebas, tenteram dan maju
dengan keyakinan terhadap diri sendiri, bangga dengan apa yang
dicapai serta gagah menghadapi pelbagai masalah. Masyarakat
Malaysia ini mesti dapat dikenali melalui usaha mencapai
kecemerlangan, sedar semua kemampuannya, tidak mengalah
kepada sesiapa dan dihormati oleh rakyat negara lain.
(iii) Mewujud dan membangunkan masyarakat demokratik yang
matang, mengamalkan satu bentuk persefahaman yang matang,
demokrasi Malaysia berasaskan masyarakat yang boleh menjadi
contoh kepada banyak negara membangun.
(iv) Mewujudkan masyarakat yang sepenuhnya bermoral dan beretika,
yang warganegaranya kukuh dalam nilai agama dan kejiwaan serta
didorong oleh tahap etika paling unggul.
(v) Mewujudkan masyarakat liberal dan bertolak ansur, rakyat
pelbagai kaum bebas mengamalkan adat, kebudayaan dan
kepercayaan agama masing-masing dan pada masa yang sama
meletakkan kesetiaan mereka kepada satu negara.
(vi) Mewujudkan masyarakat yang saintifik dan progresif, mempunyai
daya perubahan tinggi dan memandang ke depan, yang bukan
sahaja menjadi pengguna teknologi tetapi juga menyumbang
kepada tamadun saintifik dan teknologi masa depan.
(vii) Mewujudkan masyarakat penyayang dan budaya menyayangi iaitu
sistem sosial yang kepentingan masyarakat lebih utama daripada
diri sendiri dan kebajikan insan tidak berkisar kepada negara atau
individu tetapi di sekeliling sistem kekeluargaan yang kukuh.
(viii) Memastikan masyarakat yang adil dalam bidang ekonomi, iaitu
masyarakat yang melaksanakan pengagihan kekayaan negara
secara adil dan saksama iaitu wujud perkongsian sepenuhnya bagi
setiap rakyat dalam perkembangan ekonomi. Masyarakat
sedemikian tidak akan wujud jika masih ada pengenalan kaum

122
 Dasar Awam

berdasarkan fungsi ekonomi dan kemunduran ekonomi

berdasarkan kaum.
(ix) Mewujudkan masyarakat makmur yang mempunyai ekonomi
bersaing, dinamik, giat dan kental.

(c) Penekanan kepada isu-isu penting

Cabaran-cabaran yang digariskan telah mengutarakan beberapa isu utama

yang boleh difikirkan bersama dan bagaimana isu ini harus dihadapi bagi
membolehkan Malaysia mencapai status negara maju pada tahun 2020.
Antara isu yang ditekankan ialah

(i) Pembentukan satu negara bangsa – bermaksud sebuah negara

berdaulat yang rakyatnya tidak dapat diidentifikasikan melalui
kaum, keturunan atau warna kulit. Ianya menjadi pra-syarat
kepada pembentukan sebuah negara maju.

(ii) Negara perindustrian – kejayaan negara mengubah corak

ekonomi dan kehidupannya daripada pertanian kepada
perindustrian. Cabaran yang digariskan mengkehendaki rakyat
Malaysia meneruskan proses transformasi ini yang juga
melibatkan perubahan teknologi, ekonomi, sosial dan
kebudayaan.

(iii) Keadilan ekonomi dan sosial – cabaran yang digariskan meminta

semua rakyat untuk tidak salah tafsir terhadap bantuan yang
diberikan kepada sesuatu kaum sebagai tidak adil, sebaliknya
hendaklah menganggap ianya sebagai satu usaha bagi
memperbaiki ketidakadilan. Ini kerana dalam sebuah negara
maju, tidak sepatutnya wujud keadaan iaitu satu golongan rakyat
mempunyai segala-galanya sedangkan satu golongan lagi tercicir.

(iv) Moral dan etika - acuan negara maju yang dihasratkan oleh
Malaysia berpegang kepada falsafah moral dan etika yang tinggi
dan ia berasaskan kepada kepercayaan agama. Pengamalan nilai-
nilai murni seperti Dasar Penerapan Nilai-Nilai Islam dalam
pentadbiran dilihat sebagai faktor penghalang dalaman untuk
tidak menyalahgunakan kemahiran atau kekayaan yang dimiliki.

(v) Pembangunan masyarakat berdasarkan sistem kekeluargaan

wawasan ini mengutarakan isu asas iaitu pembangunan keluarga.
Keluarga merupakan asas pembentukan masyarakat dan
masyarakat pula menjadi asas pembinaan negara. Penegasan
kepada kekuatan dan kemajuan negara berasaskan kepada

123
 Dasar Awam

keluarga dan masyarakat amat tepat sekali kerana institusi

keluarga dan masyarakat yang mencorakkan kualiti individu yang
menjadi rakyat dan pemimpin sesebuah negara. Budaya bangsa
yang merangkumi sistem nilai dan cara hidup seperti program
masyarakat penyayang hendaklah digerakkan di peringkat awal
dan institusi keluarga dilihat sebagai ejen memupuk budaya yang
diamalkan ini.

7.4 DASAR EKONOMI BARU (DEB)

Dasar Ekonomi Baru (DEB) dilaksanakan oleh pihak kerajaan selepas

tercetusnya peristiwa 13 Mei 1969. Peristiwa ini tercetus kerana wujudnya
beberapa masalah di Malaysia ketika itu khususnya dari aspek ekonomi
iaitu ketidakseimbangan punca pendapatan dan penguasaan dalam
sesuatu bidang oleh sesuatu kaum tertentu yang begitu ketara sekali. Bagi
menyelesaikan masalah perpaduan dan ketidakseimbangan sosioekonomi
masyarakat Malaysia ketika itu, kerajaan mengambil langkah-langkah
pemulihan yang mempunyai beberapa matlamat utama dengan
mengilhamkan DEB. DEB mempunyai matlamat serampang dua mata
dalam mengimbangi ketidakseimbangan jurang ekonomi dan pendapatan
antara kaum-kaum di Malaysia. Dua matlamat utama DEB ialah

(i) Mengurangkan dan membasmi kemiskinan dengan

menambahkan pendapat dan memperbanyakkan peluang-peluang
pekerjaan kepada semua rakyat Malaysia tanpa mengira kaum.
(ii) Menyusun semula masyarakat bagi memperbaiki keadaan
ekonomi yang tidak stabil dan seterusnya menghapuskan
pengenalan kaum mengikut fungsi ekonomi.

Di Malaysia, peratusan kemiskinan masih di tahap yang tinggi walaupun

ada penurunan dari tahun ke tahun. Pada tahun 1970, peratus kemiskinan
ialah 49.3 peratus (Malaysia, 1976: 85). Dari segi strata, kebanyakan
masyarakat miskin merupakan mereka yang tinggal di luar bandar yang
majoritinya ialah orang Melayu dan Bumiputera. Pada tahun 1970, 58
peratus penduduk luar bandar miskin, berbanding dengan hanya 21.3
peratus penduduk bandar. Pada tahun yang sama, 63.8 peratus penduduk
yang bergiat dalam aktiviti pertanian tertumpu kepada sektor-sektor yang
berorientasikan pertanian yang tidak produktif dan tidak mampu untuk
memperbaiki taraf hidup.

Justeru, kerajaan telah mengambil langkah-langkah proaktif yang banyak

tertumpu kepada pembangunan di luar bandar menerusi DEB. Oleh itu,
kerajaan telah menubuhkan Majlis Amanah Rakyat (MARA), Perbadanan

124
 Dasar Awam

Nasional (PERNAS), Federal Industrial Development Authority (FIDA),

Malaysian Industrial Development Finance (MIDF) dan Urban Development
Authority (UDA) bagi menyediakan keperluan-keperluan teknikal dan
bantuan kewangan kepada orang Melayu dan Bumiputera lain dalam
bidang-bidang lain seperti perniagaan, keusahawan dan meningkatkan
hasil keluaran pertanian.

Persoalan di sini ialah bagaimana kerajaan menggubal DEB dan teori

apakah yang relevan dalam konteks ini? Jika kita lihat dari segi sejarahnya
dan matlamat-matlamat yang telah digariskan, ternyata keputusan
menggubal dan seterusnya melaksanakan DEB dibuat berdasarkan dua
teori pembuatan keputusan iaitu teori elit dan teori sistem.

Idea pembentukan DEB tercetus selepas peristiwa 13 Mei 1969 dan

peristiwa ini merupakan konflik antara kaum yang menuntut pembelaan
dari segi sosioekonomi. Jadi, bagi menyelamatkan perpaduan dan demi
keamanan negara serta peri pentingnya pembangunan yang seimbang
antara semua kaum dan wilayah, maka DEB dilaksanakan. Pelaksanaan
DEB merupakan keputusan elit politik itu sendiri. Ini menjadi
tanggungjawab elit yang memerintah dalam menentukan kerajaan dan
pembangunan negara. Konflik kaum yang berlaku itu hanya sebagai
punca kepada lahirnya DEB.

Selain itu, DEB juga berkaitan dengan teori sistem, iaitu terdapat
maklum balas daripada persekitaran (rakyat) terhadap keperluan
kemajuan dan pembangunan serta wujud keseimbangan antara setiap
kaum. Ketidakpuasan hati terhadap kemajuan dan penguasaan orang
Cina dalam banyak sektor ekonomi menyebabkan orang Melayu berasa
perlu bagi mereka mengecapi apa yang dinikmati oleh orang Cina dan
juga India. Selain itu, faktor politik juga menjadi penyumbang atau
pencetus kenapa konflik kaum seperti dalam peristiwa 13 Mei 1969
berlaku.

Oleh itu, kerajaan melihat perkara ini tidak boleh dibiarkan berterusan
kerana bimbang ia akan berlarutan dan merebak ke seluruh negara serta
boleh meruntuhkan sistem politik (demokrasi) itu sendiri. Justeru,
perkara-perkara seperti kemiskinan, pengangguran, perbezaan
pendapatan yang amat ketara antara kaum bumiputera dan bukan
bumiputera memerlukan kerajaan mengkajinya dan mengambil langkah-
langkah yang penting. Bagi mencapai matlamat DEB, kerajaan telah
menubuhkan FELDA, RISDA, FELCRA, MADA dan sebagainya
sebagai agensi-agensi atau institusi-institusi kerajaan yang
bertanggungjawab melaksanakan usaha-usaha pembangunan kerajaan

125
 Dasar Awam

khususnya di kawasan luar bandar. Jadi, dalam proses pembentukan

DEB, teori elit dan sistem digunakan atau nampak relevan dalam perkara
ini.

SOALAN DALAM TEKS

1. Apakah faktor yang mendorong tercetusnya konflik

kaum pada 13 Mei 1969?
2. Apakah yang anda faham berhubung dengan
matlamat serampang dua mata DEB?
3. Nyatakan beberapa agensi utama dan badan
berkanun yang ditubuhkan oleh kerajaan bagi
melaksanakan DEB.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

7.5 DASAR PENDIDIKAN KEBANGSAAN

Dalam proses membina sebuah negara yang maju dari segala aspek,
kerajaan telah berusaha untuk meningkatkan taraf pendidikan di negara
ini dan disusun atur menjadi lebih sistematik ke arah pendidikan moden
dan formal. Jika sebelum merdeka terdapat pelbagai sistem pendidikan
tidak formal seperti sekolah pondok dan sistem pendidikan yang
berasaskan bahasa ibunda masing-masing seperti Cina dan Tamil serta
sekolah dalam aliran Inggeris.

Sebelum kita membincangkan tentang objektif Dasar Pendidikan

Kebangsaan (DPK), maka wajar bagi kita melihat kronologi
pembentukan pendidikan formal yang akhirnya melahirkan DPK itu
sebelum negara kita merdeka sehingga terbentuknya Jawatankuasa
Kabinet 1974. DPK yang termaktub dalam Akta Pelajaran 1961 adalah
berasaskan kepada Laporan Razak 1956 dan Laporan Rahman Talib
1960. Matlamat utama DPK ialah untuk mencapai atau melahirkan
masyarakat yang bersatu padu dan berdisiplin serta memenuhi keperluan
tenaga rakyat terlatih bagi mencapai pembangunan negara. Mengikut
falsafah pendidikan negara, negara berhasrat melahirkan insan yang
berilmu dan berakhlak, seimbang dan harmonis serta dapat menyumbang
ke arah keharmonian dan kemakmuran masyarakat dan negara. Hasrat ini
menjadi satu matlamat penting dalam sistem pendidikan kebangsaan.

126
 Dasar Awam

Sebelum Laporan Razak 1956 dan Laporan Rahman Talib 1960, terdapat
beberapa laporan atau penyata utama yang mengemukakan syor ke arah
satu sistem pendidikan kebangsaan yang mencerminkan masyarakat
Tanah Melayu atau Malaysia. Penyata Barnes 1950 yang berasaskan
kepada laporan jawatankuasa yang dipengerusikan oleh L. J. Barnes telah
mengemukakan beberapa cadangan. Antara cadangan tersebut ialah

(i) Penubuhan satu corak sekolah rendah iaitu Sekolah Kebangsaan

yang dibuka kepada murid daripada semua kaum dan diajar oleh
guru-guru pelbagai bangsa dan keturunan.
(ii) Memansuhkan sekolah rendah vernakular yang berbeza-beza
mengikut kaum.
(iii) Bahasa Melayu dijadikan sebagai bahasa pengantar utama,
manakala bahasa Inggeris sebagai bahasa kedua.
(iv) Tempoh persekolahan juga diseragamkan selama enam tahun dan
persekolahan secara percuma diberikan kepada semua murid.

Berdasarkan cadangan yang telah dikemukakan, jawatankuasa ini

berhasrat untuk mewujudkan sebuah sekolah yang menggunakan dua
bahasa iaitu bahasa Melayu dan Inggeris sebagai usaha memupuk
integrasi dan perpaduan antara semua kaum di Tanah Melayu ketika itu.
Walau bagaimanapun, laporan ini tidak berjaya memenuhi kehendak dan
aspirasi masyarakat di Tanah Melayu secara keseluruhannya.

Ekoran daripada itu, kajian terus dilakukan terhadap tahap sistem

pendidikan yang paling sesuai di negara ini. Akhirnya dua orang pakar
bahasa dan kebudayaan Cina iaitu Dr. William Fenn (ahli akademik dari
China) dan Dr. Wu Teh Yao (pegawai Pertubuhan Bangsa-bangsa
Bersatu – PBB) telah diminta untuk mengkaji sistem dan pelaksanaan
sekolah Cina di Tanah Melayu. Penyata Fenn-Wu telah mengemukakan
beberapa cadangan seperti:

(i) Menyokong konsep penggunaan tiga bahasa utama iaitu bahasa

Melayu, Inggeris dan Cina untuk dijadikan bahasa pengantar dan
persediaan buku-buku teks.
(ii) Menyokong pembentukan sistem pendidikan kebangsaan, tetapi
mencadangkan supaya sekolah Cina diteruskan secara berasingan
dan haruslah berorientasikan Tanah Melayu.

Penyata Fenn-Wu ini dikaji dengan lebih mendalam dan akhirnya

Ordinan Pelajaran 1952 diluluskan dengan menyediakan dua jenis
sekolah kebangsaan yang menggunakan bahasa Melayu dan Inggeris
sebagai bahasa pengantar. Manakala sekolah Cina dan Tamil tidak

127
 Dasar Awam

termasuk dalam sistem pelajaran kebangsaan. Malangnya ordinan ini

tidak dapat dilaksanakan kerana masalah kemelesetan ekonomi sedang
melanda negara ketika itu.

Selepas Penyata Fenn-Wu, setelah parti perikatan (UMNO-MCA-MIC)

memenangi pilihan raya 1955, satu jawatankuasa telah dibentuk oleh
kerajaan perikatan yang dipengerusikan oleh Tun Abdul Razak.
Jawatankuasa ini bertujuan untuk mengkaji dan menilai semula sistem
pendidikan di Tanah Melayu dalam persediaan ke arah sebuah negara
merdeka untuk mengemukakan beberapa syor untuk disesuaikan bagi
mewujudkan dasar pendidikan yang sesuai dengan keadaan masyarakat
Tanah Melayu. Penyata Razak mencadangkan dua perkara utama yang
menjadi teras pembangunan pendidikan, iaitu

(i) Setiap kanak-kanak diberikan peluang untuk mendapatkan

pelajaran.
(ii) Mewujudkan satu sistem pendidikan bagi membentuk masyarakat
yang bersatu padu.

Sedikit kelainan yang terdapat dalam penyata ini ialah menekankan

unsur-unsur dan nilai-nilai perpaduan sebagai satu matlamat yang perlu
dicapai untuk menjamin kesejahteraan dan kepentingan masyarakat
majmuk di Tanah Melayu. Laporan ini juga mencadangkan bahasa
Melayu sebagai bahasa kebangsaan, iaitu bahasa dianggap sebagai alat
penting dalam penyatuan masyarakat majmuk di negara ini. Cadangan
yang dikemukakan oleh Penyata Razak ini telah diluluskan menjadi
Ordinan Pelajaran 1957. Ordinan ini mewajibkan kurikulum sekolah
yang sama kandungannya dan bercorak kebangsaan.

Kemudian pada tahun 1959 selepas dua tahun Tanah Melayu merdeka,
Jawatankuasa Penyemak Pelajaran ditubuhkan untuk mengkaji semula
pelaksanaan sistem pelajaran yang dicadangkan dalam Laporan Razak.
Kajian semula dilakukan kerana ada sebahagian kelompok masyarakat
tidak bersetuju dengan beberapa perkara dalam Laporan Razak yang
dikatakan mengabaikan kepentingan pendidikan, bahasa dan kebudayaan
Cina. Isu-isu ini dikemukakan oleh Persatuan Guru-Guru Sekolah Cina.
Bagi menyelesaikan kemelut tersebut, pihak kerajaan telah melantik
Abdul Rahman Talib yang ketika itu Menteri Pelajaran mengetuai
jawatankuasa yang kemudiannya menghasilkan satu laporan yang dikenali
sebagai Penyata Rahman Talib.

Beberapa strategi telah digubal untuk mencapai matlamat Dasar

Pendidikan yang telah ditetapkan seperti berikut:

128
 Dasar Awam

(i) Menjadikan bahasa kebangsaan sebagai bahasa pengantar yang

utama.
(ii) Mengadakan kurikulum yang sama dan berorientasikan Malaysia
bagi semua jenis sekolah.
(iii) Mewujudkan sistem peperiksaan yang sama bagi semua;
(iv) Melicinkan tatacara pengurusan pendidikan;
(v) Meningkatkan mutu pendidikan keseluruhannya dengan
menyediakan pendidikan yang menyeluruh, seimbang dan
bersepadu.
(vi) Mengadakan peluang pendidikan asas selama sembilan tahun.
(vii) Mendemokrasikan pendidikan dari segi peluang dan mutu
dengan mengagihkan peruntukan secara adil dan memberi
perhatian khas kepada kumpulan yang kurang bernasib baik dan
kawasan luar bandar atau pedalaman.
(viii) Menyediakan pendidikan rendah mengikut Kurikulum Baru
Sekolah Rendah (KBSR) yang berasaskan 3M iaitu membaca,
menulis dan mengira pada tahun 1983 yang menjurus kepada
Kurikulum Bersepadu Sekolah Menengah (KBSM) pada tahun
1989. Matlamat utama kurikulum baru ini ialah untuk melahirkan
individu yang seimbang dari segi ilmu pengetahuan dan
kemahiran yang sesuai dan mempunyai moral serta nilai etika
yang kukuh.
(ix) Memperluaskan pendidikan Vokasional dan Teknik melalui
penyusunan semua kurikulum Sekolah Vokasional pada tahun
1978.
(x) Mempelbagaikan dan memperbanyakkan kemudahan pendidikan
di peringkat universiti terutama dalam bidang sastera gunaan dan
sains gunaan.
(xi) Mempertingkatkan pendidikan kerohanian, moral dan disiplin.
(xii) Menjadikan bahasa Kebangsaan dan bahasa Inggeris sebagai
mata pelajaran yang wajib diajar di sekolah-sekolah dan memberi
peluang yang sempurna bagi pembelajaran bahasa-bahasa lain
seperti bahasa Cina dan Tamil.
(xiii) Menggalakkan aktiviti kokurikulum yang memupuk disiplin
seperti pasukan kadet tentera, kadet polis, pengakap, puteri Islam
dan lain-lain.

Jadi, dalam membincangkan tentang DPK, kita telah melihat beberapa

perkembangannya sebelum negara kita merdeka sehingga ke hari ini.
Persoalannya ialah apakah bentuk teori pembuatan dasar yang
diaplikasikan dalam melahirkan DPK seperti yang ada sekarang? Dalam
proses pembuatan dan pelaksanaan DPK, kita boleh merujuk kepada dua
teori utama iaitu teori incrementalisme dan teori rasional.

129
 Dasar Awam

DPK ini berasaskan teori incrementalisme disebabkan oleh proses

pembentukannya yang merupakan hasil daripada beberapa laporan atau
penyata seperti yang telah kita bincangkan di atas. DPK seperti yang kita
lihat sekarang sebenarnya telah dibuat beberapa kajian, penelitian dan
pembaikian dari semasa ke semasa termasuklah dewasa ini. Jadi, dalam
hal ini, kaedah atau pendekatan incrementalisme digunakan. Maksudnya,
segala kelemahan yang telah dikenal pasti sedaya-upaya cuba diperbaiki
atau diperbetulkan dan diganti dengan beberapa strategi yang lebih
kemas dan teratur, manakala perkara-perkara atau objektif-objektif yang
baik dan boleh diterima oleh semua pihak diteruskan. Di samping itu,
pihak kerajaan khususnya di bawah Kementerian Pendidikan sentiasa
terus mengkaji dan meneliti aspek-aspek pendidikan di negara ini dalam
proses meningkatkan sistem pendidikan negara ke arah negara maju. Jadi,
saban tahun semasa Belanjawan Negara dibentangkan, aspek pendidikan
terus menjadi agenda utama pihak kerajaan.

DPK dalam proses pembuatan dan pelaksanaannya juga boleh kita lihat
berasaskan teori rasional, iaitu kerajaan sentiasa memikirkan bentuk dan
keputusan yang benar-benar rasional dalam sistem pendidikan negara kita
sekarang. Seperti yang kita sedia maklum, pendidikan di Malaysia telah
mengalami perkembangan pesat sejak dua dekad yang lalu, iaitu kita telah
melihat banyak sekolah, institut pendidikan tinggi (awam dan swasta)
dibangunkan bagi menampung keperluan pendidikan dan beberapa
pembaharuan diperkenalkan di sekolah-sekolah khususnya dengan
perkembangan teknologi maklumat di negara ini.

Jadi, dalam DPK selain daripada teori incrementalisme, teori rasional turut
diaplikasikan. Ini kerana kerajaan telah melihat beberapa perkara yang
wajar dilaksanakan dan langkah-langkah tertentu perlu diambil dalam
memastikan pendidikan di negara ini setanding dan mampu bersaing
dengan negara lain khususnya dalam menyediakan tenaga kerja yang
berkemahiran dan berdisiplin serta mempunyai kelayakan yang tinggi.
Misalnya, kerajaan telah meluluskan beberapa kolej dan universiti swasta
untuk memberikan peluang pendidikan yang lebih luas kepada rakyat di
negara ini tanpa mengira kaum dan agama. Rasionalnya, kerajaan
mewujudkan Institut Pengajian Tinggi Swasta (IPTS) untuk
menggalakkan persaingan yang lebih luas dan terbuka dalam sistem
pendidikan negara. Institut Pengajian Tinggi Awam (IPTA) pula akan
terus meningkatkan kemampuan dan keupayaan mereka dalam bersaing
dengan IPTS. Dengan terbentuknya banyak IPTA dan IPTS, maka
peluang-peluang pendidikan lebih sempurna dapat disediakan dan rakyat

130
 Dasar Awam

boleh mendapatkan pendidikan dengan lebih mudah. Ringkasnya, teori

yang relevan dalam penggubalan dan pelaksanaan DPK ialah teori
rasional dan incrementalisme.

SOALAN DALAM TEKS

4. Jelaskan semula laporan-laporan atau penyata-

penyata yang menjadi asas kepada pembentukan
Dasar Pendidikan Kebangsaan.
5. Apakah cadangan yang dikemukakan oleh Penyata
Fenn-Wu?
6. Apakah perkara utama yang ditekankan dalam
Laporan Razak 1956?
7. Nyatakan tujuan Jawatankuasa Penyemak Pelajaran
ditubuhkan.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

7.5 DASAR PERSYARIKATAN MALAYSIA

Dalam dekad 1980-an, negara kita telah dilanda masalah kemelesetan

ekonomi. Bagi mengatasi masalah-masalah ini, maka kerajaan terpaksa
memikirkan strategi-strategi dalam membangunkan negara khususnya
dalam aspek ekonomi. Dewasa ini dan pada masa yang akan datang,
persaingan semakin tinggi dan kerajaan kurang berkemampuan dari segi
kewangan bagi terus aktif dalam aktiviti-aktiviti ekonomi. Jadi, kerajaan
mahu pihak swasta turut sama terlibat dalam usaha-usaha pembangunan
negara.

Pada 25 Februari 1983, Tun Dr. Mahathir Mohamad telah

mengumumkan Dasar Persyarikatan Malaysia (DPM). DPM bermaksud
bahawa kerjasama antara kerajaan dan swasta dapat diwujudkan dan
kemudiannya dapat memberikan lebih banyak perkhidmatan dan
sumbangan kepada pembangunan negara. Keperluan kepada DPM ini
masih banyak terdapat beberapa perkara dan persoalan-persoalan pokok
yang bersaingan dan bertentangan antara pihak awam dan swasta seperti
dalam soal matlamat organisasi, peraturan dan perhubungan.

131
 Dasar Awam

DPM mempunyai beberapa objektif seperti

(i) Mewujudkan kerjasama erat, bermakna dan berkesan antara

sektor awam dan swasta demi pembangunan negara bagi
mencapai faedah bersama.
(ii) Menghapuskan sifat persaingan antara kedua-dua sektor dengan
menggalakkan semangat perkongsian maklumat dan saling
memahami akan prosedur dan matlamat kedua-dua belah pihak.
(iii) Meningkatkan hasil negara.

Dalam proses pembuatan keputusan bagi pembentukan DPM ini, ia juga

merupakan keputusan elit-elit yang berkuasa seperti Perdana Menteri dan
kabinetnya. Jadi, DPM dibuat berdasarkan teori elit tanpa mengambil
kira input-input daripada masyarakat, kesatuan sekerja, persatuan dan
pertubuhan profesional, badan bukan kerajaan dan sebagainya. Jadi,
melalui DPM kerajaan berharap sektor awam dan swasta dapat
bekerjasama bagi kemajuan dan pembangunan negara untuk menjadi
negara maju. Dengan wujudnya kerjasama ini, maka diharapkan tidak lagi
timbul perasaan syak-wasangka yang buruk antara kedua-dua belah
pihak. Akhirnya, potensi ekonomi Malaysia bertambah maju dan negara
akan membangun dengan lebih maju dan pesat lagi. Dengan itu,
pentadbiran awam negara juga akan menjadi semakin berkesan dalam
melaksanakan tugasnya kepada rakyat.

SOALAN DALAM TEKS

8. Apakah motif utama pihak kerajaan menggubal

Dasar Persyarikatan?
9. Apakah rasionalnya kerajaan melaksanakan Dasar
Persyarikatan?
10. Jelaskan semula objektif utama Dasar
Persyarikatan.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

132
 Dasar Awam

7.7 DASAR BELIA NEGARA

Dalam aspek guna tenaga dan memanfaatkan sepenuhnya penggunaan

tenaga bagi pembangunan negara, kerajaan turut memberikan tumpuan
kepada sumbangan dan peranan belia. Bagi mengkhususkan aspek belia
di Malaysia, kerajaan telah melancarkan Dasar Belia Negara (DBN). Belia
yang sedia ada bakal mewarisi kepimpinan negara dan merupakan
penggerak utama pembangunan negara. Di samping itu, belia juga
merupakan satu kelompok masyarakat yang terbesar di negara ini. Bagi
memanfaatkan penggunaan tenaga belia, maka perlu ada satu
perancangan yang nyata dan jelas bagi tujuan ini, dan akhirnya DBN
dilancarkan.

DBN telah menetapkan beberapa matlamat seperti (Ahmad Atory

Hussain, 1992: 168):

(i) Melahirkan belia yang mengamalkan cara hidup beragama.

(ii) Ke arah melahirkan belia yang bermoral tinggi, hormat dan
cintakan negara.
(iii) Melahirkan semangat kebangsaan dan perpaduan.
(iv) Ke arah penyertaan belia dalam proses penggubalan dasar belia di
semua peringkat.
(v) Ke arah menyediakan peluang-peluang yang seluas-luasnya bagi
penyertaan belia dalam pembangunan negara.

Melihat bagaimana dasar ini dibentuk, Ahmad Atory (1992: 168)

mengatakan, ia cenderung kepada model atau teori kelompok (group
theory) semasa ia dibentuk. Aplikasi teori kelompok dalam DBN kerana
melibatkan keinginan yang tercetus daripada dasar ini iaitu bertujuan bagi
membela satu kelompok dalam negara ini iaitu golongan belia.

Sebagai kelompok terbesar dalam negara, maka keinginan dan aspirasi

golongan belia tidak boleh diketepikan. Majlis Belia Malaysia (MBM)
misalnya merupakan badan yang bertanggungjawab dalam menjana
pergerakan belia di negara ini. Jadi, segala kemahuan dan tuntutan
golongan ini tidak boleh dipandang ringan.

Golongan ini turut menuntut pembelaan khususnya dalam penyediaan

peluang-peluang pekerjaan yang lebih baik terutamanya kepada graduan-
graduan serta lepasan sekolah. Jika peluang pekerjaan dapat disediakan
dengan banyak, maka pengangguran akan berkurangan dan menurun
kepada peratusan yang lebih rendah. Kini belia di Malaysia telah
mempunyai banyak kemahiran dan kelulusan dalam pelbagai bidang.

133
 Dasar Awam

Menjadi suatu kerugian kepada kerajaan jika peluang ini tidak

dimanfaatkan sepenuhnya dalam membangunkan negara.

Jadi, MBM berperanan besar dalam mengutarakan isu-isu belia di negara

ini kepada pihak kerajaan. Oleh itu, DBN merupakan dasar yang
dibentuk dengan menggunakan teori kumpulan atau kelompok. MBM
memperjuangkan kelompok yang diwakilinya. Selain MBM, terdapat juga
badan-badan lain yang mewakili kelompok-kelompok tertentu dalam
negara bagi menyeru kerajaan membela nasib ahli-ahlinya seperti
CUEPACS dan MTUC yang masing-masing melibatkan pekerja dalam
sektor awam dan swasta.

SOALAN DALAM TEKS

11. Kenapa kerajaan menekankan tentang peri

pentingnya peranan belia di negara ini?
12. Apakah usaha-usaha yang dilakukan oleh pihak
kerajaan bagi memanfaatkan sepenuhnya golongan
belia di negara ini?
13. Nyatakan peranan Majlis Belia Malaysia khususnya
berkaitan dengan masa depan golongan belia.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

7.8 DASAR PENSWASTAAN MALAYSIA

Kewujudan penswastaan di Malaysia lahir daripada idea Tun Dr.

Mahathir Mohamad setelah beliau melihat perkembangan dan kemajuan
penswastaan di negara Barat seperti British, Amerika Syarikat dan
Perancis. Dasar Penswastaan (DP) yang dilancarkan oleh Tun Dr.
Mahathir Mohamad merupakan kesinambungan daripada Dasar
Persyarikatan Malaysia yang menekankan tentang peri pentingnya
peranan pihak swasta dalam pembangunan dan pengurusan negara. DP
telah dilancarkan pada bulan Mac 1983 (INTAN, 1994: 62).

Tun Dr. Mahathir Mohamad telah menyentuh secara langsung akan

kepentingan penswastaan di Malaysia dalam ucapannya di majlis

134
 Dasar Awam

perasmian Conference of the Securities Industry in Malaysia pada 28 April 1984

yang mengatakan:

“... government the world over are notorious for ineffiency when
running enterprise, even aided by monopoly and the authority of
government. On the other hand, the private sector is better
motivated and generally more efficient. It it hope that privatisation
will imporve the economic and general performance of the services,
resulting in a more rapid growth of the nation as a whole.”

(Dasar Penswastaan, 1991)

Pelancaran DP membuka era baru dalam pertumbuhan ekonomi negara

dan memberi nafas baru kepada negara yang menghadapi krisis dan
kemelesetan ekonomi yang tinggi pada penghujung tahun 1970-an dan
awal tahun 1980-an. Penswastaan yang dilancarkan oleh kerajaan sebagai
satu alternatif dan strategi untuk memulih dan meningkatkan pencapaian
ekonomi negara yang pada waktu itu dilanda masalah ekonomi serta
bertujuan memperbaiki sektor perkhidmatan awam di negara ini supaya
lebih cekap, berkesan dan produktif.

Dalam mengimplementasikan penswastaan dalam konteks Malaysia,

terdapat beberapa objektif penswastaan seperti yang terkandung dalam
Pelan Induk Penswastaan (PIP) agar DP yang diperkenalkan itu berjaya
mencapai matlamatnya. PIP menggariskan lima objektif penswastaan
seperti:

(i) Mengurangkan beban pentadbiran dan kewangan kerajaan.

(ii) Meningkatkan kecekapan dan daya pengeluaran (produktiviti).
(iii) Mempercepatkan pertumbuhan ekonomi.
(iv) Mengurangkan saiz dan penglibatan sektor awam dalam
ekonomi.
(v) Membantu mencapai matlamat dasar ekonomi negara.

(Pelan Induk Penswastaan, 1991: 23)

Kita tidak perlu keliru dalam membincangkan tentang bentuk-bentuk

penswastaan yang telah dilaksanakan di Malaysia. Ada yang beranggapan
bahawa kerajaan akan menyerahkan keseluruhan aset atau ekuitinya
kepada pihak swasta. Kenyataan ini jauh sekali tidak benar. Di Malaysia,
kerajaan telah melaksanakan DP melalui pelbagai peringkat dan bentuk
penswastaan, yang bergantung kepada keperluan dan kepentingan ciri-ciri
tertentu. Ini kerana kerajaan sedar bahawa untuk mencapai matlamat

135
 Dasar Awam

penswastaan sepenuhnya memakan masa yang panjang kerana banyak

faktor terpaksa diambil kira dan cabaran-cabaran yang bakal dihadapi, di
samping perlu menyedarkan rakyat tentang kepentingan penswastaan.

Penswastaan merupakan pemindahan hak milik dan kawalan terhadap

sesuatu perusahaan, aktiviti dan perkhidmatan yang tradisinya merupakan
tanggungjawab sektor awam kepada sektor swasta. Pemindahan tersebut
melibatkan tiga komponen utama yang berhubung dengan organisasi
yang terlibat iaitu tanggungjawab pengurusan, aset (bersama-sama atau
tanpa tanggungan) atau hak untuk menggunakan aset dan kakitangan
(Pelan Induk Penswastaan, 1991: 15). Pemindahan sekurang-kurangnya
melibatkan satu daripada tiga komponen tersebut. Di Malaysia
penswastaan bererti pemindahan aktiviti dan fungsi sesuatu jabatan atau
perusahaan awam kepada sektor swasta yang melibatkan sekurang-
kurangnya tanggungjawab pengurusan dan kakitangan (Mohd. Zainudin
Saleh, 1994: 116).

Penswastaan di Malaysia dilaksanakan dalam beberapa bentuk yang

berbeza yang setiap satunya mempunyai implikasi terhadap politik,
ekonomi dan sosial. Bentuk-bentuk penswastaan yang dikendalikan di
Malaysia ialah penjualan ekuiti dan aset; memajak aset atau entiti
perniagaan kepada pihak swasta; kontrak pengurusan; kaedah bina-
kendali-pindah (BKP) dan bina-kendali (BK). Selain itu, bentuk
penswastaan yang terdapat di Malaysia ialah seperti franchising dan
pemberian kontrak (contracting out).

Penjualan ekuiti atau aset kerajaan kepada perusahaan swasta atau

individu tertentu melibatkan pemindahan ketiga-tiga komponen
organisasi iaitu tanggungjawab pengurusan, aset (beserta atau tanpa
tanggungan) dan kakitangan sama ada secara keseluruhan atau
sebahagian sahaja. Pemindahan keseluruhan atau seratus peratus aset
atau ekuiti perusahaan milik kerajaan kepada pihak swasta menunjukkan
pihak kerajaan tidak ada hak lagi untuk memilih dan mengawal
perusahaan tersebut. Manakala penjualan sebahagian sahaja ekuiti kerana
pihak kerajaaan tidak mahu kehilangan keseluruhan hak miliknya dan
kawalan terhadap perusahaan tersebut.

Dalam tempoh program Rancangan Malaysia Keenam (RME) 1991-

1995, sebanyak 46.1 peratus daripada projek penswastaan melalui kaedah
penjualan ekuiti dan 16.2 peratus melalui penjualan aset (Rancangan
Malaysia Ketujuh, 1996: 215). Penswastaan separa dilaksanakan dengan
mengapungkan saham pada harga tetap yang telah ditentukan terlebih
dahulu. Saham-saham ini kemudiannya disenaraikan dan diurusniagakan

136
 Dasar Awam

di Bursa Saham Kuala Lumpur (BSKL). Biasanya, kurang daripada

separuh saham itu akan dijual kepada sektor swasta, seperti Penerbangan
Malaysia, Perbadanan Perkapalan Antarabangsa Malaysia dan Sport Toto,
manakala sebahagian besar daripada saham tersebut masih lagi dipegang
oleh kerajaan (Mohd. Zainudin Saleh, 1994: 117).

Pemajakan pula melibatkan pemindahan hak menggunakan sesuatu aset

dalam tempoh tertentu dengan bayaran pajakan kepada pihak swasta.
Kaedah ini biasanya digunakan untuk menswastakan satu entiti yang
mempunyai nilai aset yang tinggi dan bersifat strategi seperti pelabuhan
dan lapangan terbang. Misalnya, Depo Baikpulih Kapal Terbang Tentera
Udara DiRaja Malaysia (TUDM) telah dipajak kepada Airod Sdn. Bhd.
Manakala terminal Kontena Pelabuhan Klang telah dipajak oleh
Lembaga Pelabuhan Klang kepada Klang Terminal Sdn. Bhd iaitu
syarikat swasta yang sebahagian besarnya dimiliki oleh sebuah syarikat
dari Australia (Mohd. Zainudin Saleh, 1994: 117).

Dalam penswastaan berbentuk kontrak pengurusan pula, kerajaan akan

menggunakan kepakaran pengurusan swasta untuk mengurus sesuatu
entiti milik kerajaan dengan dibayar yuran perkhidmatan. Ia melibatkan
pemindahan tanggungjawab pengurusan dan mungkin kakitangan kepada
sektor swasta, tetapi tidak melibatkan pemindahan aset atau ekuiti.
Contohnya, kemudahan pelancongan di Taman Negara yang telah
dikontrakkan kepada River Park Sdn. Bhd. (Abdullah Sanusi Ahmad,
1994: 172).

Bagi penswastaan dalam bentuk Bina-Kendali-Pindah (BKP) dan Bina-

Kendali (BK) digunakan oleh pihak kerajaan untuk menswastakan
projek-projek baru yang secara tradisinya dimajukan oleh sektor awam
seperti projek infrastruktur dan kemudahan awam. Kerajaan akan
memberikan kontrak kepada syarikat swasta untuk menyediakan
perkhidmatan tersebut yang selama ini merupakan tugas kerajaan
menyediakannya. Kerajaan juga memberikan peluang kepada pihak
swasta sekiranya sesuatu projek itu telah siap untuk mengendalikan
sendiri perkhidmatan tersebut seperti pengutipan caj daripada pengguna
untuk sesuatu tempoh yang tertentu yang dinamakan tempoh konsensi.
Apabila tempoh konsesi tersebut telah tamat, maka perkhidmatan
tersebut akan diambil alih semula oleh pihak kerajaan dan ini dinamakan
penswastaan BKP.

Kaedah BK pula hampir sama dengan kaedah BKP, tetapi kaedah BK

tidak memerlukan pihak swasta menyerahkan semula perkhidmatan
berkenaan kepada kerajaan. Projek yang telah diswastakan mengikut

137
 Dasar Awam

kaedah BK ialah Sistem Televisyen Malaysia Berhad (TV3) pada tahun

1983 dan Desaru International Resort pada tahun 1990. Manakala
penswastaan melalui kaedah BKP pula ialah Tranmisi Elektrik Labuan-
Beaufort pada tahun 1988, Bekalan Air Ipoh pada tahun 1989 dan
Jejambat Sekitar Kuala Lumpur pada tahun 1987 (Pelan Induk
Penswastaan, 1991: 61).

Penswastaan dalam bentuk franchising dan pemberian kontrak juga

merupakan satu usaha untuk memperkenalkan unsur-unsur persaingan
dalam pasaran. Kerajaan masih membiayai perkhidmatan, tetapi
menawarkannya kepada syarikat atau firma swasta untuk bersaing atau
bertanding bagi mendapatkan hak penyediaan perkhidmatan. Kontrak
yang ditawarkan biasanya dalam bentuk penyelenggaraan dan kebersihan.
Kontraktor swasta akan menyediakan perkhidmatan perbandaran seperti
kutipan sampah sarap, membuat dan memperbaiki jalan raya,
pemotongan rumput dan sebagainya. Penswastaan jenis ini akan berlaku
persaingan melalui penawaran untuk mendapatkan hak kontrak iaitu
kontraktor yang menawarkan harga yang rendah akan dipilih untuk
membekalkan barangan atau perkhidmatan. Sebarang bentuk monopoli
dalam pasaran oleh syarikat-syarikat atau firma swasta boleh dan akan
diawasi melalui syarat-syarat kontrak francais yang telah ditentukan dan
dipersetujui oleh kedua-dua belah pihak (Abu Bakar Munir, 1992: 5).

Kenapa penswastaan perlu dilaksanakan? Rasional pelaksanaan

penswastaan telah dinyatakan dalam lima objektif di atas. Sebenarnya,
selain daripada bermotifkan kepada usaha-usaha meningkatkan
keuntungan dan produktiviti, tujuan penswastaan di Malaysia ialah untuk
memperbaiki perkhidmatan awam itu sendiri seperti objektif kedua
penswastaan di atas.

Dalam pada itu, pihak kerajaan telah mengarahkan agensi-agensinya

mengenal pasti beberapa bidang atau perkhidmatan yang boleh
diswastakan. Jadi, dengan menswastakan beberapa sektor awam, maka
bebanan kerajaan akan dapat dikurangkan. Di samping itu, kerajaan juga
berharap melalui penswastaan daya atau mutu perkhidmatan dapat
dipertingkatkan lagi dengan memberikan kemudahan kepada rakyat.
Pihak swasta pula lebih bermotifkan keuntungan, maka mereka akan
berusaha sedaya-upaya untuk memberikan perkhidmatan yang terbaik.
Ringkasnya, penswastaan merupakan keputusan pihak kerajaan dalam
memikirkan dan mencari suatu kaedah yang boleh membantu
menyelesaikan beban kewangan dan pembiayaan semula hutang-hutang
negara.

138
 Dasar Awam

Oleh itu, dalam proses pembuatan keputusan untuk melaksanakan

penswastaan, teori-teori yang begitu relevan dalam konteks ini ialah teori
elit. DP yang telah diperkenalkan itu berbentuk elit, iaitu Tun Dr.
Mahathir Mohamad telah menggunakan ideanya sendiri dan sebenarnya
pandangan beliau tidak diambil dari parti UMNO dan kabinet ataupun
pentadbiran. Sebaliknya, ia merupakan hasil penilaian beliau terhadap
pencapaian penswastaan di Amerika Syarikat dan Britain yang masing-
masing diterajui oleh Presiden Ronald Reagan dan Perdana Menteri
Margaret Thatcher. Di samping itu, Tun Dr. Mahathir Mohamad begitu
yakin dengan idea-idea yang dikemukakan bagi memajukan negara.

SOALAN DALAM TEKS

14. Berikan secara ringkas definisi penswastaan.

15. Senaraikan semula bentuk-bentuk penswastaan
yang dilaksanakan di Malaysia.
16. Huraikan apakah yang dimaksudkan dengan
mengurangkan beban pentadbiran dan kewangan
kerajaan seperti yang terkandung dalam objektif
penswastaan?
17. Selain bertujuan untuk meningkatkan produktiviti
dan mengurangkan beban kerajaan, apakah
matlamat Dasar Penswastaan dalam sektor
perkhidmatan awam?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

7.9 KESIMPULAN

Bukan mudah untuk membuat sebarang keputusan, apatah lagi dalam

konteks masyarakat majmuk seperti di Malaysia, iaitu apabila setiap kaum
dan kelompok mempunyai kepentingan dan matlamat yang berbeza-
beza. Ini memerlukan pihak kerajaan mencari jalan yang terbaik dalam
menyelesaikan masalah masyarakat yang pelbagai itu yang bersaing dan
berkonflik sifatnya. Untuk menghasilkan keputusan yang rasional dan
boleh diterima oleh semua pihak memang sukar. Siapa, bila dan apakah
implikasi sesuatu dasar atau keputusan yang dibuat itu? Jadi, proses
pembuatan keputusan melibatkan golongan pakar yang mempunyai
pengalaman, berkemahiran dan berkelayakan.

139
 Dasar Awam

Di Malaysia, proses pembuatan keputusan dan menentukan bentuk dasar

yang akan dilaksanakan sememangnya begitu rumit dan kebanyakannya
bukan sahaja melibatkan golongan elit politik yang memerintah, tetapi
juga berdasarkan maklum balas dan input-input daripada masyarakat dan
kelompok-kelompok tertentu di negara ini. Jika diukur berdasarkan strata
dan bilangan kaum di negara ini, setiap kaum mempunyai cita rasa,
kepentingan dan matlamat yang berbeza-beza. Sesuatu yang sukar untuk
menyatukan masyarakat yang berbilang kaum ke dalam satu fahaman dan
identiti.

Bagi menghasilkan sesuatu keputusan yang terbaik dan komprehensif

sifatnya serta membentuk dasar yang benar-benar memberi kebaikan dan
manfaat kepada rakyat, maka pihak kerajaan mengharapkan sokongan
dan respon daripada semua pihak. Jadi, segala keputusan yang dibuat
oleh kerajaan dapat kita simpulkan sebagai suatu dasar untuk
kepentingan dan mengatasi sebarang masalah yang berlaku dalam negara
kita.

140
 Dasar Awam

Nota Akhir
1 Teori kelompok ini dibicarakan dengan mendalam oleh David B. Truman. (1951). The
governmental process. New York: Knopf.

2 Model ini lebih menekankan kepada kumpulan-kumpulan yang berpengaruh seperti

kumpulan pendesak, kumpulan seminat, parti politik dan sebagainya. Kumpulan-
kumpulan ini akan mempengaruhi proses pembentukan dasar awam di sesebuah negara,
iaitu dasar yang digubal terjadi selepas diadakan permuafakatan antara kelompok yang
berpengaruh itu dengan pihak kerajaan.

3 Perbincangan lanjut mengenai elit politik dalam Harold D. Lasswell et al. (1952). The
comparative study of elite. Stanford: Stanford University Press.

4Keutamaan dalam pelaksanaan dasar mengikut kepentingan, besarnya masalah yang

berlaku yang cuba diselesaikan dan kos serta tenaga yang diperlukan. Perkara yang
kurang penting dikemudiankan, tetapi akan tetap diselesaikan atau dilaksanakan.
Masalah yang kecil akan menjadi besar jika dibiarkan berlarutan tanpa penyelesaian.

5Idea mengenai sistem politik ini dibincangkan dengan mendalam oleh David Easton
dalam artikelnya bertajuk "An approach to the analysis of political system" dalam jurnal
World Politics, 9, 383-400.

141
 Dasar Awam

BIBLIOGRAFI

Abdul Rashid Mahmud. (2000). Managing economic crisis. Kuala Lumpur:

Percetakan Nasional Malaysia Berhad.

Aderson. (1976). Cases in public policy-making. New York: Holt Rinehart

Winston.

Ahmad Atory Hussain. (1985). Politik dan dasar awam Malaysia. Kuala
Lumpur: Utusan Publications & Distributors Sdn. Bhd.

Ahmad Atory Hussain. (1990). Politik dan dasar awam Malaysia (2nd ed.).
Kuala Lumpur: Utusan Publications & Distributors Sdn. Bhd.

Ahmad Atory Hussain. (1996). Analisis dasar awam. Kuala Lumpur:

Utusan Publication & Distributors Sdn. Bhd.

Ahmad Atory Hussain. (1996). Politik dan dasar awam Malaysia. Kuala
Lumpur: Utusan Publications & Distributors Sdn. Bhd.

Ahmad Atory Hussain. (2000). Analisis dasar awam, peranan kerajaan

mengatasi masalah ekonomi dalam pasaran bebas. Kuala Lumpur: Utusan
Publications & Distributors Sdn. Bhd.

Anderson, J. E. (2000). Public policymaking (4th ed.). U.S.A: Houghton

Mifflin Company.

Anderson, James E. (2000). Public policy making (4th ed.). New York:
Houghton Miflin.

Bridgman, P., & Davis, G. (2000). The Australian policy handbook. Allen &
Unwin, NSW.

Cohen, A.M. (1995). A Guide to networking. Boyds & Fraser, Danver.

Dunn, William N. (1994). Public policy analysis: An introduction (2nd ed.)

New Jersey: Prentice Hall.

Dye, Thomas R. (1978). Understanding public policy. New Jersey: Prentice

Hall.

Edwards’s. (1995). Capital control, exchange rates, and moneytary policy in the
world economy. US: Cambridge University Press.

143
 Dasar Awam

Faaland, J. Parkinson, J. & Rais Saniman. (1991). DEB, pertumbuhan dan

ketaksamarataan. Kuala Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka.

Lindblom, Charles E. & Edward J. Woodhouse. (1993). The policy-making

process (3rd ed.). New Jersey: Prentice Hall.

Mahani Zainal Abidin. (2002). Rewriting the rules the Malaysian crisis
management model. Kuala Lumpur: Prentice Hall.

Mahathir Mohamad. (2000). The Malaysian currency crisis, how and why it
happened. Kuala Lumpur: Pelanduk.

Malaysia controls may delay reform: IMF. (1998, October 28). New Strait
Times.

McQuail, D. (1994). Mass communication theory (3rd ed.) London: Sage.

Mohamed Suffian Hashim. (1987). Mengenal perlembagaan Malaysia. Kuala

Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka.

Ramanathan, K. (1992). Asas sains politi. (2nd ed.). Selangor: Fajar Bakti.

Ramanathan, K. (1993). Konsep asas pentadbiran awam. Kuala Lumpur:

Dewan Bahasa dan Pustaka.

Ramanathan, K. (2000). Konsep asas politik. Pulau Pinang: ALMS Digital

Enterprise.

Sabitha Marican. (1977). Dasar awam di Malaysia: Isu dan konsep. Kuala
Lumpur: Utusan Publications & Distributors Sdn. Bhd.

Shaliza. (1999). Capital control? The Star, p.4.

Wan Azmi Ramli. (1991). Dasar awam Malaysia. Kuala Lumpur: Golden
Books Centre Sdn. Bhd.

Wan Azmi Ramli. (1993). Dasar awam di Malaysia. Kuala Lumpur: Golden
Books Centre.

Weimer, D.L. & Vining, A.R. (1992). Policy analysis, concepts and practice.
New Jersey: Prentice Hall.

144
 Dasar Awam

Zulhilmi Paidi & Rohani Ab. Ghani. (2003). Kenegaraan Malaysia, isu-isu
dalam pembinaan negara. Pahang: PTS Publication & Distributors.

Zulhilmi Paidi & Rohani Ab. Ghani. (2003). Masyarakat di Malaysia.

Pahang: PTS Publication & Distributors.

145