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Virios fatozes contsbuiram para a maior vsibidade desea drea em palses como o Beasl. © primo foi a adogio de politicasrestritivas de gosto, que passaram s dominar a agenda da msioria dos paises, em especial os em desen volvimento. A partic destas politcas, o conhecimento sobre 0 desenho, a implementagio © o procesto decisério das poltcas pblicas ganhou maior iimporcinciae visblidade. O segundo fator€ que novas vies sobce 6 papel dos govemos substisicam ae policas keynesianas do pés- guetta por politias sestrtvas de gasto ‘Assim, alguns govemos passaram 2 condicionar suas polticas piblias 20 ccamprimento do ase fiscal edo eqlbio oryamentiro eneereceitae despesa, restiagindo, de cert forma, a intervengio do Estado na economia ¢ transfor” rmando as poltieas soca de univesais em foclizadas. Essa agenda passou a dominar comgBes e mentes a partic dos anos 80, em especial em paises com longas esecomrentes tetris inflaciondias como os da América Latin, © terceizofator, mais dietamenteselacionado aos pases em desenvolvi- mento ¢ de democracia recente ot secémn-democratizados, & que na maioria ‘Velo weve ampinda de dos artigo publics antesoement. Vee Sousa (2003, 2006),desses paises, em especial os da América Latina, ainda niio se conseguiu for- mar coalizées politicas capazes de equacionar, minimamente, a questio de ‘como desenhar politicas piiblicas capazes de impulsionat o desenvolvimento econdmico ¢ de promover a incluso social de grande parte de sua populagio. Respostas a esse desafio nao so faceis, nem claras ou consensuais. Elas depen- dem de muitos fatores externos ¢ internos. No entanto, 0 desenho das politi- cas piiblicas e as regras que regem suas decisées, elaboracio e implementacio, assim como seus processos, também influenciam os resultados dos conflitos inerentes as decisdes sobre politica publica. Esses fatores contribuftam, assim, para que a 4rea de politicas publicas passasse a receber grande atencio, tanto em estuddos académicos como em tabalhos téenicos. Este artigo trata dos principais conceitos e modelos de andlise de politicas piiblicas, buscando sintetizar o estado da arte da fea, ou seja, mapear como a i algumas pontes entre as difere: a anilise de politicas paiblicas. O objetivo do artigo é modesto: tentar minimizar a lacuna da ainda eseassa traducio para a lingua portuguesa da literatura sobre des teéricas © conceituais cura clissica ¢ a mais recente tratam o tema. Busca-se, também, construir -svertentes das teorias neo-institucionalistas e politicas piiblicas e, 20 rever as principais form ‘mais préximas da Hiteratuta especifica sobre politicas piiblicas eda literatura neo-institucionalista, contsibuir para seu teste empirico nas pesquisas sobre politicas piblicas brasileira. O texto esti dividido em txés partes. Na primeira, se mapeia 0 surgimento da frea e se introduzem os principais conceitos, modelos analiticos e tipologias passiveis de aplicagio nos estudos sobre politicas piiblicas. Na segunda, apre- sentam-se as principais distingSes entee politica pitblica e politica social. Na terceira, discutem-se as possibilidades de aplicagio da literatura neo- instinucionalista a anilise de politicas piblicas, Como ¢ Por Que Surgiu a Area de Politicas Pablicas? Eatender a ozigem e a ontologia de uma érea do éonliecimiento'é impor tante para melhor compreender seus desdobramentos, stia trajetérid ¢ suas perspectivas. A politica piiblica como area de conhecisnento ¢ disciplina aca- démica nasce nos Estados Unidos, rompendo ou pulando as etapas seguidas pela tradigio européia de estudas e pesquisas nessa fea, que se concentravam, centio, mais na anilise sobre o Estado e suas instituigdes do que na produgio dos governos. Assim, na Europa, a étea de politica piiblica vai surgit como um desdo- bramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e de uma das mais importantes instituigées do Estado — 0 governo -, produtor, por exceléncia, de politicas piblicas. Nos Estados Unidos, a0 con- tritio, a area surge no mundo académico sem estabelecer relagées com as bases tedticas sobre 0 papel do Estado, pasando direto para a énfase nos estudos sobre 2 agio dos governos, © pressuposto analitico que regeu a constituigio e a consolidac: estudos sobre politicas publicas € 0 de que, em democracias estivei aquilo gue o governo faz ou deixa de fazer é passivel de ser (a) formulado cientifica- mente € (b) analisado por pesquisadores independentes.! Os ‘Pais’ Fundadores da Area de Politicas Puiblicas Considera-se que a area de politicas publicas conto com quatro grandes ‘pais’ fundadores: H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton. Laswell (1936) introduz a expressio polio) anabis (anilise de politica publica), ainda nos anos 30, como forma de conciliar conhecimento cientifico ¢ académico com 2 produgio empirica dos governos ¢ também como forma de estabelecer 0 didlogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e govern. Simon (1957) in ‘conceito de racionalidade limitada dos decisozes Piiblicos (polizy maker), argumentando, todavia, que essa limitacio poderia ser minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores piiblicos é sempre limitada por problemas tais como informacio incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de decisio, auto-interesse dos decisores etc., mas a racionalidade, segundo ele, pode ser maximnizada até um onto satisfatério pela criagio de esteuturas (conjut regras ¢ incentives) que enquadrem o comportamento dos atores e modelem esse comportamen- to na diregio de resultados desejados, impedindo, inclusive, a busea de maximizacio de interesses préprios. eae da tots de deen de politica pbs, To soo academics, veeLindblom (1959, 1979) questionou a énfase no sacionalismo de Laswell ¢ Simon e propés a incorporacio de outras variveis & formulasio ¢ A andlse de politicas pablias, tis como as relages de poder ea integracio entre as diferentes fases do processo decisécio, 0 qual nio tera necessasiamente um fim ou um prin- pio. Dai porque as polticas piblicas precisasam incorporar outros elementos & sua formulacio ¢ 4 sua anise além das questées de sacionalidade, tis como 0 papel das clegdes, das burocraciss, dos partidos e dos grupos de intexesse. Easton (1965) conteibuit para a area a0 definie a politica piblica como uum sistema, ou seja, como uma relacao entre forrmulagio; resultados 0 am- biente. Segundo ele, politicas piblicas recebem inputs dos pastidos, da midia dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos © Que Sao Politicas PGblicas ‘Nio existe uma tinica, nem melhor, definigio sobre o que seja politica piiblica. Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da politica que analisa 0 governo ii luz de grandes questées piblicas e Lyn governo que irio produzie efi (1986) segue © mesmo veio: politica piblica é a soma das atividades dos go- vveenos, que agem diretamente ou por delegagio, ¢ que influenciam a vida dos cidadios. Dye (1984) sintetiza a definicio de politica publica como “o que o rou nio faxes"? A defini anilises sobre politica piblica im- plicam responder is seguin em ganha 0 qué, por qué e que diferenga faz. Jé a definigio mais clissica é atribuida a Lowi qpud Rezende (2004: 13): politica pablica é “uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma intengio de influencias, alteras, xegular, 0 comportamento individual ou coletivo através do uso de sangSes positivas ‘ou negativas”. ‘Muitas definicdes enfatizam 0 papel da politica publica na solugio de problemas. Criticos dessas defini¢des, que superestimam aspectos racionais ¢ procedimentais das politicas pGblicas, aggumentam que elas ignoram a esséncia governo escé mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, deci “jason ans, Bachach ¢ Barats (1962) demonstasim que nfo fazer nada em sgh 7 a lems tambérn wn fousa de poten piblice a politica piiblica, isto é, 0 embate em torno de idéias e interesses. Pot con- centrarem 0 foco no papel dos gavernas, essas definigdes deixam de lado o seu aspecto conflituose Deixam também de fora possibilidades de cooperagio que podem ocorer entre os governos ¢ outras instituiges e grupos sociais. limites que cercam as decisées dos governos. No entanto, definigdes de politicas piblicas, mesmo 2s minimalistas, guiam 1s onde os embates em tomo de interesses, preferéncias se desenvoivem, isto & os governos. Apesar de optar por abordagens as definicdes de politicas piblicas assumem, em geral, uma visio holistica do tema, uma perspectiva de que o todo é mais importante do qu soma das pastes e que indivi contam, mesmo que existam diferencas sobre a importincia relativa desses fatores. A politica puiblica em geral ¢ a politica social, em particular, sio campos mmultidisciplinares, mas cada qual adota um foco diferente, o que seri discutido adiante. Por isso, uma teoria geral da politica piiblica implica a busca por sinte- tizar teorias construidas no campo da sociologia, da ciéncia politica e da eco- nomia. Politicas piiblicas repercutem na economia ¢ na sociedade, da porque qualquer teoria da politica piblica precisa também explicar as inter-relagbes gia, antropologis, geografia, planejamento, — partilham um interesse comum na area e _gestio e ciéncias sociais aplica: tém contribuido para avangos teéricos e empiricos. Pode-se, entio, resumir politica piblica como 0 campo do conhecimento que busca, 20 mesmo tempo, colocar 0 ‘governo em acio’ e/ou analisar essa asio (variivel independents) e, quando necessirio, propor mudangas no rum ou curso dessas ages (variivel dependente). A formulacio de politicas pabli- cas constitui-se no estigio em que governos democriticos traduzem seus propésitos ¢ plataformas eleitorais em programas ¢ agées, que produzirio resultados ou mudangas no mundo real. Se admitizmos que a politica publica é um campo holistico, isto é uma ‘rea que situa diversas unidades em totalidades organizada: implicagGes. A primeira é que, como referido anteriormente, a rea torna-setettitério de virias disciplinas, teorias e modelos analiticos. Assim, apesar de possuir suas préprias modelagens, teorias e métodos, a politica piblica, embor tenha nascido como uma subérea da ciéncia politica, a ela no mais se resume, podendo também ser objeto analitico de outras reas do conhecimento, inclusive da econometta, jé bastante influente em uma das subiteas da politica publica, a da avaliacio, que também vem recebendo influéncia de téenicas quantitativas. ‘A segunda implicagio é que 0 carster holistico da érea nio significa que cla careca de coeréncia teérica e metodolégica, mas sim que comporta varios ‘olhares’, Por ultimo, politicas pablicas, depois de desenhadas e formuladas, se desdobram em planos, progtamas, projetos, bases de dados ou sistema de informacio e grupos de pesquisa.’ Quando postas em agdo, ficam submetidas a sistemas de acompanhamento ¢ avaliacio. Politica Publica ¢ Politica Social Poucas vezes temos clareza de que existem distingSes importantes entre 08 estudos sobre politica publica e aqueles sobre politica social. Sabemos, como jf referido, que ambos compdem um campo multiisciplinas, mas seus obje- tivos ¢ focos sio diferentes. Estudos sobre politicas piblicas buscam explicar a natareza da politica enalisada e seus processos. As primeiras pesquisas acadé- micas sobre politica social discutiram 0 Estado do bem-eétar social, sua oi ‘gem e conseqiiéacias ¢, diferentemente da politica piiblica propriamente dita, sua origem esti mais na academia curopéia do que na norte-americana. A partir dos estados pioneitos sobre 0 Estado do bem-estar, pesquisas sobre politicas sociais expandiram-se rapidamente. Essas pesquisas abrangem, naata- lidade, principalmente as seguintes reas: politica e gestio de servigos sociais, principalmente saside ¢ educagio no caso brasileiro; problemas sociais diver- sos, mas, no caso brasileiro, pesquisas sobre seguranga piblica esto rapida- mente ganhando espao ma agenda; estudos relacionados com grupos minotititios ¢ excluidos ~ raga, género, pobreza, desigualdade social, todos, também bastante estudados no Brasil. Estudos sobre politica social tém sido particularmente abundantes € sto, provavelmente, os que mais tém recebido atengio académica no Brasil, assim como sio, também, os mais disseminados. STWaiae wares = polisca pibicnearbém requ aprovaslo de nor legato, ™ sad da Are da Perce em Poitien Pabest © que distingue uma pesquisa em politica piblica de uma em politica social? Existem importantes diferengas, notadamente nos seus focos. Enquan- to estudos em politicas piiblicas snteagn-se No processo ¢ em responder ‘questdes como “por qué” e “como”, o8 estudos em politicas sociais tomam 0 [proceso apenas como ‘pano de fundo’ ¢ se concentram nas conseqiiéncias da politica, ou seja, 0 que a pe ica faz ou fer, Essa aparentemente simples distingio tem, no entanto, implicacdes na agenda de pesquisa. Estudos sobre politica publica aio focalizam necessatia- mente o conteiido substantive da politica, dai porque nfo assume impor fundamental © objeto da politica puiblica, dado que qualquer producio do governo em qualquer rea/setor pode set tomada como ilustragio de pro- cesso, Estudos sobre politica social, a0 contaitio, sia demarcados pelo objeto da politica piblica, focalizando, sempre, as questdes que a politica busca “re- solver”, o8 problemas da érea e seus resultados. © Papel dos Governos Debates sobre politicas piiblicas implicam responder & questio sobre 0 espago que cabe aos governos na definicio e implementacio de politicas pi- blicas. Nao se defende aqui que o Estado (ou 0s governos que decidem & implementam politicas piiblicas ou outeas instituigSes que patticipam do pro- cesso decisério) reflete tio-somente as presses dos grupos de interesse, como disia a versio mais simplificada do pluralism. ‘Tampouco se defende que o Estado opta sempre por politicas definidas exclusivamente por aqueles que estio no poder, como aas versdes também simplificadas do elitismo, nem que servem apenas aos interesses de determina das classes sociais, como diriam as concepsdes estruturalistas ¢ funcionalistas, do Estado. No processo de definicdo de politicas puiblicas, sociedades © Estados complexos como os constituidos no mundo modemo estio mais préximos da perspectiva teStica daqueles que defendem que existe uma “autonomia relativa do Estado”, © que faz com que este tenha um espago préprio de ‘atuacio, embora permedvel ainfluéncias externas e internas (Evans, Rueschmeyer & Skocpol, 1985). Essa autonomia relativa gera determinadas capacidades, as quais, por sua ve2, ctiam as condigées para a implementagio de objetivos depoliticas piiblicas. A margem dessa autonomia ¢ © desenvolvimento dessas capacidades dependem, obviamente, de muitos fatores e dos diferentes rmo- mentos histéricos de cada pais. Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que no os gover- nos se envolvem na formulagio de politicas piiblicas ¢ no seu processo, tais ‘como 08 grupos de interesse ¢ os movimentos sociais, cada qual com maior ‘ou menor influéncia a depender do tipo de politica formulada e das coalizBes, que integram 0 governo, ¢ apesar de uma certa literatea argumentar que 0 papel dos governos tem sido encolhido por fenémenos como a globalizacio, a diminuicio da capacidade dos governos de intervie, formular politcas pi blicas ¢ de governar nio esti empiricamente comprovada. Vises menos ideologizadas defendem que apesar da existéncia de limitagées ¢ constrangi- ‘mentos, estes nifo inibem a capacidade das instituigdes governamentais de go- ‘vernar a sociedade (Peters, 1998), apesar de tomarem 2 atividade de governar € de formular politicas piblicas mais complexa Modelos de Formutacao ¢ Anilise de Politicas Pablicas* Dentro do campo especifico da politica publi cexplicativos foram desenvolvidos para se entender melhor como € por que © governo faz ou deixa de fazer alguma acio que repercuticé na vida dos cida- os. Muitos foram os modelos desenvolvidos, e aqui serio mapeados apenas 08 prineipais, alguns modelos © Tipo da Politica Piblica ‘Theodor Lowi (1964, 1972) desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia sobre politica piblica, elaborada por meio de uma maxima: a politica piblica faz a politica. Com essa maxima, Lowi quis dizer que cada tipo de politica piiblica vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejecéo e que disputas em torno de sua decisio passam por arenas diferenciadas. Para Lowi, a politica piiblica pode assumir quatro formatos. © primeico € 0 das politicas distributivas, decisdes tomadas pelo governo que desconsideram a questio dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, 20 privilegiar certos grupos sociais ou regides em detrimento do todo. O segundo € o das politicas regulatérias, mais visi- veis a0 piiblico, envolvendo burocracia, politicos e grupos de interesse. O terceito é o das politicas redistributivas, que atinge maior mimero de pessoas ¢ impée perdas concretas ¢ a curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuro para outros. Sao, em geral, as politicas sociais universais, © sistema tributitio, o sistema previdencifrio e sio as de mais dificil encami- nhamento. © quarto é 0 das politicas constitutivas, que lidam com proce- dimentos. Cada uma dessas politicas piblicas vai getar pontos ou grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se dentro do sistema politico de forma também diferente. Incrementalismo A visio da politica péblica como um procesto incremental foi desen- volvida por Lindblom (1975), Caiden e Wildavsky (1980) e Wildavsky (1992). Com base em pesquisas empfricas, os autores argumentaram qué os recur- 50s governamentais para um programa, érgio ou uma dada politica publica nfo partem do zero, ¢ sim de decisées marginais e inerementais que desconsideram mudancas politicas ou mudangas substantivas nos progra- mas governamentais. Assim, as decisées dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas, A visio incrementalista da politica piblica perdeu parte do seu poder explicativo com as profundas reformas ocorridas em virios paises provocadas pelo ajuste fiscal. No entanto, os que trabalham nos govemnos e os que pesquisam (8 orgamentos piblicos conhecem bem a forca do incrementalismo, que man- ‘ém intactos estruturas governamentais e recursos para politicas pliblicas que deixaram de estar na agenda dos governos. Mas 6 do incrementalismo que vem a visio de que decisées tomadas no passado constrangem decisies futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas politicas pibli- cas ou de reverter a rota das politicas atuais.0 Ciclo da Politica Pablica sta sipologia vé a poltica piblica como um ciclo deliberstivo, forinado por visos estigios ¢ constituindo um procesto dinimico e de aprendizado. O ciclo da politica piblicaé consti dos seguintes estigio: debinigio de agenda, identificagio de altemnativas, avaliasio das opgdes, elegio das opcSes, immplementagio e avaliagio. sta abordagem enfatiza sobremodo a defiicio de agenda (agenda etn) « pergunta por que algamas questdes entram na agenda pottes enquanto ou- teas sfo ignoradas. Algumas vertentes do ciclo da politica piblica focalizam mais os participantes do processo decisério e outras o procesto de formuls- Go da politica pablic. Cada particpante e cada processo podem atuar como uum incentivo on como tum ponto de veto. A pergunta de como os governos definem suas agendas, sio dads ts tpos de expostas. A ptimeiraFocaliza 0s problemas, sto €, problemas entram na agenda quando astumimos que de- vemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento a definigfo dos problemas afetam of resultados da agenda. A segunda resposta focaliza 1 politica pro- pHiamente dita, ou seja, como se constzéi a consciénca coletiva sobre a ne- cessidade de se enfrentar um dado problems. Essa constragio 2e fria via processo eletoral, via mudangas nos partidos que governain ou via mudan- 2s nas ideologias (ou na forma de ver 0 mundo), allados a forga ou fexqueca dos grupos de interesse. Segundo esta visio, a construgio de uma consciéacia coletva sobre determinado problema ¢ farot podetoso e determinante na definigio da agenda. Quando © ponto de pattida da politica pablica é dado pela politica, 0 consenso &construido mais por barganha do que por persuasio, 0 psst0 Gus, quando 0 ponto de partida da politica piblica encontrase no problema a ser cnfrentad, di-se 0 processo conteiio, ose, a persuasio &a forma para a construgio do consenso. ‘A tercein resposta focaliza os partcipantes, que sfo clissiGeados como visivdis, ou sei, politicos, midi, partidos, grupos de pressio ete, e invisveis, tnis como académicose burccracia. Sepundo esta perspectiva, os paricipantes visives definem a agenda ¢ os invisiveis as alternatives, O Modelo Garbage Can © modelo garbage can ou “lata de lixo” foi desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972), argumentando que escolhas de politicas piblicas sio feitas como se as alternativas estivessem em uma lata de lixo, Ou seja, existem varios problemas e poucas solugSes. As solugées no seriam detidamente ana- lisadas e dependeriam do leque de solugdes que os decisores (policy maker) tim no momento. Segundo esse modelo, as orgenizagiies so formas anérquicas que compdem um conjunto de idéias com pouca consisténcia. As otganiza- (Ges constroem as preferéncias para a solugio dos problemas ~ agio —, e no as preferéncias constroem 2 acio. A compreensio do problema e das solu- Ges € limitada e as oxganizagées operam em um sistema de tentativa ¢ erro. Em sintese, 0 modelo advoga que solugdes procuram por problemas. As escolhas compéem um garbage can no qual vérios tipos de problemas ¢ solu- ‘GBes sio colocados pelos participantes 4 medida que aparecem. Essa aborda- gem foi aplicada por Kingdon (1984), combinando também elementos do ciclo da politica piblica, em especial a fase de definigio de agenda (agenda setting), constituindo 0 que se classifica como um outro modelo, o de multiple tiplas correntes"? Coalizio de Defesa © modelo da coalizdo de defesa (advocacy coalition), de Sabatier e Jenkins- Smith (1993), discorda da visio da politica publica trazida pelo ciclo da politica € pelo garbage can pela sua escassa capacidade esplicativa sobre por que mudangas ocorrem nas politicas piblicas. Segundo esses autores, a politica piiblica deveria ser concebida como um conjunto de subsistemas relativamen- te estiveis, que se articulam com os acontecimentos externos, os quais dio os parimetros para os constrangimentos e os recursos de cada politica puiblica. Contratiando © modelo do garbage can, Sabatier e Jenkins-Smith defen- dem que crencas, valores € so importantes dimensdes do processo de formulacio de politicas piblicas, em geral ignorados nos modelos anteriores. ‘Assim, cada subsistema que integra uma politica piblica € composto por um 7G smodalaanafsco de Kingdon vem sen testdo no Brasil em agumas tees de dovtorado. Vee, por scempo, Capes (2008) « Pew (2008,iimero de coalizdes de defesa que se distinguem pelos seus valores, crengas idéias ¢ pelos recursos de que dispSem.* Arenas Socials © modelo de arenas socias vé a politica pablica como uma iniciativa dos chamados empreendedores politicos ou de politicas piblicas. Isso porque, para que uma determinada circunstincia ou evento se transformie em um pro- blema, é preciso que as pessoas se convencam de que algo precisa ser feito. quando os poliy makers do governo passam a prestar atengio em algumas questées € a ignorar outras Existiriam trés principais mecanismos para chamar a atengio dos decisores e formuladores de politicas piblicas: (a) divulgagio de indicadores que desnudam a dimensio do problema; (b) eventos tais como desastres ou repeti¢io continuada do mesmo problema: (.) feedback, ou informacBes que ‘mostram as falhas da politica atual ou seus resultados mediocres. Esses em- preendedores constituem a policy community, comunidade de especialistas, pes- soas dispostas a investir recursos variados esperando um retorno futuro dado por uma politica piiblica que favorega suas demandas. les sio cruciais para a sobrevivéncia © o sucesso de ums idéia para colocar 0 problema na agenda pitblica. Esses empreendedores podem constituir, e em geral constimem, redes sociai” Redes envolvem contatos, vinculos ¢ conexdes que relacionam os agentes entre si endo se reduzem 2s propriedades dos agentes individuais. As institui- ‘ges, a estratura social e as caracteristicas de individuos e grupos sio crista- lizagdes dos movimentos, teocas e “encontzos” entre as entidades nas milti- plas ¢ intercambiantes redes que se ligam ou se superpéem, O foco esti no conjunto de relacées, vinculos e tzocas entze entidades ¢ individuos, e nfo ‘nas suas caracteristicas. Este método e referencial tedrico parte do estudo de situagées concretas para investigar a integracio entre as estruturas presentes ¢as agbes,estratégias, constrangimentos, identidades e valores. As cedes constrangem as acbes € as Bese modelo fo aplicado por Bueno (2005) A tieecaaca internacional sobre cedes eocat & arpa e divectifcada, Pacn uma revsto desea Teratrs em poems, ver Margot (2000) estratégias, mas também as constroem e reconstroem continuamente. A forca deste modelo esti na possibilidade de investigasio dos padrdes das relagies centre individuos e grupos. Modelo do ‘Equilibrio interrompido" © modelo do “equilibrio interrompido” (punctuated equilibrium) foi ela borado por Baumgartner ¢ Jones (1993) com base em nogies de biologia ¢ computagio. Da biologia veio a nocio de equilibrio interrompido, isto 6, a politica piblica se caracteriza por longos periodos de estabilidac rompidos por pesiodos de instabilidade, que geram mudangas nas politicas anteriores. Da computacdo € dos teabalhos de Simon, vem a nosio de que fs seres humanos tém capacidade limitada de processar informagio, dat porque as questdes se processam paralelamente € no de forma serial, ou seja, uma de cada vex. Os subsistemas de uma politica piblica permitem ao sistema politico decisério processar as questdes de forma paralela, ou seja, fazendo mu- dangas a partir da experiéncia de implementagio e de avaliagio, ¢ somente em petiodos de instabilidade ocorre uma mudanca serial mais profunda, Este modelo, segundo os autores, permite entender por que um sistema politico pode tanto agit de forma incremental, isto é mantendo o status 1, como passar por fases de mudancas mais radicais nas politicas publicas, Fundamental 20 modelo é a construgio de uma imagem sobre determinada deciso ou politica puiblica (poly imap), e a midia teria papel preponderante nessa construgio? = (2008) anaes « formlgo de poet na dcea de saneamentobisco na Regido Mc (ans do Rio de Jansco por meio do modelo das codes eocnis. Sua pesgusn ost ques 22 * Peagusncealzads por Packs (1998) tts cate modelo maliando a ineerio da temic ambiental 0 Rio de JncieaModelos Influenciadas pelo ‘Gerencialismo Pablico’ ¢ pelo Ajuste Fiscal!® A partis da influéncia do que se convencionou chamar de “gerencialismo piiblico” (public management) ¢ da politica fiscal restrtiva de gasto adotada por varios govetnos, novos formatos foram inteoduzidos nas politicas pablicas, todos voltados para a busca de eficiéncia. Assim, 2 eficiéncia passou © principal objetivo de qualquer politica pablica, aiada a impé credibilidade e & delegasio das politicas piblicas para instituigdes novos formatos, que estio guiando © ainda sio pouco incorporados 5 piblicas & suas instituigdes estavam fortemente influenciadas por formatos redistsibutivos ou distributivas, na linguagem de Lowi, desprezando-se a questio da sua efi- cigncia. As zazdes para tal reconhecimento estio na ctise fiscal e ideol6gica do Estado eno declinio do sonho pluralista que caractesizou a visio norte-ameri- cana sobre politicas piblicas em décadas passi (© primeito grande ataque as possibilidades das: s6es sobre politicas pablicas podem ser situadas, veio de Olson que interesses communs, of quais, em principio, guiariam 0 processo decisério que afetam 0s individuos, nao resultam necessatiamente em ago coletiva e sim em fie riding, pois os interesses de poucos tém mais chances de se organizarem do que os interesses difusos de muitos. Existe, segundo Olson, um interesse piblico que nio 6 2 soma dos interesses dos grupos. Assim, a “boa” politica piblica no podesa esultar da disputa entre grupos, mas de uma andlise sacional , embora indireta, do influente trabalho de Olson, passou-se a enfatizar questies como eficiéncia Como conseqiién piiblicas, que seriam alcancadas por novas politicas sgulamentacio, privatizacio ¢ wo desenho das politcas piblicas em visi cexisténcia de segeas claras em contrap iiblicos (politicos e buroc ‘lo. Assim, a discricionariedade, de acordo com essa visio, setia minimizada ou liminada, delegando poder a instituigées b A delegagio para érgios “independent nacionais, passou a ser outro clemento importante no desenho das pol piblicas. Mas por que politicos (governantes ¢ parlamentaces) abririam mio gando-o para agéncias sobre as quais no tém controle? A resposta estaria na credibilidade desses Srgios “independentes” devido a ex- do seu poder, ‘oncortendo com a influéncia do “novo getencialismo piiblico” nas po- liticas piiblicas, existe uma tentativa, em vérios paises do mundo em desenvol- vimento, de adotar politicas pablicas de cariter participative, Impulsionadas, por um lado, pelas propostas dos organismos multi mandamentos constitucionais ¢ pelos compromissos assumidos por alguns ¢ por outto, porpartidos politicos, visas experiéncias foram implementadas visando A inser- Gio de grupos sociais ¢/ou de interesses na formulasio ¢ acompanhamento Ge politcas pablicas, principalmente nas politica sociais No Brasil, sio exem- plos dessa tentativa os diversos conselhos comanitirios voltados para as poli- ticas socias, assim como 0 orgamento participativo, Féruns decisotios come conselhos comuniticios e orcamento paricipativo sesiam os equivalentes pol- ticos da eficiéncia. “Apes da accitasio de vires teses do “novo gerencalismo piblico” e da experimentagio de delegasio de poder para grupos sociais comunitirios e/ ou que representam grupos de intereste, 08 governos continuam tomando decisdes sobre sirangSes-problema e desenhando politcas para enfrenté-as, mesmo que delegando parte de sua responsabilidade para outras instincias, inclusive nfo governamentais Das diversas definigbes e modelos sobre polticas piblicas, podemos ex- trairesintetizar seus clementos principals: + A politica piblica permite distinguir entre © qué 0 governo preteride fazer © 0 que, de fat, fa. +A politica piblica envolve vitios atores eniveis de decisio, embora seja Iaterializada nos governos, ¢ aio necessatiamente se restringe @ pactcipantes formals, j& que 08 informais sto também importantes A politica publica é abrangente e nio se limita a leis e regras. ‘A politica piblica € uma aco intencional, com objetivos a serem aleangados. A politica publica, embora tenha impactos a curto prazo, é uma politica de longo prazo. ‘A politica puiblica envolve processos subseqiientes apés sua decisio & proposisio, ou seja, implica também implementagio, execugio e avaliacio. ‘+ Estudos sobre politica piiblica propriamente dita focalizam processos, atores ea construcio de regras, distinguindo-se dos estudos sobre politica social, cujo foco esti nas conseqiiéncias e nos resultados da politica. Papel das Instituigdes/Regras na Deciso ¢ Formulacao de Politicas Pablicas Nio #6 a produgio desenvolvida dentro da moldura teérica especifica da politica publica é utilizada nos diferentes estudos sobre 0 tema. O debate sobre politicas pablicas também tem sido in luenciado pelas premissas advindas de outros campos tedricos, em especial do chamado neo-institucionalismo, 0 qual enfatiza a importincia crucial das instituigSes//regras para a decisio, for mulagio ¢ implementagio de politicas piblicas. ‘Uma grande contribuigio a esse debate foi dada pela teoria da escolha acional, com 0 questionamento de dois mitos. © primeiro é o de que, con- forme mencionado anteriormente, interesses individuais agregados gerariam. acio eoletiva (Olson, 1965). O segundo € 0 de que a agio coletiva produz necessasiamente bens coletivos (Arrow, 1951). Definigées sobre politicas pé- biieas so, em uma democracia, questdes de ago coletiva ¢ de distribuigio de bens coletivos ¢, na formulagio da escolha racional, requerem desenho de incentivos seletivos, na expressio de Olson, para diminuir sua captura por ‘grupos ou interesses personalistas."* Outzos ramos da teoria neo-institucionalista, como o institucionalismo histérico e o estruturalista, também conteibuem para 0 debate sobre © papel das instituigdes na modelagem das preferéncias dos decisores. Para essas-varian- tes do neo-institucionalismo, as insttuigSes moldam as definigBes dos decisores, ‘mas a agio racional daqueles que decidem niio se restringe apenas 20 atendi- mento dos seus auto-interesses. A agio racional também depend das percep- ges subjetivas sobre altemnativas, suas conseqiiéncias ¢ avaliagdes dos seus possiveis resultados. Sem negar a existéncia do cdleulo racional e auto-interes- sado dos decisores, esses ramos do neo-institucionalismo afirmam que 0 cél- culo estratégico dos decisores ocorre dentro de uma concepsio mais ampla das regras, papéis, identidades ¢ idéias.” 3 Pam ane eniato dese Iteratrn, ver, ene outro, Lei (199, «pars uma discumio da aplcagio ne pli tomando como referencia teora da eecolha (0959), odo espago exda ver msice& importing aie naPortanto, a visio mais comum da teoria da escolha racional, de que 0 processo decisétio sobre politicas piblicas resulta apenas de barganhas nego- ciadas entre individuos que perseguem seu auto-interesse, & contestada pela visio de que interesses (ou preferéncias) sio mobilizados no s6 pelo auto- interesse, mas também por processos institucionais de socializagio, por novas idéias e por processos gerados pela historia de cada pais. Os decisores agem ¢ se organizam de acordo com regras e priticas socialmente construidas, conhe- cidas antecipadamente ¢ aceitas (March & Olsen, 1995). Tais visdes sobre 0 processo politico sf0 fundamentais para entendermos melhor as mudangas, nas politicas piblicas em situagSes de selativa estabilidade. ‘Jia teoria da escolha piblica (twble boic) adota um viés normativamente cético quanto 4 capacidade do governo de formular politicas piblicas devido a simagdes como auto-interesse, informagio incompleta, racionalidade limitada e captura das agéncias governamentais por interesses particulasistas, Essa teoria é provavelmente, 2 que demonstra mais mal-estar e desconfianga na capacidade dos mecanismos politicos de decisfo, defendendo a supetioridade das decisdes tomadas pelo mercado stds as tomadas pelos politicos e pela burocracia, Aprofundando um pouco mais as. contribuigdes do.chamado neo- institucionalismo para a Area de politicas pablicas, sabemos que, de acordo com 0s vérios ramos dessa teoria, instituigdes slo regras formais e informais que moldam 0 comportamento dos atores. Como as instituigées influenciam 8 resultados das politicas piblicas ¢ qual a importincia das variiveis institucionais para explicar resultados de politicas piblicas? ‘A resposta est na presungio de que as instituicées tornam o curso de certas politicas mais ficeis do que outras. Ademais, as instituigdes ¢ suas regras redefinem as alternativas politcas e mudam a posicio selativa dos atores. Em geral instituigdes sio associadas a inércia, mas muita politica piblica é formu- lada ¢ implementada. Assim, a teoria neo-insticucionalista nos ajuda a entender que nio sio 36 0s individuos ou grupos que tém forca relevante influenciam as politicas pili cas, mas também as fegras formais ¢ informnals que regem as instituigsee. ‘Outra importante contribuicio das teorias nec-institucionalistas para o campo das politicas piblicas esti na capacidade dessas teorias de incozporar as anilises sobre politicas pablicas, notadamente 3 anilise da sua'natureza e do 2 seu processo, a importincia das institaigées, dado que, como lembra Melo (2002), a literatura modelada pelo zeferencial te6rico tradicional da politica publica faz tabula rasa das instituicdes. A conttibuigao do neo-institucionalismo é importante porque a luta pelo joder e por recursos entre grupos sociais é 0 cemne da formulacdo de pol as, Essa luta é mediada por instituigdes politicas e econémicas que levam as politicas piiblicas para certa direcio ¢ privilegiam alguns grupos em detri- mento de outros, embora as instituigSes sozinhas aio desempenham todos os hi também interesses, como nos diz a teoria da es como afirma o institucionalismo histérico, A despeito das contribuicdes das diversas vertentes da teoria neo- institucionalista para a andlise de politicas piblicas, deve-se lembrar que, como corre com qualquer referencial tedrico, é preciso ter clareza sobre quando & como utilizi-la. Isso porque, como jé argumentado anteriormente (Souza, 20 analisar politicas piblicas significa, muitas vezes, estudar o “governo em aio”, sazio pela qual nem sempre os pressupostos neo-instituc essa anilise. Ademais, os procedimentos metodolégicos construidos pelas diversas vertentes neo-institucionalistas, em especial a da escolha racional, so marca- dos pela simplicidade analitica, pela elegiincia, no sentido que a matemitica di a essa palavra, e pela parciménia, o que nem sempre é aplicével 4 anilise de politicas piblicas." Consideragées Finais Procurei, aqui, contribuir para os estudos académicos em politicas piibli 2s, campo do conhecimento que busca integrar quatro elementos: a propria politica publica (polig), a politica (politics), a sociedade politica (pai) € as istic tigdes que regem as decisdes, 05 desenhos ¢ a implementacio das politicas piblicas, focalizando seja seu process, seja seus resultados. 4s pesquisa em politica piles 20 (9999), Reis (2005) « Sours (005,Disso pode-se concluir que o principal foco analitico da politica piblica esti na identificagio do tipo de problema que a politica puiblica visa a corrigic, nna chegada desse problema ao sistema politico (politia) e i sociedade politica (polity), no proceso percorrido nessas duas ar instituigdes/regeas ‘que irio modelar a decisio e a implementagio da politica péiblica. O entendimento dos modelos e das teorias resumidos aqui pode permitir a0 analista melhor compreender o problema para o qual a politica publica foi desenhada, seus possiveis conflits, a trajetdsia seguida ¢ o papel dos individuos, grupos ¢ instiquigSes que estio envolvidos na decisio e que serio por ela aferados. Referencias ARROW, K. Social Choice and Individual Values. New Haven: Yale University Press, 1951 BACHRACH, P. & BARATZ, M.S. Two faces of power. American Science Review, 56: 947-952, 1962, BAUMGARINER, F & JONES, B. Agendas and Instability in Amerisan Politics. versity Of Chicago Press, 1993. ion Framework (ACF) a anilise da evolusio da politica pablica de controle de armas no Brasil In: ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, XXIX, 2005, Caxambu. GT Politicas Piblicas. IN. & WILDAVSKY, A. Planning and Budgeting in Developing Countries. ‘York: John Wiley, 1980. CAPELLA, A. C. N. Perspectivas tedricas sobre 0 processo de formulagio de politicas pablicas. 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