| CONOCIMIENTOS NECESARIOS SOBRE LAS TIERRAS RURALES EN COLOMBIA APUNTES ESENCIALES PREGUNTAS Y RESPUESTAS oe OXFAM Bogota, D.C., septiembre de 2015PRIMERA EDICION: SEPTHRAGHRE DE 2015, Derechos nesexvanos © Miguel Fernando Mejia, Jheniter Mojica Flérez, 2015 © Oxfam, 2015 Correo electrénico: comunicaciones@oxfarm.org.co PRopUcci6N EDITORIAL Ediciones Aurora Powrapa Leonardo Suarez Jiménez ISBN 978-958-9136-86-7 Depnesion Editorial Nomos S.A, Iyprnso 2x CoLomna Printed in Colombia Contenido Presentacién 1a 12 13 14 16 17 1 ‘ABC sobre propiedad y otras formas de tenencia {Qué calidades juridicas ostentan las personas vinculadas a la tierra en Colombia? {Qué es un baldio de la Nacién? Qué es un bien fiscal? iQuién es un sujeto de reforma agraria? 1.4.1 Algunas de las caracteristicas 0 requisitos para las personas naturales que pueden ser sujetos de reforma agraria Qué se requiere para acreditar propiedad privada? sCuiles son las entidades que administran fuertes de informacién sobre la propiedad en Colombia? 1.6.1 Instituto Geogréfico Agustin Codazzi 1.6.2. Superintendencia de Notariado y Registro 1.6.3 Instituto Colombiano de Desarrollo Rural 1.64 Unidad de Restitucién de Tierras, Cuiles son los bienes baldios de la Nacién, en qué estado de tenencia se encuentran y en dénde se ubican las areas con predominio de baldios? 15 19 20 20 au a 2 22 23 24 25 7Miguel esd ji heer Woes ler 1.8. ;Qué implicaciones acarrean las deficiencias cen los sistemas de informacién? 1.9. :Qué es la informalidad en la tenencia de la tierra? 1.9.1 Aproximacién a la informalidad en Colombia 1.10 ;Qué es la Unidad Agricola Familiar? 1.10.1 gCémo se aplica la uar? 1.10.2 {Por qué el Incoder debe actualizar la UAF? 2 Estructura de la tenencia dela tierra en Colombia en clave de var 21 {Cémo es la distribucién de los tamafios de la ar en Colombia por municipios? 2.2. 3Cémo se distribuye el tamaiio de las var en las regiones del pais? 2.3 {Cémo es la distribucién de poseedores, y éreas en los diferentes rangos de las uaF? 2A ;Cuél es la forma més adecuada de hacer un anilisis de tenencia de la tierra, sisu calidad y condiciones productivas difieren en el pais? 2.5 ;Cémo es la estructura agraria en poseedores, predios, dreas y avalios de acuerdo con la uAF enel pais? 2.6 sQué relacidn existe entre los fenémenos de violencia, desplazamiento y despojo de la tierra? 2.7 3Qué es el Registro Unico de Predios y Tierras Abandonadas por la Violencia? 2.8 ,Cémo ha sido la evolucién en la politica de adjudicaci6n de tierras de la Nacién a sujetos de reforma agraria? 28 28 30 30 32 37 38 38 42 B 2.9. sCuéntos predios de la Nacién, bienes fiscales del Fondo Nacional Agrario, estin registrados y que area ocupan? 2.10 :Cuiles son los bienes incautados por harcotrafico, cudntos tienen sentencia de extincién de dominio y en qué estado estin? al acceso a la propiedad y regulaciones al uso dela tierra en Colombia 3.1 ;Cuiéles son los predios de propiedad colectiva de caricter étnico y que area del pais comprenden? 3.2 :Qué restriccién implica los titulos mineros y de hidrocarburos a la titulacién de la propiedad? 3.3 ;Cudles son las éreas con proteccién legal y que restricciones a la propiedad existen? ;Dénde se localizan? 34 ;Quétipo de figuras con restricciones y regulaciones a los usos existen? 3.5 3Cud es el drea sin restricciones o limitaciones al acceso o a la propiedad y sin regulaciones alos asos en Colombia? 3.6. ;Cudies son los principales usos actuales de la tierra en Colombia? 3.7. 3Cudles son los principales sistemas productivos agricolas por municipio en Colombia? 3.8. 3Cémo es la distribucién de los sistemas productivos agtoindustriales o el agronegocio cen los municipios del pais? 46 53, 57 57 60 61 68ie Ferman a hele Waa bez 4a 42 43 44 5 52 53 5A 55 56 4 Analisis territorial para el caso de la Altillanura: restricciones y regulaciones a la propiedad y los usos, adjudicaciones de baldios y distribucién de la tenencia jExisten agricultores campesinos en la Altillanura? 69 3Cémo ha sido la evolucién de la politica de adjudicacién de baldios en los municipios de Ja Altillanura? 70 3Cémo es la estructura predial y de la tenencia dela tierra en clave de UaF en la Altillanura? n 38s una realidad o un mito la productividad de Ja tierra en la Altillanura? 76 5 La indebida concentracién de tierras en Colombia Desde cuindo se prohibe la concentracién de tierras en Colombia? 83 {Cusles han sido los intentos por legalizar la concentracién de tierras en Colombia? 85 gBn qué consisten las Zonas de Desarrollo Empresarial, Articulo 83 de la Ley 160 de 1994785 4Cual habia sido la modificacién introducida por la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo del primer gobierno Santos? 89 gE qué consistian los Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, Ley 1450 de 20112 90 Qué proponia el proyecto de inversion extranjera en el sector agropecuario, Proyecto de Ley 164 Senado/2013? 90 57 58 61 6.2 Qué proponta el proyecto sobre Zonas de Inter#s de Desarrollo Econémico y Social ~ ziDEs. Proyecto de Ley 162 Cémara/2014, retirado por el mismo Gobierno? De qué manera el Proyecto de Ley 133 Camara de 2015 y 233 Senado por el cual se crean Zonas de Interés de Desarrollo Econémico~ z1DRes pretende legalizar la concentracién de tierras? Qué propone el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 sobre administracién de tierras de la Nacién? 6 Banco de tierras para el posconflicto Qué es el fondo de tierras para el poscontflicto? 43Cuéles son los mecanismos que alimentan el fondo de tierras para la paz? 6.2.1 Adjudicacién de baldios de la Nacién 62.2. Recuperacién de tierras mediante procesos agrarios 6.2.3. Deslinde de tierras de la Nacién 6.24. Recuperacién de baldios indebidamente ‘ocupados 6.2.5. Extincién del derecho del dominio 6.2.6 Revocatoria directa de adjudicaciones hechas sin el cumplimiento de los requisitos legales 62.7 Ordenamiento de reservas forestales. Ley 2de 1959 62,8 Fondo Nacional Agrario y predios provenientes de la Direccién Nacional de Estupefacientes 92 93 95, 99. 100 100 100 101 102 102 103 104 104ul end ji Shane Wj ler 62.9 Compra de Tierras 6.2.10 Expropiacién 6.3 Zonas de Reserva Campesina- ZC Fi Qué desconoce y que confirman los avances del 3.*Censo Nacional Agropecuario -2014-2018- Conclusiones Glosario de siglas 3 us. indice de tablas Grafica 1.1. Grafica 1.2. Grafica 2.1. Grafica 2.2. Grafica 2.3. Grafica 3.1. Grafica 3.2. Grafica 3.3. Grafica 3.4. Grafica 3.5, Grafica 3.6. Grafica 3.7. Grafica 4.1. Estado del catastro rural por municipios, 2o1e Porcentajes de informalidad en la tenencia de la tierra, 2013 Rango promedio de las UAF Predominio de estructura agraria segin UAF Registro Gnico de predios y tierras abandonadas por la violencia. Solicitudes ‘individuales 2006-2014 Resquardos indigenas y titulos colectivos Restricciones a la titulacién y limitaciones al uso ‘ Areas del territorio nacional sin restriccion 4 la propiedad: 44 369 372 has y con proteccién legal Areas con restricciones y regulaciones a los usos Areas sin restricci6n a la propiedad y al uso: 41 463 236 has Tipo de produccién agropecuaria predominante Sistemas productivos agroindustriales Areas sin restriccion en la Altillanura 26 31 39 a 45 52 54 56 58 59 62 65 70ene ies Ree Grafica 4.2. Grafica 4.3. Grafica 6.1. Porcentaje de la estructura predial en UAF en la Altillanura B Porcentaje de predios UAF en la Altillanura, segdin el area 5 Zonas de Reserva Campesina constituidas, fen proceso o en estuidios técnicos 107 Presentacién EL DEBATE SOBRE LA CUESTION AGRARIA EN COLOMBIA re: toma especial importancia en el marco de los procesos de negociacién con la insurgencia, En este contexto las politi cas en relacién con la tenencia y distribucién de la tierra, ast como el ordenamiento social y productivo de su propiedad son determinantes para la construccién de la paz. con justi- cia social, Este trabajo reiine las preguntas mas frecuentes respec~ to a los temas de la propiedad de la tierra en Colombia, las, regulaciones, limitaciones y usos que la misma tiene, vistas desde el ambito nacional. En este sentido aborda conceptos y definiciones basicos sobre la estructura agrariay las politicas de administracién de tierras; acerca del ordenamiento de la propiedad y adiciona una novedosa y pertinente propuesta analitica de la estructura actual de tenencia en clave de lo que actualmente se determina como Unidades Agricolas Fa- miliares. Por medio de un estudio del caso de los siete municipios, que conforman la Altillanura, se abordan esos conceptos y se analizan tanto las regulaciones como las situaciones de evo- lucién de la politica de adjudicacién y la estructura agraria, incorporando algunas reflexiones sobre la expectativa que presenta esta regidn en el tema agrario. Finalmente se analizan, en el ambito legislativo, y en la actual coyuntura politica el tema de tierras y la desafortuna- da incoherencia con la apuesta del banco de tierras para la paz, los procedimientos agrarios y figuras e instrumentos dega Fran ia ane a Ree jis) ordenamiento que deberian tenerse en cuenta para su even- ‘wal implementacién. En sintesis con este trabajo Oxfam quiere difundir la informaci6n necesaria y el anilisis de dos conocedores del ‘tema agrario, Miguel Fernando Mejia y Jenifer Mojica Fls- rez desde el ambito técnico, juridico y practico, presentando tun documento de referencia para conocer los conceptos, ins- trumentos, alcances, problemas, mitos, retos y contradiccio- nes que la realidad territorial y la politica agraria en el tema de tierras tienen, en el contexto de la biisqueda de la paz. ABC sobre propiedad y otras formas de tenencia1.1 2Qué calidades juridicas ostentan las personas vinculadas a la tierra en Colombia? A continuacién una breve descripcién de las diversas calida- des de derechos que se pueden tener respecto a inmuebles rurales': Propietario: persona que tiene la facultad de dis- posicién, uso y goce sobre un bien; acredita su cali- dad a través de un titulo de propiedad y un registro en el folio de matricula inmobiliari. Poseedor: Civil: persona que usa y goza con énimo de seor y duefio un bien de manera pablica y pacifica sin interrupciones. Hereditario: persona que derivé derechos de pro- pietario pero no aparece en el folio de matricula. Poseedor inscrito: persona que goza y usa un bien en cuyo folio de matricula se encuentra inscrita tuna posesién a su favor. Ocupante: persona que realiza actividades de ex- plotacién productiva agropecuaria directamente ‘en terrenos baldios de la Nacién. 41 Ajustado del Proyecto de Proteccién de Tiras y Patrimonio de la Pobla- cin Desplazada, 9}ge Fran mia ane Waa Ree [20 + Tenedor: persona que realiza actividades sobre ‘un predio, reconociendo que existe un tercero con mejor derecho. Ej: arrendatarios, aparcetos, como- datarios, cosecheros, etc. 1.2 2Qué es un baldio de la Nacién? Es un tipo de bien patrimonial, imprescriptible, inajena- ble ¢ inembargable; su definicién es residual, ya que se consi- dera baldio todo terreno que no demuestre ser de propiedad privada, Son los bienes para dotar progresivamente de tierras alos campesinos pobres y pueblos étnicos sujetos de reforma agraria, Adicionalmente existen baldios reservados, que son aquellos que pertenecen a la Nacién en virtud de un proce- dimiento agrario de clarificacién de propiedad o extincién de dominio, en donde se haya definido la calidad de baldio. Estos proce gica que tiene la propiedad en Colombia. Este tipo de baldios cuentan con folio de matricula inmobiliaria, jentos se fundan en la funcién social y ecol6- 1.3. gQué es un bien fiscal? Un tipo de bien que es de propiedad del Estado. En ma- teria agraria, son los predios pertenecientes al Fondo Nacio- nal Agrario (FNA), los cuales ha adquirido el Estado para ser adjudicados a sujetos de reforma agraria. Esta dotacién de tierras, se hace bajo régimen parcelario, es decit, se somete al beneficiario a condiciones que debe cumplir dentro de un término temporal establecido por la ley. 1.4 gQuién es un sujeto de reforma agraria? Son personas naturales, empresas comunitarias, coope- rativas campesinas, fundaciones y asociaciones sin énimo de lucro que presten tn servicio puiblico o que tengan funciones de beneficio social; de igual forma los pueblos étnicos, indi- genas y negros, que tengan una relacién directa con la tierra y la laboren con su propia fuerza de trabajo. Excepcionalmente, pueden ser beneficiarias entidades de derecho piiblico para el desarrollo de actividades relacio- nadas con servicios publicos 0 calificadas como de utilidad piiblica e interés social (articulos 4. %, 5. °y 6. ° del Decreto 2664 de 1994), 1.4.1 Algunas de las caracteristicas o requisitos para las personas naturales que pueden ser sujetos de reforma agraria + Persona con vocacién campesina, trabajador agra- tio, de nacionalidad colombiana, mayor de 16 aos. + Estar explotando las dos terceras partes de la ex- tensién solicitada en correspondencia con la apti- tud de los suelos. Salvo para la poblacién victima del desplazamiento forzado®. + La explotacién debe comprender un término no menor a 5 afios, salvo para poblacién victima del desplazamiento forzado. + No tener patrimonio superior a 1000 salarios mini ‘mos legales mensuales vigentes. + Nosser propietario o poseedor a cualquier otro titu- lo de otros bienes rurales en el territorio nacional, + No haber sido adjudicatario de programas de re- forma agraria dentro de los 15 afios anteriores. Con excepcién de adjudicaciones que no superen 2 Laley antitramites (Dec. 19 de 2012), estableci6 unas reglasexcepciona- les y preferents para la adjudicacin de baldos avictimas de desplaza mento forzado, en et cul se les exonera de los requisites de explotacion ceconémica y tiempo de ocupacién. aeste Hoja Fee el limite minimo establecido para la Unidad Agri- cola Familiar’, 1.5 Qué se requiere para acreditar propiedad privada? Para acreditar propiedad privada sobre un predio rural, se requiere como prueba el titulo originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal y que se en- cuentre debidamente inscrito en el folio de matricula inmo- biliaria, Adicionalmente, la Ley 160 de 1994 (art, 48) previé que también sirve para acreditar propiedad, los titulos debida- mente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de dicha ley, en que consten tradiciones de dominio por un lap- 0 no menor del término que sefialan las leyes para la pres- cripcién extraordinaria, Este caso no obstante requiere que los titulos sean verdaderamente traslaticios de dominio, y no de derechos imperfectos como falsas tradiciones, mejoras, sucesiones, etc. 1.6 ¢Cudles son las entidades que administran fuentes de informacion sobre la propiedad en Colombia? Las entidades encargadas de administrar informacién relativa a la propiedad son: el Instituto Geogréfico Agustin Codazzi (1GAC), la Superintendencia de Notariado y Registro (sn), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (1Nco- sk), ylos municipios. 3 Art. 2 del Acuerdo 14 de 1995 de la Junta Directiva dl Instituto Colom- biano de Reforma Agraria, 1.6.1 Instituto Geografico Agustin Codazzi El Instituto Geogréfico Agustin Codazzi (IGAc) acopia informacién catastral, es decir el censo de a predios ~areas delimitadas con la identificacién de los posibles propietarios, poseedores, tene- dores- en el pai caracteristicas principales de los mismos, como: ocalizacién, uso, construcciones, valor catastral y nombre, de los predios urbanos y rurales. Su sistema de informacién esta descentralizado asi: El Catastro Nacional es gestionado por 5 entidades ca- tastrales en el territorio nacional. El 1GAC, que administra el 66% del total de los predios, Bogoté con un 15%, Antioquia con el 8%, Medellin con el 6% y Cali con el 4%, Para el aiio 2011, Colombia contaba con 14 414 976 predios registrados en la base de Catastro Nacional, de los cuales el 73,5% son predios urbanos y el 26,5% son predios rurales. esta informacién contiene las "ma" 1.6.1.1 ¢Qué es el catastro? Es el censo de los bienes inmuebles (predios) pertene- cientes a la Nacién o a particulares, contiene informacién juridica,fisica, fiscal de cada bien inmueble, al cual se le asig- nna una cédula catastral, NO es suficiente para determina la propiedad, ya que pueden existir titulos sin registrar en el catastro, Segiin las bases de datos del 1GAC en el “Atlas de la dis- tribucién de la propiedad rural en Colombia” al afio 2012, de 997 municipios analizados: 399 (40%) tienen el catastro rural actualizado, 505 (50,6%) se encuentran con una base catastral desactualizada y 95 (9,4%) no tienen formacién ca- tastral De la informacién 1GAc se advierte que los departamen- tos en estado més critico por el mimero de municipios con informacién desactualizada son: Boyacd, Antioquia, Cun- 23)it ern ei shane Moje ler 2 dinamarca, Tolima, Bolivar, los Santanderes, Arauca, Meta, Casanare y Narifio, con mas del 40% sin actualizacién ca- tastral. Grafica 1.4, Estado del catastro rural por municipios, 2012 1 Actunizade sm oeactuatizade 1 Sin frmaion "Fuente: Elaboraion propia con base enn informacion IGAG- 2012 Si se observa esta misma situacién de informacién, des- actualizada y sin formar en areas, se destacarian regiones como: la Orinoquia, Pacifico y Andina. 1.6.2. Superintendencia de Notariado y Registro Las oficinas de registro e instrumentos, symeneen puiblicos, se encargan dellevar el regis- SNARESS2° tro de la historia de los predios y de la propiedad del inmueble, Se realiza a partir de inscripciones y de anotaciones mediante diferentes cédigos en el folio de matricula inmobiliaria (Fat) el cual tiene un nimero de identificacién para cada predio. Entre Jos cédigos Ia sw asigna a: predios provenientes de adjudi- cacién de baldios, baldios reservados, baldios ocupados y abandonados y otros cédigos para medidas de proteccién. 1.6. 1 {Qué es el folio de matricula inmobiliaria? Es el documento donde se registra la cadena traslaticia de un predio, contiene todos los actos juridicos que sobre el mismo se han realizado e identifica a los intervinientes y la localizacién del inmueble. Con este documento se puede determinar parte de los antecedentes del predio y el estado de tenencia pero NO es suficiente para determinar la propie- dad, puesto que de una parte pueden existir registros de pre- dios con falsa tradicién 0 derechos imperfectos como me- joras, carta-ventas, o sucesiones sin antecedente realizadas en el pasado, y de otra, pueden existir titulos de propiedad originarios como una adjudicacién de baldio del Incoder, sin ‘que haya sido registrado en el folio. 1.6.2.2 2Una escritura publica es un titulo de propiedad? Por su parte las notarfas expiden escrituras piblicas que contienen informacién referida a negocios entre particu- lares como compraventas, hipotecas, usufructos, arrenda- mientos, petmutas sobre los predios, entre otros. Una escri- tura da fé sobre negocios juridicos sobre bienes inmuebles pero en si mismas no son suficientes para acreditar la pro- piedad. 1.6.3 Instituto Colombiano de Desarrollo Rural El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) administra la informacién de: + Predios baldios que han sido adjudi- cados y los que estin en proceso de adjudicacién a favor de sujetos de reforma agraria y de comunida- des étnicas, + Bienes -predios- fiscales dela Nacién que pertene- cen al Fondo Nacional Agrario (PNA) que han sido adjudicados o estén en proceso de adjudicacién en 25iu eran ja Siete Wea Mee 26 régimen parcelario a sujetos de reforma agraria y a comunidades como resguardos indigenas y terito- rios colectivos. + Baldfos reservados producto de procesos agrarios, predios expropiados, recuperados, deslindados, a nombre de la Nacién, + Registro de zonas de reserva camps das y en proceso de constitucién. + Administra el Registro Unico de Predios y Tierras Abandonadas por la violencia (RUPTA), individua- les y colectivos. na constitui- 1.6.4 Unidad de Restitucién de Tierras La Unidad de Restitucién de Tierras (URT), lleva el registro de tierras despojadas y abandonadas 2s por el conflicto armado, de conformidad con lo “© establecido por la Ley 1448 de 2012. En dicho registro ademés se inscriben las medidas de pro- teccién decretadas en el marco de los procesos de restitucién de tierras. tras entidades del nivel local, regional y nacional administran informacién sobre la propiedad, como son: las secretarias de agricultura, las unidades municipales de asistencia técnica agropecuaria(UMATAS), las secretarias de hacienda, las oficinas de planeacién, las tesorerias munici- pales: ello puede ser para el recaudo de impuestos, certifi- cacién de usos del suelo 0 aprobacién de licencias de uso y construccién, Otras entidades a modo de ejemplo, cémo el Sistema de Parques Nacionales 0 el Ministerio de Ambiente, manejan informacién sobre el Sistema Nacional de Areas Protegidas. 1.7. Cudles son los bienes baldios de la Nacién, en qué estado de tenencia se encuentran y en dénde se ubican las areas con predominio de baldios? No existe informacién suficiente y veraz para determinar donde se encuentran los baldios de la Nacidn. Tampoco la informacién est debidamente integrada en un sistema que permita precisar la propiedad de la tierra en Colombia. Las siguientes tres fallas demuestran la carente goberna~ bilidad sobre la informacién al respecto, por no mencionar los errores, imprecisiones y precariedad de la tecnologia so- bre la que se acumula esta informacién: 1, No estan registradas en la Superintendencia de Nota- riado y Registro (sNR), todas las resoluciones de adju- dicacién de baldios o de predios del Fondo Nacional Agrario (NA) que otorgaron el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) o antes el Instituto Co- Jombiano de la Reforma Agraria (INCORA), 2. No todos los predios que aparecen en el censo del 1GAC el catastro~ estén en el registro de la oficina de instrumentos piiblicos. 3. No todos los registros de la oficina de instrumentos piiblicos -folios de matricula inmobiliaria~ indican, propiedad privada; existen registros de mejoras, fal- sas tradiciones, carta ventas, etc. El anélisis sobre la informalidad en la tenencia de la tie- ra permite una aproximacién a dreas con alta presencia de predios donde se supone la existencia de baldios, por ejem- plo dreas sin formacién catastralge Foran a 28 1.8 Qué implicaciones acarrean las deficiencias en los sistemas de informacion?* + Inseguridad juridica y fisica de la propiedad inmo- biliaria. + Disminucién en el bienestar de la sociedad por el exceso de recursos, tiempos y tramites de catastro y registro, + Dificultad para el acceso a créditos y recursos de financiacién para sujetos de reforma agraria. + Aumento de los costos e ineficiencia de los servi- cios de catastro y registro. + Bajo recaudo de los impuestos locales. + Deficiencias de informacidn para procesos de pla- neacién y ordenamiento territorial, asi como para la toma de decisiones en procesos penales, civiles y administrativos; baja gobernabilidad. + Aumento de los procesos disciplinarios y ju‘ ciales. + Deficiencia en la atencién a la poblacién en situa- cién de desplazamiento, en los procesos de restitu- in y regularizacién de tierras. + Situaciones de conflictos por uso y tenencia en ‘reas protegidas. + Pérdida o desactualizacién de la informacién de catastro y registro, 1.9 ZQué es la informalidad en la tenencia de la tierra? Es la falta de formalizacién de la relacién juridica de las, personas con su propiedad inmueble; se traduce en una 4 Fuente Conpes 3641/2010 inestabilidad juridica y en ausencia de derechos. Puede ca- talogarse como informalidad en la tenencia de la tierra la situacién de los ocupantes de baldios, la de los poseedores de propiedad privada, la de los tenedores informales, u otras, condiciones como la falta de registro de titulos de propiedad o el registro de falsas tradiciones. Oficialmente, con base en los datos catastrales que ma- neja el 1GAC, se ha estimado que el nivel de informalidad en la tenencia de la tierra rural, es cercana al 40% de la totalidad de os predios rurales, siendo el indicador aun més alto en las zonas de pequefia propiedad campesina. La informalidad en la propiedad de la tierra se torna més dramitica, en relacion con la poblacién victima de desplazamiento forzado y des- ojo, donde se registran indices superiores de ella Si en total son 3718 000 los predios rurales inscritos en el catastro nacional, habria entonces 1 500 000 predios rurales sin formalizar, En esta cifra se incluye una buena parte de los baldios adjudicados por el antiguo Incora, o el Incoder, que se entregaron sin registrar y el beneficiario tampoco lo hacia y en consecuencia no se transferfa la propiedad. Estos pre- ios por tanto, siguen siendo predios baldios o bienes fiscales patrimoniales en términos legales. (tras fuentes manejan cifras superiores de informalidad. En la exposicién de motivos de la Ley 102 de 2006 (Ley del saneamiento de la falsa tradicién) se anotaba que slo una de las modalidades de tenencia precaria de la tierra, la falsa tradicién, afectaba 3,4 millones de inmuebles urbanos y ru- rales, Encuestas realizadas por la Universidad de Los Andes, y el Programa Mis Inversién para el Desarrollo Alternativo Sostenible (MiDAS) de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (UsAtb) en los atios 2007 y 2008 en 10 municipios, arrojaron un promedio de 47,5% de infor- ‘malidad rural en la tenencia y ocupacién de la tierra (ocu- pantes, poseedores y propietarios sin titulos de propiedad |29)ut end ji Sheer Noel |30] registrados). Alejandro Reyes en 2010, mencionaba que este problema afecta cerca del 50% de los predios rurales*. 1.9.1 Aproximaci6n a la informatidad en Colombia El Proyecto de Interrelacién Catastro-Registro (Icare), so- bre el tema, se basa en el cruce de informacién de la base catastral del pais, y la informacién juridica de los registros en folios de matricula inmobiliaria (EM). Los rangos que se presentan en el mapa (Grafica 1.2) indican porcentajes de informalidad en los municipios respecto a los predios que aparecen en el catastro que no cuentan con registros en folios de matricula inmobiliaria. Se podria inferit ademas que los rangos més altos se dan en los municipios donde se presume Ia existencia de baldfos de la Nacién. La debilidad en la informacién le es funcional y conve- niente a los procesos de acumulacién, concentracién, leg macién de las acciones violentas en relacién con la propi dad, es decir el despojo de tierras al Estado y a campesinos con altos niveles de vulnerabilidad. Se puede observar en el ‘mapa de informalidad regiones con una alta tasa como la Altillanura, sur de Bolivar, Montes de Maria, sur del Meta, Guaviare, Cauca, Putumayo, Urabé, 1.10 Qué es la Unidad Agricola Familiar? La Unidad Agricola Familiar (Ua®) es un instrumento de politica agearia que permite definir tanto el valor de referen- cia para el acceso a tierras de la Nacién mediante procesos de adjudicacién (ocupacién territorial), asi como los siste- ‘mas productivos a establecer (usos de la tierra). LA UAF es la base del ordenamiento social y productivo de la propiedad en Colombia. 5 Cf. Alejandro Reyes, El problema de la terra en Colombia, publicad en Octubre de 2012, consultado en http//alejandroreyesposada.wordpess. com/2012/10/31/e- problem de-a-terra-en-colombia/ Grafica 1.2. Porcentajes de informalidad en la tenencia de la tierra, 2013, rer oc i Fuente: Generain a part de datos del nstto Geogrtic Agusta Codaza, 2013inl ern ei Sheer Woes er Su valor determina el rango de area segiin la Zona Re- lativamente Homogénea en la que se puede constituir una empresa bisica rural para que una familia rural tenga los ingresos de 2 salarios minimos como excedente capitaliza- ble. La Ley 160/94, art. 38, la define como: Empresa basica de produccién agricola, pecuaria, acuicola o forestal, cuya ex- tensién, conforme a las condiciones agroecolégicas de la zona con tecnologia adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formacién de su patrimonio Los rangos de Ua cambian segtin la Zona Relativamente Homogénea (2811), definida ésta, por la calidad de la tierra, or sus condiciones fisiograficas, la clasficacién de los suelos Y las condiciones productivas y de competitividad, segiin la regidn del pafs donde se encuentren. Sirven como referencia para determinar las extensiones maximas y mfnimas en que se pueden adjudicar los baldios de la Nacién. Las Zonas Relativamente Homogéneas y los rangos de UAE vigentes estén en las resoluciones 041/96 y 020/98 del Incora. Los rangos més bajos indican mejor calidad y con- diciones de produccidn y los rangos més altos menores con- diciones productivas; ejemplo: La zeH del norte del Valle del Cauca presenta un rango de var alrededor de 4,5 has y en contraste la ZRH del Vichada el rango de uaF es alrededor de 1400 has. 1.10.1 gCémo se aplica la UAF? El articulo 66 de la Ley 160 de 1994 dispone, como re- gla general, que los terrenos baldios de la Nacién se adjudi- can en UAP, el Incora hoy Incoder determina las extensiones méximas y minimas para la adjudicacién de baldios. La Ua se aplica hoy solo como unidad de medida, lo cual es muy limitado frente a su definicién legal que involucra una concepcién de ordenamiento y regulacién a la propiedad y las condiciones necesarias para su aprovechamiento, asisten- cia técnica, créditos y dems factores productivos. La ley contempla que: ninguna persona podrd adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como bal- dios, si las extensiones exceden los Himites méximos para la titulacién (art. 72, Ley 160). Desde esta perspectiva la UAF es un instrumento de orde- ‘namiento social y productivo de la propiedad, permite corregir la distribucidn inequitativa de la tierra y evita la concentracién, En su correcta aplicaci6n la Ua permitiria que la tierra baldia de la nacién se distribuyera en tamaiios acordes a su vocacién, aptitud y competitividad, a familias sujeto de re- forma agraria; en el mismo sentido definiria y regularia los uusos adecuados y evitaria que los bienes provenientes del patrimonio de la nacién que eventualmente se adjudiquen como activos de los campesinos pobres, sean acumulados indebidamente, por inversionistas con recursos suficientes 0 por especuladores de la tierra 1.10.2 gPor qué el Incoder debe actualizar la UAF? Como ya se ha mencionado la UaF es el instrumento que permite armonizar el ordenamiento de la propiedad con el ordenamiento territorial. Las Zonas Relativamente Homogé: neas adoptadas en el acuerdo 041 del 1996 se encuentran hoy desactualizadas, teniendo en cuenta que + Existen recientes estudios técnicos ambientales, socioeconémicos y cartogréficos en el pais, elabo- rados con sistemas de informacién geografica, + Sehan dado cambios en la ruralidad en los iltimos, aiios, relacionados con las infraestructuras fisica y social einversiones en agroindustria, lo que indica cambios en la competitividad. + Se han incorporado nuevas tecnologias y se han dado cambios en los sistemas productivos Byig Ferd Nea ae Nea ez 4] La actualizacién de las uaF resulta necesaria, en el esce- nario de los eventuales acuerdos de paz, y en el desarrollo de una adecuada politica agcaria de posconflicto, pues es un ins- trumento que permil biental y productivo de la propiedad rural en Colombia. Los studios que ya existen en el Incoder deben ser valorados en su pertinencia y superar la oposicién que la Sociedad de Agri- cultores de Colombia (s4c) ha impuesto sobre este proceso. fa orientar el ordenamiento social, am- Entre las inquietudes que manifiesta la sAc frente a los estudios ya radicados para cambio de la Uak, se encuentran la necesidad de ser socializados por sus gremios y la preocu- pacién afladida a que los rangos de adjudicacién bajen y por ende el limite a la compra de tierras provenientes de baldios. Esta figura de ordenamiento representa un obstculo para inversionistas 0 acumuladores del mercado de tierras. No obstante el carécter técnico y social frente a la equidad y el uso adecuado de la tierra que la figura representa, tal y como lo ratifica la sentencia 644 de 2012 que se expone més ade- lante. (Ver cuadro 5.2., pag. 86). 2 Estructura de la tenencia de la tierra en Colombia en clave de UAF2.1 gCémo es la distribucién de los tamatios de la UAF en Colombia por municipios? COMO YA SE HA MENCIONADO el tamafio de la UAF se deter- ‘mina segiin la Zona Relativamente Homogénea en el pais. Si se hace una distribucién estadistica de las UaF definida en las resoluciones vigentes, tomando promedios municipales, se encuentra que existe una distribucién proporcional de mu- nicipios con rangos entre UAF de 4,5 y 238 has en 1067 muni- cipios del pais, y 21 municipios presentan las UAE con rangos ‘mayores a 238 has, siendo 1600 has el tamatio més grande de la var en el pafs, ubicada en el municipio de Mapiripan (Meta), Cuadro 2.1 Rangos de las Ua a nivel nacional segiin cantidad de municipios en donde se encuentran [Rangos de UAP nacional en has Cantidad municipios 45-118 am 118-215 am 215-40 291 40-238, 232 238 a ‘Total general 1089) Fuente: Eisboracién propa con base en el Acuerdo 024 de 1996ga Fran ma bene Woes Ree 2.2 2.3 2Cémo se distribuye el tamafio de las var en las regiones del pais? + Los municipios donde predomina las ar de tama- fios mas pequeiios se ubican en las regiones de ma- yor poblamiento, sobre las cordilleras. + En los departamentos de Cundinamarca, Boyaci, Caldas, Risaralda, Quindio, Valle del Cuaca, Cauca y Narifto, predominan los rangos pequefios de UAr. + Ena regién de la Orinoquia predomina las var de rrangos superiores a 238 has, + La identificacién de Zonas Relativamente Homogé- reas indican que a menor rango de las UAE mejor cali- dad dela tierra y mejores oportunidades productivas. + Sin embargo estas consideraciones son cambiantes, por ejemplo hoy las condiciones productivas y las oportunidades de mercado y produccién han cam- biado en la Altillanura. (Grafica 2.1), 2Cémo es la distribucién de poseedores, y éreas en los diferentes rangos de las ww? Cuadro 2.2. Distribucién de tenencia de los predios rurales catastrados cen rangos de UA ‘RangosdeUAEs Repintospropie- _Totalde—_4delos_— del rea ‘aconalporhis tariosposcedoresdrenenhas propietarios ctatada 45-118 1526497 4317778853 4091071 118-215 1006526 S846680,656 269 14.50 215-40 767388 842067953205 2089 40-238 393607 -1158778Id1 1052874 2238) 41732 1014399483 25.16 ‘Totalgeneral 3735750 4031691528 1000-1000 Fuente: Elaboracin propa a partic de base de dats Atlas dela dstrbucion de la propiedad curl en Colombia GAG - Universidad delos Andes, 2012. Fuente: laboracin propiaapatir de resluciones 04/96 y 020/98 del Incora [39gil eran ja ono aces i Us As us heer Maes lee row ache Pca eas + En los rangos nacionales de UA, entre 4,5 y 118 Grafica 2.2. Predominio de estructura agraria segtin usr se encuentra el 40,9% de los propietarios/tenedores con un 10,7% del rea total catastrada que es 40316 915,28 hectareas. + Enel rango de las ar mas altos (mayor a 238 has) se encuentra el 1,1% del total de propietarios con el 25, 19% del area catastrada, + Enos rangos de var mayores a 40 has se encuentra, el 11,6% de los propietarios con el 53,9% del érea catastrada. © 2.4 ¢Cudles la forma mas adecuada de hacer un analisis de tenencia de la tierra, si su calidad y condiciones productivas differen en el pais? Anilisis de tenencia en clave de var de adjudicacién defini- da por Zonas Relativamente Homogéneas (Res 041 Incora) y con una propuesta de clasificacién en los siguientes tamafios de los predios: + Microfundio: menores a 0,5 UAF + Minifundio:0,5 a 1 var + Pequefia propiedad: 1 a2 var + Mediana propiedad: 2 a5 uaF + Gran propiedad: mayor a 5 UAP El siguiente mapa representa la tendencia de predominio de predios rurales del catastro del 1GAc en el 2012, segin la estructura propuesta del tamaito de la propiedad. Indica que cen regiones como el bajo Cauca antioquefio y cordobés, el ‘Fuente Elaborain propa partir de datos Aas tenenca dela irra yresolucones (041/96 y 02098 del lncora. 5 Cleulos con base en los datos del Atlas de distribucin de la propiedad rural en Colombia to -U. Andes 2012. EL total de registro de poseedo- res/tenedores y propietaios y el area catastrada tienen los ftros det elas. || aiu eran ji Shane Wola Rarer 2 Magdalena Medio: nordeste Antioquefio y Santander, y en departamentos como Arauca, Valle del Cauca, norte del Toli- ma y del Huila, centro del Meta, norte del Huila y sur de Na- rifto predomina una estructura de gran propiedad (predios ‘mayores a 5 UaF de cada zona). Los departamentos donde predomina una estructura agraria mediana entre 2 y 5 UAF son Vichada sur del Meta, norte del Casanare, sur de Cérdoba, Magdalena y Cesar. 2.5 zCémo es la estructura agraria en poseedores, predios, dreas y avalos de acuerdo con la ur en el pais? caadro 2.3. ‘Tamafios de las uaF ‘TumaioenUAF —Sumade —Sumade — Sumade_ Suma de avalio registros —predion rea has ‘niles L.Microfundio 77.89% 80.27% 845% SAI 2.Minifundio 9.964% 9.35% 15.93% 13.60% 3. Pequeno 623% 567% 1753% AO 4 Mediano 389% 3.28% 19.76% 16.80% 5.Grande 208% HN 2825.1 Fuente Elaboracin propa con base en dato Alas dea distibucin del propie dad rural en Colombia IGAC- Universidad de los Andes, 2012. + Lacestructura bimodal de tenencia sigue represen- tando valores extremos aun en cada rango de UAF. + En el microfundio (-0,5 ar) se encuentra el 77% de los propietarios/tenedores, el 80% de los pre- dios, con el 18% del érea, que representa el 31% del avalio total. + La gran propiedad (mayor de 5 UAT) representa el 2% de los propietarios con el 1,44% de los predios en el 28,3% del drea, que representa un avalio del 25,1%. Si se tienen en cuenta los valores de la me- diana propiedad (2 a 5 ust) los valores se incre- ‘mentan ast: 5,8% de los propietarios poseen 4,7% de los predios con el 48% del area y un avalio del 31,6% del total catastrado, 2.6 4Qué relacién existe entre los fenémenos de violencia, desplazamiento y despojo de la tierra? Situaciones victimizantes como amenazas, asesinatos, des apariciones forzadas, masacres, desplazamientos, despojo y uusurpacién de tierras, son hechos que en diferentes regi nes han estado asociadas con el acaparamiento de tierras, concentracién de las mismas y desarrollo de megaproyectos comerciales, agroindustriales y ganaderos. Regiones como Utabé antioquefio chocoano y cordobés, Magdalena Medio, nordeste antioqueio, el Catatumbo, Meta entre otros se des- tacan por la presencia de grandes extensiones de cultivos de palma, y ganaderia. ‘Aunque la concentraci6n de la tierra es un fenémeno per- ‘manente y generalizado en el pais, el mismo se ha acentuado en aquellas regiones en las que se han presentado escenarios de conflicto armado, desplazamiento forzado y violencia ge- neralizada precisamente en los periodos en qué éstos fend- menos han acaecido. En las regiones con una mayor tasa de victimizacién por desplazamiento forzado y masacres, por ejemplo, se confirma la tendencia al aumento del indice de concentracién e inequitativa distribucién de la tierra’. Esto fue previsto por la Ley de Victimas y Restitucién de Tierras (Ley 1448 de 2011), al establecer una presun 7 Vease documentos del proyecto de “Construccién de memoria hstica sobre el desplazamiento forzado en Colombia” del Centro de Memoria His- torica, componente de Masacres. 2012. Reatan el impacto que tiene el desplazamiento forzado, en la reconfiguacion dela trtitoriosafectados con estas formulas de violencia, 43ig fern Hala heer Woes Ree 4 legal de despojo, cuando tras los hechos victimizantes del abandono de las tierras por el desplazamiento forzado o el despojo, se presentaran concentraciones de propiedad, cam- bios drasticos en el uso de los suelos, monocultivos, gana- derfa extensiva o mineria industrial (Articulo 77, inciso 2, numeral b). “Las masacres y el desplazamiento forzado subse- cuente, ocurridos en el marco del conflicto armado yla violencia sociopolitica, hacen parte del reperto- rio de violencia que han utilizado actores armados, ‘econémicos y politicos, como estrategia para lograr la reconfiguracién territorial de los territorios en dispute” La reconfiguracion territorial que se ha producido en los territorios en conflicto en escenarios posteriores a las ma- sacres y el desplazamiento forzado subsecuente, y el modus operandi empleado por los actores armados para lograr el desplazamiento forzado, ha afectado a las comunidades cam- ppesinas perjudicadas, haciendo que pierdan su arraigo cam- pesino, transformando su vocacién productora, y afectando su organizacién social. Esto ha dado lugar a un proceso de desarraigo campesino y debilitamiento de su identidad, que han padecido las comunidades que han sido victimizadas en escenarios de conflicto armado, a consecuencia del despla- zamiento forzado principalmente, el despojo de tierras y la reconfiguracién de sus territorios. La intensificacién del fenémeno de la concentraci6n de la tierra en escenarios de conflicto esté atada a otras varia- bles como el aumento en Ia implementacién de economias extractivas, minerfa y proyectos agroindustriales, los cuales requieren grandes extensiones de tierra para su desarrollo. {8 Hipétesis de investigacion planteada en el documento analtico nacional que preparé al Proyecto de construcién de Memoria Histérca sobre el Desplazamiento Forzado en Colombia, en el ao 2012 2.7 gQué es el Registro Unico de Predios y Tierras Abandonadas por la Violencia? Bs el Registro Unico de Predios y Tierras Abandonados por la Violencia (RuPtA). Cuando por hechos de violencia un ciuda- dano ha tenido que abandonar o esta en riesgo de abandonar su inmueble puede solcitar el registro de la medida de protec- cin para impedir cualquier accién de enajenacién o transfe- rencia de titulos de propiedad en contra de su voluntad. Grafica 2.3. Registro Gnico de predios y tierras abandonadas por la violencia. Solicitudes individuates 2006-2014 Fuente: Elaboracin propia con base en datos de Incoder, 2014 ‘Segtin el Incoder, a diciembre de 2014 se realizaron 56 288 registros de proteccién individual, solo 14 903 (264%) de es- tas solicitudes tuvieron anotacién en los folios de matricula y 32 362 (57,49) tuvieron nota devolutiva principalmente por no tener folio de matricula, es decir por encontrarse en esta- do de informalidad.ge Fran ea ante Waa ae? 4s Los departamentos de Antioquia, Meta, Tolima, Cesar, Magdalena, Bolivar, Norte de Santander y Narifio, son los que registran un mayor mimero de las solicitudes de pro- teccidn de predios abandonados por la violencia, como de solicitud de restitucién de tierras. Existen 130 101 predios con medidas de proteccién co- lectiva, 2.8 gCémo ha sido la evolucién en la politica de adjudicacién de tierras de la Nacién a sujetos de reforma agraria? as Programas de adjudicacién de tierras a comunidades aieimiy Gai aoe ee ee eee eee Sosi91 19374708 2689 SoIsk amie a2 ‘Tuhiascaneos Crane anion “omuniarsde —devesgndainipons——Tetalas ccna ees “a uml Hectias Fumiles Hectrs Famila ects Fuente: Balance de a gestin pr el ordenamiete social yproductivo de terror tn coder 1960-2012 "Por compra directa se ee referencia un programa de acceso atts que se impulss con el in de sabia ters a campesinos mediante de convocatoras que Basliente promovieron el mercado entre pequcospropietrospinclpalmente 2.9 gCudntos predios de la Nacién, bienes fiscales del Fondo Nacional Agrario, estn registrados y que rea ocupan? Bl total nacional a marzo del 2014 son 4841 predios, con ‘un rea aproximada de 529 271 has, por determinar su estado de tenencia y eventualmente por formalizar, pues como ya se mencioné estos ptedios estan en régimen especial de adju- dicacién (parcelario); por tanto permanecen en un mercado informal de tierras y en constante proceso de clarificacién y readjudicacién o formalizacién Los municipios donde mayoritariamente se han adjudi cado estos predios, coinciden con los departamentos don- de actualmente se presentan In mayoria de los predios del inventario del Incoder (Antioquia, Sucre, Bolivar, Cesar y Magdalena). No obstante estos predios solo representan gas- tos administrativos mientras no se haga seguimiento al fin y uso para el cual estan destinados. 2.40 {Cudles son los bienes incautados por narcotratico, ‘audntos tienen sentencia de extincién de dominio y en qué estado estan? La Direccién Nacional de Estupefacientes, en el 2014 reporta al Incoder 757 predios rurales que tienen resolucién de ex- tincién de dominio con un érea aproximada de 42 143 has y que eventualmente podrian ser aptos para su adjudicacién definitiva a sujetos de reforma agraria, Los departamentos con mayor nimero de predios son: Valle del Cauca con 316, Cundinamarca con 79, Antioquia 67 y Caldas con 42, Estas cifras tanto en area total, como en el mimero de predios advierten de la constante especulacién alrededor de este tema y quizés haya un sub-registro o una gestién precaria respecto a la recuperacién de este tipo de bienes provenientes de las actividades del narcotrafico e ili- citas en el pais. En conclusién estos predios no representan una fuente significativa de tierras para adjudicar, por el contrario gene- ralmente deben surtir procesos de alta complejidad por los attificios juridicos en los que se ven inmersos, tales como: sucesiones, sociedades abiertas ¢ iliquidas, a la vez que enuel ean a Sheer ves er ocasiones han sido fortin de politicos para beneficios buro- icos, corrupcién, ampliacién del testaferrato, entre otros vvicios. Se requiere una decisin de fondo en términos de po- litica de expropiacién para hacer efectiva su incautacién y redistribucién. 3 Analisis territorial de las restricciones al acceso a la propiedad y regulaciones al uso de la tierra en ColombiaEL AREA CONTINENTAL DE COLOMBIA son 114 174 800 hec- téreas. Mas no todo el territorio nacional esta disponible pata permitir su apropiacién, distribucién y uso. En distin- tos dmbitos existen regulaciones que implican restricciones 0 afectaciones sobre los territorios, que impiden el acceso a su propiedad o a determinados usos. A continuacién se analiza r4n las principales como: titulacién étnica, mineria ¢ hidro- carburos, sistema de dreas protegidas, entre otras. Sibbien las entidades territoriales tienen funciones de orde- namiento territorial y regulaciones de los usos de los suelos de cada municipio, existen normas de rango superior que deter- ‘minan tanto el uso como la ocupacién del suelo en Colombia. 3.1 gCuéles son los predios de propiedad colectiva de cardcter étnico y que drea del pais comprenden? El drea de la cual se tiene certeza que se encuentra en propie- dad privada de caracter colectivo son 36 997 495 hectéreas cen resguardos indigenas y consejos comunitarios, la cual re- presenta un 32,4% del pais, localizada principalmente en la regién de la Amazonia y el pacifico colombiano. Esta dea no representa en s{ misma la territorialidad in- digena y afrodescendiente en tanto que atin existen solicitu- des de constitucién de nuevos resguardos y ampliacién de los existentes y no incluye los territorios ancestrales es decir solo incluye territorios que han sido legalmente reconocidos bajo las figuras de resguardos y consejos comunitarios, y noete nj Pee —e o catcns rsoms 1 tre Sper aes He Ms Grafica 3.1, Resguardos indigenas y titulos colectivos aquellos que hacen parte de sus usos y costumbres y no han sido incluidos bajo estas dos figuras. 3.2 Qué restriccién imptica los titulos mineros y de hidrocarburos a la titulacién de la propiedad? La Ley 1728 del 2014 modificé la Ley 160/94 que en cuanto ala restriccién de un radio de 5000 metros para la titulacion de baldios, en relacién con los proyectos de “interés estraté- ¢gico” como los hidrocarburos y la mineria quedé asf: Los fe- trends baldios situados dentro de un radio de dos mil quinien- tos, (2500) metros alrededor de las zonas donde se adelanten procesos de explotacién de recursos naturales no renovables; entendiéndose por estos, materiales fosiles ttiles y aprovecha- ble econdmicamente presentes en el suelo y el subsuelo, dejando por fuera los materiales de construccién y las salinas tomando como punto para contar la distancia la boca de la mina y/o el punto de explotacién petrolera.” Lo anterior implica una restriccién para la adjudicacién. de baldios existentes, en un érea de 6 086 738 hectareas en el territorio nacional (mas que el drea total en uso agricola del pais), Esta restriccién debe interpretarse para los casos de minerfa ¢ hidrocarburos con cardcter temporal, mientras, se realiza la explotacién y no es causal de despojo 0 expro- piacién a quienes siendo sujetos de reforma agraria previa- mente estén ocupando de manera sana y no violenta dichos predios. (Grafica 3.2), 3.3 gCudles son las dreas con proteccién legal y que restricciones a ta propiedad existen? zDénde se locatizan? Fuente: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, 2014 Existen varias figuras de proteccién y regulacién a los usos ‘que en algunos casos como las Zonas de Reserva Forestal de 9 Art 4, Ley 1728 de 2014, 32 [s3|it Fea ei ‘henle Waea Fb Grafica 3.2, Restricciones a la titulaci6n y limitaciones al uso Fuente: Agencia Nacional de Mineria(ANM), 2013 Agencia Nacional del Hid ‘atburos (ANH), 2014 5 Ley 2 de 1959 normativamente ademés del uso, restringen el-acceso a la propiedad. Algunas de ellas con datos del afio 2014 son: + Parques nacionales naturales (14 430 032 has) + Zonas de reserva forestal establecidas por la Ley 2 de 1959 (48 381 893 has) + Titulos colectivos (5 397 557 has) + Resguardos indigenas (31 599 938 has) + Humedales (3 020 155 has) + Represas o hidroeléctricas (84 448 has) + Ronda 2500 m de pozos petroleros en areas de pro- duccién (27 874 263 has) + Ronda 2500 m de titulos mineros en produccién (12.784 440 has) + Reserva forestal protectora nacional (600 427 has) Es importante aclarar que existen traslapes 0 sobre-posi- ciones entre dreas restringidas, por ejemplo: Parques nacio- nales sobre 28 y/o resguardos 0 consejos comunitarios, 0 sobre humedales y reservas forestales protectoras. En suma y traslape, éste es un escenario que excluye todas las restricciones a la propiedad, a la adjudicacién, asi como las areas donde la propiedad ya esta definida como la de los territorios colectivos, por tanto queda un érea del te- rritorio continental de 44 369 372 has sin restricciones, ver mapa Grifica 3.3. Los humedales, ciénagas, playones, sabanas comunales tienen el cardcter de baldios inadjudicables y solo pueden tener ocupacién mediante procedimientos agrarios, que consisten en su deslinde y posterior formulacién de un re- glamento de uso. EI mapa muestra que departamentos como Cérdoba, Magdalena, Sucre, centro de Antioquia, Norte de Santan- der, y los departamentos de la Orinoquia: Meta, Vichada, [ssiig end ji Seer Nees lee [ss Grafica 3.3. Areas del territorio nacional sin restriccién a la propiedad: 44 369 372 has y con proteccién legal Fuente: RUNAR, 2014 IGAC, 2012, ANM, 2012. ANH, 2014 INCODER, 2013, -MADS, 2012 SINAP, 2012 Casanare y Arauca tienen éreas significativas sin restriccio- nes al acceso a la tierra y a la propiedad. 3.4 —2Qué tipo de figuras con restricciones y regulaciones a los usos existen? -giin la cartografia del sistema de Areas Protegidas (star), fuente 1GAc 2012" incluye: Distritos de manejo integrado, re- servas de la sociedad civil, parques nacionales y regionales, re- servas protectoras, y distritos de conservacién de suelos; mis los paramos y humedales, un total de 24 202 092 de hectéreas. Este escenario constituye una representacién de aquello que se denomina la frontera agropecuaria del pals si se consi- dera que en los territorios colectivos también pueden existir usos agropecuatios y que en las zonas de reserva forestal de Ta ley segunda se deberia regular solo el uso forestal, 3.5 gCual es el drea sin restricciones 0 timitaciones al acceso 0 a la propiedad y sin regulaciones a los usos en Colombia? EI mapa indica que si se restan las areas con restricciones a la propiedad, menos las reas de propiedad colectiva y las emis regulaciones a los usos que se indican en las conven- ciones, en el pais existe un drea aproximada de 41 463 236 has sin restricciones a la propiedad, a la adjudicacién y al uso. Esta area es similar al total de predios rurales indivi- duales catastrados que existe a 2012 de 40 316 915 hectireas aproximadamente. Es posible inferit, de acuerdo con el Atlas de distribucién de la propiedad rural en Colombia y segiin el Incoder que si bien a 2012 existian 19 373 054 de hectireas adjudicadas a campesinos y colonos, si el total de adjudicaciones estuvieran registradas en el catastro indicaria que menos del 50% del drea 10-146, Conflitos de so del suelo en Colombia, 2012, (7gut ern Meier Nols Re Grafica 3.4. Areas con restricciones y regulaciones a los usos Grafica 3.5. Areas sin restriccién a la propiedad y al uso: 41.463 236 has Puente: Registro Unico Nacional de Areas Protpidas, 2014, IGAC, 2012. ANM, 2014, ANH, 2014 INCODER, 2013. MADS, 2012 SINAP, 2014 || |ul ean ej heifer Moes ee catastrada y del érea sin restricciones proviene de baldios ad- judicados, aun asi como ya se ha mencionado en paginas ante- riores existe certeza que las adjudicaciones del Incora/Incoder no se han censado en el catastro en su totalidad. ‘También se debe considerar que al interior de las dreas con limitaciones y regulaciones a la propiedad y al uso exis- ten predios catastrados y predios adjudicados algunos con anterioridad a las vigencias de las regulaciones y otros con posterioridad, es decir que estén dentro de ese inventario, como ¢s el caso de las adjudicaciones en parques nacionales yen zonas de reserva forestal. En sintesis esta rea sin restricciones podria denomi- arse como el dea prioritaria para el ordenamiento social yambiental de la propiedad. Sin embargo debe considerarse {que es el drea la que se encuentra habitada, intervenida y pre- dializada, donde se debe identificar el estado de ocupacién y usos de predios baldios, para su adjudicacién a sujetos de reforma agraria, y donde se deben adelantar principalmente los programas de: clarificacién de la propiedad y la tenencia, recuperacién de predios de la nacién indebidamente ocupa- dos, formalizacién regularizacién de la propiedad para con- formar el banco de tierras para el posconflicto. Este anilisis de las dreas sin restricciones conduce a es- tablecer con mayor certeza cuales podrian ser las estrategias mis acertadas que le den un manejo a los conflictos por usos ‘que se presentan en las Areas con protegidas o con regula- ciones y limitaciones a la propiedad y donde los conflictos territoriales son de mayor complejidad. 3.6 ¢Cuales son los principales usos actuales de la tierra en Colombia? Segiin la metodologia de analisis de coberturas Corine Land Cover que adopta el Ideam y el 1G4¢, los usos actuales de la tierra en Colombia respecto a su vocacién se distribuyen asi: Cuadro 3.1 Vocacién y uso de la tierra en Colombia U0 Vocacién has Uso actual has Agricola 22.067 625(19,3%) 5315705, Ganadero 15 192 738(13,3%) 34.898 456, Forestal* 64204 294(56,2%) (60703 476 Otros.usos* 12.787 577(11,2%) 13257 168 “La coc vet nee adem den ona de ese el rea ge por cencones orl y tsa nen potency wo comeade “trelor seine de urtaascuerpo de gun, gorse conserva clin de suels no seco sladaresymisceline rca, Fuente: Conflicts de uss dl teritora.IGAC y ots entidades 2012 El cuadro 3.1 muestra el conflicto por subutilizacién y sobreutilizacién de la tierra; ya que del total de hectéreas con vocacién agricola, actualmente existe en uso menos de la cuarta parte de esa érea; mientras que respecto a las areas con vocacién ganadera se encuentra més del doble del area con ese uso. Es claro que una buena porcién del area agricola esté siendo utilizada para ganaderia, 3.7. ¢Cuales son los principales sistemas productivos agricolas por municipio en Colombia? De acuerdo con la informacién del pant, Evaluaciones Agropecuarias (vas) 2012, de la produccién agroalimenta- ria y agroindustrial -agronegocio- se destacan 210 productos cosechados en el pais que se vinculan en algiin nivel de co- ‘mercializacién, de los cuales tan solo 11 cultivos hacen parte de la agroindustria ya que pertenecen a cadenas integradas verticalmente en siembra a gran escala y transformacién di- recta, como por ejemplo: la caita de azticar, la palma africana yel banano de exportacién. De los 199 cultivos restantes, casi en su totalidad hacen parte de la economfa campesina y se distribuyen en todo el pais, exceptuiando algunos cultivos que tienen una base de lotuel eran ej hee Wea er 22) Grafica 3.6. Tipo de produccién agropecuaria predominante Puente: Cileulsa partir de las BVAS DANE 2012 produccién campesina e integracién agroindustrial tales ‘como: la papa, y algunos frutales, el cacao, el tabaco y el café EI mapa representa el tipo de produccién agropecuaria predominante en cuatro categorias: + Agricultura empresarial: municipios donde se siembra en mayor extensién los cultivos que tienen integracién vertical a la agroindustria, + Agricultura empresarial y ganaderia: municipios donde ademas de la produccién agroindustrial, el mimero de cabezas de ganado es significativo res- pecto al resto de municipios del pais + Agricultura campesina: areas donde se producen los cultivos comerciales de consumo nacional y algunos de exportacién que estan asociados a sistemas de produccién familiar, o que vinculan mano de obra campesina como hortalizas y legumbres, frutales, especias entre otros, + Asociacién entre agricultura campesina y ganaderia El mapa también muestra que més del 70% del territorio tiene presencia de sistemas productivos campesinos y gana- detos, mientras que los sistemas productivos de agricultura empresarial y ganaderfa estan proximos a un 30% del terri- torio si se tiene en cuenta que los municipios més grandes del pais ubicados en el Meta y Vichada indican presencia de estos sistemas productivos, pero que en realidad el érea en pastos y en cultivos es pequeia con relacién al tamafio de estos municipios. 3.8 ;Cémoesladistribucién de los sistemas productivos agroindustriales o el agronegocio en los municipios del pais? Para el afto 2012 por ejemplo, segtin las Evaluaciones Agro- pecuarias (EVAS), se cosecharon cerca de 900 mil hectéreas 63Mul ea jin heer Nees lez [ot de cultivos agroindustriales; esto indica una quinta parte del rea en uso agricola actual del pais, lo que a su vez deja en- ‘rever la importancia de la agricultura campesina no solo en al drea, sino en su distribucién como actividad productiva en el pais, Los datos municipalizados de las EAS, indican que los 11 productos de agroindustria 0 agricultura empresarial tienen presencia en 277 municipios y en sélo veinte de ellos, es de- cit, en el 19 de los municipios del pais, se concentra el 40% del area total cosechada de estos productos; entre los cuales se destacan los municipios palmeros: Puerto Wilches, San Vicente y el Carmen del Chucuri, en Santander; San Carlos de Guaroa, San Martin y Puerto Gaitan en el Meta, Tibi en Norte de Santander; los municipios cafieros: Palmira, Cerri toy Candelaria en Valle; banano de exportacién en los muni cipios de Turbo, Carepa y Apartadé en Antioguia. Lo anterior indica que la agroindustria realmente no re presenta un impacto significativo en el territorio nacional. EI mapa representa la presencia de cultivos vinculados a agroindustria indicando que en algunas regiones se siem- bran entre dos y hasta cuatro de estos productos; como por ejemplo en el Meta donde se siembra maiz forrajero, palma de aceite y soya, o en el Urabé antioquefio que pueden en- contrarse municipios con palma de aceite, banano y plétano de exportacién. ¥ se destaca el norte del Cesar donde hay ‘municipios que aunque en reas no tan extensas en compa- racién con otros, existen conglomerados de cultivos de algo- én, soya, maiz forrajero, palma de aceite, arroz, plétano y hasta cata de aziicar. Grafica 3.7. Sistemas productivos agroindustriales Fuente: Cieulor a partir de as EVAS DANE 2012 6s]4 ANALISIS TERRITORIAL PARA EL CASO DE LA ALTILLANURA: restricciones y regulaciones a la propiedad y los usos, adjudicaciones de baldios y distribucién de la tenencia4.1. gExisten agricultores campesinos en la Altillanura? La REGION DE-LA ALTILLANURA fue el escenario del reciente debate sobre la tenencia de la tierra y la produccién agricola del pais. Esté conformada por 7 municipios: Puerto Lépez, Puerto Gaitén, Mapiripan en el Meta, y La Primavera, Puer- to Carreito, Santa Rosalia y Cumaribo en Vichada, En total comprenden un drea que supera los 13 millones de hectéreas yconstituye més del 10% del territorio nacional. Lasalusiones a la regién son de tipo neocolonial, “la gran despensa agricola’, la zona del futuro para el desarrollo agri- cola y el progreso del pafs. Una regién que antes de la llegada de las petroleras fue subvalorada desde muchos dmbitos, con poca conectividad, baja densidad demogrétfica, pero con mu- cha tierra plana cada vez més cerca de la capital. Las expectativas y el impulso a la inversién en esta region lo dio el expresidente Alvaro Uribe Vélez quien dijo que so- faba con ver esas serranias sembradas en palma africana; al ‘poco tiempo llegaron los inversionistas y en algunos de esos ‘municipios las masacres y el despojo. En esos 7 municipios, alos que se refieren como aislados, pobres y desocupados, sin progreso; ademas de titulos mine- ros y poz0s petroleros existen colonos campesinos, resguar- dos indigenas y éreas protegidas. Pese ala carencia de “desarrollo’ el interés por la tierra y la violencia asociada, ha hecho que se registren en el RUPTA 1903 solicitudes de proteccién respecto a predios abandonados por loiu eran i cmc tn USS RIALS FEA ‘penile ia er rowenta Y SMS Grafica 4.1. Areas sin restriccién en la Altillanura campesinas colonas que cumplieron los requisitos de sujetos de reforma agraria Cuadro4.1. ‘Titulacién Incoder / E if _—— Titulacién Incoder i Municipio Area MonisipalUAFHas Antes e197 Desps del97 Cumaribo «65618930 1312465888 254.8814 Laprimavera 142633701125. 3583087 5523706 Mopiripin 11970580 1600557865 1189539 PuerioCarrsio 12196090 13125559684 4574774 PuerloGalin 17270440 8405052987 3757633, PucrioLope: 6873440813. 7706286398476 Santa Rosalia 4007100 «1125303736 525027 136200350 11640 23299524 18517970 s ‘Tiflacin tncoder Predios Medina UAF de alicln Fuente: RUNAR, 2014, IGAC, 2012, ANM, 2012, ANH, 2014 INCODER, 2013 Tan entegaos ceca) casi ore A Camaro «3014702678 1835, Laprimavers 9106753. 928 936 Mapiipin 1747406 241 3300 PuertoCarrebo 10134408 832 2029 la violencia; en Mapiripan se llevé a cabo una de las masacres PuertoGaitin 881.0680 539 6854 de mayor impacto en el conflicto colombiano, por la que el Puerto Lopez, 817 477.2 a7 O, Estado fue condenado. Santa Rosalia 82883112 2955 Los 7 municipios de la Altillanura hacen parte de aque- . a rs a los con la uaF mas grande del pais -superior a 800 hec' item Incoder al reas-. Se supone técnicamente que es el rea necesaria para ae Areandadeaiin —Preloscon ; pe 8, Reaguardon que una familia pueda realizar un proyecto productivo, te- Satis niendo en cuenta la baja fertilidad de lo que se presumen son ee nie “a ee rida viejos y pabred La primavera 5146 258 78150 Mapiipan 46010 B ss70 4.2 ;Como ha sido la evolucién de la politica de Pain Gitte corer cA wi ems adjudicacién de baldios en los municipios de la aS eS a ae Altillanura? PotoLaper wns B 4300 Senta Rosalia 74s 6 896860 El Incora e Incoder han titulado al afio 2013, un poco mas de 2529365 659.0 37358760 4 millones de hectareas en 3648 predios, se supone a familias ‘Puente: Eaboraciin propa con basen informacinTncoder, 2013,ig Ferd naa Siamese |r) Pese a que la ar promedio de la regién es de 1161 has, la mediana de titulacién en Ia regién ha sido de 343,9 hec- tareas. Esto indica que més del 50% de las adjudicaciones se hacen por debajo de los rangos de la UaF, lo cual obedece a varios factores, el principal es que la capacidad de explota cidn de los campesinos se basa en su fuerza de trabajo, ya {que no cuentan con incentivos y asistencia necesaria para explotar una UAr calculada para la region, Otro factor puede obedecer a la historia de poblamiento de la regién, en la que campesinos colonos lograron fundar predios de ese tamatio, mientras que finqueros con otras capacidades -muy pocos- lograron acceder 0 adquirir varios fundos de colonos. Delos 3648 predios adjudicados, (en los correspondientes al period desde el cual se aplica la UF como referencia de ad- judicacién), se han entregado en la regidn, segiin los datos del Incoder, 659 predios bajo la irregularidad de superar el limite definido; lo que comprende un area de 252 936 hectéreas. Elérea adjudicada a resguardos indigenas es de 3735 876 hectéreas, sumada a los mas de 4 millones de has adjudicadas a campesinos, lo que indicaria que de las més de 13 millones de hectireas catastradas de la regién, 5 millones aproxima- damente se encuentran en informalidad, quizés mucho més si se tienen en cuenta que no todas las resoluciones de adju- dicacién estén registradas ni catastradas. 4,3 ¢Cémo es la estructura predial y de la tenencia de la tierra en clave de usr en la Altillanura? Segiin la base de datos del 1Gac en el Atlas de tenencia de la tierra 2012, los predios rurales catastrados sin tener en cuenta los resguardos- en los municipios de la Altillanura comprenden un érea aproximada de 5 millones de hectireas y 6872 predios. Segiin esta misma fuente al aito 2012 los 4 municipios del Vichada no tienen formacién catastral y de los 3 del Meta, 2 estin desactualizados. Evidentemente no existe armonizacién en las bases de datos oficiales entre catastro rural y adjudicacién de predios baldios; el catastro no esté actualizado y no contiene la in- formacién de adjudicacién, lo que indica que existe un alto grado de informalidad y formacién predial que no proviene de adjudicacién y que en algunos municipios no se ha incor- porado al catastro, ni el total de las adjudicaciones; como se evidencia al comparar municipios como Cumaribo, Mapiri- pan y Puerto Léper. Estos indicadores son importantes de considerar, en tan- to que la desinformacién propicia situaciones de inseguridad juridica, corrupcidn y vulneracién de derechos respecto a la posesién de la tierra, Grafica 4.2. Porcentaje de la estructura predial en UAF en la Altillanura 1% 1, Hirfundio 12. Miitunio 13. Fequeno 14, Mediana 15. Grande eae Mlcrofundio: menor #05 UAF Minifundi: 0,53 1 UAE Pequeta propiedad: 1 22 UAE Mediana propiedad: 2.5 UAF Gran propiedad: mayors SUAF Fuente: Elaboracién propia con base en informacién IGAC, 2012 y resoluciones UAP Incorait ema ji heifer ales 74) Cuadro 4.2. Estructura predial en UAF segiin el nimero y el tamatio del predio Maio tina," syn Minindl,Pie Neliano Erne Cmarbo 05659 49ST Tapanaven 7489465 709 pw Mapiin 8158 on 6ST © pri ca e/a “ PuetoGekin 1308888 15 481512286 7 ero Lipe | otis aens (zag a8 SasRowe 962817 23S aS among amp ss 08 ‘Fuente; Elaboraién propia con bate en informacion IGAC, 2012 y resoluclones UAE Incora Los datos indican que el 81% de los predios catastrados en los municipios est por debajo de la ar es decir en micro y minifundio y los mismos comprenden el 38% del drea total catastrada, Cuadro 43. Areas de los predios en hectéreas segtin tamasio en UAF de los mismos por municipios en la Altillanura a T 8 4 Municipio ccfundio Minifndie PequetoMedlano OE Camaibo «257746 «6595993136772 M2452 LaPrimavers 362452 660048 4822196 2143869 Mapinpin 1987470 1803863 5073905 PoetoCareno 18788 S186R25, 1072618 PuctoGaitin 764768 418030 3387256, sasse30 PusstoLiper 1967415 2474846 1034895 104548.7 SantaRosala 199345 482995 $9950, 681076 Ss7708 13506005 1260920 13355357 4855650 Fuente: Haboracion propia con base en informacién IGAC, 2012 y resoluciones UAF Incora Grafica 4.3. Porcentaje de predios usr en la Altillanura, segin el area 1. Micrfundio 12, Minifundia 123. Pequeho 14, Mediano m5. Grande "Fuente Elaboracién propia con base en informacion IGAC, 2012 y resoluciones UAF incor, Por su parte el 19% de los predios en la region estan por encima de la uaF, con el 62% del drea catastrada. De lo an- terior es importante destacar que en solo 97 predios grandes (mis de 5 UAF) esti el 10% de la tierra: 485 563 hectéreas, ubicados todos estos predios en Puerto Gaitén, De la estructura agraria por municipio es importante destacar: 1. Mapiripan presenta la estructura bimodal més mar cada en el 9,1% de los predios tienen entre 2 y 5 UAF con el 57% de la tierra catastrada del municipio; y el ‘90,99 de los predios estan por debajo de la Var con el 43% del rea catastrada, 2. En Cumaribo y La Primavera menos del 43% de predios estén en micro y minifundio menores a una UAF y tienen menos del 14% de la tierra catastrada, mientras que en mas del 57% del rea se encuentran mis del 85% de los predios con éreas superiores ala VAR. 3. Para el caso de Puerto Carrefio y Puerto Lopez, la estructura esté conformada ast: mas del 90% de los 75ul eran ej heer Maes er predios con drea menor a la UAF (minifundio y mi crofundio), tienen alrededor del 70% del area y me- nos del 6 % de los predios tienen casi el 30% del rea catastrada en predios con reas mayores a una Uar de la regidn que en promedio es de 1000 hectareas. De las cifras anteriores se puede inferir que la dinémi- ca de poblamiento, ocupacién y produccién de los predios rurales en la Altillanura indica un marcado proceso de fragmentacién de la propiedad pero a su vez un proceso de concentracién. Si se toma como base el dato generado de las cifras oficiales de adjudicacién en la que se infiere que a las familias campesinas se les adjudican baldios con una media- na de titulacién de 343 hectéreas por familia campesina. Sin ‘embargo segtin los datos de catastro al afio 2012, el 19% de los predios comprende el 62% del érea total catastrada. Los dos procesos estan mediados por el mercado de tierras en los que la especulacién inmobiliaria puede jugar un papel de agencia; sin embargo la fragmentacién es un proceso natural en la propiedad como patrimonio heredable en las familias, pero en una regién con baja densidad poblacional este no es un factor relevante. 4.4 Es una realidad o un mito la productividad de la tierra en la Altillanura? Algunos de los argumentos que hoy esgrimen los funciona- rios que “proyectan la Altillanura” para el desarrollo agroin- dustrial, son: 1. si a una familia se le adjudica una UaF en la regién se le empobrece, porque no tiene con que invertir en el paquete tecnol6gico que se requiere para hacer fértil la tierra, el cual se calcula en 7 000 000 por hectérea. 2. Para {qué adjudicar tanta tierra a los campesinos cuando segiin los datos que procesa internamente la Superintendencia de No- tariado y Registro, 1 de cada 3 predios baldios adjudicados a campesinos se venden. Sin embargo se deberia considerar entre ottos aspectos Jo siguiente: 1, La ua no debe comprenderse como una medida de adjudicacién, ya que no solo regula la ocupacién de los baldios de la Nacién, sino el uso de la tierra. Su definicién juridica como empresa basica de produc- ci6n rural, presupone que la tierra no es el tinico fac. tor productivo, sino que deben concurrir los demas factores de produccién, siendo el Estado el directo responsable de proveerlos. 2. La mediana de titulacién desde que se adjudica con base en la uk es de 343 hectireas, lo que indica que se esta titulando por debajo dela vAF como excepcién a la unidad de referencia. Quizés porque los fundos campesinos si tienen limites, lo que las condiciones naturales y la fuerza de trabajo les permite produci 3. Los estudios de la Contraloria General de la Reptbli- ca"'sobre concentracién de predios provenientes de baldios sefialan que en solo 14 casos de esta regién, ademis del detrimento patrimonial que produce esta practica ilegal de acumulacién, fueron entregados mas de $130 mil millones en subsidios e incentivos a sélo 6 grandes proyectos agroindustriales en razén de ‘ms de 23 mil millones de pesos por proyecto. 4, La venta de la tierra que proviene de la adjudicacién de baldios no sélo puede leerse como una oportuni- dad para las familias campesinas a quienes el Estado les ha otorgado la tierra de manera gratuita por ser sujetos de reforma agraria, sino que constituye en una ventajosa oportunidad para un comprador que cuen- ta con todo el dinero necesario y puede especular con 11 Contraloria General de la Repablica, estudio Actuacién especial sobre la acumulacién inregular de predios kaldias en la ltillanura colombiana, ro.ul ean este vole Fare [7s su precio de compra y valorizar con una inversién a Ja postre minima. Existen casos en que los compra- dores “ayudan a facilitar” el proceso de adjudicacién, en predios baldios que incluso previamente han sido -vendidos o tienen promesa de venta! 5, Si el interés de los inversionistas en la regién fuera la productividad y la produccién de alimentos, en la estructura actual esta regién ya seria, de verdad, la despensa alimentaria del pais. Sin embargo los pocos proyectos agroindustriales que se vienen implemen- tando producen materias primas, insumos para con- centrados de animales, utilizando casi la tercera parte de la tierra poseida. Asi las cosas, es evidente que la Altillanura representa ‘especial interés para inversionistas del agro principalmente quienes ven en la tierra el principal factor de acumulacién de capital y quizis en este momento el mejor escenario para tener utilidad en un mercado de especulacién inmobiliario, Quedan algunos interrogantes al respecto, como por ejemplo, :Por qué la SAC se opone a la aprobacién de los es- tudios que el Incoder realizé desde el afio 2013 para la refor- mulacién de la VAF en los departamentos que incluyen los departamentos de Meta y Vichada?, jLa uaF de gran exten- sién en la regidn es conveniente para el mercado de tierras?, sPuede existir un modelo de produccién dual, de economia campesina y agroindustria empresarial, que no se erija sobre los beneficios que el Estado debe otorgar a los més desfa- vorecidos y con un desarrollo equitativo que no concentre 12 Enel caso del proyecto Veracruz de Riopalla, se identifican predios en los cuales se surtieron promesas de compraventa sobre los predios adn siendo bald, sometidas a la condicion de la tramitacién de La adjudicacion por parte del Incoder. Se sspecha que la misma empresa pudo inciir en la tramitacion de dichas adjudicaciones. Esto actualmente es objeto de ‘nvestigacion por parte de la Fiscalia General dela Nacion. la tierra en pocas manos y no genere pobreza ¢ impactos ambientales? ;Dénde se ubica la oferta de tierras que hace el Gobierno para la inversién extranjera® ;Son las éreas con vocacién agricola que ya se encuentran en usos ganaderos? 3Son los baldios que hoy ocupan campesinos sin formalizar? Con el precedente de acumulacién ilegal de baldfos me- diante de artificios juridicos y comerciales, asi como de los hechos de corrupcién en diferentes instancias que tienen competencias al respecto, el fenémeno de violencia asocia- do a la tenencia y produccién de la tierra y la usurpacién de baldios, es menester un proceso de clarificacién masiva que dé certeza sobre la tenencia de la tierra en la Altillanura En contravia, el actual gobierno de Juan Manuel Santos, @ finales de 2014, para favorecer a quienes se estaban viendo afectados, decidié suspender los procesos de clarificacién de la propiedad adelantados por el Incoder que se iniciaron en el 2013, ¢ insiste en tramitar proyectos de ley para legalizar estas situaciones irregulares. 795 La indebida concentracién de tierras en Colombia5.1 Desde cuando se prohibe la concentracién de tierras en Colombia? LA CONCENTRACION DE LA TIERRA es un fendmeno que se ha presentado permanentemente en la historia de Colombia, a pesar que desde el afio 1936, cuando se introdujo por pri- ‘mera ver el concepto de la funcién social de la propiedad, se ha querido restringir o limitar. Es precisamente esta funcién social de la propiedad, la que configura el Estado colombia- no como un Estado Social de Derecho, fundamento para la intervencién en la economia, en la industria, en el desarrollo; el Estado quiso asumir un papel activo en la regulacién de las relaciones entre los propietarios, y entre estos y sus tra- bajadores, en una posicién activa como garante del bienestar social de sus asociados. Dentro de la arquitectura normativa e institucional de la funcién social de la propiedad en Colombia, se han consa- grado diversas reglas e instituciones que propugnan por la distribucién equitativa de la tierra, y por ende prohiben la concentracién: se expidié la reforma constitucional de 1936, con mayor énfasis en lo que fue la Ley de Tierras, Ley 200 de 1936, Posteriormente por medio de diferentes leyes agrarias, y actualmente en la Constitucién Politica de 1991 La prohibicién de la concentracién de tierras consa- gradas en los articulos 39 y 72 de la Ley 160 de 1994 no es nueva, es una reiteracién de normas que han prohibido la concentracién desde 1961 hacia acd: la Ley 135/61 prohibe 3Wil eran in Sheer Wea ler a4) la concentracién de predios adjudicados durante los 5 afios siguientes a la adjudicacion, la Ley 30/88 prohibe la concen- tracién de predios adjudicados colindantes, la Ley 160/94 prohibe la concentracién de predios adjudicados inicialmen- te como baldios indefinidamente y los de régimen parcelario durante el término de vigencia del mismo (15 afos después de la adjudicacién). Veamos el siguiente cuadro: Cuadro 5.1. ‘Transicién normativa sobre las extensiones permitidas en la adjudicacién de baldios Ley 135/61 Ley3088 Ley 160/94 ——_Resolucién Limtedead- Mantienelos_Establecela usr 41/96 judicacidn: 450 parimetros de como parimetro ja las var hasenzonases-‘laLey 135“ deadjudica- pecialesalejadas in en zonas Se dfiel acceso relativamente 1000 has. yen los Thomogéneas Llanos Ortentales 3000 has, ic. 13/61 | Maz 1/88 Ago. 3/94 Sep. 34/96 Prohibe la Prohibela Art.72, Prohibe Define Zonas concentracion de concentracién la concentraciénRelativamente prediosadjudica- depredios—demisdeun—-Homogéneas osdurantelos5 adjudicados_prediodjudica- _y extensiones fahossigulentesa colindantes dos inicialmente—_miximas yp Ta agjicacién ‘como baldios —minimas en las ques puede ad Spica con los ‘dados A pesar que se han creado instrumentos normativos con- tra la concentracién, como procesos agrarios de reversion de adjudicaciones, clarificacién de propiedad, recuperacién de baldios, expropiacién y extincién de dominio, nulidades de actos traslaticios de dominio, o sanciones para registradores de instrumentos publicos y notarios que permitan la indebi- da concentracién, los mismos nunca han sido efectivos para contrarrestar la inequitativa distribucién de la tierra en Co- lombia. 5.2 ¢Cudles han sido los intentos por legalizar la concentracién de tierras en Colombia? En las tiltimas reformas al régimen agrario se han intentado introducir modificaciones que permitan legalizar la concen- tracién de grandes extensiones de tierras en Colombia. A pesar que se trata de una tendencia que se viene implemen- tando desde 1994, durante el gobierno del presidente Juan Manuel Santos Calderén se han hecho esfuerzos més direc- tos y reiterativos, a partir del afio 2013, como se veré en el cuadro 5.2. 5.3 gEn qué consisten las Zonas de Desarrollo Empresarial, Articulo 83 de la Ley 160 de 1994? “ARTICULO 83. Las sociedades de cualquier indole que sean re- conocidas por el Ministerio de Agricultura como empresas especializadas del sector agropecuario, en los términos del inciso 20. del articulo 157 del Decreto Extraordinario 0624 de 1989 (Estatuto Tributario), o que se dediquen a la explo- tacién de cultivos agricolas o a la ganaderia, podrin solicitar la adjudicaci6n de terrenos baldios en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el articulo anterior, en las exten- siones que al efecto determine la Junta Directiva del Incora, de conformidad con lo previsto en el articulo 66 de la pre- sente Ley. Tal adjudicacién s6lo sera procedente cuando la explota- ci6n del baldio se haya llevado a efecto en virtud de un con- trato celebrado con el Instituto, mediante el cual la sociedad se comprometa a explotar una superficie no menor de las dos terceras partes de la extensién solicitada, en los cultivos 0 actividad ganadera convenida, dentro de los cinco (5) afios siguientes a la fecha del contrato respectivo. Cuando la sociedad adjudicataria requiera para su explo- tacién una extensién adicional a la inicialmente adjudicada, 85p12 rrp9s 4 o>rugu0g ese nop peor 2 nos p eopepiepow et stan sn POP 08 + samy 91 oN AT ooh 2p souecrpnipe soursodue> woo sezueye 0 S24 “esteem nese vou 94 3p 0D 90d spe 2p 038014 eng 3p 8] ua spo ye dey on . sae Fepad - [ewsa40g, ee ee cineqrpeue —_Lobmoodaiy ae PUOIIMINSUOL 3330, een eet Tea. 0990 FL wads sorvakodd z1ybr9-9 epwaues reper yeuo}amyNSEOD 2109 sf aod fruopamaraoaur peop. BP 0128 PP SePENTE ee aiere sees saeepeeteaee ea ourestie uawnar yo xeoyrpour ezed sean “cgoxpeny oul onan ea Shane toe |s7 |36)Dvn roe oneness on Me podra permitirse por una sola ver la elaboracién de un nue~ vo contrato de explotacién en favor de la sociedad, hasta por una extensidn igual, por un término de dos (2) aftos, al ven- cimiento del cual, si hubiere dado cumplimiento a las obli- gaciones contrafdas, se autorizaré la venta del terreno baldio conforme al precio que sefiale la Junta Directiva. El gerente dl Incoder En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones du- rante la vigencia del contrato dard lugar a la declaratoria de caducidad y a la recuperacién de los terrenos baldios” (Cur- siva de los autores). fs de conformidad con el uso productive determinado porla Unidad de Planificacion de Terra Rurals, ‘Adecuas + Extablece la expropiacin, para la implementacidn de los proyectos, en los los casos en que al interior de la Zt. no que permit los trabajadores 5.4 eCudl habia sido la modificacién introducida por la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo del primer gobierno Santos? “ARTICULO 62, Modifiquese el articulo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual quedaré asi: “Articulo 83, Las sociedades de cualquier indole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal, podrén solicitar autorizacién para el uso y apro: vechamiento de terrenos baldios en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el articulo anterior, en las exten- siones y con las condiciones que al efecto determine el Con- sejo Directivo del Incoder, de acuerdo con la reglamentacién del Gobierno Nacional in de Tierrasy Usos Agropecuarios (RA) ‘omision estar integrada por los ministros de Agricultura y Desarllo Rural e el Superintendente de Notarado y Registro, y 2 dlagados cela Presidancia de la cin prevista en elincso noveno del articulo 72 del Ley 160 de 1994, «+ Sepuede concentrarno soo tirrasprivadas, sino también pablicas (rt. 1. Enel caso de los balios,éstosno se adjudican, sino se entregan en cance- sién o arrendamiento, sin limites en su extensén, Inicialmente adjudicados como baldos, sin que les sea aplicable Ie restic- + Extablece la exincién de dominio pa asociados hacerse ala propiedad de un porcentae del proyecto. + Noincorporala interpretacin del ariculo 72 dela Ley 160 de 1994, Ares, nose exploteeconémicament los pr ‘proyecto se debe establecer un mecan casos que se requers + Nobay limites las extensiones de los proyectos, + Los gestores de los proyectos pueden adquirir o recibir en aporte predios, * Extablece que dentro de los 2 aos con posterioridad ala aprobacién del és de De ; 3 i Q i i i Tal autorizacién se hari efectiva previa presentacién y aprobacién del proyecto a desarrollar en los terrenos baldios y mediante contrato celebrado con el Instituto, En todo caso, cl incumplimiento de las obligaciones del contrato celebrado dara lugar a Ja reversién de la autorizacién de los terrenos baldfos. La autorizacién para el aprovechamiento de los terrenos baldios se efectuard a través de contratos de leasing, arrien- dos de largo plazo, concesién u otras modalidades que no Ley Proyecto de Ley ysuestado _Aspectos que proponeparalegalizar la concentraciin de terras Proyecto de Ley 133 Ciara, sarollo Rural y Econémico y se Incerpreta el at, 72 dela Ley 160, radieado el 3 de octubre de 2014. Ponencia primer debate, cuadro 5.2. Reforma ¢ iniciativa legislativas para modifcar el régimen agrario (Continuacién) sobre Zonas de ates Repiblice, El Ministerio de Agricultura y Desarrolo Rural eercer la secretarte técnica, Director del Departamento Nacional de Planeacin Nacon biico, de Comercio, de Anbie sjerceré la sacretara teria 1B, Segin el at. 62 dele Ley 1450/11, la Comisin estardintagrada por los minstios de Agricultura y Desarollo Rural, de Hacienda y Crit P= 14, Seg ear. 4 da la ponencisaprabads en primer debat Zonas de interés de Desarrollo Ruraly Beonémico ~ Zidres Figura a] [ssie Farad a ener la Re impliquen la transferencia de la propiedad, de acuerdo con la reglamentacién que para el efecto expediré el Gobierno Nacional’, (Cursiva de los autores). 5.5 zEn qué consistian los Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, Ley 1450 de 2011? “ARTICULO 60. AdiciGnese la Ley 160 de 1994 con el siguiente articulo: “Articulo 72A. Proyectos especiales agropecuarios o fo- restales. A solicitud del interesado se podran autorizar actos 6 contratos en virtud de los cuales una persona natural o jurt- dica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras que originalmente fueron adjudicadas como baldtos 0 adquiridas a través de subsidio integral de tierras, atin cuando como re- sultado de ello se consoliden propiedades de superficies que excedan a la fijada para las Unidades Agricolas Familiares UAF por el Incoder, siempre y cuando los predios objeto de la so- licitud estén vinculados a un proyecto de desarrollo agrope- cuario o forestal que justifique la operacién’. (Cursiva de los autores), 5.6 gQué proponia el proyecto de inversién extranjera en el sector agropecuario. Proyecto de Ley 164 Senado/20132 “Articulo 4. Objetivos y criterios a los cuales ha de sujetarse €l Gobierno Nacional en la regulacién del régimen de inver- siones del capital del exterior en el sector agropecuario. La regulacién de las inversiones de capital del exterior en el sec- tor agropecuario por parte del Gobierno Nacional tendr los siguientes objetivos: 1. Permitir la inversidn extranjera sin poner en riesgo la soberania, seguridad y autonomia alimentaria; 2. Regular la adquisicién de predios rurales por parte de extranjeros, evitando la aprop de terrenos rurales con propdsitos especulativos; yn indiscriminada 3. Promover la inversién de capital para el desarrollo agricola y forestal competitivo, garantizando que sea incluyente con los pequefios y medianos productores; 4, Ampliar y diversificar el mercado interno y externo con productos de calidad; 5. Promover la generacién de empleo en el campos 6. Fomentar el desarrollo de proyectos asociativos: 7. Garantizar el uso sostenible de los recursos naturales renovables. EI Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural estudia- ras solicitudes de aprobacién de las inversiones de capital del exterior en el sector agropecuario, considerando los ob- |etivos antes seftalados y con fundamento en los siguientes criterios: 1. Contribucidn en el ingreso y la calidad de poblacién campesina; la de la 2. Contribucién al incremento de la productividad en el sector agropecuario; 3. Contribucién a la soberania, seguridad y autonomia alimentaria; 4, Contribucién a la generacién de empleo en el campo; 5. Contribucién a la investigacién y transferencia de tec- nologias 6. Vinculacién de propietarios campesinos a los proyec~ tos de inversién; 7. Vinculacién de capitales e inversionistas nacionales a los proyectos’ “Articulo 13. Interpretacién legislativa. Las prohibicio: nes y limitaciones contenidas en el articulo 72 de la Ley 160 ||ul eran es Sheer Mea Fer Jo de 1994 solo son aplicables en los términos de esa ley a los predios baldios que hubieran sido adjudicados a partir del 5 de agosto de 1994” (Cursiva de los autores). 5.1 ;Qué proponta el proyecto sobre Zonas de Interés de Desarrollo Econdmico y Social ~ zioes. Proyecto de Ley 162 Cémara/2014, retirado por el mismo Gobierno? “aRIICULO 16, Articulo nuevo. A partir de la vigencia de la presente ley, adiciénese a la Ley 160 de 1994 el siguiente ar- ticulo: En las Zonas de Interés de Desarrollo Econémico y So- cial, las personas naturales, cooperativas o asociaciones de campesinos y sociedades de cualquier indole que se dediquen a la explotacién de cultivos agricolas, actividades forestales oa la ganaderia, podrin hacer uso y aprovechamiento de los terrenos baldios reservados que allf se encuentren, mediante contratos de arrendamiento, concesién u otras modalidades que no impliquen la transferencia de la propiedad, ‘Al reglamentar la materia el Consejo Directivo del Inco- der tendr& en cuenta como criterios para la aprobacién de los proyectos y para la autorizacién de los contratos, la ge- neracién de inversién y empleo, su aporte a la innovacién y Ja transferencia de tecnologia. La reglamentacidn respectiva sera expedida dentro de los seis meses siguientes ala aproba- cin de la presente ley. (...) En todo caso, el plazo méximo del contrato seré de 30 ‘ahos, con posibilidad de prérroga hasta por un periodo igual si el productor demuestra el cumplimiento de las condiciones de explotacién y la sostenibilidad del proyecto durante el pe- iodo adicional solicitado, (...). “ARTICULO 20, Articulo nuevo, A partir de la vigencia de la presente ley, adiciénese ala Ley 160 de 1994 el siguiente articulo: Los gestores que inscriban en el Ministerio de Agricul- tura y Desarrollo Rural proyectos asociativos como los esta- blecidos en el articulo 18, podnin adquirir o recibir el aporte en propiedad de tierras que fueron adjudicadas inicialmente como baldios con posterioridad a la aprobacidn de la Ley 160 de 1994 sin quedar sujetas a las restricciones estipuladas en los incisos noveno y décimo del art. 72 de la mencionada ley, siempre y cuando el proyecto asociativo no tenga una super- ficie equivalente a, al menos, el 20% del total adquirido por el gestor o recibido en aporte, los requisitos establecidos en el articulo 15 se aseguren para un periodo no inferior a 20 afios, y las actividades productivas de los pequeios agricul- tores estén directamente articuladas con las del gestor. (..)” “aRTiCULO 21. Articulo Nuevo. A partir de la vigencia de la presente ley, adiciénese a la Ley 160 de 1994 el siguiente articulo: Interpretacién legislativa. Las prohibiciones y limi- taciones contenidas en el articulo 72 de la Ley 160 de 1994 sélo son aplicables en los términos de esa ley a la acumulacién de dos 0 mas var que hubieren sido adjudicadas a partir del 5 de Agosto de 1994” (Cursiva de los autores). 5.8 De qué manera el Proyecto de Ley 133 Camara de 2015 y 233 Senado por el cual se crean Zonas de Interés de Desarrollo Econémico- ziores pretende legalizar la concentracién de tierras? E] articulo 9 del Proyecto de Ley 133 de 2014, “por el cual se crean Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Econémico, 1 se adiciona el articulo 52 y se interpreta el articulo 72 de la Ley 160 de 1994”, al prever que los empresarios gestores de los proyectos aprobados en el marco de las zipres “podran adquirir o recibir en aporte predios inicialmente adjudicados como baldios, sin que les sea aplicable la restriccién previs- ta en el inciso noveno del articulo 72 de la Ley 160 de 1994", pretenderia legalizar de plano todo tipo de concentracién de 3sul eran ej Sheer Maes lee Js) tierras. La legalizacién de las concentraciones ilegales, se ha~ ria a través de la formulacién de proyectos en Zidres: qui nes hoy acumulan tierras de manera ilegal, simplemente las aportarian al proyecto y de esta forma se garantizaria una to- tal “seguridad juridica” de las inversiones ilegales realizadas. El mencionado Proyecto de Ley 133, ademés incorpora la posibilidad a favor de los empresarios gestores de concen- trar no s6lo tierras privadas, sino también piiblicas (Art. 1); es decir, los baldios de la Nacién consagrados constitucional- ‘mente para la dotacién de tierras a los campesinos que care- cen de ella y que requieren de la misma para su subsistencia y vida digna, de un plumazo pasan a alimentar las propiedades y Fiqueza de los grandes emporios empresariales concentra- dores de tierras. Se cambian los postulados de justicia y su- premacia de la dignidad humana como principios fundantes del Estado Social de Derecho en los que se enmarca el deber de garantizar un acceso progresivo a la tierra a los campe- sinos vulnerables, por el enriquecimiento y cada vez mayor concentracién de los recursos en manos de unos pocos. El articulo 9 del Proyecto de Ley 133, en su inciso 2 al establecer que “los gestores solo podrin adquirir o recibir en porte predios inicialmente adjudicados como baldios si, ha- biéndole ofrecido al propietario la posibilidad de asociarse al proyecto productivo sin desprenderse del derecho de domi- nio, éste decide de todos modos vender el terreno o darlo en aporte’, otorga una facultad enorme a favor del empresario gestor de obtener la afiliacién o ventas forzadas de las tierras, campesinas a su proyecto. De aprobarse un proyecto al ges- tor, éste adquiere una patente de corso para hacerse a las tie- rras que quiera involucrar a su proyecto; al campesino sélo le queda “elegit” entre asociarse, aportar o vender su predio, sin tuna voluntad libre y sin condiciones de equidad. En peor condicién quedan los campesinos ocupantes de baldios, si sus tierras quedan cobijadas a un proyecto, las mismas serin entregadas en concesién o arrendamiento por el Incoder directamente al empresario gestor. Al campesino en estas circunstancias le queda el chance de “asociarse” al proyecto, entregando su mano de obra seguramente en con- diciones de informalidad, o el destierro. 5.9 Qué propone el Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018 sobre administracién de tierras de la Nacién? El actual Plan Nacional de Desarrollo deja abierta la posibi- lidad de reglamentar nuevas reservas de baldios de la nacién con arreglo a intereses que propiciarfan la concentracién por medio de “un régimen especial de ocupacién, aprovecha- miento y adjudicacién”, Lo cual podria eventualmente des- conocer la ocupacién previa de baldios por parte de sujetos de reforma agraria y propiciar su recuperacién administra- cién y explotaci6n a concentradores de tierras de proyectos agroindustriales, Las reservas sobre baldios se hacen justamente para evi- tar adjudicarlos, porque las tierras no se destinan a la refor- ma agraria sino al desarrollo agroindustrial, Deesta manera se deja en manos del gobierno nacional la reglamentacién de esta mini reforma agraria, desconociendo el principio democratico de la reserva legal (esto es, de los asuntos que segtin la Constitucién competen exclusivamente al poder legislativo), porque el cambio de la destinacién de los baldfos es un asunto de competencia del Congreso me- diante reformas legales o aun constitucionales. ‘También se asigna al Instituto Colombiano de Desarro- lo Rural (Incoder), 0 a quien cumpla sus funciones, la fa~ cultad de crear las reservas sin ningiin criterio o parametro de seleccién. Esto afecta la funcién ptiblica que desempefia este instituto, porque le esta pidiendo que establezca arbi trariamente reservas para sustraerse de cumplir con su de- tierras a poblacién campesina 0 a grupos 95ge Ferd ea Sher Hoa bez js) Se ampli la posibilidad de constituir reservas sobre todo tipo de baldios, sin importar si estn 0 no ocupados. Ahora podrian reservarse todos los baldios, incluso aquellos sobre los cuales las poblaciones campesinas y étnicas tienen una expectativa de reconocimiento de derechos. 6 Banco de tierras para el posconflicto6.1 Qué es el fondo de tierras para el posconflicto? SEGUN EL BORRADOR CONJUNTO DE LA PoLitica de desarro- Mo agrario integral", el fondo de tierras tiene el propdsito de lograr la democratizacién de la tierra a favor de los campesi- nos sin tierra y de las comunidades rurales més vulnerabless como fuentes del fondo se identifican: las tierras producto de procesos judiciales de extincién de dominio, las tierras baldias recuperadas a favor de la Nacién, las tierras prove- nientes de la actualizacién y delimitacién de las zonas de re- serva forestal, las tierras inexplotadas que sern extinguidas, las tierras adquiridas y expropiadas por motivos de utilidad publica y las tierras donadas. El fondo es un estimativo del potencial de tierras de la ‘Nacién que podrian estar disponibles para implementar de- sarrollo rural y reforma agraria en el posconflicto; sélo es un estimativo, en vista de que estas tierras primero deben ser identificadas y recuperadas principalmente median- te procedimientos de competencia del Incoder, tales como la formalizacién de la propiedad, los procesos agrarios, las revocatorias de titulaciones de baldfos ilegales, la transfe- rencia de bienes provenientes de la Direccién Nacional de 415 Mesa de conversaciones, Borrador Conjunto susrito por los delegados del ‘gobierno nacional y de las rac EP, del 6 de junio de 2014, consultado en https://waumesadeconversaciones.com.co/sites/default/files/Borra- dor%20Conjunto%20-%.20%20PoK%C3%ADticaT62Ode%ZOdesarollo%20 agrariox2ointegra. pa, pig. 4.ie Fran in Se ies Ree |100 Estupefacientes(nz), la compra de tierras y la sustraccién de reservas forestales de Ley 2 de 1959, 6.2 gCuales son los mecanismos que alimentan el fondo de tierras para la paz? Los instrumentos administrativos que alimentan el fondo de tierras para la paz son: la adjudicacién de baldios de la Na- cidn, la recuperacién de tierras, el ordenamiento de zonas de reservas forestales, la adjudicacién de tierras del Fondo Nacional Agrario provenientes de la Dé y la compra directa. 6.2.1 Adjudicacién de baldios de la Nacién Los baldfos en cabeza de la Nacién ocupados en situa- cién de informalidad por poblacién campesina es a principal fuente, a través de procesos de adjudicacién y el otorgamien- to de titulos a campesinos con un énfasis en el fortalecimien- to de la actividad productiva en sreas priorizadas (Ley 160 de 1994), También implica la adjudicacién de tierras baldias a Ja poblacién desplazada por causa de la violencia, en tramite excepcional de conformidad con el Decreto Ley 19 de 2012", La adjudicacién se hace en extensiones de taF, garantizando la unidad productiva, pero a la vez estimulando la redistri- lombia, atacando el microfundio e impidiendo la concentracién. 6.2.2. Recuperacién de tierras mediante procesos agrarios La problemética que presenta la ruralidad en Colom- bia respecto a la ocupacién, uso y tenencia de la tierra, se ha venido manifestando en aspectos como el uso irracional 16 Decreto Ley 19 del 2012 “Por la cual se dictan normas para suprinir o refoimarregulaciones, procedimientos ytrémites innecesarios existentes cen la administracién pblica” € inapropiado de los recursos naturales; la falta de claridad juridica sobre la propiedad de los predios rurales; la ocu- pacién desordenada y desequilibrada del territorio y, a in- equidad en el acceso a los factores productivos por parte de los pequefios y medianos productores, entre otros aspectos ctiticos. La legislacién agraria colombiana contempla una serie de instrumentos y herramientas que permiten regular los procesos de administracién y disposicién de los predios rurales de propiedad de la Nacién, clarificar la propiedad, € imponer medidas de correccién por la inexplotacién pro- ductiva de los predios rurales de propiedad particular 0 en general fenémenos irregulares de su ejercicio. La recuperacién de tierras baldias para alimentar el fon- do de tierras disponible para la redistribucién, se realiza me- diante los siguientes procedimientos agrarios: Clarificacién de la propiedad Objetivo: Clarificar la situacién de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar la naturaleza de los predios que oscila entre baldios de la Na- cién y propiedad privada Normatividad: Art, 48, de la Ley 160/94 y Decreto 1465 de 2013 Caracteristicas: Para acreditar propiedad privada, se re- quiere como prueba: Titulo originario expedido por el Esta- do que no haya perdido su eficacia legal. Titulos debidamen- te inscritos, otorgados con anterioridad a la vigencia de esta ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no ‘menor del término que seftalan las leyes para la prescripcién extraordinaria 6.2.3 Deslinde de tierras de la Nacion Objetivo: Establecer limites geograficos que distingan los terrenos baldios de la Nacién y aquellos de propiedad privada. 101ie Ferman i ‘ese on Ree 1a Normatividad: Art. 48, Ley 160-94 Decreto 1465 de 2013 Caracteristicas: Aplica principalmente para deslindar tierras liberadas por el movimiento de las aguas, en ciénagas, playones y sabanas comunales. Una vez deslindados los bal- dios, se realizan los estudios para la implementacién de los reglamentos de uso y ocupacidn de baldios reservados. 6.2.4 Recuperacion de baldios indebidamente ocupados ‘Objetivo: Identificar los terrenos baldios indebidamente cocupados, determinar cuando haya indebida ocupacién de baldios, y ordenar su restitucién a la Nacién. Normatividad: Capitulo x de la Ley 160 de 1994 (nume- lo 48) articulo 74 ibidem, y Decreto 1465 de Caracterfsticas: Se considera como ocupacién indebida aquella que se ejerce por parte de quienes no son sujetos de reforma agraria, esto es, aquellos que no tengan la condicién de campesinos pobres sin tierra y que dependen de ella para su subsistencia, Ademas también es indebida la ocupacién que se hace generando dao ambiental en incumplimiento de la funcién social y ecolégica de la propiedad. Los baldios se recuperan juridica y fisicamente, y si son adjudicables, se pueden redistribuir. 6.2.5 Extincién del derecho del dominio Objetivo: Extinguir a favor de la Nacién el derecho de propiedad o el derecho de dominio privado de los predios rurales en los casos de incumplimiento de la funcién social y ecolégica de la propiedad. De proceder la extincién no se hace reconocimiento de mejora ni pago alguno. Los terrenos ‘extinguidos se consideran baldios reservados de la Nacién. Normatividad: Art, 58 de la Constitucién Politica de Co- lombia. Capitulo xr de la Ley 160 de 1994, arts. 52-64 y De- creto 1465 de 2013. Ley 200 de 1936, arts. 1° y 6. Caracteristicas: Es un procedimiento administrative de competencia del Incoder, diferente a la extincién judicial que procede en caso de bienes producto del narcotréfico 0 delitos afines. Se considera como incumplimiento de la fun- cidn social de la propiedad el que no se explote el predio, por ello la extincién procede cuando han transcurrido 3 afios sin aprovechamiento productivo. Se considera como incumpli- miento de la funcién ecolégica de la propiedad, cuando el uso dado al predio genera daitos ambientales. 6.2.6 Revocatoria directa de adjudicaciones hechas sin el cumplimiento de los requisitos legales Objetivo: Hacer control de legalidad de los actos admi- nistrativos de adjudicacién de baldios que se hicieran en contradiccién de la Ley 160/94. La revocatoria procede en los casos establecidos por el Cédigo Contencioso Adminis- trativo, cuando se expidieron los actos violando la Consti- tucién y las leyes, o violando derechos fundamentales de las personas afectadas. Normatividad: Cédigo Contencioso Administrativo. Ley 160 de 1994 y Decreto 1465 de 2013. Caracteristicas: La legislacién agraria para el caso de las adjudicaciones de baldios preve un proceso de revocatorias que por su especialidad escapa de las reglas establecidas en la dltima reforma al Cédigo Contencioso Administrativo del afio 2013 que requiere la interposicién de acciones de lesi- vidad. Es decis, en materia agraria, aiin es posible la revo- catoria de baldios realizada por la misma entidad adminis- trativa Incoder, no siendo necesario la interposicién de las demandas contenciosas ante la jurisdiccién. Igualmente este régimen especial de revocatoria tampoco exige del consenti- miento del afectado. |103)ig Fran Mea Dheeraj ser [oa 6.2.7 Ordenamiento de reservas forestales. Ley 2 de 1959 Para tratar el problema de tenencia de la tierra en zonas ambientalmente estratégicas, respecto a las reservas foresta- les establecidas por la Ley 2 de 1959, se tiene como alternati- vva gestionar la sustraccién de areas que han sido fuertemente intervenidas por procesos productivos y que han perdido las condiciones que otorgaron su carécter de reserva. Igualmen- te se proyecta regular actividades agricolas compatibles con la conservacién ambiental y gestiOn de la biodiversidad, no sélo por el desarrollo de la actividad agropecuaria en si mis- ‘mo, sino porque en muchos casos la conservacién de un hi- bitat depende de la presencia de comunidades y de pricticas asociadas a su territorialidad.” Lograr la ocupacién productiva y la formalizacién de la propiedad rural, en sectores de las Zonas de Reserva Forestal declaradas por la Ley 2 de 1959, donde sea posible realizar actividades productivas sostenibles, que contribuyan a for- talecer la economfa campesina y a mantener o recuperar la funcién protectora de la reserva. 6.2.8 Fondo Nacional Agrario y predios provenientes de la Direccién Nacional de Estupefacientes Corresponde a la incorporacién de programas que ac- tualmente adelanta el Incoder en la disposicidn de los predios que integran el Fondo Nacional Agrario (ENA) y los predios provenientes de la DNE. En relacién con los predios del va, el Incoder debe primero culminar el inventario de predios, determinando aquellos con vocacién agropecuaria con el fin de ser adjudicados a la poblacién beneficiaria de reforma 17 Cuatro de las categorias regionales del Sinap estan pensadas para uso sostenibley restauracion; y 23 éreas protegidas del sistema de parques se taslapan con teritoris étnicos generan posiitdades de usos an- cestal pero sestenile dentro de sus esquemas de manejo. agraria y los demas predios, que no tienen vocacién agrope- cuaria, a otras entidades de derecho pablico que lo requieran para sus fines institucionales. En los predios con vocacién de ‘uso productivo agropecuario, sera posible la formulacién de los proyectos productivos de acuerdo a las condiciones de competitividad existentes en la regién y el acompafiamiento en su ejecucién y desarrollo, Los predios provenientes de la DNE que estén saneados juridica y fiscalmente, que tengan vocacién de uso agrope- cuario y cuenten con tamafios requeridos para adelantar programas de desarrollo agropecuario, también entran a ser parte del Fa, Es importante aclarar que por lo general los predios del NA se encuentran ocupados y el tramite procedente es el de su titulacién a sujetos de reforma agraria, previo el cumpli- miento de los requisitos legales. 6.2.9 Compra de Tierras Otro mecanismo para la obtencién de tierras para el pos- conflicto, es la adquisicién de predios rurales aptos para el desarrollo de la produccién agropecuaria que beneficien a campesinos sin tierra 0 a campesinos que deben ser reubica- dos por encontrarse en zonas protegidas, de manejo especi o interés ambiental, asi como aquellos desplazados por los de- sastres naturales, contribuyendo a la generacién de empleo, el desarrollo de actividades productivas competitivas y sos- tenibles y el mejoramiento de los ingresos. La adquisicion de estos predios se enmarca dentro del capitulo vi de la Ley 160 que hace referencia a la adquisicién de predios por interven- cidn directa, para casos especiales. Por su impacto fiscal, ya que comprar tierras productivas tiene un elevado costo, ésta es una fuente de tierras excepcional y s6lo para casos que asi lo requieran, Este mecanismo deberfa apuntar a la reestructu- racién del minifundio y la redistribucién del latifundio, tosil ean ia “ene Hef Roe 106 6.2.10 Expropiacién La expropiacidn es un procedimiento previsto en la Ley 160 de 1994, para poder intervenir de manera directa ciertos predios que se requieren para el cumplimiento de alguna uti- lidad publica, En casos estrictamente necesarios, el Incoder podré acudir ante jueces civiles, para solicitar la expropia- cin judicial de algunos predios que se requieran con miras a dotar de tierras a poblacién campesina beneficiaria de este programa especial. 6.3 Zonas de Reserva Campesina- ZRC Las Zonas de Reserva Campesina son una figura legal con- templadas en la Ley 160 y reglamentadas en el decreto 1777196, tienen por objeto: fomentar y estabilizar la econo- ‘mia campesina, superar las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de Ta paz y la justicia social en las éreas respectivas. Las zR¢ son un instrumento de ordenamiento social, ambiental y productivo de la propiedad rural y del territorio con equidad, mediante la formacién organizacién y parti- cipacién ciudadana; la consolidacién de redes sociales y la generacién de alianzas y relaciones con actores piblicos y privados a nivel local, regional, nacional y de cooperacién internacional, que permitan generar condiciones para el de- sarrollo rural integral en el marco de los derechos humanos yla paz duradera de la regién. Existen 6 7Rc en el pais con 831 111 hectéeas, de las cua- les la zR¢ con mayor extensién esta ubicada en el Guaviare tiene mas del 50% del area total de las zonas. Actualmente cexisten 7 estudios técnicos para la creacién de zR en regiones como el Catatumbo, los Montes de Maria, Perijé en el Ce- sar, Sumapaz, Lozada Guayabero en el Caquetd, Puerto Rico Meta, con formulacién de planes de desarrollo sostenible y Grafica 6.1. Zonas de Reserva Campesina constituidas, en proceso 0 en estudios técnicos Fuente Instituto Colomblano de Desarrollo Rural, 2014 jo?)ia Frac ae heifer ja Fez |108| proyectos de acuerdo para su aprobacién por parte del con- sejo directivo del Incoder, La Asociacién Nacional de Zonas de Reserva Campesi- na (Anzorc), tiene 10 solicitudes ante el Incoder de nuevas zonas de reserva campesina de las cuales existen estudios de viabilidad técnica en Cauca, el Valle del Cauca y Arauca; y menciona que en total son 59 procesos con aspiraciones de constituirse en 2R¢, lo que eventualmente seria en areas don- de ya habitan y producen campesinos y no implica la cién de territorios de nueva ocupacién campesina. a En un escenario de posconflicto,a través de instrumentos de ordenamiento de la propiedad como la reformulacién e implementacién de la var, las Zonas de Reserva Campesina, la sustraccidn de Zonas de Reserva Forestal y eventualmente la implementacién de Zonas de Desarrollo Empresarial, esta Ultima bajo lineamientos de equidad, responsabilidad social y justicia econémica; se pueden orientar los procesos de: + Reconversién productiva de las tierras + Redistribucién de la propiedad + Orientacién para formulacién de politica sectorial + Conservacién ambiental + Cumplimiento de la funcién social y ecolégica de la propiedad y + Ordenamiento social y productivo del territori. éQué desconoce y que confirman los avances del 3." Censo Nacional Agropecuario -2014-2018-EXISTE UN RECHAZO ROTUNDO a reconocer al campesinado ya la importancia que reviste su funcidn en la configuracién social y econémica del pais, demostrada en el Informe de Desarrollo Humano de Naciones Unidas: Colombia rural, razones para la esperanza 2011. El Censo Nacional Agropecuario ¢s el instrumento me- diante el cual el gobierno nacional consignara la informacién basica del estado actual del sector agropecuario, la situacién y condicién de vida de sus habitantes. Sin embargo; el primer error que le resta legitimidad y confianza a este instrumen- to consiste en que los organizadores del censo se negaron a incluir la categoria campesino, tal y como lo solicitaron las organizaciones campesinas del movimiento social Cumbre Agraria Campesina, Einica y Popular al gobierno nacional, como una forma de reconocimiento al sujeto campesino ial, econémica, cultural y politica. La negacién a ser incluido trajo como consecuencia que gran niimero de campesinos pertenecientes a importantes organi- zaciones campesinas y agrarias del pais con presencia en te- rritorios estratégicos para un eventual proceso poscontficto, 1no respondieran el censo, Sin embargo, los resultados conocidos como avance del censo, en agosto de 2015, confirman parte del reciente diag- ndstico que se tiene del sector por medio de los estudios més actualizados ya mencionados continuamente en este trabajo, como el de Naciones Unidas, o las recientes publicaciones del IGAC como: Atlas de la distribucién de la propiedad rural en fan}out eran a heer Moen ee jal Colombia 1ac- Universidad de los Andes. 20125 os estudios sobre Conflictos de usos del territorio. 1G4C y otras entidades 2012; el balance de gestidn del Incoder; los diagnésticos de Ja upRA y el Informe de la Misin Rural del DNP, entre otros. La radiografia ya es ampliamente conocida ~y mis allé de la “precisin” que pudieran llegar a tener algunos datos-, se capta una muestra general de la pobreza estructural de las condiciones de vida de los principales habitantes del cam- po: indigenas, negros y el “resto” como inadecuadamente se suele denominar a los mestizos campesinos en este tipo de estadisticas. Delos datos parciales del censo se infiere: la inequitativa distribucidn de la tierra, las precarias oportunidades para el campesinado de acceso a ella y a los servicios complemen- tarios, como el crédito y la asistencia técnica; las marginales condiciones de produccién; la ganaderizacién en los usos del suelo; y la alta informalidad en la tenencia de la tierra. Al igual los datos muestran la pérdida progresiva de la sobe- ranfa alimentaria y la carencia de productos cultivables que por la competencia desigual llevan, cada vez, més, a la pobla- cin al hambre y la miseria, Algunos otros datos preliminares y regionales del censo reafirman las dificultades de un gran nimero de los habitan- tes del campo para acceder a los servicios de salud y educa- cidn; al agua potable, a la electrificacién, vias, transporte y .ciones. Las oportunidades laborales y las precarias condiciones de trabajo son otros de los factores que se des- tacan. El presidente Santos aparentemente sorprendido dij: “vamos como los cangrejos” sin asumir que sus enunciados de prosperidad, paz, equidad, educacién, van en contravi con las iniciativas legales que promueve y que hemos presen tado en este texto. ConclusionesCotomra, siendo un pais que afronta un largo conilicto ar- ‘mado centrado en la disputa por la tierra, en el que se plantea mn hacia el posconflicto que parte del acceso y distribucién de este recurso limitado, requiere con urgencia tuna pedagogia y difusién de las miltiples dimensiones en torno a las politicas de tierras, el estado de informacién in- mobiliaria y los procedimientos vigentes agrarios, junto con sus desafios y cuellos de botella por superar, que afiance la discusién sobre los compromisos que el Estado asumird en a materia, de manera que se tomen decisiones conscientes y acertadas que den viabilidad a un verdadero Estado social de derecho que aspira a adquirir vigencia en un pais en paz, Por supuesto que este ejercicio de toma de decisiones en ‘materias agrarias y de tierras, no sélo se ve torpedeado por Ja falta de informacién o de conocimientos en el temas por la estrecha relacién entre el poder politico, el poder territorial, el poder econémico y las précticas de violencia, y continua- ‘mente entra en contradiccién con los derechos fundamenta- les de los pueblos campesinos y étnicos al acceso y reconoci- miento de sus tierras y territorios. La Altllanura es solo un ejemplo recurrente y ahora co- yuntural de lo que ha sido el ejercicio del poder, las politicas poco coherentes y los intereses que vulneran derechos cam- pesinos y étnicos: inversién, colonizacién, anuncios de desa- rrollismo, violencia, despojo, riqueza, explotacién y pobreza, No obstante hoy la Altilanura es un referente de un proce- so generalizado en el territorio nacional; el anslisis sobre la una transi 113]it ena heir Maes ee ns} concentracién en clave de UAF nos lleva a revisar regiones como el bajo Cauca, el Uraba antioquefo, el Valle del Cauca y otras zonas donde la acumulacién de tierras tiene indices més elevados. Son miiltiples las respuestas de este documento, quizés sean mas las dudas que se suscitan, de cualquier modo se arrojan pistas y claves para esclarecer la verdadera situacién de la tierra en Colombia, y allanar un camino para hacer exi gibilidad de derechos, encontrar los vacios de politica pili ca hacia la gestién del ordenamiento social de la propiedad y encontrar el espacio que la biisqueda de la paz necesita. Mientras el gobierno nacional de Santos insiste en sacar adelante una iniciativa legal para “quitar el obstaculo de la UAE” que dé plena seguridad juridica a los grandes inversio- nistas nacionales y extranjeros, este estudio demuestra la im- portancia de esta figura y vigencia no solo para la adminis- tracién y adjudicacién de las tierras de la Nacién, sino como tun poderoso instrumento para el ordenamiento social y pro- ductivo respecto del acceso y el uso de la propiedad rural en el pais. La precaria, débil y en ocasiones corrupta aplicacién de la UAF, ha devenido en los problemas de “inseguridad ju- ridica’ vulnerando derechos de los campesinos, no obstante hoy los disefiadores de politica confunden la distribucién equitativa con lo que para ellos es productividad. En este mismo sentido es importante destacar los da- tos que este documento arroja en las respuestas frente a la distribucién de los sistemas productivos, desmitificando la falsa premisa de la productividad y el desarrollo: el sistema productivo agroindustrial es minimo en Colombia, nuestra potencialidad productiva esté en los productos de economia campesina. Los formuladores de politica siguen en una l6gi ca desarrollista que desconoce con cinismo la realidad pro- ductiva del pais. Se refugian en datos de divisas y olvidan la importancia territorial y riqueza productiva de los producto- +es campesinos, asi como el aporte regional de las relaciones sociales de produccién que alli se generan. De otro lado es evidente que la organizacién territorial del pais en cuanto a figuras e instrumentos de ordenamiento ambiental y social de la propiedad se encuentra bajo regu- laciones con traslapes y desorden entre si: territorios étni- cos, reservas forestales, areas protegidas, titulos para explo- tacién minero energética, Entre estas apuestas de politica y la realidad existe una gran brecha, infortunadamente con un desbalance en el que los territorios de presencia étnica y campesina son los més regulados para usos, acceso y pro- piedad, mientras que el conflicto de usos mds evidente por la sobreutilizacién del suelo en ganaderia, al parecer gana cada ‘vez mas con la omisién de los entes de control y regulacién. Para finalizar, en cuanto al posconflicto, en esta cartilla se explica en qué consiste el Banco de Tierras para la Paz acor- dado como punto uno de las conversaciones en La Habana, cuales son sus fuentes y procedimientos para ser alimentado, con miras a la redistribucién y democratizacién de la pro- piedad de la tierra, Lastimosamente, y sin atin haber suscrito los acuerdos de paz, la incongruencia y conflicto de intereses en la formulacién de politicas puiblicas por parte del gobier- no nacional, han hecho que mediante las tltimas reformas introducidas en el plan de desarrollo y en el aqui comentado proyecto de ley para la legalizacién de la concentracién, se den retrocesos en torno a esto, es decir, las politicas de tierras, cestn avanzando hacia la perpetuacién del conflicto agrario. 17ats} Glosario de siglas, ANM Agencia Nacional de Mineria ANH Agencia Nacional del Hidrocarburos Anzore Asociacién Nacional de Zonas de Reserva Campesina Dane Departamento Administrative Nacional de Estadistica DNE _ Direccién Nacional de Estupefacientes Evas__Evaluaciones Agropecuarias ' FMI Folio de Matricula Inmobiliaria FNA Fondo Nacional Agrario Ideam Instituto de Hidrologia, Meteorologia y Estudios Am- bientales Igac Instituto Geogréfico Agustin Codazzi Incare Proyecto de Interrelacin Catastro-Registro Incoder Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incora Instituto Colombiano de la Reforma Agraria ‘Midas Mas Inversin para el Desarrollo Alternativo Sostenible Pedaf Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal Runap Registro Unico Nacional de Areas Protegidas Rupta Registro Unico de Predios y Tierras Abandonadas por la Violencia SAC Sociedad de Agricultores de Colombia Sinap Sistema Nacional de Areas Protegidas SNR UAF Umata Upra Usaid ZDE Zides Zidres ZRC ZRH ‘Superintendencia de Notariado y Registro Unidad Agricola Familiar Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria Unidad de Planificacién de Tierras Rurales, Adecua- ign de Tierras y Usos Agropecuarios “Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo In- ternacional Zonas de Desarrollo Empresarial Zonas de Interés de Desarrollo Econémico y Social Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Econémico ‘Zonas de Reserva Campesina Zona Relativamente Homogénea ns)