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    160 O IMPOSTO TERRITORIAL RURAL E A FUNCAO SOCIAL DA PROPRIEDADE RURAL Luciano Dias Bicalho Camargos* Sumario, 1. Introducao. 2. O direito de propriedade nas Constituigées brasileiras — A fungo social da propriedade rural. 3, Imposto ‘Territorial Rural — Breve historico. 4. Fato gerador do Imposto Territorial Rural.5. 0 Imposto Territorial Rural na atualidade. 6. A fungo social da propriedade ¢ o Imposto Territorial Rural ~ Ferramenta eficaz? 7. Conclusao. 8. Bibliografia. 4 INTRODUGAO. A questio da estrutura fundiéria brasileira, que vem suscitando, cada vez mais, profundos questionamentos acerca da necessidade de sua modificacio a - curto prazo, € por demais complexa para ser abordada no limitado espago deste _ pequeno estudo. Podemos, entretanto, afirmar que a estrutura agréria do nosso ‘ais 6 altamente concentradota: poucos tém muito, e para a grande maioria nada festa sentio a pobreza. Noticia-se diariamente nos jomais os embates entre os denominados “sem- _terra’”€ os proprietarios rurais. Os excluidos se organizam c passam a contestar -aestrutura fundidria existente, que concentra na mio de poucos a maior parte 161 wa ANO DIAS BICALHOCAMARGOS, das terras rumais no Brasil, ndo s6 por meio de manifestagdes politicas, mas também de ages reais como ocupagao de fazendas e de prédios pablicos. © governo federal, por sua vez, em face desse quadro social altamente preocupante, vem procurando implementar politicas que possam satisfazer os anseios da sociedade, dentre as quais a Reforma Agréria, que apés grande perfo. do de virtual paralisia passou a merecer uma maior atengilo por parte dos govemantes. ‘Mas no é o bastante, A demanda da sociedade € muito maior do que a suprida pelo governo. O Instituto Nacional de Colonizagao e Reforma Agraria, autarquia fede- ral responsdvel pela realizacio da reforma agraria, vem se desdobrando para fazer frente as necessidades e demandas, mas 0s limitados recursos alocados para a sua implementaggo tém em muito dificultado uma atuagao mais efica ‘Atualmente,o principal instrumento uilizado para esse fim é a desapropriagtig por interesse social para fins de reforma agréria, que se mostra de aplicagzo limitada jé que nao podem ser desapropriados os imdveis rurais médios e pequenos, assim como os iméveis produtivos. Faz-se necessério, portanto, a busca de instrumentos altemativos para que se possa mudar a estrutura fundiria do Brasil. E nesse contexto que a tributagdo da propriedade rural deve ser abordada, © Imposto Territorial Rural deve ter um cunho extrafiscal, desincentivandoa concentragao fundiiria e procurando fazer ser observada a fungao social da pro- priedade. 2 © DIREITO DE PROPRIEDADE NAS CONSTITUICOES BRASILEI- RAS - A FUNGAO SOCIAL DA PROPRIEDADE RURAL ‘A Constituigdo de 1891, que criou a Repiiblica ¢ instalou a Federagao caleada no cristalizado entendimento liberal burgués do Direito de Propriedade, que norteou todo o século XIX, estabeleceu: “An.7. : . oer 2 § 17. Odireito de propriedade mantém-se em todaa sua plenitude, salvo a desapropriagio por necessidade ou utilidade piblica, mediante indeni- zagho prévia.” 162 REVISTADOCAAP. ‘Com tal mandamento constitucional, o Cédigo Civil, prommlgado em 1916 ainda em vigor, estribado no Cédigo de Napoledo de 1808 e nas doutrinas que norteiam a Revolugdo Francesa, desconhecendo o pensamento social da Igreja, exteriorizado a partir da Eneiclica Rerum Novarun, eos pensadores socialistas da metade do século passado, conceituou de forma ilimitada a propriedade em seu art, 524 ¢ estabeleceu diversos instinutos, dentre eles os efeitos da posse e as ‘conseqiiéncias do esbulho, de maneira inteiramente civilistadespido de qualquer visualizagao social e piiblica. Entretanto, j4 na Constituigdo Federal de 19340 posicionamento legal se altera fundamentalmente, em razdo da adogo das teses modernas ¢ contempo- rneas a respeito do direito de propriedade, ao estabelecer: “AM 13.0 oo 17) E garantido o direito de propriedade, que nao poderd ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar...” ‘Tal inovagao mereceu os ensinamentos de Pontes de Miranda: “IIL- Exposigao 1. Um dos pontos em que a Constituigdo de 1934 muito se diferencia da Constituigdo de 1891 é no tocante a garantia constitu- cional da propriedade, hoje, no art. 113, 17, s6 assegurada como insti- tuigdo, 0 que torna imprestdveis as doutrinas ¢ bem assim a jurispru- déncia elaborada sob a Constituigéo de 1891. O feitio de 1934 é outro “Trata-se de texto entre social democratico e fascista, enfim, compromisso entre esquerdas e direitas. A fonte no esta em Paris, nem em Washing- ton, mas em Weimar. Daf as questGes novas que tém de surgir (¢ jé tm surgido em torno do art. 113, 17); af também a recomendagao, que se deve ter presente a cada momento, de nao haurir no espirito da Constitui- ‘gd norte-americana, nem na jurisprudéncia da Corte Suprema dos Esta~ dos Unidos da América, nem na doutrina e na jurisprudéncia brasileira de antes de 16 de julho de 1934 a inspiragao exegética do art, 113, 17.”" 1 Comentirios a Constituigao de 1934, p. 183 163 LUCIANO DIAS BICALHO CAMARGOS Eainda: “4. A propriedade passou na Constituigdo de 1934 por transformagtin profunda, & qual ainda néo se habitaram os juristas, propensos a so consulta do Cédigo Civil em se tratando de direito de propriedade. No inciso 17, propriedade é toda patrimonialidade; diz o art. 113, 17, 1* pang, que 0 dircito de propriedade nao poderd ser exercido contra o interesse social coletivo. O art. 113, 17, I* parte decompde-se em dois preceitos, « ‘que correspondem duas garantias constitucionais diferentes: 1. € garantidg o direito de propriedade na forma que a lei determinar, isto é,s6 se garante a instituicao; 2. o direito de propriedade néo pode ser exercido contra 9 interesse social ou coletivo; a letra da segunda proposigo nfo é a do art 153, alinea 3, da Constituigdo alema, onde se diz que a propriedade impie obrigagies (Eingentum verpflichetet)¢ 0 seu uso deve constituir, a0 mesmo tempo, um servigo para o mais alto interesse juridico: mas neste art. 153, alinea *, foi que se inspirou o legislador constituinte do Brasil. O art. 113, 17, F* parte, vai além e ndo vai: ndo vai, porque usou da forma negativa (nao poder ser exercido...), vai além porque constitui preceito aplicdvel por si, a0 contrério da regra alema, simples preceito programatico, ¢ porque interesse social ou coletivo é mais do que interesse comum. Na Alemanka, 0 preceito imperativo vale para o juiz como imperativo) ¢ para o legislador como rotero; no Brasil €preceitoimperatvo para ojiz, porque consti regra de direito material cogente inserta na Constitui Econelui “Tal concepgdo € nova para nés que vinhamos de outro clima p\ social, bem diferente daquele em que mergulhamos, apés a Ditadura de 1930-1934, através dos textos alemies. Toda citagio de jurisprudéncia ico- zagio do princi XIII, com a Rerum Novarum: REVISTADOCAAP. Bem ou mal entendam os jufzes que andou a Constitnigao de 1934, eles nenhum poder tém contra ela. Sé hd um poder contra os arts. 113, 17, 115 outros mais, 0 que se aponta no art. 178, 04 0 Povo, em retomada do poder estatal, quer dizer ~ em revolugao.”" ‘A Constituigiio de 1946 estatuiu que o uso da propriedade seria “condicio- nado ao bem-estar social” (art. 147), € as Constituigdes posteriores, de 1967 (Emendan. 1/69) ede 1988, passaram a referir-se a fungao social da propriedade. Oart. 170 da Carta de 1988, em vigor, preceitua, verbis: “A ordem econOmica, fundada na valorizacao do trabalho humano ¢ na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existéncia digna, conforme os ditames da justiga social, observados os seguintes principios: IIT fungdo social da propriedade...” ‘Mais além, procura dar assento constitucional 2 real ¢ perfeita caracteri- jo emoldurado pelo pensamento contemporéineo a partir de Ledio “Art, 186, A fungio Social € cumprida quando a propriedade rural aten- de, simultaneamente, segundo critérios ¢ graus de exigencias estabeleci- dos em lei, aos seguintes requisites: I~aproveitamento racional e adequado; I1--utilizagdo adequada dos recursos naturais disponivei do meio ambient IIT - observancia das disposig&es que regulam as relagdes de trabalho; TV —-exploragiio que favorega o bem-estar dos proprietérios e trabalhadores.” e preservagio Emerge dos textos constitucionaiss transcritos que a propriedade rural tem. de cumprira sua fungao social, mediante 0 atendimento, simultaneo, dos cinco requisitos, quais sejam: norte-americana, como se sofa fuzer ao tempo da Constituigao de 1891, {.constitui anacronismo inoperante, algo de cadaverizado ede putrescente. 2 Op.cit, p. 185 3 Op-cit, p.186-187. 164 165 LUCIANODIAS BICALHOCAMARGOS dores. a) aproveitamento eficiente; ) utilizago correta dos recursos naturais disponiveis; ¢) preservacao do meio ambiente; d) observancia das relagGes que regulam as relagGes de trabalho; ¢ ©) exploragiio que favoreca o bem-estar dos proprietérios e dos trabalha- Nao basta somente que o imével rural cumpra alguns desses requisitos;é ensdvel que atenda a todos simultaneamente, José Cretella Jiinior \eciona: “A propriedade, relagio de direito privado, mediante a qual uma coisa, pertencente a uma das pessoas, estava, antes, sujeita totalmente & vontade desta, em tudo que nao fosse proibido pelo direito piiblico e pela concor- réncia do direito alheio (SCLALOJA apud ZANOBINI. Corso de diritto amministrativo. 4. ed., 1948, v. IV, n. 5, p. 140); era o senhorio gerale independente da pessoa sobre a coisa, para fins de direito, reconhecidos, nos limites estabelecidos pelo direito (Filomusi Guelfi). Projecao da per- sonalidade humana no dominio das coisas, tendo sido considerada por muitos como o mais importante e o mais sélido de todos os direitos sub- jetivos outorgados ao individuo e que, por longo tempo, conservou a mes- ma fisionomia que Ihe delineara o direito romano (MONTEIRO, Washington de Barros. Direito das coisas. 2. ed., 1995, p. 7-8)."* “Ocorre motivo de interesse social quando a expropriagdo se destina a solucionar os chamados problemas sociais, isto é, aqueles diretamente atinentes as classes pobres, aos trabalhadores ¢ & massa do povo, em _geral, pela melhoria nas condigdes de vida, pela mais eqiitativa distribuigao da riqueza, enfim, pela atenuagdo das desigualdades sociais (SEABRA FAGUNDES. Da desapropriagao no direito brasileiro. 2. ed., 1949, p. 23) quando as circunstncias impdem a distribui¢ao da propriedade para REVISTADOCAA?. melhor aproveitamento, utilizagéo ou produtividade, em beneficio da coletividade, ou de categorias sociais merecedoras de amparo especifico do poder piblico (MEIRELLES, Helly Lopes. Direito administrativo brasileiro. 6. ed., 1978, p. 554)."5 Manoel Goncalves Ferreira Filho preceitua: “A propriedade, todavia, consagrada pela Constituigdo, no é da con- cepgdo absoluta, romanistica, e sim a propriedade encarada como fun- ¢do eminentemente social. Eo que se depreende do texto ora emexame, que implicitamente condena a concepcao absoluta de propriedade, se- gundo a qual esta é direito de usar, gozar e tirar todo o proveito de uma coisa, de modo puramente egofstico, sem levar em conta o interesse alheio € particularmente o da sociedade. Reconhecendoa fungi social cla propriedade, a Constituigio nao negao direito exclusive do dono sobre a coisa, mas exige que o uso desta seja condicionado aobem estar geral. Nao ficou, portanto, oconstinte longe daconcepeiiotomista, segundo aqual o proprietirio é um procurador da comunidade para a gestiode bens destinadas a servir a todos, embora pertengam a um $6.” E, finalmente, José Afonso da Silva explana: “A propriedade rural, que se centra na propriedade, com sua natureza de bem de producio, tem como utilidade natural a produgao de bens neces- sdrios & sobrevivéncia humana, daf por que a Constituigéo consigna nor- mas que servem de base a sua peculiar disciplina juridica (arts. 184 a 191). E que a propriedade da terra, bem que se presta a muiltiplas formas de produgao de riquezas, néo poderia ficar unicamente em subserviéncia ‘aos caprichos da natureza humana, no sentido de aproveité-la ou nao, e, ainda, como conviesse ao proprietario.”” z= 167 166 LUCIANO DIAS BICALHO CAMARGOS “Fungo social da propriedade rural. O regime juridico da terra ‘funda. ‘menta-se na doutrina da fungao social da propriedade, pela qual toda ri- queza produtiva tem uma finalidade social e econdmica, ¢ quem a detém, deve fazé-la frutificar, em beneficio proprio e da comunidade em que vive’. Essa doutrina, como observa Sodero, trouxe um novo conceito de direito de propriedade rural que informa que ela é um bem de produgaoe no simplesmente um bem patrimonial; por isso, quem detém a posse oy a propriedade de um imével rural tem a obrigacdo de fazé-lo produziy de acordo com o tipo de terra, com a sua localizagao e com os meios ¢ condicées propiciados pelo poder puiblico, que também tem responsabi- lidade no cumprimento da fungao social da propriedade agricola.”* As ligdes transcritas permitem concluir de modo claro que 0 conceito de propriedade contido nas normas constitucionais, a partir de 1934, se distanciam, inteiramente daquele adotado pelo art. 524 do Codigo Civil A idéia da fungdo social da propriedade traz nogbes e determinacdes muito ‘mais amplas que aquelas autenticamente consagradas, de forma que o direito de propriedade tem de ser exercidlo de forma a satisfazer os anseios € as necessida- des de toda a comunidade. O cultivo eficiente ¢ coreto passa a ser uma obrigacao, e o titular do direito somente o tem reputado integraimente se a propriedade € produtiva, Contudo, os grandes proprietérios de latifiindio no pafs nao assimilaram tal nogao, mantendo ainda hoje uma relagfo atavica com a terra. Vé-se perfeitamente a nogao liberal burguesa de terra como bern invioldvel, ao bel e inteiro dispor do proprietario, e sobre o qual a sociedade nao possui quaisquer direitos. 3 IMPOSTO TERRITORIAL RURAL — BREVE HISTGRICO Imposto Territorial Rural, tal como estabelece a legislagdo vigente, € um tributo que objetiva mais que a receita tributéria, porque visa fundamental 8B Op-cit, p. 750. 168 | REVISTADOCAAP mente induzir os contribuintes a uma wtilizagSo racional e intensiva da terra, dos seus recursos. Com isso, vé-se que se integra perfeitamente ao espitito do direito agtério brasileiro. A questo agréria no Brasil hoje demanda uma abordagem ampla que leve ‘em conta ndo s6 0s anseios da sociedade, mas também as necessidades do Pai Desde 0 Império Romano existe a tributagdo da terra, “persistindo sua imposigo da Idade Média”, segundo afirma igor Tendrio.? Existiu também a0 tempo da Repiiblica, quando foi estendida as provincias cafdas sob seu jugo, numa emanagao da chamada pax romana. Trata-se, pois, de atividade tibutéria muito antiga. Os romanistas, em sua maioria, nfo fazem referencia a excegées, donde é licito pensar-se que tanto para propriedades rurais ditas ex jure Quiritum, in bonis, ex jure gentivm, como para a provincial, a tributagao de sua posse € uso eta uma realidade. Na verdade, a paulatina transformagdo da propriedade “individualista dos primeiros tempos”, conforme J. Cretella Jtinior, “vai so- frendo continuas atenuagdes, cedendo lugar & penetrago do elemento social. Do individual para o social —eis 0 sentido inequivoco do direito de propriedade, no impétio romano”. Pode-se mesmo admitir que uma das providéncias adotadas pelo legislador nesse sentido foi, exatamente, a tributagdo da terra Varios estudiosos, dentre os quais, Carlos F. Mignone, véem o assunto de forma bastante precisa e acham que a tributagdo da terra teria sido criada pela Reptblica, para atingir as provincias conquistadas através “de um tributo que era cobrado daqueles que permaneciam cultivando a terra, € que, a partir da conquista, a possufam nao mais como seu senhor, ‘mas como simples usufrutuéo. [...] © pagamento consistia em uma cota da renda da terra —tributum soli, agri—ou entéo uma contribuigo fixa~ stipendium—paga em dinheiro ou em natura. Entretanto, ager romanas quedava livre da tributagao. Prevalecia o poder do grupo mais forte, exer- cido pelo direito de conquista”.” 9 Manual de dieito agréria, 1975, p. 122. 10. Direito romano moderno, 1971, p. 130, 1A trbutagio da terrae a eforma apriria. Arquivos do Minisério da Justia, Ane 33, n. 40. 106. 169 LUCIANO DIAS BICALHO CAMARGOS Particularmente em relaco ao Brasil, desde o descobrimento, uma cépia do j4 anacrOnico sistema portugués de exploracao agropecudria, sabe-se hoje que foi cogitada, mesmo antes de 1822: a instituigio da tributago da terra. Nig se pode afirmar, todavia, se o objetivo previsto era forcar a racionalizagto da posse e do uso da terra ou, o que é bem provavel, se o Estado visava apenas e o-somente obter mais uma fonte de receita tributéria. No Império, no hire. gistro de tentativas mais sérias a respeito. Durante a Repiiblica, vale mencionar a Constituigao de 1946 (art. 19, 1), que institui a tributagdo da terra, de compe. téncia estadual, tendo sido transferida, pela Emenda Constitucional n. 5/61, & ‘competéncia municipal. As Emendas Constitucionais n. 10/64.e 18/65 institug- ram um sistema, por assim dizer, misto, que pode ser resumido da seguinte maneira: a Unido Federal tributa, cabendo aos Municfpios da situagao dos imé- veis a receita tributéria A tributagao, no caso, tem como principal objetivo a justiga social. Aligs, vale ressaltar que foi na fase republicana que o Poder Pablico passou a se preo- cupar com a tributag2o sobre a posse e o uso da terra. Anteriormente ~ maio de 1984 ~, o Consetheiro Lafayette havia pugnado, sem éxito entretanto, pela sua institucionalizacdo, conforme relatério apresentado & Assembléia-Geral. OCon- selheiro, segundo Mignone,” via na tributagao “uma espécie de aluguel a que sio obrigados para com a sociedade os que tomarem posse de parte dessa ti- queza que pertencia a todos, ¢ que usufruem em seu proveito particular”, enten- dimento que s6 alcangaria ressonancia em 1964, com Mensagem n. 33, que 0 Poder Executivo encaminhou ao Congreso Nacional acompanhada anteprojeto da Lei n, 4.504/64 (o Estatuto da Terra), e que expressou a certeza de que oITR 6“‘instrumento de uma politica econdmica de interesse social” ‘A justiga social, buscada pela referida lei por meio da tributagdo da terra, apenas em parte foi alcangada, porque é evidente que ndo houve o previsto desestimulo aqueles que exercema propriedade da terra sem observar a fungéo social e econdmica que the € implicita. ‘O Instituto Nacional de Colonizagio e Reforma Agraria (Incra), até 12 de abril de 1990, era 0 érgdo competente para recolher o Imposto Territorial Rural, 12 Op. cit, p.113. 170 REVISTADOCAAP fo que vem confirmar que, a prinejpio, © Imposto Territorial Rural tinha uma feigo extrafiscal endo somente fins arrecadat6rios. Cabia ao Tncra, tendo como pase seu Banco de Cadastro rural, tributar os iméveis rurais. Com o advento da Lei Federal n, 8.022, de 12/4/90, a competéncia para a administracao das recei- tas arrecadadas por ele foi transferida para a Secretaria da Fazenda Nacional. Tal modificacio em muito prejudicou a arrecadaco do imposto, uma vez que 0 banco de dados de iméveis rurais da Receita Federal era em muito inferi- or ao do Incra, tanto qualitativa quanto quantitativamente. ‘Apés forte cobranga da sociedade e em especial dos movimentos sociais, organizados, que véem na tributagdo uma forma de modificagio da estrutura fundisria do Brasil, foi aprovada a Lei Federal n. 9.393, que modificou a siste- mitica de cobranca do Imposto Territorial Rural, levando em conta néo sé sua

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