JOSE DOS SANTOS CARVALHO FILHO MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO 25* Edicio. Revista, ampliada e atualizada até a Lei n® 12.587, de 3.1.2012 0 PAUL( EDITORA ATLAS S.A. - 2012(© 2011 by Editora Atlas S.A. ke, ‘As 24 edigSes anteriores desta obra foram publicadas pela ‘Lumen Juris; 25. ed. 2012 ae Cope: Leonardo Hermano Composgio: Lino Jao Edtoragio Gréfica Dados Internacionais de Catalogacio na Publicago (CIP) (Camara Brasileira do Livro, SE, Brasil) Carvalho Fiho, José dos Santos ‘Manual de direito administrativo / José dos Santos Carvalho Filho. - 25. ed. rev, ampl. arual até a Lei nt 12.587, de 3-1-2012. ~ Sto Paulo : Atlas, 2012. bibliog ISBN 978-85-224-6927-7 1. Direito administrative 2. Direto administrative - Brasil. 1. Titulo 12-00839 cou.35 {indice para cathlogo sistemético: 1, Direlto administrativo 35 ‘TODOS 0S DIREITOS RESERVADOS -F profbida a reprodugio total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio. A vilacio dos direitos de autor (Lei n9.610/98) & crime estabelecdo pelo artigo 184 do Césigo Penal Depésito legal na Biblioteca Nacional conforme Decreto nt 1.825, de 20 de dezembro de 1907. Impresso no Brasl/Printa in Brazil Eaitara Atlas S.A, Rua Conselheiro Nébias, 1384 (Campos Flisos) 1203-804. Sio Paulo (SP) ‘Tel: (011) 3957-9144 ‘yw EditoraAtlas.com.be A Shirl, com armor, pelo carinko ¢ incentivo que sempre recbi A Mauricio e Adriana, meus filhes. ‘A meus pais, que plantaram a semente.Jus gentium est quod naturals ratio inter omnes homines constituit. (© direito das gentes 6 0 que a razio na- tural consttui entre todos os homens.)Como a vida €0 maior beneicio do univer soe nfo hd mendigo que no prefira a mi- stria more, seque-se que a transmissio da vida, longe de ser wna ocesto de galan- twio, 6a hora suprema da isa espritual Maciabo be AssisSuMARIO Agrsentago, I ‘Nota do anor, i Nota 8 25*etizo, lv Abreiatra gs, Wt 1 Direito Administrativo e Administrago Publica, 1 I Introdueo, 1 1 OBstado, 1 2 Poderes ¢ Fungbes, 2 3 Fangio Administrativa, 4 4 Federagio, 5 4.1 Caracteristicas, 6 4.2 Autonomia: Capacidade de Autosdministracio, 6 5 Diseito Administrative, 7 5.1 Breve Introduo, 7 5.2 Conceito, 8 5.3 RelagSes com Outros Ramos Juridicos, 9 II Administragio Pablica: Sentidos, 11 1 Sentido Objetivo, 11 2 Sentido Subjetivo, 11si Manual de Direto Administrative + Carvalho Filho II Orgios Pablicas, 12 1 Introducio, 12 2 A Relacio Orgio/Pessoa, 13 2.1 Caracteristica Bésica, 13 22 Criagéo e Extinglo, 13 3 Teorias de Caracterizagdo do Orgao, 15 4 Conceito, 15 5 Capacidade Processual, 15 6 Classifcacéo, 17 6.1 Quanto a Pessoa Federativa, 17 6.2 Quanto a Siruacio Estrutural, 17 6.3 Quanto & Composiclo, 17 IV Agentes Pablicos, 18 V Principios Administratives, 18 1 Princfpios Expressos, 19 1.1 Principio da Legalidade, 19 1.2 Principio da Impessoalidade, 20 1.3 Principio da Moralidade, 21 14 Principio da Publicidade, 25 1.5 Principio da Bficincia, 29 2 Principios Reconhecidos, 31 2.1 Principio da Supremacia do Interesse Pablico, 32 2.2 Principio da Autotutela, 33 2.3 Principio da Indisponibilidade, 34 2.4 Principio da Continuidade dos Servigos Pablicos, 34 2.5 Principio da Seguranca Juridica (Protecio & Confianea), 35 2.6 Principio da Precaucio, 38 3 0 Principio da Razoabilidade, 39 4 0 Principio da Proporcionalidade, 41 VI Stimulas, 42 ‘Sdmulas Vinculantes, 42 2 Poderes e Deveres dos Administradores Piblicos, 43, 1 Introduglo, 43, IL Uso e Abuso de Poder, 44 1 Uso do Poder, 44 2 Poder-Dever de Agix, 44 3 Abuso do Poder, 46 3.1 Sentido, 46 3.2 Formas de Abuso: Excesso e Desvio de Poder, 46, 3.3 Efeitos, 47 ‘Sumisio xii 34 Abuso de Poder e legalidade, 48 IM Poderes Administrativos, 49 1 Conceito, 8 2 Modalidades, 49 2.1 Poder Discricionério, 49 SENTIDO, 49 LIMITAGOES AO PODER DISCRICIONARIO, 50 DISCRICIONARIEDADE E AREITRARIEDADE, 51 [ATIVIDADES VINCULADAS, 51 CONTROLE JUDICIAL, 51 DISCRICIONARIEDADE E CONCEITOS JURIDICOS INDETERMI- NADOS, 53 2.2 Poder Regulamentar, 55 SENTIDO, 55 NATUREZA DO PODER REGULAMENTAR, 55 FORMALIZACAO, 56 REGULAMENTACAO TECNICA, 57 LEIE PODER REGULAMENTAR, 58 CONTROLE DOS ATOS DE REGULAMENTAGAO, 58 LEI PENDENTE DE REGULAMENTO, 60 REGULAMENTOS AUTONOMOS, 61 2.3 Poder de Policia, 63 IV Deveres dos Adminiscradores Piiblicos, 63 1 Dever de Probidade, 63 2 Dever de Prestar Contas, 65 3 Dever de Eficigneia, 66 V Hierarquia e Disciplina, 67 1 Hilerarquia, 67 1.1 Efeitos, 67 1.2 Subordinasao e Vinculagio, 68 1.3 Hierarquia e Fungbes Estatis, 69 2 Disciplina Funcional, 70 2.1 Sentido, 70 2.2 Direto Penal e Direto Punitivo Funcional, 70 ILICITUDE PENAL E ADMINISTRATIVO-FUNCIONAL, 70 ‘A APLICAGAO DAS SANGOES, 71 2.3 Procedimento de Apurasio, 72 3 Poder de Policia, 73 T Introdugio, 73 If Sentido Amplo e Estrito, 74xxv Manual de Direto Adminisasvo + Carvalho Filho UI Conceito, 75 IV Poder de Policia no Direito Positivo, 75 ‘V Competéncia, 76 VI Poder de Policia Origindrio e Delegado, 78 VII Policia Administrativa e Policia Judiciéria, 80 ‘Vi Fundamentos, 81 IX Finalidade, 82 Ambito de Incidéncia, 82 XI Atuacio da Administragio, 83 1 Atos Normativos e Concretos, 83 2 Determinagdes e Consentimentos Estatais, 83 3 Atos de Fiscalizaglo, 84 ‘XII Limites, 85 XII Caracteristicas, 85 1 Discricionariedade e Vinculagio, 85 2 Autoexecutoriedade, 86 3 Coercibilidade, 89 XIV Legitimidade da Policia Administrative, 89 1 Requisitos Gerais de Validade, 89 2. Principio da Proporcionalidade, 90 XV SangGes de Policia, 91 XVI Simulas, 94 4 Ato Administrativo, 95 [ Introdugio, 95 1 Fatos Administrativos, 95 2 Atos da Administracio, 96 3 Atos Juridicos e Atos Administrativos, 97 TI Conceito, 98 1 Sujeitos da Manifestagiio de Vontade, 99 2. Regime Juridico de Direito Pailico, 100 3 Silencio Administrativo, 101 II Elementos, 104 1 Competéncia, 104 1.1 Sentido, 104 1.2 Fonte, 105 1.3 Caracteristicas, 106 14 Critérios Definidores da Competéncia, 106 1.5 Delegacio ¢ Avocaga0, 107 2 Objeto, 108 2.1 Sentido, 108 Sumislo xv 2.2 Requisitos de Validade, 108 2.3 Discricionariedade e Vinculaglo, 109 3 Forma, 109 3.1 Sentido, 108 3.2 Requisito de Validade, 110 3.3 Principio da Solenidade, 110 4 Motivo, 111 4.1 Sentido, 111 4.2 Discricionariedade e Vinculagio, 112 4.3 Motivo e Motivario, 112 44 Teoria dos Motivos Determinantes, 116 4.5 Congruéncia entre o Motivo ¢ o Resultado do Ato, 117 5 Finalidade, 118 5.1 Sentido, 118 5.2 Finalidade e Objeto, 119 TV Caracterfsticas, 118 1 Imperatividade, 120 2 Presungao de Legitimidade, 120 3. Autoexecutoriedade, 121 V Mérito Administrativo, 123, 1 Sentido, 123, 2 Vineulacio e Discricionariedade, 123 3 Controle do Mérito, 124 VI Formagio e Efeitos, 125 1 Perfeigao, 125 2 Bficécia, 126 3 Exequibilidade, 126 4 Validade, 127 VI Classiticagao, 127 1 Critério dos Destinatérios: Atos Gerais e Individuais, 128 2 Critério das Prerrogativas: Atos de Império e de Gestio, 128 3 Critério da Liberdade de Aco: Atos Vinculados ¢ Discricionérios, 128 4 Critério da Intervengao da Vontade Administrativa: Atos Simples, Compos- tose Complexos, 129 5 Critério dos Efeitos: Atos Constitutivos, Declaratérios e Enunciativos, 131 6 Critério da Retratabilidade: Atos Revogiveis e Irevogéveis, 131 7 Critério da Executoriedade: Atos Autoexecutérios e Nao Autoexecutérios, 132 VIII Espécies, 132 1 Espécies Quanto & Forma de Exteriorizaglo, 133 1.1 Decretos e Regulamentos, 133xvi Manual de Dirt Adminiecrativo + Carvalho Filho 1.2 Resolugées, Deliberagées ¢ Regimentos, 134 13 Instrugdes, Circulares, Portarias, Ordens de Servigo, Provimentos € ‘Avisos, 135 14 Alvards, 136 15 Oficios, 136, 1.6. Pareceres, 136 17 Certidées, Atestatlos e Declaragées, 138 1.8 Despachos, 139 2 Bspécies Quanto 20 Contetido, 139 2.1 Licenga, 139 2.2 Permissio, 141 2.3 Antorizagio, 144 24 Admisslo, 145 2.8 Aprovacio, Homologacio e Visto, 146 2.6 Atos Sancionatérios, 147 2.7 Atos Funcionais, 149 IX Procedimento Administrativo, 149 X Bxtingfo dos Atos Administrativos, 150 1 Extinggo Natural, 150 2 Extinglo Subjetiva, 151 3 Extinglo Objetiva, 151 4 Caducidade, 151 5 Desfazimento Volitivo, 151 1X1 Invalidagdo (ou Anulacao), 152 1 Teoria das Nulidades, 152 1.1 Introdugdo, 152 1.2 As Nalidades no Direito Privado, 152 13 A Controvérsia Doutrinéria, 153 14 A Terminologia Adotada, 154 2 Conceito e Pressuposto, 154 3 Quem Pode Invalidar, 155 4 Dever de Invalidar, 157 5 Autotutela e Contraditério, 158 6 Bfeitos, 160 7 Convalidacio, 162 XIl Revogagio, 164 1 Conceito, 164 2 Pressuposto, 165 3 Fundamento, 166 4 Origem, 166 5 Efeitos, 166 Sumirio xvii 6 Inocorréncia, 167 7 Revogacio da Revogacao, 168 XII Simulas, 169 5 Contratos Administrativos, 171 1 Introdugo, 171 Ti Contratos da Administragio, 171 1 Contratos Privados da Administraclo, 172 2 Contratos Administrativos, 172 I Coneeito, 173 IV Disciplina Normativa, 173 1 Disciplina Constitucional, 173 2 Disciplina Legal, 174 V Sujeitos do Contrato, 175 1 Cenério Geral, 175 2. Normas Especificas: Microempresas ¢ Empresas de Pequeno Porte, 176 VI Caracteristicas, 178 1 A Relacio Contratual, 178 2A Posigio Preponderante da Administracao, 178 3 0 Sujeito Administrativo e 0 Objeto, 179 VII Espécies, 179 1 Contratos de Obras, 180 1.1 Sentido, 180 1.2 Condigbes Especificas de Contratacio, 180 13 Regimes de Execucio, 181 2 Contratos de Servigos, 182 2.1 Servigos de Publicidade, 184 3 Contratos de Forecimento (ou Compras), 185, 4 Contratos de Concessio ede Permissio, 186 5 Alienag6es e Locagdes, 188 6 Outras Espécies, 190 VIII Cléusulas de Privilégio, 191 1 Sentido, 191 2 Alteragéo Unilateral, 191 3 Resciséo Unilateral, 194 3.1, Motivos, 194 3.2 Efeitos, 195 3.3 A Exceglo de Contrato Nao Cumprido, 195 4 SangSes Extracontratuais, 196 1X Equacio Econdmico-Financeira, 197 1 Sentido, 197evil Manuel de Direito Administatvo + Carvalho Filho 2 Bieitos, 187 3 Reajuste ¢ Reviséo, 198 X Formalizagdo, 199 1 Instrumento, 199 2 Solenidades, 200 3 Cliusulas Essenciais, 200 4 Garamias, 201 2X1 Duragdo do Contrato, 201 XII Prorrogagéo do Contrato, 203 XIII Renovagio do Contrato, 204 XIV Inexecucio do Contrato, 205 1 Introdugio, 205 2 Inexecusio Culposa, 205 3 InexecucZo Sem Culpa, 209 3.1 Teoria da Impreviséo, 210 3.2 O Fato do Principe, 211 3.3 Caso Fortuito ¢ Forca Maior, 211 XV Extinglo do Contrato, 212 1 Cumprimento do Objeto, 212 2 Término do Prazo, 213 3 Impossibilidade Material ou Juridica, 213, 4 Invalidacéo, 214 5 Rescisio, 215 5.1 Rescisio Amigivel, 225 5.2 Rescisto Judicial, 215 5.3 Rescisio Administratva, 216 5.4 Rescisfo por arbitragem, 217 XVI Sangées Administrativas, 218 XVII Crimes e Penas, 220 ‘XVII Convénios Administratives, 221 XIX Consércios Pablicos, 225 6 Licitagao, 233 Introdusio, 233, Tl Conceito, 234 1 Natureza Juridica, 234 IV Disciplina Normative, 235 1 Disciplina Constitucional, 235 2 Disciplina Legal, 236 ‘YV Destinatérios, 237 VI Fundamentos, 239 vu Sumirio xix 1 Moralidade Administrativa, 239 2 Tgualdade de Oportunidades, 240 Objeto, 240 Prinefpios, 241 1 Principios Bésicos, 241 11 Principio da Legalidade, 241 112 Principios da Moralidade e da Impessoalidade, 242 113 Prinefpio da Igualdade, 242 14 Principio da Publicidad, 243 1.5 Principio da Probidade Administrativa, 243, 1.6 Principio da Vinculacéo ao Instrumento Convocatério, 244 1.7 Principio do Julgamento Objetivo, 244 2 Princfpios Correlatos, 245 Dispense de Licitaglo, 248 1 Introducio, 248 Critério de Valor, 249 Situagdes Excepcionais, 250 Géneros Perecfveis ¢ Obras de Arte, 251 Desinteresse na Contratagao, 252 Entidades Sem Fins Lucrativos, 253 Disparidade de Propostas, 255 Intervencio no Dominio Econémico, 255 9 Complementario do Objeto, 256 10 Pessoas Administrativas, 256 1 Locago e Compra de Imével, 258 12. Negécios Internacionais, 259 13 Pesquisa Cientifica e Tecnolégica, 259 14 Energia Elétrica, 260 15 Transferéncia de Tecnologia, 261 16 Conséreios Pablicos e Convénios de Cooperacio, 262 17 Navios, Embarcagbes, Aeronaves e Tropas, 262 18 Pegas no Periodo de Garantia Técnica, 263 19 Materiais de Uso Militar, 264 20 Catadores de Materiais Reciclaveis, 265 21 Agricultura Familiar e Reforma Agréria, 266 Inexigibilidade de Licitaglo, 266 1 Fomecedor Exclusivo, 268 2 Atividades Artisticas, 269 3 Servigos Técnicos Especializados, 269 ‘Modalidades, 270 1 Concorréncia, 271at Manual de Dirsto Adminisrativo * Carvalho Filo 11 Sentido, 271 1.2 Tipos, 271 13 Caracteristicas, 272 2 Tomadia de Pregos, 272 2.1 Semtido, 272 2.2 Registros Cadastrais, 273 23 Caractersticas, 274 3 Conwvite, 274 4 Concurso, 276 5 Lelléo, 277 XM Procedimento, 277 1 FormalizacSo, 277 2 Béital, 278, 3 Habilitagio, 280 4 Procedimento Seletivo, 286, 4.1 Normas Gerais, 266 4.2 Julgamento da Habiltacio, 286 43 Julgamento das Propostas, 287 44 Fatores e Critéros de Julgamento, 287 45 Tipos de Licitacéo, 288 4.6 Classificario, 289 5 Resultados e Bfeitos, 290 6 Homologacio e Adjudicacso, 291 7 Regime Diferenciado de ContratacBes Piblicas (RDC), 293 XII Anulagio, 294 XIV Revogaséo, 296 XV Recursos Administrativos, 297 XVI Crimes e Penas, 299 XVII 0 Pregio: Nova Modalidade, 300 Tntroduggo, 300 Ambito de Incidéncia, 300 ‘Complementariedade da Disciplina, 301 Facultatividade na Adogo, 302 CCaracteristica Bésica e Modalidades, 303 Objeto da Contratacio, 304 Fase Interna, 305 Fase Externa, 306 Convocagio, 306 10 Sesslo, 307 11 Julgamento das Propostas, 308 i Sumétio xxi 12 Andlise da Habilitagio, 310 13 Classificaglo Final e Recursos, 311 14 Adjudicacdo e Homologacao, 312 15 Vedagdes, 312 16 Sangbes, 312 17 Desfazimento, 313, 18 Formalizagio e Controle, 313 XVIII Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, 313 XIX Servigos de publicidade, 316 7 Servigos Piblicos, 319 1 Introdugio, 319 Tl Conceito, 320 IL Caracteristcas, 321 1 Sujeito Estatal, 321 2 Interesse Coletivo, 322 3 Regime de Direito Péblico, 322 IV Classificagio, 323 1 Servigos Delegiveis e Indelegiveis, 323 2 Servigos Administrativos e de Utilidade Péblica, 324 3 Servigos Coletivos e Singulazes, 324 4 Servicos Sociais e Econémicos, 325 V Titularidade, 326 1 Competéncia, 326 2 Regulamentaglo, 329 3 Controle, 330 VI Princpios, 330 1 Principio da Generalidade, 330 2. Principio da Continuidade, 331 3 Principio da Eficiéncia, 335 4 Principio da Modicidade, 336 ‘VII Remuneracio, 336 VIII Usuérios, 340 1 Direitos, 340 2 Deveres, 342 1X Execugio do Servigo, 342 1 Execugo Direta, 343 2 Execucio Indireta, 343 2.1 Nogio, 343, 22 Descentralizacio, 344 22.1 Delegacio Legal, 345 2.2.2 Delegacio Negocial: Partculares em Colaborago, 346exit Manual de DiteitoAdministrativo + Carvalbo Fbo 3 Novas Formas de Prestarao dos Servigos Piblicos, 346 3.1 Desestatizagio e Privatizagio, 347 3.2 Gestio Associada, 351 3.3 Regimes de Parceria, 352 3.3.1 Regime de Convénios Administrativos, 353 3.3.2 Regime dos Contratos de Gestio (as OrganizagGes Sociais), 354 3.3.3 Gestiio por Colaboracio (OrganizagSes da Sociedade Civil de In- teresse Pablico), 357 X Simules, 361 8 Concessiio e Permissio de Servigos Pablicos, 363 1 Introdugio, 363 TI Fontes Normativas, 365 1 Fonte Constitucional, 365 2 Fonte Infraconsticucional, 365 III Concessti de Servigos Pblicos (Concesséo Comum), 366 1 Modalidades, 36 2 Concessia de Servigo Piblico Simples, 366 2.1 Conceito, 366 22 Objeto, 367 3. Concessiio de Servigo Piblico Precedida da Execugiio de Obra Pablica, 368 3.1 Nomenclatura, 368 3.2 Conceito, 369 3.3 Objeto, 369 4 Natureza Juridica, 370 4.1 O Carter Contratual, 370 42 Concessio e Permissdo, 372 A Relagio Contratual, 373, ‘A Supremacia do Concedente, 373 ‘A Natureza do Concessionério e do Concedente, 374 Concessio a Empresas Estatais, 374 Exigéncia de Licitacio, 376 9.1 O Cariter de Obrigatoriedade, 376 9.2 Modalidade Licitatéria, 377 9.3 O Edital, 377 94 Critérios de Julgamento, 378 9.5 Fatores de Desclassificacio, 379 9.6 Participagio de Empresas Estatais, 379 10 Mutabilidade, 380 11 Politica Tarfétia, 381 ise do Pacto de Concessio, 386 f t 12.1 Autorizago Legal, 386 12.2 Cliusulas Essenciais, 387 12.3 A Responsabilidade do Concessionétio; 389 12.4 Transferéncia de Encargos, 391 12.5 Alteragio do Concessionatio, 391 12.6 Cessio de Créditos Operacionais, 392 13 Encargos do Concedente, 393 13.1 Fiscalizagio, 393 132 IntervengSo na Propriedade Privada, 394 13.3 Outros Encargos Pertinentes, 395 14 Encargos do Concessionério, 395 14.1 O Servigo Adequado, 395 142 Transparéncia na Execuelo, 396 14.3 As Contratag6es do Concessionério, 397 15 Direitos e Obrigagées dos Usuérios, 397 16 Prazo da Concessio, 400 17 Intervengéo na Concessio, 400 17.1 Sentido, 400 17.2 Procedimento, 401 18 Extingéo, 402 18.1 Termo Final do Prazo, 402 18.2 Anulagio, 402 183 Rescisio, 403 18.4 Caducidade, 404 18.5 Encampasao, 405 18.6 Faléncia e extinglo da concessionéria, 406 19 Reversio, 406 20 Concessées Anteriores, 408 21 Controle dos Servicos Concediidos, 410 22 Concessio Florestal, 411 IV Permissio de Servigos Pablicos, 413, 1 Coneeito e Objeto, 413 2 Natureza Juridica, 413 3 Diferenca entre Concesso e Permissio, 414 4 A Permissdo Condicionada, 417 5 Referéncias Constitucionais, 417 6 Responsabilidade Civil, 418, 7 Aplicagdo de Regras Idénticas as das Concess6es, 418 8 Extingdo, 419 8.1 Termo Final do Prazo, 419sexiv Manual de Diteeo Administrative + Carvalho Fitho 8.2 Anulaglo, 420 83 Encampacio, 420 84 Caducidade, 421 8.5 Desfazimento por Iniciativa do Permissionsio (Rescisfo), 421 V Concessio Especial de Servigos Pablicos (Parcerias publico-privadas), 422 1 Introduglo, 422 2 Conceito e naturezajuridica, 423 3 Modalidades e incidéncia normativa, 425 4 Objeto, 426 5 Caracteristicas e diretrizes, 428 6 Cldusulas essenciais, no essenciis ¢ vedacbes, 429 7 Contraprestagio e garantias, 432 8 Sociedade de propésito espectfico, 435 9 Licitagbes, 436 9.1 Introducio, 436 9.2 Modalidade e condicées, 437 9.3 Baital, 438 9.4 Procedimento, 440 Vi Autorizagao, 441 VII Stimulas, 444 9 Administracio Direta e Indireta, 445 1 Nogées Introdutérias, 445 1 Federaclo e Autonomia, 445 2 Poderes e Fungées. A Fungo Administrativa, 446, 3 Administragao Péblica, 447 4 Organizagdo Administrativa: CentralizacSo e Descentralizagio, 447 5 Principios Regedores da Administracto Piiblica, 448, Il Administragéo Direta, 449 1 Conceito, 449 2 Natureza da Fungo, 449 3 Abrangéncia, 450 4 Composicio, 450 5 Contratos de Gestio, 451 III Administragfo Indireta, 453, 1 Conceito, 453 2 Natureza da Fungo, 453, 3 Abrangéncia, 454 4 Composicio, 454 5 Administracio Fundacional, 456 6 Entidades Paraestatzis, 456 Semirio 300v 7 Principios da AdministrasSo Indireta, 458 7.1 Prinefpio da Reserva Legal, 458 7.2 Principio da Especialidade, 459 73 Principio do Controle, 460 8 Categorias Juriicas, 461 V Autarquias, 462 1 Introducio, 462 1.1 Terminologia, 462 1.2 Autarquia e Autonomia, 462 1.3 Autarquias Instivucionais e Tertorias, 463 Conceito, 463 Referéncias Normativas, 464 Personalidade Juridica, 464 Criagdo, Organizagdo e Extingio, 466 Objeto, 466 Classificagio, 467 7.1 Quanto a0 Nivel Federativo, 467 7.2 Quanto 20 Objeto, 468 7.3 Quanto 20 Regime Juridico (Autarquias de Regime Especial), 472 8. Patriménio, 476 9 Pessoal, 477 10 Controle Judicial, 478 11 Foro dos Litigios Judiciais, 479 12 Atos e Contratos, 480 13 Responsabilidade Civil, 481 14 Prerrogativas Autérquicas, 481 15 Agencias Autirquicas reguladoras e executivas, 483 15.1 Agéncias Reguladoras, 484 152 Agéncias Executivas, 486 16 Associagdes Pablicas, 488 'V Empresas Piblicas e Sociedades de Economia Mista, 489 1 Introducio, 489 2 Conceito, 490 3 Referéncias Normativas, 490 4 Personalidade Juridica, 491 5 Criagio e Extingfo, 431 5.1 Subsididrias, 492 6 Objeto, 494 7 Regime Juridico, 495 7.1 Regime Tributério, 499xvi Manual de Diteito Administrative + Carvalho tho Sumo soxvii 2.9 Privilégios Tributérios, 535 3 OnganizagGes Colaboradoras (ou Parceiras), 536 ‘VIII Anteprojeto de Normas Gerais da Administraco Pablica, 537 IX Simulas, 538 8 Diferencas entre as Entidades, 501 8.1 A Constituigo-do Capital, 501 8.2 A Forma Juridica, 502 8.3 O Foro Processual para Entidades Federais, 503 | 9. Patrimonio, 504 | stidade Civil ee | 10 Responsabilidade Civil do Estado, 541 h 1 Introduglo, 541 nA ea 1 Responsabilidade. Nog Juridica, 541 renee 1.1 Tipos de Responssbilidade, 542 i L | 2 Responsabilidade Civil, 542 VI Fundag6es Piblicas, 513 | 3 O Dano ea Indenizacio, 543 1 Introducao, 513 - re ‘ 2. A Polémica sobre a Natureza Juridica das Fundag6es, 514 | eee Conk, 8 2.1 Conceito no Decreto-lei n® 200/1967, 517 i 2.1 Coneito no Decreto-el m0 | 1 A\lrresponsabilidade do Estado, 544 32.0 Tstamento da Matra 5 i 2 ‘Teoria da Responsebilidade com Culp, 545 A Objern 519 amental, | 3 Teoria da Culpa Administrativa, 545 Se eto, 7 i 4 Teoria da Responsabilidade Objetiva, 546 Saree } 55 Fundamento da Responsabilidade Objetiva: A Teoria do Risco Administra 6 Regime Jurdico, 521 tivo, 546 6.1 Prerogativas, 522 i I Dieito Brasileiro, 547 6.2 Privilégios Tributarios, 522 4 1 O Cédigo Civil, 547 7 Patrimonio, 523 j ear Pessoal, 523 9 Controle, 524 9.1 Controle Institucional, 524 9.2 Controle do Ministério Piblico, 524 9.3 Controle Judicial, 525 10 Foro dos Litigios, 526 LI Atos e Contratos, 526 12. Responsabilidade Civil, 527 ‘VII Outras Pessoas Juridicas Vinculadas a0 Estado, 527 1 Introduglo, 527 2 Pessoas de Cooperayo Governamental (Servicos Sociais Auténomos), 528 2.1 Sentido, 528 2.2 Natureza Juridica, 528 2.3 Criagéo, 528 24 Objeto, 529 2.5 Recursos Financeiros, 530 2.6 Auséncia de Fins Lucrativos, $30 2.7 Controle, 531 2.8 Outros Aspectos do Regime Juridico, 531 2 Constituicio Federal, 548 3 Andlise dos Elementos Constitucionais, 549 3.1 Pessoas Responsiveis, 549 3.2 Agentes do Estado, 552 3.3 A Duplicidade de RelagGes Jurfdicas, 553, IV Aplicagio da Responsabilidade Objetiva, 554 1 Pressupastos, 554 2 Onus da Prova: Inversiio, 555 3 Participagio do Lesado, 556 4 Fatos Imprevisiveis, 557 5 Atos de Multidées, 559 6 Danos de Obra Péblica, 560 7 Condutas Omissivas, 560 8 Responsabilidade Primaria e Subsidisria, 563 V Atos Legislativos, 565 1 Regra Geral, 565 2. Leis Inconstitucionais, 566 3 Leis de Efeitos Concretos, 567 4 Omissio Legislativa, 567owl Manual de Diseto Admiistratioo + Carvalho Ftho VI Atos Judiciais, 568 1 Atos Administrativos e Jurisdicionais, 568 2 Condutas Dolosas, 569 3 Condutas Culposas, 570 ‘VII Reparasdo do Dano, 572 1 A Indenizagio, 572 2 Meios de Reparaglo do Dano, 572 3 Prescricio, 573, 4 Sujeito Passivo da Lide, 574 5 Denunciacfo a Lide, 576 VIII 0 Direito de Regresso, 578 1 Sentido, 578 2 Meios de Solucdo, 578 3 Causa de Pedir, 579 4 Interesse de Agis, 579 5 Prescricio, 580 1X Siimulas, 581 11 Servidores Piiblicos, 583, I Agentes Pablicos, 583 1 Sentido, 583 2 Classificaglo, 584 2.1 Agentes Politicos, 584 2.2 Agentes Particulares Colaboradores, 585 2.3 Servidores Pablicos, 586 3 Agentes de Fato, 587 I Servidores Pablicos, 588 1 Sentido, 588 2 Caracteristicas, 589 3 Classificacio, 590 3:1 Servidores Puiblicos Civis e Militares, 590 3.2 Servidores Paiblicos Comuns e Especiais, 591 3.3 Servidores Pablicos Estatutérios, Trabalhistas e Temporérios, 591 II Regimes Juridicos Funcionais, 592 1 Regime Estatutirio, 593, 2 Regime Trabalhista, 595 2.1 Regime de Emprego Paiblico, 596 3 Regime Especial, 598 4 Regime Juridico Unico, 602 IV Organizagio Funcional, 604 1 Quadro Funcional, 604 2. Cargos, Empregos e FungSes Piiblicas, 604 | | 3. Classificaao dos Cargos, 606 4 Crago, Tansformagioe Extingd de Cargos, 609 5 Provimento, 612 5.1 Tipos de Provimento, 612 5:2 Formas de Provimento, 613 Investidura: Nomeagio, Posse e Exercicio, 614 Reingresso, 615 Vacincis, 618 9 Direito Adquirido dos Servidores, 618 10 Cessio de Servidores, 620 V Regime Constitucional, 621 1 Concurso Piblico, 622 11 Sentido, 622 1.2. Fundamento, 623 13 Aleance da Exigéncia, 623, 14 Inexigibilidade, 626 1.5. Concurso Interno, 628 1.6 InsericSo e Aprovacko, 629 1.7 Validade, 633 1.8. Precedéncia na Convocacio, 634 19 Sanglo, 635 1.10 Resultado do Concurso, 635, 1.11 Invalidagio do Concurso, 637 2 Acessibilidade, 640 2.1 Sentido, 640 2.2 Incidéncia, 640 2.3 Requisitos de Acesso, 641 24 Sexoe Idade, 649 2.5 Bxame Psicotécnico, 651 2.6 Acesso Profissional 20 Idoso, 654 3 Acumulagio de Cargos e Funcoes, 654 3.1 Regra Geral, 654 3.2 Situagdes de Permissividade, 656 3.3 Efeitos, 659 3.4 Ingresso em Nova Carreira, 659 3.5 Convalidagéo Constitucional, 661 4 Estabilidade, 661 4.1 Nogfo do Instituto, 661 4.2 Betabilizaclo Constitucional, 664 4.3 Estigio Probatorio, 665 ‘sumiiosexe Manual de Dire Adminrativo + Carvalho Filho 44 Estabilidade e Efetividade, 667 4.5 Demissfo e Exoneracio, 668 4.6 Exoneragio Conversfvel em Demissio, 672 4.7 Servidores Trabalhistas, 673 4.8 Vitaliciedade, 675 Regime Previdendirio: Aposentadorias e PensGes, 676 5.1 Previdéncia do Servidor Piblico, 676 SENTIDO, 676 REGIMES DE PREVIDENCIA, 677 CONTRIBUTIVIDADE E SOLIDARIEDADE, 680 CONTRIBUIGOES E BENEFICIOS, 683 FUNDOS PREVIDENCIARIOS, 685 PREVIDENCIA COMPLEMENTAR, 686 5.2 Aposentadaria, 689 CONCEITO, 689 REGIME JURIDICO, 692 MODALIDADES, 692 APOSENTADORIA DOS PROFESSORES, 696 REQUISITOS E CRITERIOS DIFERENCIADOS (APOSENTADORIA ESPECIAL), 697 PROVENTOS, 699 ‘CUMULAGAO DE PROVENTOS, 701 REVISAO DE PROVENTOS, 704 CONTAGEM DE TEMPO, 705 DIREITO ADQUIRIDO, 707 SITUAGOES CONSUMADAS, 709 ‘SITUAGOES TRANSITORIAS, 711 ‘SITUAGOES TRANSITORIAS EM FACE DA EC N° 20/1998, 713 ‘SITUAQOES TRANSITORIAS EM FACE DA EC N® 41/2003, 715 RENUNCIA A APOSENTADORIA, 716 CASSAGAO DA APOSENTADORIA, 718 APOSENTADORIA PELO REGIME GERAL DA PREVIDENCIA SO- CIAL, 719 5.3 Pensbes, 720 ‘SENTIDO, 720 DISCIPLINA JURIDICA, 720 6 Disponibilidade, 722 6.1 Sentido, 722 6.2 Pressupostos, 723 63 Incidéncia, 724 6-4 Efeitos, 725 6.5 A Questio dos Proventos, 725 Sumisio xxi 7 Mandato Bletivo, 727 8 Sistema Constitucional de Remuhera¢3o, 729 8.1 Remuneracao, 729 REMUNERAGAO BASICA, 729 VANTAGENS PECUNIARIAS, 731 8.2 Revisto Remuneratéria, 735 8.5 Vinculagio e Teto, 741 8.6 Pagamento com Atraso, 746 8.7 Pagamento a maior, 748, 9 Associagao Sindical e Direito de Greve, 749 9.1 Associagio Sindical, 749 9.2 Greve, 751 10 Direitos Sociais dos Servidores, 754 VI Responsabilidade dos Servidores Piblicos, 756 1 Responsabilidade Civil, 757 2. Responsabilidade Penal, 758 3 Responsabilidade Administrativa, 759 4 Efeitos da Decisio Penal nas Esferas Civil e Administrativa, 760 4.1 Repercussio na Bsfera Civil, 760 4.2 Repercussiio na Bsfera Administrativa, 761 4.3 Crimes Funcionais, 761 4.4 Condenacio, 761 4.5 Absolvicio, 761 4.6 Crimes Nao Funcionais, 763 4.7 Condenaco, 763 4.8 Absolvicio, 763, 4.9 Absolvico na Esfera Administrativa, 763 ‘VII Sémulas, 764 12 Intervengao do Estado na Propriedade, 767 T Introdugéo, 767 1 Breve Histérico, 767 2 Propriedade, 768 II Intervengao do Estado, 769 1 Sentido, 769 2. Quadro Normative Constitucional, 770 MI Competéncia, 770 IV Fundamentos, 771 1 Supremacia do Interesse Piblico, 771 2. Fungo Social da Propriedade, 772sexi Manual de Direito Adminisrativo * Carvalho Flo V Modalidades, 773 VI Servidio Administrativa, 774 1 Sentido e Natureza Juridica, 774 2 Fundamentos, 775, 3 Objeto, 776 4 Formas de Insttuiclo, 777 5 Extinglo, 779 6 Indenizasio, 779 7 Caracterfsticas, 781 VII Requisicéo, 781 1 Sentido, 781 2 Fundamentos, 782 3 Objeto ¢ Indenizaglo, 783 4 Institugio e Extinglo, 783 5 Caracteristicas, 784 YM Ocupagio Temporisia, 785 1 Sentido e Objeto, 785 2 Fundamentos, 786 3 Modalidacies ¢ Indenizacso, 786 4 Institugao e Extinglo, 787 5 Caracteristicas, 788 IK Limitagées Administrativas, 788 1 Sentida, 788 2 Natureza Juridica, 790 3 Fundamentos, 791 4 Indenizacéo, 791 5 Caracteristicas, 792 X Tombamento, 792 1 Sentido, 792 Fonte Normativa, 793 Fundamento, 794 Objeto, 795 Natureza Juridica, 796 Espécies, 797 Instituicio, 798 7.1 Desfazimento, 800 8 Proceso Administrativo, 801 9. Bfeivos, 802 10 Controle, 804 11 Outros Instrumentos Proteivos, 805 XI Siamulas, 806 Sumirio xxiii 13 Desapropriagio, 807 1 Introdusio, 807 II Conceito, 808 MI Natureza Juridica, 809 IV Pressupostos, 809 V Fontes Normativas e Espécies, 810 ‘VI Objeto, 813, 1 Regra Geral, 813 2 Bens Pablicos, 814 3 Bens de Entidades da Administragio Indireta, 815 4 Margens dos Rios Navegiveis, 817, ‘VII Forma de Aquisicéo, 817 VIII Competéncias, 818 1 Competéncia Legislativa, 818 2 Competéncia Declaratéria, 819 3 Competéncia Executéria, 820 IX Destinagao dos Bens Desapropriados, 821 1 Regra Geral, 821 2. Casos Especiais, 822 2.1 Desapropriagfo por Zona, 822 2.2 Desapropriagéo Urbanistica, 823 2.3 Desapropriaco por Interesse Social, 824 2.4 Desapropriago-Confisco, 824 X Fase Declaratéria, 824 1 DeclaragSo Expropriat6ria, 825 2 Contetido, 825 3 Formalizario, 826 4 Natureza Juridica, 827 4.1 Controle Judicial, 828 5 Efeitos, 828 6 Caducidade, 829 XI Fase Executéria, 830 1 Via Administrativa, 831 2 Via Judicial, 832 XIL-Agao de Desapropriacio, 833 1 Partes, 833, 2 APretensio, 834 3 A Contestacio, 834 4 Imissio Proviséria na Posse, 836 4.1 Permissto Legal, 836 42 Pressupostos, 837vocxiy. Manual de Dirto Adminstrativo + Carvalho Ftho 43: Urgéncia, 837. 44 Depésito Prévio, 838 4.5 Levantamento Parcial do Depésito, £39 5 Prova Pericial, 839, 6 Intervensio do Ministério Pablico, 840, 7 Sentenca, 841 8 ‘Transferéncia da Propriedade, 842 XIII Indenizacio, 843, 1 Regra Geral, 843 2 Situagdes Especials, 846 3 Enfiteuse, Jazidas e Direito de Superficie, 846 4 Juros Moratérios ¢ Compensatérios, 848 4.1 Juros Moratérios, 848, 4.2. Juros Compensatérios, 851 43 Cumulatividade, 853 5 Atwalizagdo Monetiia, 854 6 Honordrios, 855 7 Direitos de Terceiros, 857 XIV Desisténcia da Desapropriagdo, 858 XV Desapropriaglo Indireta, 859 1 Sentido, 859 2 Fundamento, 860 3 Protegio Possesséria, 861 4 Acho do Expropriado, 862 4.1 Caracterizaréo, 862 4.2. Natureza e Legitimidade para a Ago, 863 4.3 Foro da Aqio, 864 44 Prescrigfo da Ago (Pretensio), 864 4.5 Acréscimos Indenizatérios, 867 4.6 Despesas Processuais, 870 5 Apossamento Administrativo, 871 XVI Direito de Extensio, 872 1 Sentido, 872 2 Fundamento, 872 3 Outros Aspectos, 873 3.1 Admissibilidade, 873 3.2 Oportunidade do Exercicio do Direito, 874 XVII Retrocessio, 875 1 Nos Juridica, 875 2 Natureza do Direito, 876 3 Aspectos Especiais, 878 3.1 Tredestinacio, 878 3.2 Demora na Utilizagio do Bem, 879 3.3 Prescriglo, 880 34 Alienagao por Acordo, 880 XVII Desapropriagio Rural, 881 1 Introdugo, 881 2. Aspectos Especiais, 881 2.1 Competéncia, 881 2.2 Fungo Social Rural, 882 2.3 Indenizagio, 882 24 Inaplicabilidade da Desapropriagao, 883 3 Procedimento Expropriatério, 884 3:1 Procedimento Administrativo, 884 3.2 Procedimento Judicial, 886 FASES POSTULATORIA E INSTRUTORIA, 886, FASES DECISORIA E RECURSAL, 888 XIX Desapropriagio Confiscatéria, 889 XX Desapropriago Urbanfstica Sancionatéria, 891 XXI Stimulas, 894 14 Atuagao do Estado no Dominio Econémico, 897 I Introdugio, 897 1 O Liberalismo Econémico, 897 2 Modelo Interventivo, 898 3. Constitucionalizagao Normative, 899 4 Quadro Normative, 900 TI Ordem Econémica, 900 1 Fundamentos, 900 1.1 Valorizagio do Trabalho Humano, 901 1.2 Liberdade de Iniciativa, 901 2 Prineipios, 902 II Formas de Atuacio do Estado, 903 IV Estado Regulador, 903 1 Sentido, 903 2 Natureza da Atuagio, 904 3 Competéncias, 905 4 Repressio ao Abuso do Poder Econ6mico, 906 4.1 Sentido, 906 4.2 Formas de Abuso, 907 Sumislo 200exxvi Manual de Direto Administativo + Carvalho Ftho 4.3 Teustes, Cartéis e Dumping, 908 44 Normas e Meios Repressivos, 908 5 Controle do Abastecimento, 911 6 Tabelamento de Precos, 912 7 Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, 913 V Estado Executor, 916 1 Formas, 916 2 Exploragio Direta, 917 2.1 Regra Geral, 917 2.2 Pressupostos, 918 3 Exploragéo Indireta, 919 3.1 Sentido, 919 3.2 As Empresas do Estado, 920 3.3 Regime Juridico, 921 34 Privilgios Fiscais, 922 VI Monopélio Estatal, 923 1 Sentido, 923 2 Natureza Juridica, 924 3 Monopélio e Privilégio, 924 4 Atividades Monopolizadas, 924 VII Siimulas, 926 15 Controle da Administragao Pablica, 927 1 Introdugéo, 927 1 Controle Politico ¢ Controle Administrativo, 927 2 Fundamentos, 928 1H Controle, 928 1 Sentido, 929 2 Objetivo, 930 3 Natureza Juridica, 930 4 Classficagio, 931 4.1 Quanto a Natureza do Controlador, 931 4.2 Quanto a Extensio do Controle, 931 4.3 Quanto a Natureza do Controle, 932 44 Quanto a0 Ambito da Administracdo, 933 4.5 Quanto A Oportunidade, 934 4.6 Quanto a Inicatva, 934 1 Controle Administrative, 935, 1 Sentido, 935 2 Objetivos, 935 3 Melos de Controle, 936 Sumislo 200Kvii 3.1 Controle Ministerial, 936 3.2 Hierarquia Organica, 936 3.3 Direito de Petiglo, 937 34 Revisto Recursal, 938 3.5 Controle Social, 938, 3.6 Outros Instrumentos Legais, 939 4 Recursos Administrativos, 940 4,1 Sentido, 940 4.2 Fandamentos e Objetive, 941 4.3 Natureza Juridica, 942 4.4 Formalizagio, 942 4.5 Classificacéo, 943 4.6 Espécies, 945, ‘NOMENCLATURA USUAL, 945 REPRESENTACAO, 945 RECLAMACAO, 946 PEDIDO DE RECONSIDERAGAO, 947 REVISAO, 947 47 Efeitos, 948 4.8 Bxigéncia de Garantia, 949 4.9 Reformatio in Pejus, 951 4.10 Exaustdo da Via Administrativa, 952 5 Coisa Julgada Administrative, 954 6 Prazos Extintivos (Prescri¢o Administrativa), 955 PRAZOS EXTINTIVOS PARA OS ADMINISTRADOS, 956, PRAZOS EXTINTIVOS PARA A ADMINISTRACAO, 957 7 Proceso Administrativo, 958 7.1 Introducio, 958 PROCESSO E PROCEDIMENTO, 958 SISTEMATIZAGAO, 960 7.2 Sentido, 961 73 Classificacio, 961 PROCESSOS NAO LITIGIOSOS, 961 PROCESSOS LITIGIOSOS, 962 74 Objeto, 963 GENERICO, 963, OBJETOS ESPECIFICOS, 963, 75 Principios, 965 DEVIDO PROCESO LEGAL, 965 OFICIALIDADE, 965occviii Manual de Diteito Administrative + Carvalho Filho * es CONTRADITORIO E AMPLA DEFESA, 966 PUBLICIDADE, 967 INFORMALISMO PROCEDIMENTAL, 968 ‘\VERDADE MATERIAL, 969 17.6 Processo Administrativo na Administracao Federal, 970, DISCIPLINA, 970 PRINCIPIOS E CRITERIOS, 970 ASPECTOS ESPECIAIS, 971 5.3 Atos Interna Corpris, 1008 6 Instrumentos de Controle, 1009 6.1 Meios Inespectficos, 1009 6.2. Metos Espectficos, 1010 7 Prescrgio de Agbes contra a Fazenda Pblica, 1010 711 Sentido, 1010 7.2 Fonte Normative, 1011 723 Direitos Pessoaise Rezis, 1011 1.7 Processo Administrativo-Disciplinas, 975 74 Interrupgio e Suspenséo, 1014 SENTIDO E FUNDAMENTO, 975 75 Prescrglo da Acto e Prescricéo das Prestages, 1015 BASE NORMATIVA, 975 7.6 Prescrgio Intercorrente, 1016 OBJETO, 976 1.7 Apreciagéo no Processo, 1016 SINDICANCIA, 976 8 Mandado de Seguranca, 1018 INQUERITO ADMINISTRATIVO, 978 8.1 Conceio, 1018 PROCESSO DISCIPLINAR PRINCIPAL, 979 8.2. Espéciese Fontes Normativas, 1018 PROCEDIMENTO, 980 83. A Tula, 1019 : PRESCRICAO INTERCORRENTE, 985 84. Impetrante, 1020 MBIOS SUMARIOS, 986 85. Impetrado, 1020 8 Arbitragem, 987 86 Formas de Titel, 1022 Be eee ae eae 8.7 Descabimento, 1023 1 Sentido e Fundamento, 988 i Boe 2 Espécies de Controle, 989 i loess 2.1 Controle Politico, 989 i ns 2.2 Controle Financeiro, 990 | : a ea | 8.11 Sentenca e Coisa Julgada, 1029 ‘ABRANGENCIA, 991 8.12 Mandado de Seguranga Coletivo, 1030 FORMAS DE CONTROLE, 991. j IMPETRANTES, 1030 [AREAS FISCALIZADAS, 992 i TUTELA, 1030 NATUREZA DO CONTROLE, 992 i LIMINAR, 1031 3 Thibunal de Contas, 994 i SENTENGA E COISA JULGADA, 1031 V Controle Judicial, 999 i LITISPENDENCIA, 1032 1 Sentido, 999 | 8.13 Aspectos Especiais, 1032 SUMULAS VINCULANTES, 999 ! ATOS OMISSIVOS, 1032 2 Sistemas de Controle, 1002 i NOTIFICACAO E CIENCIA, 1033 2.1 Sistema do Contencioso Administrative, 1002 q MINISTERIO PUBLICO, 1033 2.2 Sistema da Unidade de Jurisdico, 1003 i PRIORIDADE, 1034 3 Natureza, 1004 i HONORARIOS ADVOCATICIOS, 1034 4 Oportunidade, 1005 i 9 Habeas Corpus, 1035 5 Atos sob Controle Especial, 1005 i 9.1 Conceito e Fontes Normativas, 1035 5.1 Atos Politicos, 1006 i 9.2 Pressupostos Constitucionais, 1036 5.2 Atos Legislativos Tipicos, 1006 9.3 Espécies, 1036xl Manual de Dreto Adminisuativo + Carvalho Rho 9.4 Constrangimento legal, 1036 9.5 Compettncia, 1037 10 Agio Popular, 1038 10.1 Conceito e Fontes Normativas, 1038 102 Bens Tutelados, 1038 303 Competéncia, 1039 10A Legitimagio Ativa e Passiva, 1039 10.5 Objeto da Agio, 1040 106 Liminar, 1041 10.7 Sentenga e CoisaJulgada, 1042 11 Mandado de Injuneio, 1043 11.1 Conceito ¢ Fonte Normativa, 1043 11.2 Pressupostos, 1044 11.3 Bens Tutelados, 1044 11.4 Competéncia, 1045 115 Legitimago Ativae Passiva, 1045, 11.6 Liminar, 1046, 11.7 Decisio, 1047 12. Habeas Data, 1048 12.1 Conceito e Fonte Normativa, 1048 122 Bem Tutelado, 1049 123 Parts, 1049 124 Competéncia, 1050 1255 Interesse de Agir, 1050 1266 Pedido, 1051 127 Procedimento, 1051 12.8 Decisto e Recursos, 1052 13 Agio Civil Pablica, 1053 13.1 Conceito e Fontes Normativas, 1053 132 Bens Tutelados, 1053 133 Espécies de Tutela, 1056 134 Partes, 1056 113.5 Sentenga e Coisa Julgada, 1057 14 Ago de Improbidade Administrativa, 1059 14.1 Conceito e Fontes Normativas, 1059 142. A Questdo da Compettncia, 1060 143 Sujeito Passivo, 1062 144 Sujeito Ativo, 1064 [AGENTES PUBLICOS, 1064 AGENTES POLITICOS, 1066, TERCEIROS, 1068 Ssumisio xi 145 Tipologia de improbidade, 1069 ENRIQUECIMENTO ILICITO, 1070 DANOS AO ERARIO, 1070 ‘VIOLAGAO A PRINCIPIOS, 1072 ORDEM URBANISTICA, 1074 146 Sangées, 1075 BASE LEGAL E MODALIDADES, 1075 NATUREZA JURIDICA, 1075 CONSTITUCIONALIDADE DA RELAGAO DE SANGOES, 1075 APLICABILIDADE, 1076 PARTICULARIDADE DAS SANGOES, 1079 14,7 Procedimentos administrtivo ¢ judicial, 1085 PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, 1083 PROCEDIMENTO JUDICIAL, 1088 148 Preseriglo, 1091 VI 0 Poder Pblico em Juizo, 1094 1 Capacidade Processual, 1094 2 Pessoas Federais, 1095 3 Pessoas Estaduais e Pessoa Distrital, 1096 4 Pessoas Municipais, 1098, 5 Representaco Judicial, 1099 6 Partcularidades Processus, 1100 7 Despesas Judicais, 1108 8 Pagamento dos Créditos de Terceiros, 1109 Vit Simulas, 1116 16 Bens Pablicos, 1121 I Introdugéo, 1121 1 Dominio Piblico, 1121 2 Dominio Eminente, 1122 II Conceito, 1123 Il Bens das Pessoas Administrativas Privadas, 1124 TV Classificagao, 1126 1 Quanto & Titularidade, 1126 1.1 Bens Federais, 1126 1.2 Bens Estaduais ¢ Distrtais, 1128 1.3 Bens Municipais, 1128 2 Quanto a Destinacio, 1128 2.1 Bens de Uso Comum do Povo, 1128 2.2 Bens de Uso Especial, 1129 2.3 Bens Dominicais, 1130xt Manual de Diteto Administrative * Carvalho Filho 3 Quanto & Disponibilidade, 1132 3.1 Bens Indisponfveis, 1132 3.2. Bens Patrimoniais Indisponiveis, 1132 3.3 Bens Patrimoniais Dispontveis, 1133 V Afetagio e Desafetacio, 1133 VI Regime juridico, 1135 1 Alienabilidade Condicionada, 1135 2 Impenhorabilidade, 1136 3 Imprescritibilidade, 1137 4 Nao Onerabilidade, 1138 VII Aquisicio, 1139 1 Introdugéo, 1139 2 Classificarao, 1140 3 Formas de Aquisicao, 1140 3.1 Contratos, 1140 3.2 Usucapit, 1142 3.3 Desapropriacio, 1142 3.4 Acessfo, 1142 3.5 Aquisicio Causa Mortis, 1143 3.6 Arrematagéo, 1144 3.7 Adjudicago, 1144 3.8 Resgate na Enfiteuse, 1145 3.9 Aquisicdo Br Vi Legis, 1145 VIII Gestio dos Bens Pablicos, 1147 1 Sentido, 1147 2. Uso dos Bens Piblicos, 1147 3 Formas de Uso, 1148 3.1 Uso Comum, 1148, 3.2 Uso Especial, 1149 3.3 Uso Compartilhado, 1150 3.4 Cemitérios Piiblicos, 1153, 4 Uso Privativo, 1155 4.1 Antorizagio de Uso, 1156 4.2 Permissio de Uso, 1158 43 Concessio de Uso, 1160 44 Concessao de Direito Real de Uso, 1163 4.5 Concessao de Uso Especial para Fins de Moradia, 1165 4.6 Cessio de Uso, 1169 4.7 Formas de Direito Privado, 1171 ENFITEUSE, 1171 DIREITO DE SUPERFICIE, 1173 | | i | | | LOCAGAO, 1174 COMODATO, 1176 IX Alienacéo, 1176 1 Consideragées Gerais, 1176 2 Competéncia Normativa e Reguladora, 1177 3 Instrumentos Comuns, 1178 3.1 Venda, 1178 3.2 Doagéo, 1180 3.3 Permuta, 1181 3.4 Dagio em pagamento, 1182 4 Instrumentos Especificos, 1183 4.1 Concessio de Dominio, 1183 42 Investidura, 1184 43 Incorporagio, 1185 44 Retrocessio, 1185 45 Legitimacao de Posse, 1186 X Espécies de Bens Pablicos, 1187 1 Terras Devolutas, 1187 2 Terrenos de Marinha, 1190 3 Terrenos Acrescidos, 1192 4 Terrenos Reservados, 1193 5 Terras Ocupadas pelos indios, 1193, 6 Plataforma Continental, 1194 7 Mas, 1195 8 Faixa de Fronteiras, 1198 9 Subsolo e Riquezas Minerais, 1198 2X1 Aguas Pablicas, 1199 ‘MAR TERRITORIAL, 1202 XII Simulas, 1203 Referéncas bibliogréficas, 1208 ndice remissivo, 1229 Somisio xiTRABALHOS DO AUTOR I-LIvRos ‘Manuel de Direito Administrativo, Atlas, 25. ed. 2012, Ago Civil Piblica. Comentéris por Artigo, Lumen Juris, 7. ed., 2008. Processo Adminstrativo Federal, Lumen Juris, 4. ed., 2009, Comentarios ao Estatuto da Cidade, Lumen Juris, 3. ed., 2008, Consércios Piblicos, Lumen Juris, 2009. IL- OBRAS COLETIVAS 1. 0 Prineipio da Bfetividade e os Direitos Sociais Urbanisticos (A Bfetvidade dos Direitas Sociais, obra coletiva, coord. por Emerson Garcia, Lumen Juris, 2004). 2. Processo Administrative (Direito Administrativo, obra coletiva, série Direito em Foco, Impetus, 2005, coord. por Marcelo Leonardo Tavares e Valter Shuenquener de 3. ADiscricionariedade: Andlise de seu Delineamento Juridico (Disrcinariedade Ad- rinistrativa, obra coletiva, coord. de Emerson Garcia, Lumen Juris, 2005). 4. 0 Direito de Preempcio do Municipio como Instrumento de Politica Urbana. No- vvos Aspectos (Arquivos de Direito Piblico, obra coletiva, Ed. Método, 2007, org. por Adriano Sant’Anna Pedra). 5. Politcas Pablicas e PretensGes Judiciais Determinativas (Politicas Piblicas: Posibi- lidades Limites, obra coletiva, coord. por Cristiana Fortin, Jilio César dos Santos Esteves e Maria Tereza Fonseca Dias, Ed. Férum, MG, 2008). 6. 0 Ministério Pablo e 0 Combate & Improbidade Administrativa (Temas Atuais do ‘Ministerio Pablico, coord. por Cristiano Chaves de Faria, Nelson Rosenvald e Leo- nardo Barreto Moreira, Ed. Liimen Jiri, 2008). 7. A Sobrevivente Btica de Maquiavel (Corrupo, Btica e Moralidade Administrative, ‘coord. por Luis Manuel Fonseca Pires, Mauricio Zockun e Renata Porto Adri, Ed. Férum, 2008). 8. Politcas Péblicase Pretensbes Determinativas (Grandes Temas de Direito Administa- tive, org, por Volnei Ivo Carlin, Ed. Conceito, 2003) 9. Terceitizagao no Setor Péblico: Encontros ¢ Desencontros (Terceirizagio na Admi- nistragao, obra em homenagem ao Prof. Pedro Paulo de Almeida Dutra, Ed. Férum, 2008).xlvii Manual de DiteitoAdministativo * Carvalho Filho 10. © Processo Administrativo de Apuraglo da Improbidade Administrativa (Estudos sobre Improbidade Administrativa em Homenagem ao Prof J.J. Calmon de Passos, obra coletiva org. por Alexandre Albagli Oliveira, Cristiano Chaves e Luciano Ghigone, Lumen Juris, RJ, 2010). 11, Interesse Pablico: Verdades e Sofismas (Supremacia do intresse Pitlico, obra coleti- ‘va, coord. por Maria Syivia Zanella di Pietro e Carlos Vinicius Alves Ribeiro, Atlas, SP, 2010). 12. Aqio Civil Pblica e Aco de Improbidade Administrativa: Unidade ou Dualidade? (A Acdo Civil Piblica apés 25 Anos, obra coletiva, coord. por Edis Milaré, RT, SP 2010). 13, O Formalismo Moderado como Dogma do Processo Administrativo (Processo Admi- nistrativo, Temas Polémicos da Lei n*9.784/99, obra coletiva, coord. por Irene Patricia Nohara ¢ Marco Anténio Praxedes de Moraes Filho, Atlas, SE 2011). IIl-TRABALHOS PREMIADOS 1, “0 Ministério Pablico no Mandado de Seguranca” (monografia premiada por sua classificagio em 1* lugar no 1* Concurso "Prémio Associacio do Ministério Pabli- co" do Estadio do Rio de Janeiro ~ publicado na Revista de Direito da Procuradoria- Geral deJutga do RY, v.13, 1981). 2. *ABxaustio da Via Administrativae 0 Controle Jurisdicional dos Atos Administra- tivos” (Prémio “San Thiago Dantas” - VI Encontro do Ministério Piblico do Rio de Janeiro, Cabo Frio, 1985 ~ publicado na Revista de Direito da Procuradoria-Geral de Justiga, x? 22, 1985). 3. ‘0 Ministétio Péblico e o Controle do Motivo dos Atos Administrativos & luz da ‘Constituigéo de 1988” (Trabalho apresentado no XI Encontro do Ministério Pé- blico do Rio de Janeiro, outubro/91 — Prémio “Mariza Perigault” pelo 1" lugar na zea ciel. IV - ARTIGOS JURIDICOS 1, © Contencioso Administrativo no Brasil (Revista de Direito da Procuradora-Geral de Justia do Rio de Janeiro, n¢ 8, 1979). 2. A Responsabilidade Civil das Entidades Paraestatais (Revista de Direito da Procura- doria-Geral de Justga, n® 9, 1980, e Revista Jurscfvel, n* 100). 3. Da Avaliacio Penal na Pena Acesséria de Perda de Funcéo Piblica (Tese de Mestra- do ~ aprovada, UFRJ, 1981). 4. A.Extingio dos Atos Administrativos (Revista Juriscfvel,n® 117-1982, e Revista de Dieito da Procuradoria-Geral de Justga do Rio de Janeiro, n° 16, 1982) 5. 0 Fato Principe nos Contratos Administrativos (Revista de Direito da Procuradoria- Geral de justga do Rio de Janeiro, n° 23, 1986). ‘Dabalhoe do Autor xvii 6. 0 Ministério Pablico e o Principio da Legalidade na Tutela dos Interesses Coleti- vos e Difusos — Tese aprovada no VIII Congresso Nacional do Ministério Pablico, Natal ~ 1990 (Revista de Direito da Procuradoria-Geral de Justiga do Rio de Janeiro, 132, 1990). 7. As Novas Linhas do Regime de LicitagGes (Revista do Tribunal de Contas do RJ, rn? 25 ~ set. 93, € Livro de Estudos Juridicos, n° 7, 1993). 8. Extensibilidade dos Direitos Funcionais aos Aposentados (Revista do Ministirio Pi: blico do Rio de Janeiro, v. 1, 1995, ¢ Revista do Tribunal de Contas do RJ, n* 26, 1994). 9. Os Interesses Difisos e Coletivos ¢ o Principio da Legalidade (Livro de Estudos Jur- dics, n° 3, 1992). 10, Exame Psicotéenico: natureza e condigSes de legitimidade (Limo de Estudos Juridi- cos, n? 9, 1994). 11. Observagles sobre o Direito & Obtencio de Certidées (Livro de Estudos Jurtdicos, nt 5, 1992) 12. Responsabilidade Civil do Estado por Atos Legislativos (Livro de Estudos furidicos, n° 6, 1993) 13, © Novo Processo Expropriatério para Reforma Agriria (Revista do Ministerio Piblico do Rio de Janeiro, v. 2, 1995, e Livro de Estudos Juridicos, n®B, 1994) 14, A Eficicia Relativa do Controle da Constitucionalidade pelos Ttibunais Estaduais (Livro de Estudos Jurdicos,n? 10, 1995). 15. A Contradigdo da Lei n® 8.987/95 quanto & Natureza da Permissio de Servicos Pi- blicos (Revista Arguivas do Tribunal de Algada, v.21, 1995, e Liv de Estudos juriices, n° 11, 1995). 16, Regime Juridico dos Atos Administrativos de Confirmagio e de Substituiclo (Re- vista Doutrina, v. 1, 1995, ¢ Revista Arquivos do Tritua de Algada,v. 24, 1996). 17. A Prescrigdo Judicial das Ag6es contra o Estado no que Concerne a Condutas Co- missivas e Omissivas (Revista Doutrina,v. 2, 1996). 18, Aspectos Especiais do Mandado de Seguranca Preventive (Revista Doutrina, v. 3, 1997). 19, Acumulagio de Vencimentos com Proventos da Inatividade (Revista Doutrina,v.4, 1997). 20. A Nova Limitagio do Bfeito erga onmes na Acio Civil Péblica (Revista Doutrina, v5, 1998). 21, As Novas Agéncias Autirquicas diante da privatizagao e da Globalizarao da Eco- nomia (Revista Doutrina, n* 6, 1998). 22. 0 Controle Autirquico no Processo de Desestatizacéo e da Globalizaglo da Econo- ria (Revista do Ministerio Pblico [RI], n* 8, 1998). 23, 0 Controle da Relevncia e Urgéncia nas Medidas Provis6rias (Revista Doutrina, 17, 1999, e Revista do Ministerio Pabtico [RJ], n® 9, 1999).sdvili Manual de Direlto Administrative + Carvalho Flho 24. A investidura em Cargos em Comissio ¢ o Principio da Moralidade (Revista Dow- trina, n® 8, 1999). 25. O Futuro Estatuto das Empresas Péblicas e Sociedades de Economia Mista (Revis- ta Doutrina, RJ, n® 9, 2000, e Revista do Ministério Pablico [RJ], n* 11, 2000). 26. 0 Pregio como Nova Modelidade de Licitaglo (Revista Doutrina,n® 10, 2000). 27, Regime Especial dos Servidores Temporsrios (Revista Ibero-Americana de Direito Pi- bic, v. HH, 2001). 28. Aco Civil Piblica e Inconstisucionalidade Incidental de Lei ou Ato Normativo (Revista do Ministerio Pblico [RJ},n® 12, jul. dez. 2000). 29. 0 Diteito de Preempeo do Municipio como Instrumento de Politica Urbana (Re- vista Doutrna, n° 12, 2001). 30. © Controle judicial da ConcretizacSo dos Conceitos Juridicos Indeterminados (Re- vista Forense, n® 359, 2002, e Revista da Procuradora-Geral do Estado do Rio de Janeiro, st 54, 2001). 31. A Responsabilidade Fiscal por Despesas com Pessoal (Revista do Minstri Piblico do RJ, n* 14, 2001). 32. Personalidade Judiciéria de Orgos Pablicos (Revista da EMER) ~ Bscola da Magistra- tura do Rj, n® 19, set. 2002) 33. Autorizario de Uso de Bem Piblico de Natureza Urbanistica (Revista Ibro-Ameri- cana de Direto Pblic,n* VIE, 2002). 34, Autorizacdo e Permissio: a Necessidade de Unificagéo dos Institutos (Revista do Ministério Piblico do RJ n® 16, 2002; Revista Ibero-Americana de Dirsto Pico, n* VI, 2003). 35. Os Bens Piblicos no Novo Cédigo Civil (Revista da EMERY ~ Escola da Magistratura do ERY, x 21, 2003). 36. Propriedade, Politica Urbana e Constituicéo (Revista da EMER) ~ Escola da Magistra- tura do ERY, n* 23, 2003). 37. A Deslegalizagio no Poder Normativo das Agéncias Reguladoras” (Revista Interesse Piblico,n* 35, Notades (RS), 2006. 38. O Novo Regime Funcional de Agentes Comunitirios de Saide e Agentes de Com- bate ds Endemias (Revista Geto Piblcae Controle, ‘Trib. Contas do Estado da Bahia, 1 2, 2006). 39. Operacses Urbanas Consorciadas (com a Prof Cristiana Fortini, Revita da Proau- radoria-Geral do Municipio de Belo Horizonte, ano 1, x 1, 2008). 40, Regularizacdo Fundiéria: Direito Fundamental na Politica Urbana (Revista de Divei- to Administrativo, n° 247, Atlas, jan. abr. 2008) 41. A Desapropriacio e o Principio da Proporcionalidade (Revista do Ministri Piblico do Estado do Rio de Janeiro, n* 28, 2008; Revista Inteese Piblce, Ed. Férum, n* 53, 2008). 42, 4B. 48. 49, 50. 51 92. ‘Trabalhos do Autor xlix Estado Minimo vs. Estatlo Miximo: o Dilema (Cadernos de Solugies Consttucionais, Malheiros, n* 3, 2008) ‘A Concessio de Uso Especial para Fins de Moradia como Instrumento de Regula- rizagio Fundiria (Diteito Administrative, obra em homenagem ao Prof. Francisco ‘Mauro Dias, coord. por Marcos Juruena Villela Souto, Liimen Jéris, 2009) . Comentdrios Constituigto Federal de 1988 (coord. por Paulo Bonavides, Jorge Miran- dae Walber de Moura Agra, comentirios aos arts. 39 a 41 da CF, Forense, 2008). Precatérios e Ofensa a Cidadania (Revista do Ministério Pablico do Rio de Janeiro, n® 33, jul /set. 2008). 3. A Sobrevivente Etica de Maquiavel (Revista do Ministério Piblico do Estado do Rio de Janeiro, n° 34, out./dez. 2008). Servidor Pablico: Elementos das Sangdes (Informative COAD n* 28, 2010; REDP— Revista Brasileira de Direto Pablco, Forum, n* 32, jan./mar. 2011). Conselhos Nacionais da Justica e do Ministério Piblico: Complexidades e Hesita- Bes (Revista InteressePiblico, Forum, n® 63, set/out. 2010; RBDP — Revita Brasilei- rade Direto Pili, Férum, n*31, out /dez./2010; Revista do MinitérioPablico (R), ni! 36, abr/jun. 2010). CCoisa julgada e controle incidental de constitucionalidade (RDA ~ Revista de Dirito Administrative, PGY, n 254, maio/ago. 2010).. A autoexecutoriedade e a garantia do contraditério no processo administrative (RTP — Revista Trimestal de Divito Palio, n® 53, Malheiros, 2011). Rescisio do contrato administrativo por interesse piblico: manifestagio do con- tratado (ADV-COAD ~ Seles Juridicas,jan./2011) Responsabilidade trabalhista do Estado nos contratos administrativos (COAD ~ Doutrina eJurisprudéncia ~ CT ~ Consult. Tabalhista, n* 7, fev,/2011).4 APRESENTAGAO # © Prof. JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO é membro do Ministério Pi- blico no Estado do Rio de Janeiro, tendo integrado a instituigio do Ministétio Pablico desde 1974, para isso bem aprovado em renhido concurso pubblico de provase titulos. Foi titular da 2* Procuradoria de Justia junto & 8* Camara Civel do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, tendo exercido, durante os tltimos dez anos, fungGes de assessoria no Gabinete do Procurador-Geral de Justica na Chefia da Assessoria de reito Péblico e Assuntos Institucionais, na Coordenadoria-Executiva do Centro de Es- tudos Jurdicos e na Assessoria de Assuntos Institucionas, labutando, assim, com rara importante intensidade, na rea de Dieito Piblico atinente ao Parquet. & professor de Direito Administrativo da Universidade Veiga de Almeida, da Universidade Estécio de S4 (onde leciona também Direito Constivucional e Teoria Ge- ral do Estado), da Faculdade de Direito Candido Mendes — Ipanema (licenciado) e do Curso de Pés-Graduacao da Faculdade de Dizeito de Campos, lecionando « mesma ‘matéria em largos perfodos, na Escola da Magistratura (EMER), na FundagSo Escola do Ministério Pablico (FEMPER)) e no CEPAD, curso preparatério para concursos pAblicos para careiras a érea juridica, no Rio de Janeiro. ‘Tem Mestrado em Direito do Estado pela UFRJ e € membro do Insticuto dos ‘Aavogados Brasileiros (IAB), autor, ainda, do livro Agdo Civil Pilblica - Camentirios por Artigo, em 1995, edita- do igualmente pela Freitas Bastos, juntamente com a FEMPERY, com enorme sucesso ‘e aceitagio em todo 0 Brasilik Manval de Diteico Administatvo + Carvalho Ftho Tal substancioso curriculo jé demonstra que, tanto na atividade ministerial, quanto na académica, Mestre CARVALHO péde obter e elaborar os melhores conhe- cimentos ¢ a indispensével experiéncia para dar agora a pilico este seu Manual de Direito Administrativo, em si mesmo fruto de laborioso, incansével e perfeccionista tra- balho, reunido, com todo o cuidado, ao longo de anos e anos de estudos e pesquisas, de emisso de pareceres pelo Ministério Pablico, de preparacio e aplicagio de aulas € pprovas, de acompanhamento de alunos em concursos pablicos, de vivencia, enfim, no Direito Pablico. © Autor, neste Manual, pOde ser, por isso, sempre claro, didaticamente, e ob- jetivo, conceitualmente, ao transmitir seu pensamento doutrinsrio, contribuindo, 20 ‘mesmo tempo, de modo criativo, para o aprofundamento do estudo de nosso Direito aiblico, neste ambiente de ar rarefeito que é 0 Direito Administrativo. Serve o Manual de boa fonte de consulta e de estudos, nfo somente para acadé- ‘micos, pela abrangéncia e simplicidade com que elaborado, mas para profissionais e ‘operadores do Direito em geral, pela pesquisa e sintese da melhor doutrina e do mais acertado entendimento de relevantes e atuais controvérsias em temas ligados as ativi- dades da Administracéo Pablica. nova, outrossim, 2 obra, ao ajuntir, ordenada e conjugadamente, ao fim de cada capftulo, com grande proveito para quem necessite se atualizare reciclar em ma- téria de Direito Administrativo, exemplos jurisprudenciais mais signficativos e, ain- dda, questdes submetidas a candidatos em recentes provas de concursos piiblicos para ingresso nas carreiras da Magistratura Estadual e do ‘Trabalho, do Ministério Péblico, dda Procuradoria do Estado e da Defensoria Piblica, que encontram respostas nos en- sinamentos antes expostos, no Manual. Com certeza, por tudo isso, vindo de quem ver ¢ sendo como é, 0 presente ‘Manual terd vida longa e frutificaré. Dr. ELIO GITELMAN FISCHBERG Procurador de Justiga Prof da FEMPERJ — Fundagfo Escola do Ministério Piblico do Rio de Janeiro i Nota Do AuTOoR Quando a vida me inclino para o Direito Publico, e especialmente para 6 Di- reito Administrative, procul, acada dia, buscar mais e mais ensinamentos entre os jusita pros e esrangeirs, para soluconar as infindaveis divides que até hoje me vém assaltando, E a cada dia continuo aprendendo, porque a vida ¢ o direito so mes- mo um etemo aprenizado, ‘Mas talvez nfo tenha havidoaprendizado maior do que o que proveo das aulas que nestesiimos 15 anos tenho ministrado, em faculdades em cursos de prepara- fo para concurs a ea juridica, edo hoje significatvoexéraito de alunos, verda- deiros amigo, que sempre me dispensaram crinho e esimulo. A vida sa grato plo magistério; aos alunos, plas ligdes que recebi. Entre a vias liges, quatro me marcaram, Primelramente 0 aess0informa- fo: todos exgiam linguagem que permitsse a mais eficaz comunicarfo, com exciusfo de todo exces ou precosismo, Depois,apoiavam-me no sistema didésieo organize do, pelo qual procueirlacionar eexaminar os temas de Direlto Administativoatra vés da sucesso ordenada de topics, itense subiten,visndo afaciitr o esto e @ andlise dos temas. Em terceiro lugar, sentiointeresse que seinpre despertouaopinio dos julgadors,de primero grau e dos Trbunsis, em relago a cada assunto estudado, fol aetema busca de aplicago do Direito. Por fim, fui sempre informado pelos alunos de que faiam falta questBes concretas e problemas para que pudessem medir seus conhecimentos;procire, por iss, entremear os ensinamentstedricos com apatica desta forma de treinamento,iy. Manwal de Diseto Adminiavasvo + Carvalho Fiho ‘Nesta obra procurei exatamente retrataressaslig6es. Além de organizer, da forma ais diddtica possivel, os diversos temas de Direito Administrativo, adotando lingua- gem direta e objetiva, fiz acrescentar, em cada capitulo, um t6pico destinado &jurispra- déncia pertinente e outro com um rol de questbes concretas, a maioria delas constantes de provas para a Magistratura, o Ministério Piblico e outras careiras juridicas Longe fiquei de qualquer pretensfo que pudesse vislumbrar definitividade ou verdade absoluta. Ao contriri, trata-se de trabalho néo voltado para jaristas, mas sim para agueles, estudantes ou profisionais, que seinteressem pelo Direito Administra- tivo e pelos virios aspectos tebricos, préticos e polémicos da disciplina, que busquei deixar espraiados pelos capftulos do livro. Insisto em que 2 obra representa um momento de meus estudos. Por isso, estou certo de que muitos de meus atuais pensamentos podem vir a modificarse, maior seja © universo de conhecimentos e estucios que venha a adquirr. Pintei-o em cores menos professorais, porque sonho com que as ideias nela consignadas possam ser analisadas, ‘questionadas, confirmadas ou criticadas, Tudo faz parte da prépria dialética do Direito, razio por qué receberei, humildemente e de cora¢io aberto, todas as opinides a res- peito do que deixei registrado. Meu sonho, na verdade, dé suporte & motivaro maior = continuar e perseguir o objetivo que alvejc. Sinceros agradecimentos a minhas amigas ELIZABETH HOMSI, MARIA DE LOURDES FRANCO DE ALENCAR, MARIA ELIZABETH CORKER, FABIANA VIANNA DE OLIVEIRA; a minha esposa, SHIRLEI RANGEL CARVALHO; ¢ a meu filho, MAURICIO JOSE RANGEL CARVALHO, que me auxiliaram na reviséo da obra. Ea GLORIA MARIA PINTO DE OLIVEIRA, minha secretiria, que me auxiiou no trabalho de digitaglo. Janeiro de 1997 JOSE DOS SANTOS CARVALHO FILHO Nota A 25? EDICAO Para o autor nada mais gratifica tanto que o prestigio que os leitores Ihe dispen- sam ao lerem sua obra. Por forca da imensurivel generosidade desses leitores, alcan- amos esta 25% edigo, para o ano de 2012, agora a cargo da tradicional Editora Atlas, € nela, como ocorren nas edigdes anteriores, procedemos 4 atualizasio deste Manual, introduzindo referéncias e comentérios a leis e decis6es surgidas no ano de 2011. As reiteradas edigSes slo o evidente resultado da accitacgo da obra e, par esse ‘motivo, torna-se mais do que justo expressarmos, ainda uma vez, nosso sincero agra- decimento a todos quantos se tém valido da obra. ‘A seguinte legislagio foi alvo de nossas referéncias: ~ Lei n® 12.351, de 22.12.2010: institui o regime juridico do pré-sal (Caps. XIV exvD; ~ Lei n* 12.396, de 21.2.2011: autoriza a formacSo da APO ~ Autoridade Péblica Olimpica como associaeao piblica (Cap. V); ~ Lei n® 12.440, de 7.7.2011: alteraa Lei n* 8.666/1993, o Estatuto de Contratos e LicitagGes (Cap. VI); ~ Lei nt 12.441, de 11.7.2011: altera 0 Cédigo Civile cia a empresa individual de responsabilidade limitada (Cap. D0); = Lein® 12.462, de 5.8.2011: institui o RDC ~ Regime Diferenciado de Contra- tagGes Piblicas (Caps. V e VD; ~ Lei nt 12.527, de 18.11.2011: regula 0 acesso a informagSes previsto no art. 58, XXIIL, da CF (Cap.D;Iwi Manual de Direito Adminietrstivo * Carvalho Filho ~ Lei n® 12.529, de 30.11.2011: estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorréncia ¢ dispée sobre a prevencio e represslo as infragBes & ordem econdmica (Cap. XIV); ~ Lei n? 12.587, de 3.12012: instal as diretrizes da Politica Nacional de Mo- billidade Urbana (publ. em 4.1.2012; vigtncia apés 100 dias) (Caps. 1, VI, Ville XV); Lei Complementar n® 139, de 10.11.2011: altera a Lei Complementar n* 123/2006, que contempla o Estatuto da Mieroempresa e da Empresa de Pe- queno Porte (Cap. XIV). Comentamos, ainda, a Siimula Vinculante 22, do STF (Cap. XD, e 0 Enunciado ‘TST n? 331, V, recentemente alterado (Cap. V). ‘Atendendo & solicitacao dos leitores, acrescentamos dois novos itens ~ um rela- tivo ao RDC - Regime Diferenciado de Contratagées Pablicas, para o exame de novas normas de licitaco (Cap. VI) e outro sobre o dominio do subsolo e riquezas minerais, para breve anise do novo regime do pré-sal (Cap. XVI). ara mais completa informagéo dos estudiosos, fizemos remisslo a decisées recentes dos ‘Ttibunais e a novos autores, obras e trabalhos juridicos pertinentes 208, ‘temas enfrentados nesta obra. ‘Como sempre, expressamos nosso agradecimento & Dra. ANA MARIA BENS DE OLIVEIRA, estimada amiga, a quem coube a tarefa de revisio das alteracdes. JOSE DOS SANTOS CARVALHO FILHO Janeiro de 2012 ABREVIATURAS E SIGLAS ACO ~Acio Civel Origindria ADIN ~Aglo Direta de Inconstitucionalidade ‘AgR ~ Agravo Regimental Al = Agravo de Instrumento ApCiv ~ Apelagao Civel BDA —_~ Boletim de Direito Administativo BDM —_~ Boletim de Direito Municipal Civ - Cimara Civel oa ~ Constituigo Federal CLT =~ Consolidagio das Leis Trabalhistas CN) ~Conselho Nacional de Justica CNMP — ~Conselhio Nacional do Ministério Pablico ce = Cédigo Penal CPC ~ Cdigo de Proceso Civil CPP ~Cédigo de Processo Penal Dy = Dirio da Justga da Unido DO = Dirio Oficial EC ~ Emenda ConstitucionalIwill Manual de Direito Administrative + Carvalho Filho EInf __— Embargos Inftingentes GCim Grupo de Camaras HC — Habeas Corpus MI ~Mandado de Injuncio MP Ministério Piblico MPv — — Medida Provis6ria, MS ~Mandado de Seguranga Q0 Questo de Ordem Rd -—Reclamago RDA —— Revista de Diveito Administrative RDE —_— Revista de Direito do Estado RDP Revista de Divito Ptblico RDPGER] ~ Revista de Divito da Procuradoria.Geral do Estado do Rio de Janeiro RE ~Recurso Extraordinério REsp — — Recurso Especial RE ~ Revista Forense RITJSP — Revista de jurisprudéncia do Tribunal de Justga do Estado de’ Sto Paulo RMS —Recurso em Mandado de Seguranca RO ~Recurso Ordindrio RST} ~ Revista do Superior Tribunal de Justga RT — Revista dos Tribunais REDP — —Revista Timestral de Direito Piblico RT} ~ Revista Timestral de Jurisprudéncia do STF SLS _~ Suspensio de Liminar e de Sentenca ss ~ Suspensio de Seguranga STA ~Suspensio de Tutela Antecipada STF ~Supremo Tribunal Federal ST] ~ Superior Tribunal de Justica TA ~TTibunal de Algada TOW —~Turma Civel TFR —_— Tribunal Federal de Recursos (extinto) au ‘Tribunal de Justica TRE ~‘ribunal Regional Federal TSE — Tribunal Superior Eleitoral seinen Direiro ADMINISTRATIVO E ADMINISTRACAO PUBLICA I InrRopucéo. 1 O Estado Diversos sio os sentidos do termo “estado”, e isso porque diversos podem ser (0s angulos em que pode ser enfocado, No sentido, porém, de sociedade politica permanente, a denominaglo “Estado”! surge pela primeira ver no século XVI na obra O Principe, de Maquiavel, indicando, no entanto, as comunidades formadas pelas cidades-estado. Discutem os pensadores sobre o momento em que apareceu 0 Estado, ou seja, qual a precedéncia cronolégica: o Estado ou a sociedade. Informa-nos DALMO DALLARI que para certa doutrina o Estado, como a sociedade, sempre existiu; ainda ‘que minima pudesse ser, teria havido uma organizacio social nos grupos humanos. ‘Outra doutrina dé a sociedade em si precedéncia sobre a formagiio do Estado: este teria, decorrido de necessidade ou conveniéncias de grupos sociais. Uma terceira corrente de ppensamento ainda retarda o nascimento do Estado, insticuicdo que s6 passaria a existir ‘com caracteristicas bem definidas> ‘A matéria tem seu estudo aprofandado na Teoria Geral do Estado, ai, portan- devendo ser desenvolvida. O que é importante para o presente estudo & o fato, TO seme vem do lati “ease”, com ocentido de “estar firme” 2 Blementns de reoria gral do estado, p. 45.2. Manual de Direio Adminitrativo * Cara Filho atualmente indiscutivel, de que o Estado é um ente personalizado, apresentando-se nfo apenas exteriormente, nas relagSes internacionais, como internamente, neste caso como pessoa juridica de direito piblico, capaz de adquirir direitos e contrair obriga- Ges na ordem juridica, © novo Cédigo Civil (Lein# 10.406, de 10.1.2002), com vigor a partir de janeiro de 2003, atualizou o elenco de pessoas juridicas de direito publico, mencionando entre clas as pessoas que, por serem federativas, representam cada compartimento interno do Estado federativo brasileiro: a Unifo, os Estados, o Distrito Federal eos Municfpios (art 41, 1a II) Diversamente, porém, do que ocorria sob a égide do Cédigo anterior, ‘© Cédigo vigente alude expressamente aos Territbrios, pondo fim & controvérsia sobre © assunto € confirmando-os como pessoas juridicas de direito piiblico, conforme jé registrava a doutrina dominante,* muito embora sem autonomia politica e sem inte- grar a federagao, como se infere do art. 18 da CB, que a eles nao alude. Cuida-se, com feito, de mera pessoa administrativa descentralizada (para alguns com a natureza de autarguia territorial), integrante da Unio e regulada por lei complementar federal (art 18, § 24, CF). [Em nosso regime federativo, por consequéncia, todos os componentes da fede- aco materializam o Estado, cada um deles atuando dentro dos limites de competin- cia tracados pela Constituig A evolucio da instituigao acabou culminando no surgimento do Estado de dreito, ogo que se baseia na regra de que ao mesmo tempo em que o Estado cria 0 direito deve sujeitar-se a ele. A formula do rule of lw prosperou de tal forma que no mundo juridico ocidental foi ela guindada a verdadeiro postulado fandamental.* 2 Poderes e Fungdes Compée-seo Estado de Pederes, segmentos estruturais em que se divide o poder geral e abstrato decorrente de sua soberania. Os Poderes de Estado, como estruturas intemnas destinadas & execucao de certas fungGes, foram concebidos por Montesquieu em sua cléssica obra, pregando o grande flésofo, com notivel sensbilidade politica para a época (século XVIM), que entre eles deveria haver necessério equilibrio, de for- sma a ser evitada a supremacia de qualquer deles sobre outro. No Oéaigorevopado, «rela era prevista no art. 14, TI ‘+ MICHEL TEMER,Hloentos de Dirt Costinconal Saraiva 5. e989, p. 100, qu ita outros especa- sts com a mesma opto. MANOEL GONGALVES FERREIRA FILHO, em sucinto e interessante estndo, inimato As Origen do ‘ado de dit, informa que a expreseio“Extdo de elt” flcunbada na Aleman (Resse), em obca de WELCKER, publica em 1813, Sintetza sida evlurio que teve oinstuo apart da aniguidade RDA 168, p11. © Derfesprie des as, Pats, 1748 Direito Adminicratvo e AdminitapioPblia 3 Os Poderes de Estado figuram de forma expressa em nossa Constituicio: so ‘Poderes da Unido, independents ¢ harménicos entre si 0 Legislativo, 0 Executive e o Judictrio (art. 29. A cada um dos Poderes de Estado foi atribuida determinada funcio. Assim, 20 Poder Legislativo foi cometida a funcio normativa (ou legislativa); a0 Executivo, a funcio administrativa; e, a0 Judicidrio, a fungao jurisdicional. Entretanto, nfo hd exclusividade no exercicio das fungées pelos Poderes. Hi, sim, preponderancia. As linhas definidoras das fungSes exercidas pelos Poderes tém cariter politico e figuram na Constituicio. Aliés, énesse sentido que se ha de entender a independéncia e a harmonia entre eles: se, de um lado, possuem sua propria estru- ‘ura, nao se subordinando a qualquer outro, devem objetivar, ainda, os fins colimados pela Constituicio. PPor essa razdo é que os Poderes estatais, embora tenham suas funcBes normais, (fines tipicas), desempenham também fungSes que materialmente deveriam perten- cer a Poder diverso (fungiesatipcas), sempre, & Sbvio, que a Constituigéo 0 autorize. (© Legislativo, por exemplo, além da Fungo normativa, exerce a fungi juris- icional quando o Senado processa e julga 0 Presidente da Reptiblica nos crimes de responsabilidade (art. 52, , CF) ou 08 Ministros do Supremo ‘Tribunal Federal pelos ‘mesmos crimes (art. $2, Il, CF). Exerce também a funcao administrativa quando orga niza seus servigos intemos (arts. 51, IV, e 52, XIll, CF). © Judiciério, fora sua funcdo tipica (Fungo jurisdicionel), pratica atos no exer- cicio de Fungo normative, como na elaboragao dos regimentos internos dos Tribunals, (art. 96,1, “2”, CF), ede fancio administrativa, quando organiza os seus servicos (art. 96,1, “a", “b",“c"s art. 96, I, “a”, “b” etc). Por fim, © Poder Executivo, ao qual incumbe precipuamence a fungéo adminis- trativa, desempenha também funcio atipica normativa, quando produz, por exemplo, normas gerais e abstratas através de seu poder regulamentar (art. 84, IV, CF),” ou, ainda, quando edita medidas provisérias (art. 62, CF) ou leis delegadas (art. 68, CF). Quanto a fungao jurisdicional, o sistema constitucional pétrio vigente no deu mar gem a que pudesse ser exercida pelo Executivo.* A funcao jurisdicional tipice, assim considerada aquela por intermédio da qual confltos de interesses sZo resolvidos com. © cunho de definitividade (res iudicata),€ praticamente monopolizada pelo Judicirio, e 6 em casos excepcionais, como visto, e expressamente mencionados na Constituiglo, 6 ela desempenhada pelo Legislativo.? Sole a fang nrmatva do Poder Executive, vide FABRICIO MOTTA, Fano nrmatva d adminiragso bli, Del Rey, 2007, p. 143-144 Ort 205 da Constituigo ater referndo-c a cantenaeainsativ,isinaavaa possibile de ‘0 Execstvo desempenhar Fungo jredcional. Com a Carta vigente,entetanto, que bana aquela norma, restousuperadaadiscussfo, DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (Coco einai, p73) admite que o Execstvo exe jrsio son deintidade. Ousamos dicordar do dusue profesor. Par ns, ofa dees contends ba ‘ia adinirata suse ce ce i implica exerco da fun urtloal dpc ext saea que rohan,4. Manual de Diceto Administrative + Carvalho Filho Em relagdo & tipicidade ou atipicidade das fang6es, pode suceder que determina- da fungio se enquadre, em certo momento, como tipica ¢ o direito positivo venha a convert#-la em atipica, e vice-versa. Exemplo elucidativo ocorreu com a edigdo da Lei n? 11,441, de 4.1.2007, que alterou o Cédigo de Proceso Civil. Inventério, separa- fo consensual e divércio consensual sempre constituiram fungdo jurisdicional apica, porque, a despeito de retratarem fungio administrative, tinham que ser processados ¢ finalizados pelo juiz, ainda que inexistisse ltigio entre os interessados. A citada le, no entanto, passou a admitir que o inventério e a partilha (quando os interessados so capazes e concordes), bem como a separacio consensual e 0 divércio consensual (quando nao hé filhos menores ou incapazes), possam ser realizados por simples escrtura piblica em Oficio de Notas comum, servindo o titulo para o registro piiblico adequado (arts, 982¢ 1.124-A, do CPC, com a alteragao da Lei n® 11.441/2007). Com tal inovagio, o que era fund jursdiconal atipica passou a caracterizar-se como fungéio cdeninistrativatpica. 3 Fungio Administrativa ‘Néo constitui tarefa muito ficil delinear os contornos do que se considera fun- io administrativa. Os estudiosos t&m divergido sobre o tema. Todos, no entanto, fazem referéncia a0 pensamento de OTTO MAYER, que, ao final do século pasado, defendia a autonomia do Direito Administrative em face do Direito Constitucional, ¢ afirmava: “A administrativa & a atividade do Estado para realizar seus fins, debaixo da ordem Juridica”. A visio do grande jurista alemo mostrava que a funcio administrativa ha- veria de ter duas faces: a primeira rlativa ao sujito da funcao (aspecto subjetivo); a segunda relativa 20s efeitos da fungio no mundo juridico (aspecto objetivo formal). Para a identificagao da fungio administrative, 0s autores se tém valido de crité- rios de trés ordens: 19) subjetivo (ow ongnica), que dé realce ao sueito ou agente da funcio; 24) objetivo material, pelo qual se examina 0 contesdo da aividade; ¢ 3°) objetivo formal, que explica a fungéo pelo regime juridico em que se situa a sua disciplina Nenhum crtério ésuficiente, se tomado isoladamente. Devem eles combinar-se para suscitar o preciso contomo da fungio administrativa. Na prética, a fungéo administrativa tem sido considerada de caréter residual, sendo, pos, aquela que nfo representa 2 formularso da regra legal nem a composiglo de lides in coneet.” Mais tecnicamente pode dizerse que funglo administrativa é aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacentemente & ordem consti- DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, Cus dedi aiminsrato, p20. eee Dizeto Administrative e Administra Pica 5 tucionale legal, sob regime de di pela orcem juridica.”" Enquanto © ponto central da funclo legislative consiste na criacio do direito novo (jus novum) e 0 da funcSo jurisdicional descansa na composigéo de litigios, na fun- fio administrativao grande alvo 6, de fto, a gestio dos interesses coletivos na sua mais variada dimensfo, consequéncia das numerosas tarefas a que se deve propor o Estado moderno. Como tal gestdo implica normalmente a prética de varios atos ¢ atividades alvejando determinada meta, a Administrago socorre-se, com frequeéncia, de processos ‘administrativos como instrumento para concretizar a funcio administrativa.” Exatamente pela ilimitada projecao de seus misteres 6 que alguns autores tém Gistinguido govern e administrasao, e funcio administrativa e funczo politica, caracte- rizando-se esta por nfo ter subordina¢éo juridica direta, o contrétio daquela, sempre sujeita a regras juridicas superiores.* ‘Nao custa, por fim, relembrar que, a despeito da reconhecida diversidade dos caitérios identificadores da funco administrativa, como mencionamos acima, é 0 cri ‘tério material que tem merecido justo realce entre os estudiosos; cuida-se de examinar © conteiddo em si da atividade, independentemente do Poder de onde provenha. Em virtude dessa consideracio € que constituem fingdo materialmente administativaativi- dades desenvolvidas no Poder Judicirio, de que sio exemplos decisoes em proces- 508 de jurisdigdo voluntria e o poder de policia do juiz nas audiéncias, ou no Poder Legislativo, como as denominadas “lis de efits concretos", atos legislativos que, 20 rés de tracarem normas gerais abstrata, interferem na érbita juridica de pessoas determinadas, como, por exemplo, a lei que concede pensio vitalicia & viva de ex- -presidente. Em relacao a elas a idefa € sempre residual: onde ndo ha criaclo de direito novo ou solugio de confitos de interesses na via prépria (judicial), a fungéo exercida, sob 0 aspecto material, &2 administrativa, piblico, com vistas @ alcangar os fins colimados 4 Federagio Desde a Constitucso de 1891, quando passou a ser repiblica, o Brasil eem audotado o regime da federaco como forme de Esta. Hoje tal forma tem previsio cexpressa na Constituicgo Federal (arts. 1* 18) A federario, como forma de Estado, foi insttuida pela primeira vez nos Esta- dos Unidos, apés a luta empreendida para a libertacio das colénias inglesas do jugo 5 cones tm pr base o fimo por ARICE MOACYR AMARAL SANTOS no precios trabalho FancSo sdinisustia no qual als, deal as opines de vis pubistasaresplio do tema (RDP r*89,p. 165.185). "2 BURICO, BITENCOURT NETO. Devideprocdiments eutatv vin de eri pis delegedor no ‘Bras, Frum, 2008, p. 22 © HBLY LOPES MEIRELLES, Diceito administrativo brasileiro, p. 60. DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, Crap. 2. 1% EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA e TOMAS-RAMON FERNANDEZ, Ciro de draco aiminitrativo, Civitas, Mad, I, 10. ed, 200, p446 Manual de Dirt Adminetrativa * Carvalb Filho briténico (século XVII). O federalismo americano decorreu de processo de agregar, tomnando-se unidos, num 36 Estado, os estados soberanos, que antes se uniam atra- vvés de confederacdo (federalismo centripto). No Brasil, porém, resultou de processo de segregario, uma vez que durante o Império era adotado o regime unitério, com apenas tum tinico poder politico (federalismo centrifuga). Como bem observa CELSO RIBEIRO BASTOS, a federaglo, como forma de Es- tado, “foia forma mais imaginosa j inventada pelo homem para tagens da autonomia politica com aguelasoutrasdefluentes da exis De fato, se de um lado ndo se rechaca o poder central e soberano, de outro recebem as partes componentes capacidade politica derivada do processo de descentralizaclo. 4.1 Caracteristicas A descntralizasio politica & a caracteristica fundamental do regime federativo, Significa que, além do poder central, outros circulos de poder so conferidos a suas repartigées. No Brasil, ha trés circulos de poder, todos dotados de autonomia, o que permite as entidades componentes a escolha de seus préprios dirigentes. Compéem a federagio brasileira a Unio Federal, os Estados, os Municipios e o Distrito Federal (art. 18, CF). ‘Afigura-se fundamental o sistema de repartzao de competéncias, porquanto é com base nele que se dimensiona 0 poder politico dos entes do Estado Federal. Assim, pertencem & Unio as matérias de predominante interesse nacional; 20 Estado, as de inceresse regional; e 20 Municipio, as de interesse local. Na verdade, o crtério ontol6- ‘ico do sistema funda-se na prevalnca do intersse da entidade federativa.” Outras caracteristicas slo a participardo da vontade dos Estados na vontade na- cional, representados no Senado Federal (art. 46, CF), ¢ 0 poder de autoconstituiglo, conferido de forma expressa aos Estados de modo a permitir sejam regidos também ppor suas préprias Constituigées (art. 25, CF). Os Municipios, por sua ver, sairam bastante fortlecidos na Carta vigente. Embora nfo se lhes tivesse permitido ter uma ‘Constituicio sob o aspecto formal, admitiu-se fossem regidos por lel orginica, de efei- tos assemelhados aos que decorrem das Constituigdes (art. 29, CF).!* 4.2 Autonomia: Capacidade de Autoadministracio ‘A Constituicio Federal deixou registrado expressamente que os entes que com- Oem a federacio brasileira so dotados de autonomia. © Conant & Const do Bras. p. 215 Go que também destaca GUILHERME PENA DE MORAES (Curso de dito cnsttaronal, Lumen Jui, 2008, p.318). MICHEL TEMER, Flemtar de dito cnattconal,p. 6466. O autor aponta ainda elementos necesi- ‘os & manuteno de federer: a rgider consicuconal ea eisnca de érgo incumbido do controle da constitcionalidade ds leis. uci i | Direco Adminstrativo e AdminitagSo Pilea 7 Autonomia, no seu sentido téenico-politico, significa ter a entidade integran- te da federagdo capacidade de auto-organizagio, autogoverno e autoadministragao."” No primeiro caso, a entidade pode criar seu diploma constitutivo; no segundo, pode organizar seu governo e eleger seus dirigentes; no terceiro, pode ela organizar seus préprios servigos. B este titimo aspecto que apresenta relevincia para o tema relative a Adminis- tragéo Piiblica. Dotadas de autonomia e, pois, da capacidade de autoadministracio, a3 entidades federativas teréo, por via de consequéncia, as suas préprias AdministragGes, fu seja, sua prépria organizacéo e seus préprios servigos, inconfundiveis com 0 de outras entidades. Poder-se-é, assim, considerar a Administracio Piiblica num sentido geral, con- siderando-se todos os aparelhos administrativos de todas as entidades federativas, € ‘num sentido especfico, abrangendo cada pessoa da federacio tomada isoladamente. 5 Direito Administrativo 5.1 Breve Introducao C estudo desse ramo do Direito reclama, de inicio, a distingdo entre o Direito Administrativo, de um lado, e as normas e principios que nele se inserem, de outro. [Normas hoje consideradas como pertencentes a esse ramo sempre existiram, inclusive 20 tempo em que a figura do Estado ainda nao se havia consttuido com a fsionomia atual. Com efeito, mesmo que despidos de qualquer sistematizaglo, os ordenamentos mais antigos exibiam normas que pretendiam regulas, conquanto timidamente, a rla- fo juridica entre o Poder e os integrantes das sociedades de modo geral. © Direito Administrativo, contudo, como sistema juriico de normas e princi- pos, somente veio a lume com a instituigéo do Estado de Direito, ou seja, quando 0 Poder criador do direito passou também a respeité-lo. O fenémeno nasce com os movi- ‘mentos constitucionalistas, cuj inicio se deu no final do século XVI. Através do novo sistema, 0 Estado passava a ter drgios especficos para o exercicio da administraga0 piblica e, por via de consequencia, foi necessério o desenvolvimento do quatro norma- tivo disciplinador das elagdes internas da Administragio e das relagBes entre esta e 08 zdministrados. Por isso, pode considerar-se que foi a partir do século XIX que o mundo juridico abriu os olhos para esse novo ramo juridico, © Direito Administrativo. [No period anterior o regime vigorante era 0 das monarquias absolutas, em que todos os poderes do Estado desaguavam nas maos do monarca, tomando frageis as re- lagGes entre 0 Estado e os stiditos. O brocardo da época era o célebre “L’Etat c'est moi”, para indicar a concentragéo dos poderes exclusivamente sob 0 manto real Com a WILSON ACCIOM, InstucSes de dreltoconsituconal,p. 105, % ‘Dat se orgiaram outros postladosdespéticos, como "he hing can dono wrong, do sistema inglés, ot “lero ne petal fain do sistema fancs. A masima superior do abeoutiemo oe esumia maori latina: “gud princi plc eis abt vigor” (7 gue grad are tm ford”).8 Manual de Direito Administativo + Carvalho Filho teria da separagio de poderes concebida por MONTESQUIEU, Estado, distribuindo ‘seu proprio poder politico, permitiu que em sua figura se reunisse, a0 mesmo tempo, ‘o sujeito ativo e passivo do controle piblico. Nesse ambiente, foi possivel criar normas prOprias para a execugo desse controle. 5.2. Conceito Com o desenvolvimento do quatro de principos e normas voltados& atari do Estado oDireito Administrativo se tomou rano atdnome dentre as matéias jurii- cas. Comb assnalou VEDEL, agora comunidade orice nfo mas se defrontava com ormas derrogatérias do dieito privado, mas, 20 contréio,surgiam normas dreta- _mente vocacionadas a solugao de eventuais litigios oriundos das relagSes entre o Esta- do e os administrados, formando um bloco diverso do adotado para o direito privado.” Entretanto, 0 Direito Administrativo, como novo ramo auténomo, propiciou ros paises que © atotaram diverss crtéios como foca de seu objev conesto. Na renga, prevaleceuaideia de que o objeto desse Direto consistia nas leis reguladoras Ga Adiinistragfo. No citi italian, a corrente dominante olimitava 208 atos do Poder Exeeutivo™ Outros crtérios foram ainda apontados como foco do Direito Ad- ministrative, coq ocitro de regula dos gos inferior do Estado e o dos ser ‘gos piblieos. A media, porém, que esse ramo juridico se desenvolua, verBicou-se gue sua abrangéndia se iradava para un arabito maior, deforma asleangar 0 Estado internamente e a coletividade a que se destina. | Maits so os concritos encontrados nos autores modemos de Diet Admi- istrative. Aiguns levam em conta apents a atvidadesadministativas em si mesmas; tutrs peferem dar elevo aos fins destados pelo Estado, Em nosso entender, porém, 6 Direito Administrativo, com a evolu que o vem impulsonando|eontemporanes- mente i de focarse em dois pos funéamentas de relaresjurdicas ums, de carter Into, que exist enreas pessoas administrativase entre os Grgfos que as compSem:; outa, de carte externa, que se forma enire Estado ea colevidade Em geal. Desse modo, sem abdicar dos conceitos dos estadiosos, pareze-nos se posta conceitwar 0 Diteito Administrativo como sendo o cajun de norma prince qu, sano sempre a interes pila, regen as relates jurias ete as psoas ergs do Estado entree eas cletvidades aque deve serve De fato, tanto é o Direito Administrativo que regula, por exemplo, a rela¢io entre a Administrago Direta eas pessons da respective Administragio Indireta, como 5B No nor deere no hixca poe etrangero da discipline sso porque refoge ao bit de nosso stado, Sobre ota vide OSWALDO ARANHIA BANDEIRA DE MELLO, rns gras de dito ainiirat- vo. Forense, 2. ed, 1979, l,e MARIA SYLVIA ZANBLLA DI PIETRO, Diana, Alas, 17-2004 2 Denso aiminsato, Bibl Jur, Agu, Mai, 1980, p. 40 (wad. 6. ed, francesa por Juan Rincon Jura). 2 Na Frang sponte ae cbr de DUCROCQ, BATBIE © GIANQUINTO; a tl, so chads RANEL- LETTL ZANOBINI e MEUOCI (de ce, HELY LOPES MEIRELLES, Diet almisrato bras, 29. ed, 2004, p 3839), are) i | DisevoAdministratvo e AdminitragfoPéblea 9 também a cle compete disciplinar a relago entre o Estado e os particulares partici- pantes de uma licitaglo, ou entre o Estado & a coletividade, quando se concretiza 0 exercicio do poder de policia* Nio custa, ao final deste t6pico, lembrar que, como ensina DIEZ, 0 Direito Ad- ‘ministrativo apresenta trés caracteristicas principais: (1*) constitui um direito novo, j& (que se trata de disciplina recente com sistematizacio cientifca; (28) espelha um direito ‘mutével, porque ainda se encontra em continua transformaséo; e (34) & um direto em {formagio, nfo se tendo, até o momento, concluido todo o seu ciclo de abrangéncia.®* 5.3 Relagdes com Outros Ramos Juridicos © estudo modemo do Direito nfo mais comporta a anise isolada e estanque de um ramo juridico. Na verdade, o Direito é um s6; slo as relagdes juridicas que po- dem ter diferente natureza. Assim, embora de forma sucinta, €cabivel indicar algumas linhas em que o Direito Administrativo se tangencia com outras disciplins juridicas. No entanto, antes de serer indicados os pontos de contato entre as disciplinas, vale a pena relembrar um assunto sempre comentado: a antiga cassifcacdo romane, «que admitia, como 0s dois grandes ramos jutidicos, 0 Divito Pblicoe o Direto Pivado. Tal classificagao esté hoje superad, como registram praticamente todos 0s estudiosos, © fundamento esta em que todo ramo juridico contém, de algum modo, normas de ambos 08 campos; significa, portanto, que nenhuma disciplina se afigura inflexvel ‘quanto & natureza das normas que a integram. Se tal fundamento é verdadeiro, no ‘menos 0 € 0 fundamento de que, em cada Direito, predominam as normas de um ramo sobre as do outro. E sob esse aspecto nfo hi diivida de que o Direito Aciinistrativo se insere no ramo do Direito Piblico, tal como ocorre com o Direito Constirucional, 0 Direito Penal, o Direito Processual, 0 Direito Eleitoral e outros. No campo do Direito Privado ficam, em titima instancia, 0 Direito Civil e o Direito Comercial (ou Empresarial, se assim se prefers). A relagfo de maior intimidade do Direito Administrative é com o Direito Consti- ‘ucinal. E nao poderia ser de outra maneira. & o Direito Constitucional que alinhava as bases e os pardmetros do Direito Administrativo; este é, na verdade, o lado dina- rico daquele. Na Constituicio se encontram os principios da Administragdo Pablica (art. 37), a8 normas sobre servidores piiblicos (arts. 39 a 41) e as competéncias do Poder Executivo (arts. 84 ¢ 85). So mencionados, ainda, na Lei Maior os institutos da desapropriacto (arts. 5, OUV, 182, § 4, I, 184 e 243), das concessées e permis- ses de servigos piblicos (art. 175), dos contratos administrativos ¢ lcitagSes (arts. 37, XXI; e 22, XXVII) e da responsabilidade extracontratual do Estado (art. 37, § 6°), entre outros. > Como consigna SAYAGUES LASO, alguns cneetos mais te distinguem pela forma do que de fundo (Qh ddr adrntrativo, Monte, 1974, 1.2). MANUEL MARIA DIE, Manual de desk edna, Pe Ukr, Buenos Altes, 2. 1980, 1, p5210 Manual de Direito Administrative * Carvalho Filho Com o Direito Processual o Direito Administrativo se relaciona pela circunstancia, de haver em ambos os ramos a figura do process: embora incidam alguns principios préprios em cada disciplina, existem inevitaveis pontos de ligacio entre os processos ‘administrativos ¢ judiciais. Como exemplo, lembre-se que 0 direito ao contraditério ‘¢& ampla defesa incide tanto numa como noutra categoria (art. 5%, LV, CF). Por outro lado, nos processos administrativos de natureza acusatbria sf0 aplicéveis alguns pos- tulados e normas do processo penal. No que diz respeito ao processo civil, este prev ‘algumes normas que consideram especificamente 0 Estado como parte da relacéo pro- cessual e que, por iss0, ihe outorgam algumas prerrogativas (v.g., arts. 188 e 475, do ‘Cédigo de Proceso Civil). ‘A relagio com o Direito Peal se consuma através de varios elos de ligagio. Um deles & previsto, no Cédigo Penal, dos crimes contra a Administracdo Pablica (arts. 312 2 326, Cédigo Penal) e a definicao dos sujeitos passives desses delitos (art. 327, caput, e§ 1%, Cédigo Penal). A intersegio se dé também no caso de normas penais em branco, aquelas cujo contetido pode completar-se com normas administrativas. ‘Também com o Direto Titutério hé matérias conexas e relacionadas. Uma delas, 6 a que outorga a0 Poder Piblico o exercicio do poder de politi atividade tipicamente administrativa ¢ remunerada por taxas (art. 145, I, CR ¢ arts. 77 € 78, do Cédigo Tei butério Nacional). De outro angulo, tem-se que as normas de arrecadacfo tributéria se inserem dentro do Direito Administrativo. © Direito do Trabalho & outra disciplina que apresenta alguns pontos de contato com o Direito Administrativo. Primeiramente, porque as normas reguladoras da fun- so fiscalizadora das relagbes de trabalho esto integradas no Direito Administrativ. Depois, é de se reconhecer que ao Estado-Administragéo é permitido o recrutamento de servidores pelo regime trabalhista, plicando-se preponderantemente a essa relaco juridica as normas da Consolidagao das Leis do Trabalho ~ CLT. Existem, ainda, relagées entre o Direito Administrativo e 0s Diretos Civile Comer- cial (ou Empresarial). Diga-te, aliés, que fo intensas eseas relagbes, A guisa de exemplo, todavia, vale anotar que a teoria civilista dos atos e negécios juridicos e a teoria geral dos contratos se aplica supletivamente a0s atos ¢ contratos administrativos (vide, por exemplo, o art. 54, da Lei n? 8.656/1993 ~ 0 Bstatuto dos Contratos e Licitagées) Numa outra vertente, destaque-se que 0 Estado pode criar empresas pablicas¢ socie- dades de economia mista para a exploracio de atividade econémica (art. 173, § 1", CF). ‘A nova Lei de Faléncias (Lei n® 11.101, de 9.2.2005), a seu turno, exclui do regime falimentar aquelas entidades administrativas. Por tiltimo, é de atentar-se para as relagées que alguns novos ramos juridicos rmantém com o Direito Administrative. Como exemplo, cite-se 0 Direito Urbanistico, que, objetivando o estudo, a pesquisa e as agdes de politica urbana, contém normas tipicamente de Direito Administrative. Poderia até mesmo dizer-se, sem reccio de cerrar, que se trata de verdadeiro subsistema do Direito Administrative. O Estatuto 5 No mesmo sentido, ODETE MEDAUAR, Dns aministratvo madera, KT, 8. 2004, p. 2. en Direito Administravo ¢ Administacto Piblica 11 a Cidade (Lei n® 10.257, de 10.7.2001) disp6e sobre vivios instrumentos préprios desse ramo, como as liceneas, as obrigagSes urbanisticas, o estudo prévio de impacto de vizinhanga etc. I ApministragAo Pusuica: SentIDos Hd um consenso entre os autores no sentido de que a expressio “administracio piiblica” é de certo modo duvidosa, exprimindo mais de um sentido. Uma das razBes, para o fato € a extensa gama de tarefas ¢atividades que compiem o objetivo do Estado. Outra é 0 proprio niimero de érgios e agentes piiblicos incumbidos de sua execusa Exatamente por isso & que, para melhor precisar o sentido da expresso, devemos dividi-lo sob a ética dos executores da atividade piblica, de um lado, e da prépria ati- vidade, de outro. 1 Sentido Objetivo © verbo aiministrar indica geri, zelar, enfim uma aco dindmica de supervisto. © adjetivo piblica pode significar nao s6 algo ligado a0 Poder Paiblico, como também & coletividade ou a0 piblico em geral. 0 sentido objetivo, pois, da expresso ~ que aqui deve ser grafada com iniciais ‘minésculas””~ deve consistr na propria atividade administrativa exercida pelo Estado por seus rgios e agentes, caracterizando, enfim, a fungdo administrative, com os linea- ‘mentos que procuramos registrar anteriormente (vide item n® 3). ‘Trata-se da propria gestio dos interesses piiblicos executada pelo Estado, seja através da prestacio de servicos piblicos, seja por sua organizagao interna, ou ainda pela intervengao no campo privado, algumas vezes até de forma réstritiva (poder de ppolicia). Seja qual for a hipétese da administragéo da coisa publica (res publica), & inafastavel a concluséo de que a destinatéria ‘iltima dessa gestio ha de ser a propri sociedade, ainda que a atividade beneficie, de forma imediata, o Estado. E que nfo se pode conceber 0 destino da funcio ptiblica que néo seja voltado aos individuos, com vistas a sua proterdo, seguranca e bem-estar. Essa a administracdo piblica, no sentido objetivo. 2 Sentido Subjetivo ‘A expressio pode também significar o conjunto de agentes, érgios e pessoas jurdicas que tenham a incumbéncia de executar as aividades administativas. Toma- -se aqui em consideracéo osujito da fungéo administrativa, ou sea, quem a exerce de HBLY LOPES MEIRELLES, ob. cc, p. 79; DIOGENES GASPARINI, Dio adminis, p 30.1A. Mangal de DireivoAdminisuative + Carvalho Ftho © a extingio de érgios. Em consequéncia, a estruturagio e as atribuigdes podem ser processadas por decreto do Chefe do Executivo, como consta,aliés, no art. 84, VI “a”, da CF, também alterado pela referida Emenda. ‘Nao obstante, pelo evidente interesse da Administracdo, a Carta reserva ao Pre- sidente da Repiblica (e, por simetria, aos demais Chefes de Executivo) iniciativa pri- vativa para deflagrar o processo legislativo sobre a matéria (art. 61, §I*, I “e”, CF). ACEC n® 32/2001, alterando este iltimo dispositivo, fez remisséo ao art. 84, VI, da CCF, também alterado pela aludida Emenda, como vimos, segundo o qual é da compe- téncia do Presidente da Repiiblica dispor, mediante decreto, sobre organizagdo e fun- clonamento da Administracio Federal, desde que nao haja 2umento de despesa nem criaglo ou extingio de 6rgios piblicos. Sendo assim, sfo legitimas a transformacdo e a reengenharia de érgios piblicos por ato privativo do Chefe do Executivo (e, portanto, dispensada lei) quando taisfatos administrativos se inclufrem no mero processo de organizacio da administracio péblica. ‘A nova diretriz constitucional jétinha 0 endosso de parte da doutrina, segundo 1 qual seria licivo que o Executivo criasse érgios auxiliares, inferiores ou subalternos, desde que aproveitasse os cargos jéexistentese tivesse a competéncia delegada por lei, somando-se ainda a condicio de nio serem praticados atos que pudessem constranger a esfera juridica dos particulares.® De qualquer forma, a Constituicao agora parece ter dirimido qualquer divida a respeito dessa possibilidade. Sobre o poder de deflagrar o processo legislativo para a criagio de érgios publi os (iniciatvareservada ou privativg), dois aspectos merecem realce. De um lado, in- constitucional a lei sobre a matéria que se tena originado da iniciativa de outro érgao: se a iniciativa, por exemplo, & do Chefe do Poder Executivo, 0 projeto de lei nao pode ser apresentado por membro ou comissio do Legislativo.® De outro, deve ser lem- bbrado que a Constituicio aponta hipéteses em que a inicativa reservada € atribufda a 6rgios diversos. Assim, além do art. 61, § 1%, IL “e”, da CF (iniciativa do Presidente dda Repéblica e, por simetria, dos demais Chefes do Executivo), encontra-se tal tipo de iniciativa nos arts. 96, I, “c” e “d” (iniciativa dos ‘Tribunais judiciérios), e 127, § 2° Gniciativa do Ministério Pablico). [No Poder Legislativo, a criaglo e a extingfo de Srgfos se situam dentro do po- der que tém suas Casas de dispor sobre sua organizagdo e funcionamento, conforme previsto nos arts. 51, IV (Cimara dos Deputados), e 52, XIII (Senado Federal). Por via de consequéncia, no dependem de lei, mas sim de atos administrativs praticados 3 Rimbos os dopostivos (rs. 48, XI, 1, $1 “ea CF) refrem-se 2 “Ministtos eds a Adm ita Pula, o que rad iia impropidade que os Ministrios no detxam de qualiearse como ‘grandes pos da Administragao, Da fora como form rego, podem nsinuar a fala impresso de que se ‘tide de inane eiveros. 2% CARLOS ARI SUNDFELD, Ctiago, extruturaoeextingfo de Srgs pcos limites dale an dece- to regulamentar, RDP n97,p. 4, 1991. 5 Em tal seni, deca o STF na ADI 3178-AB Rel, Min. GILMAR MENDES, em 2792006 (nfrmativo [STF n¢ 44, et. 2006), Tarbém na ADI 3751-88 Rel. Min. GILMAR MENDES, em 4.62007, fi delarada ‘nconsicona i estadua pulls, de nitive parlamantar, que riava 6 CONSIP ~ Const das Int ‘ules de Peagusn (formato STF #470, jn. 2007). sisiendebitnceacrttameinerad Dinvito Administratvo e Adminitagfo Palin 15 pelas respectivas Casas. Como retratam principios extensiveis atinentes & organizacio funcional, tais mandamentos aplicam-se também ao Legislativo de Estados, Distrito Federal e Municipios. 3 Teorias de Caracterizacio do Orgio Estudioso do tema, CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO observa, em ‘sua conhecida monografia,® que ha trés teorias que procuram caracterizar os érgfos piiblicos. ‘A primeira teoria€ a subjetiva ede acordo com ela 0s érgios pablicos sé0 0s pré- prios agentes piiblicos. Tal pensemento nfo se coaduna com 4 realidade administra- tiva, pois que, a ser assim, se desaparecido o agente, extinto estara também o érglo. ‘Temos ainda a teoria objetiva: Srgios pliblicos seriam 2s unidades funcionais da organizaco administrativa. A critica & teoria objetiva também tem procedéncia: € que, prendendo-se apenas & unidade funcional em si, repudia-se 0 agente, que é 0 verdadeiro instrumento através do qual as pessoas juridicas recebem a oportunidade de querer e agit A terceiraé a teoriaelétice, que nfo rechaca qualquer dos dois elementos — nem © objetivo, significando os circulos de comperéncia, nem o subjetivo, ligado aos pré- prios agentes piblicos. Também essa teoria merece a critica que Ihe é feita no sentido de que incice no mesmo contrassenso das primeira. © pensamento moderno reside em caracterizar-se 0 érgio piblico como um lrculo efetivo de poder que, para tornar efetiva 2 vontade do Estado, precisa estar integrado pelos agentes. Em outras palavras, os dois elementos se reclamam entre si ‘mas néo constituem uma s6 unidade.™ 4 Conceito Ante afixacio dessas premissas, pode-se conceituar 0 érgio piblico como 0 com- partimento na estrutura estatal a que sfo cometidas fungSes determinadas, sendo inte- ‘grado por agentes que, quando as executam, manifestam a prépria vontade do Estado. 5 Capacidade Processual Como circulo interno de poder, o érgfio em si é despersonalizado; apenas integra ‘a pessoa juridica. A capacidade processual é atribufda & pessoa fisica ou juridica, como 5 Obeloe de "Resume CELSO ANTONIO a cua teoria: “Consderada a questio neste termes, vé-se que a norio de ‘ofco€supare lpico da nog de agent. Tem primasiaracional sobre la. sto, conrad, nfo impede que se tenha prosene a seguint realidad: hi das elementos, 0 feixe de asibuigbes eo agente, necessrios 4 formasio‘ express da vontade do Estado, conto, ambos no formam wna unidade (b,c, p. 65).16 Manual de Direito Adminisuativo + Carvtho Fh ‘bem averba 0 art. 7® do CPC, segundo o qual “toda pessoa que se acha no exerccia dos seus dlretos tem capacidade para estar em juizo". Sendo assim, 0 érgio no pode, como-regra geral, ter capacidade processual, ot seja, oneidade para figurar em qualquer dos po- Jos de uma rela¢éo processual.Faltaria a presenga do pressuposto processual atinente a capacidade de estar em jufzo. Nesse sentido jé decidiu 0 STF* e tém decidido os demais Tribunais® Diferentemente se passa com rela¢io ao mandado de seguranca, mandado de injungao e habeas data: em tais ag6es, o polo passivo é integrado pela autoridade (pes- 0a fisica com fun¢o piblica) que pertence ao Grea, tendo a lei conferido a ela a capacidade processual. De algum tempo para cé, todavia, tem evoluido a ideia de conferir capacidade 2 érgios piblicos para certos tipos de litigio. Um desses casos é o da impetrarao de mandado de seguranga por 6rgaos piblicos de natureza constitucional, quando se tata da defesa de sua competéncia, violada por ato de outro érgio. Em consequéncia, para exemplifcar, “a Assembleia Legislativa Estadual, a par de ser dro com autonomia financeira expressa no orgamento do Estado, goza, legalmente, de independéncia organizacional. & titular de direitos subjeive, o que the cnfere a chamada ‘personaidade judicdra’, que a autoriza a defender os seus iteresse em juizo, Tem, pois, capacidade processual.” Em outta hip6tese, jé se admitiu mandado de seguranca impetrado por Camara Municipal contra o Prefeito pata o fim de obrigi-lo & devida prestagao de contas ao Legislatvo, tendo sido conce- dide a seguranga.” Repita-se, porém, que essa excepcional personalidade judiciéria 86 € aceita em relagio aos érgios mais elevados do Poder Piiblico, de envergadura constitucional, quando defendem suas prerrogativas ¢ competéncias. Por outro lado, esse tipo de con- fito se passa entre érgios da mesma natureza, como é o caso (talvez.o mais comum) de ltigio entre o Executivo e o Legislativo, e, como pertencem & mesma pessoa polit- 2, ndo haveria mesmo outra alternativa senfo admitir-Ihes, por excesio, a capacidade processual. O que ndo nos parece tecnicamente adequado & a formacio de litiscon- sércio entre o érgao € a prépria pessoa a que pertence, como jé foi decidido.™ Ou a 3” OST nio conhecen de agSesproposts conta 9 CNMP ~ Conteh Nacional do Minitéie Pico (Pet 3.674 j, 4.102006) e contra o CN] = Canselho Nacional de Justia (ACO n* 1.660 e 1.704, . 102.2011), inicando-se a Unio como pate leptima passa pra a ldee remetendo-se 0 procesto&JusticaFedesl Ge peal gra. * OST) nfo reconhecen a capaciade processual de Cimare Municipal que liga contra 0 INSS «re pelt de contribuises previdencirias see subsidios de seas membros (REsp .109.240-AL, Rel. Min, BENEDITO GONGALVES, DJ 17.6200). Tamm: REsp 1.164.017-21, Rel, Min, CASTRO MEIRA, ern 243.2010, % “THBA, ApCiv 18 24.417-7, OCs, Rel Des, PAULO FURTADO, julg- 39.1997, pud ADCOAS 8157880. [Na doutring, vide HELY LOPES MEIRELLES, Mandado de Spurn, an popular. . 5. Vide também RDA 81/309 e RT 339/370. dem: 1-GO (Duplo Grau "4.658, 3° CCl, Rel. Des CHARIFE OSCAR ABRAO, july. em 21.8.1997 spud ADCOAS m 8.156.413). TRI, MS 2008.004.00067, Rel. Des. MARCOS ALCINO DE AZEVEDO TORRES, publ em 1.9.2008, % Sty (REsp 08 741.637-BA, ¥ Tarms, Rel. Min, GARCIA VIEIRA, jul. em 172.2000, em fsa ST] 2847, de fe. 2000, ican sienna Direto Administracvo eAdministacSo Palla 17 personalidade judiciria ¢ atribuida ao érgio em si para a defesa de sua competéncia, cu, se 0 problema é diverso, a capacidade deve ser da pessoa federativa, ainda que a controvérsia atinja mais especificamente determinado érgao. Para os conflitos entre érgfos comuns da Administrarao, a solugio deve ter ca- rater interno e ser processada pelos 6rgios a que so subordinados, em observincia 20 principio da hierarquia administrativa. ‘Mais recentemente, veio a dispor o Cédigo do Consumidor (Lei n® 8.078, de 11.9.1990) que so legitimados para promover a liquidagao e execucao de indenizaio *as entices eérgos da administragdo pibica, deta ou indiret, ainda que sem personaidade juridica,espcifcamente destnados & defesa dos interessese direitos protegidas por este Cidigo” (art. 82, TM) ‘Tl situacdo processual, diga-se por oportuno, &excepcional es6 admissivel ante cexpressa previsio legal. 6 Classificaciio ‘Sdo os mais diversos os critérios adotados para definir-se a classificaglo dos <érgios piiblicos. Veremos os mais importantes: 6.1 Quanto d pessoa federativa: de acordo com a estrutura em que estejam inte- grados, os érgios dividem-se em federais,estaduas, distritase mucipas 6.2 Quanto a situago estrutural: esse critério leva’ em conta a situagdo do érgio ou da estrutura estatal.Classificam-se em: (1°) Diretivos, aqueles que detém fangBes de comando e direglo; € (28) Subordinados, os incumbidos das fun- Bes rotineiras de execugio.* 6.3 Quanto a composirlo: sob esse aspecto, podem os Srgios dividir-se em singu- lares, quando integrados por um 6 agente (como a Chefia do Executivo; 0 inventariante judicial), e coletivas, os mais comuns, quando compostos por vérios agentes. Estes tltimos podem subdividir-se em dois grupos: 1) Orgs de Representasdo Unitria: aqueles em que a exteriorizacio da von- tade do dirigente do érgfo é bastante para consubstanciar a vontade do préprio érgéo. E 0 caso, por exemplo, de um Departamento ou de uma Coordenadoria: a manifestacio volitiva do érgio é representada pela ‘anifestacSo volitiva do Diretor ou do Coordenador, 'b) Grados de Representagéo Plirima: aqueles em que a exteriorizagdo da von- tade do érgio, quando se trata de expressar ato inerente a funcio insti- ‘tucional do érgo como um todo, emana da unanimidade ou da maioria 3 conecda dassidcarfo de HELY LOPES MEIRELLES (Dinitoaiinisaivo bras, p. 66-68) xm ‘rgceindependentes, mxénomos, superiors e subaltenos. Deamos, pork, de edoté-la neste trabalho ‘orgue nos paecamn imprecise os erlriosditndvos entre as categoris, vn comes a0 grade amie18 Manval de DireitoAdminisuativo + Carvalho Filho das vontades dos agentes que o integram, normalmente através de vo- tagio. £ 0 caso de Conselhos, Comiss6es ou Tribunais Administrativos. Como a manifestacio do érgéo resulta da vontade conjugada de seus membros, tém sido denominados de érgdos colegiados.° Ressalte-se, contudo, que, se o ato é de rotina administrativa, a vontade do ér- ‘f0 de representacao plirima ser materializada pela manifestacdo volitiva apenas de seu presidente. Ademais, se for impetrado mandado de seguranea contra ato do érgio, « notificaglo para prestar informacGes deveré ser dirigida exclusivamente ao agente ue exerga a sua presidéncia.*! IV Acentes PUsiicos Os agentes soo elemento fico da Administra Pblica, Na verdad, nfo se poderiaconeber «Administra sem a sua prsenya, Como visto anerionnente (, Pica 3), nfo se pode abstr dos agentes para a proero da vontade do Esato ___Agenespblicossfo todos agueles qu, qualquer titulo execatam uma fan «fo pilica come prepostos do Esta. So ntgranes dos Gros ptblces,caje vor: tade€ imputed 3 pesoa rica, Compem, portant, a rlloga fundamentl que o perf de Administra: gos, agentes efangbes Em vireude de vviadaFisionomia das relies juries que os vnculam a0 Es- ‘ado, permitimo-nos examina o tena rlativo aos agentes piblieos em lea ppt (Capitulo x1). pe V Principios ADMINISTRATIVOS Principios administrativos sfo os postulados fundamentais que inspiram todo © modo de agir da Administragdo Piblica. Representam cinones pré-normativos, nor- teando a conduta do Estado quando no exercico de atvidades administrativas, Bem ‘observa CRETELLA JUNIOR que nfo se pode encontrar qualquer instituto do Direito ‘Administrativo que néo sejainformado pelos respectivos principios. ‘A doutrina moderna tem:se detdo, para a obtenco do melhor processo de in- terpretasio, no estudo da configuracio das normasjridcas, Segundo tal doutrina —nela destacados os ensinamentos de ROBERT ALEXY e RONALD DWORKIN - as normas ‘exemplselucdstivos de érgtoe colepados o Consetho Nacionl de Justia art. 105-B da CF) eo CConsehe Nacional do MinistéioPiblico (at. 130-4 a CF). East lasificares variam segundo a voi do autor. HA quem apenas dvd os érgos nesseaspecto, om singuleres ou coegidos, reuarando o que denominamos de érgfos de represenasSo untiria ou de ‘epresentagiopliima.V. HELY LOPES MEIRELLES (Dito adnan, ci, p. 69-70). “© iti ce dito adninistato,p. 415. Por serem de spicasfo 20 Dirito Administratiro,o autor considere-s stra, para dstngutlos dos geal. stesenrass Direzo Administrativo eAdministrasfo Pablicn 19 juridicas admitem classificago em duas categorias basicas: os princpios e as regras. AS regras sio operadas de modo disjuntivo, vale dizer, o conflto entre elas & dirimido no plano da validede: aplicéveis ambas a uma mesma situagio, uma delas apenas a regulars, atribuindo-se & outra o cariter de nulidade. Os principios, 20 revés, ndo se excluem do ordenamento jurfdico na hipétese de conflito: dotados que so de determinado valor ‘ou razfo, 0 conflito entre eles admite a adogio do critério da ponderagdo de valores (01 ponderagéo de interesses), vale dizer, deverd o intéxprete averiguar a qual deles, na hipé- tese sub examine, serd atribuido grau de preponderdncia. Nao hd, porém, nulificagio do principio postergado; este, em outra hipétese e mediante nova ponderacio de valores, poderd ser 0 preponderante, afastando-se o outro principio em confito.* ‘Adotando-se essa nova anilise, poder ocorrer, também em sede de Direito Ad- ministrativo, a coliséo entre principios, sobretudo os de indole constitucional, sendo necessério verificar, apés o devido processo de ponderacdo de seus valores, qual o principio preponderante e, pois, aplicavel & hipétese concreta. ‘io sfo undnimes os autores quanto @ tais principios, muitos deles originados de enfoques peculiares & Administragio Publica e vistos pelos estudiosos como de maior relevancia. Porter a Constituiglo Federal enunciado alguns principios bésicos para a Admi- nistragio, vamos considerd-los expressos para distingui-los daqueles outros que, néo 0 sendo, s80 aceitos pelos publicstas, e que denominaremos de rconheides. 1 Principios Expressos ‘A Constituisio vigente, ao contrério das anteriores, dedicou um capitulo a Ad- ministrago Pablica (Capfeulo VII do Ticulo IN) e, no art. 37, deixou expressos os principios a serem observados por todas as pessoas administrativas de qualquer dos tentes federativos. Convencionamos denomind-los de principios expressos exatamente pela mencio constitucional. Revelam eles as diretrizes fundamentais da Administracao, de modo que s6 se poderd considerar vélida a conduta administrativa se estiver compativel com eles. 1.1 Principio da Legalidade © principio da legaidade ¢ certamente diretriz bésica da conduta dos agentes da Administracéo. Significa que toda e qualquer atividade administrativa deve ser au torizada por lei, Nao o sendo, a atividade €iicita.* ‘5 Para male aprofundade anise da matéra, consle-te PAULO BONAVIDES (Ceo de dita consti ional, Malic, 9. ed, 2000, p. 256-265) e FABIO CORREA SOUZA DE OLIVEIRA (Por xa tori das Princes. O principio consiuconal da razoablldade, Lumen Juris, 2002, p. 3945) 4 SAVAGUES LASO, rato de deco edinirti, I. 383: "La adminstraién debe acsar justin dose eaicamente a as rglas do derecho. Si tanugrde dias regal actividad administra se vuelve lla yeventealmente spare responsabilidad”20 Manual de Direlto Adminiswatvo + Caralho Filo ‘al postalado, consagrado apés séculos de evoluséo politica, tem por origem mais prOxima a criagéo do Estado de Direito, ou seja, do Estado que deve respeitar as propras leis que edita. © principio “implica subordinagio completa do administrador & lei. Tados os agentes piblios, desde o que Ihe ocupe a cispide até 0 mais modesto dele, devem ser nstrumentos de fil « décil realizaydo das finaldades normativas”. Na clissica e feliz comparacao de HELY LOPES MEIRELLES, enquanto os individuos no campo privado podem fazer tudo 0 que a lei ndo veda, o administrador piblico sé pode atuar onde a lei autoriza.* extremamente importante o efito do principio da legalidade no que diz respei- ‘to a0s direitos dos individuos. Na verdade, o principio se reflete na consequéncia de ‘que prépria garantia desses direitos depende de sua existéncia, autorizando-se ento 10s individuos & verificario do confronto entre a atividade administrativa ea lei. Uma conclusio é inarredavel: havendo dissondncia entre a conduta e a lei, deverd aquela ser corrigida para eliminar-seailicitude. ‘Nao custa lembrar, por iltimo, que, na teoria do Estado modemo, hé duas fun- Ges estatais basicas: a de criar a lei (legislacio) ¢ a de executar a lei (administragio jurisdigio). Esta tltima pressupSe o exercicio da primeira, de modo que s6 se pode conceber a atividade administrativa diante dos par&metros jé instituidos pela atividade legisferante, Por isso é que administrar 6 funcSo subjacente ade legislar. O principio da legalidade denota exatamente essa relacio: 56 é legitima a atividade do administrador piiblico se estiver condizente com o disposto na le. 1.2 Princfpio da Impessoalidade A referéncia a esse principio no texto constitucional, no que toca 20 termo in- pessoalidade, constituiu uma surpresa para os estudiosos, que ndo o empregavam em seus trabalhos. Impessoal€ “o que nfo pertence a uma pessoa em especial”, ou seja, aquilo que nao pode ser voltado especialmente a determinadas pessoas. (© principio objetiva a igualdade de tratamento que a Administracio deve dis- pensar aos administrados que se encontrem em idéntica situacSo juridica. Nesse pon- to, representa uma faceta do principio da isonomsia. Por outro lado, para que haja verda- deira impessoalidade, deve a Administragto voltar-se exclusivamente para o interesse piiblico, e ndo para o privado, vedando-se, em consequéncia, sejam favorecidos alguns individuos em detrimento de outros e prejudicados alguns para favorecimento de ou- tros. Aqui reflete a aplicaso do conhecido principio da finalidade, sempre estampado nna obra dos tratadistas da matéria, segundo 0 qual o alvo a ser alcancado pela Admi- nistracio € somente o interesse piiblico, ¢ ndo se alcanca o interesse piilico se for ‘© CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, RDP 190, p 57-58. “Dini aint brat, . 83. © CALDAS AULETE, Diao contempornc clings portuguesa, I, p. 2667, scveicnterenneee i i i q Dirsto Administravo AdministragfoPablicn 21. perseguido o interesse particular, porquanto haverd nesse caso sempre uma atuario discriminator ‘Nao se pode deixar de fora a relagdo que a finalidade da conduta administrative tem com ale. “Ura ativdade eum fim supdem wna norma qu les estabelea, entre ambos, ono necessiro”, na feliz sintese de CIRNE LIMA.** Como a lei em si mesma deve respeitar a isonomia, porque @ isso a Constituicio a obriga (art. 5, caput e inciso 1), a fungio administratva nela baseada também devers fezé-o, sob pena de cometer-se desvio de fnaidade, que ocorre quando o administrador se afasta do escopo que lhe deve nortear 0 comportamento ~o interesse piblico.® Embora sob a expresso “desvio de finalidade”, 0 principio da impessoalidade ‘tem protegio no direito positivo: oar. 2%, linea “e”, da Lei n*4.717/1965,que regula ‘2. acio popular, comina com a sango de invalidade o desvio de finalidade. Assim, portanto, deve ser encarado o principio da impessoalidade: a Administra- ‘Go hd de ser impessoal, sem ter em mira este ou aquele individuo de forma especial.” 1.3 Principio da Moralidade (© principio da moralidade imp6e que o administrador piiblico nfo dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. Deve nao sé averiguar os ritérios de conventéncia, oportunidade e justiga em suas agSes, mas também distin guir o que é honesto do que € desonesto. Acrescentamos que tal forma de conduta deve existir ndo somente nas relagSes entre a Administragio e os administrados em geral, como também internamente, ou seja, na relaglo entre a Administrago e os agentes puiblicos que a integram."! (© art. 37 da Constituiglo Federal também a ele se referiu expressamente, © po- de-se dizer, sem receio de errar, que foi bem aceito no seio da coletividade, jé sufocada pela obrigagio de ter assistido aos desmandos de maus administradores, frequente- ‘mente na busca de seus préprios interesses ou de interesses inconfesséveis, relegando para tiltimo plano os preceitos morais de que nfo deveriam afastar-se. (© que pretenden o Constituinte foi exatamente coibir essa imoralidade no am- bito da Administraco. Pensamos, todavia, que somente quando os administradores cestiverem realmente imbuidos de espirito ptiblico é que o principio seré efetivamente ‘observado. Aliés, o principio da moralidade estd indissociavelmente ligado & noéo do © Prinipios de dnt admins, p. 2. ‘© Em artigo sobre o tems, CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO afirma que “uberdade legal” no DiritoAdminstraivo€ mero instrument para qe a Administagio, em stages conereas, possaadotar a providéncia adequade, nunca, porém, com dspenss do fim peevisto nal (RDA n* 172, p18). 1 JOSE AFONSO DA SILVA (Dini cnstitaconal post, p. 552) a sentido verso ao plncpio. Entende o grande publica que exe significa “que oats eprovments admiaisuativossfo impotives nfo 20 fancloniso qu os pratic, mas so dro ou enidade aiministratia em nome do qual ae o funcinsio". ‘0 respito do tema, ve otrabalbo de SUZY ELIZABETH CAVALCANTE KOURY, A di do serio pico, RDA 220, p. 183-194, 200022 Manual de Diseto Adziaicravo * Carvalho Filho bom administrador, que ndo, somente deve ser conhecedor da lei como dos principios Gcicos regentes da funeo administrativa® A Constituigdo referiu-se expressamente a0 principio da moralidade no art. 37, caput, Embora 0 conteido da moralidade seja diverso do da legalidade, 0 fato & que aquele-estd normalmente associado a este. Em algumas ocasi6es, a imoralidade con- sistrd na ofensa direta alee a viola, ips fact, o principio da legalidade. Em outs, residiré no tratamento discriminatério, postivo ou negativo, dispensado 20 adminis- trado; nesse caso, vulnerado estaré também o principio da impessoalidade, requisito, em dltima andlise, da legalidade da conduta administrativa.® A falta de moralidade adiministrativa pode afetarvivios aspectos da atividade da ‘AdministragZo. Quando a imoralidade consiste em atos de improbidade, que, como - ‘7a, causam prejuizos ao erro, o diploma regulador 6a Lein* 8.429, de 2.6.1992, que prevé as hip6teses configuradoras da falta de probidade na Administragio, bem como estabelece as sangOes aplicvefs a agentes puiblicos ea terceiros, quando responsiveis or esse tipo ilegitimo de conduta. Ao mesmo tempo, contempla os instrumentos Processuais adequadlos & protesio dos coftes piblicos, admitindo, entre outras, agSes de natureza cautelar de sequestro e arrest de bens e 0 blogueio de contas bancérias « aplicagSes financeiras, sem contar, logicamente, 2 a¢fo principal de perdimento de bens, ajuizada pelo Ministéro Pablico ou pela pessoa de dreitopibico interessada na reconstituigéo de seu patriménio Iesado.* Outro instrumento relevante de tutelajurisdicional é a ao popular, contemplaca no art. 5%, LXXIIL da vigente Constituigéo. Anteriormente s6 ditecionads a tutela do patriménio piblico econdmico, passou a tutelar, mais especificamente, outros bens juridicos de inegivel destaque socal, como o meio ambiente, o patriménio histérico ¢ cultural ¢ a moralidade administrative. Pela ago popular, regulamentada pela Lei n* 4.717, de 29.6.1965, qualquer cidadao pode deduzir a pretensio de anular atos do Poder Pablico contaminados de imoralidade administrativa. Por isso, advogamos o en- tendimento de que o tradicional pressuposto da lesividade,tido como aquele causador de dano efetivo ou presurmido ao patriménio pablico, restou bastante mitigado diante do novo texto constitucional na medida em que guarda maior adequacio a tutela dé patriménio em seu sentido econémico. Quando a Constituiéo se refere a aos leas & rmoralidade administrativa, deve entender-se que @ario é cabvel pelo simples fato de ‘fender esse principio, independentemente de haver ou ndo efetiva lesfo patrimonial.* = Ba coneta obeervario de REINALDO MOREIRA BRUNO, em seu Dio edinirtiv dda, Del Rey, 20d, 2008, p62 5 Nometmo sentido, excelente rabelho de JOSE GUILHERME GIACOMUZZ1, A Monalidade Adina: ‘nahin dum cot, RDA 730/291, an0 2002, cnclindo pela nexsténcia de moraliade atoms, ‘como pregam alguns esrudiosos, Advina-se que a Leln® 8428/82 regulementao art 37, § 4, CR, no qual se etabelecem eangSee para a mprobiade administrativa: a suepensto dos direitos plitces, «pera da funelo pili, a ndisponbida- de dos bens eo ressurcimento a erro, sr pejuizo da aro penal abl © SERGIO DE ANDREA FERREIRA, em tabaho eee o principio da moraldae,sustena que permanece a plc exigtaca da invalidade e esividae eque “oa ind ton de red oso, uy ec es” | { | DireitoAdminisuatvee AdministragGo Publica 23 Por fim, no se pode esquecer de também citar a apo civil piblice, prevista no art. 128, IH, da CE, como uma das fung6es institucionais do Ministério Pablico, e regu- Jlamentada pela Lei n® 7.347, de 24.7.1985, como outro dos instrumentos de proteco & moralidade administrativa. Esta se encontra inserida no somente no conceito de ppatriménio social como também dentre os interesses difusos, ambos referidos naque- Ie dispositivo constitucional. A Lei Organica do Ministério Pablico (Lei n® 8.625, de 12.2.1993) consagra, com base naqueles bens juridicos, a defesa da moralidade admi- nistrativa pela ago civil pablica promovida pelo Ministério Publico.** £ facil observar, desse modo, que nfo faltam instrumentos de combate a con- dutas e atos ofensivos ao princfpio da moralidade administrativa. Cumpre, isso sim, ‘20s érgiios competentes e aos cidadldos em geral diligenciar para que se invalidem ‘esses atos ¢ se apliquem aos responséveis severas punigées, isso, é dbvio, enquanto 0 futuro nao demonstrar que os administradores piblicos e as pessoas em geral estejam realmente mais apegados aos valores morais que devem inspirar uma sociedade justa ce equénime.” ‘Quanto & necessidatle de preservar os padres de moralidade no servigo piblico, justo sublinhar (¢ também aplaudir) a disciplina aprovada pelo Conselho Nacional de Justica, em resolugao regulamentadora de dispositive constitucional, pela qual fi- cou expressamente vedada a condendvel pritica do nepotism, sem diivida uma das revoltantes formas de improbidade na Administracio.* Para tanto, ficou proibida a no- ‘meacio para cargos em comissdo ou funcSes gratificadas de cBnjuge (ow compankeiro) ou parente em linha direta ou por afinidade, at o terceiro grau inclusive, de membros de tribunais, juizes e servidores investidos em cargos de diresio ou assessoramento, estendendo-se a vedagao a ofensa por via obliqua, concretizada pelo favorecimento re- ‘iproco, ou por cruzamento (0 parente de uma autoridade subordina-se formalmente ‘2 outra, ao passo que o parente desta ocupa cargo vinculado aquela). Excetuam-se da vedacio para tais hipéteses, 6 claro, os casos em que a nomea- ‘so recai sobre cénjuge ou parente que ocupam cargos efetivos por efeito de aprovacio em concurso piblico. Ainda assim, porém, nfo podem exercer funcSes com subordi- nagéo direta a0 juiz ou a autoridade administrativa aos quais estejam vinculados por ‘matriménio, unigo estével ou parentesco. A norma proibitiva ~ é oportune consignar = pretende alcancar, isto sim, parentes que sequer integram os quadros funcionais, propiciando seu ingresso nestes, portanto, sem concurso pablico. (Ava a princi da aso gonernanental, RDA 220, p. 287, 2000). Peece-nos, conto, qu, sob esse aspeo a 6 creunstinda de ato ser ivi proves inafastve to, «, por conseguints, dan 408 ‘bens mated plo dspsitio constitconal. Nessa rcunsttncl, also no postu qualquer conoto com seni prion. % An..25, V, "bY Sobre o asunto, video nosso Al il ple ~ comentros por argo, Lumen Juris, 7. ed, 2008, p. 6081. ® Bnossamos aq as palavas de MARCIA NOLL BARBOZA, para quem o principio da moralidade “se 1 Ana. 23028. Are 44, que nculuo ar. 126-4 na Le nf 6:112/1880 (Esato fer. ® O STR decaron a inconsttuconalidade dele estadual que previa una de segurangs com forma ds- smulada de emunerarofornecimento de certo (ADI 2969-AM, 293.2007), 3 ADI2472:,j 11.11.2004, STR SS 3,902, Rel. Min. AYRES BRITTO, jem 9,6:2011. No cat, tataa-se de provincia levada & ‘abo pele Municipio de Seo Paulo.28 Manual de Direto Adminlstativo * Carvalho Filho ‘Sem embargo da circunstancia de que a publicidade dos atos constitui a regra, 0 sistema juridico ~ repita-se ~institui algumas excegGes, tendo em vista a excepciona- lidade da situaglo e 0s riscos que eventual divulgacdo poderia acarretar.O proprio art 5*, XXXIN, da CR, resguarda o sigilo de informagées quando se revela indispensével & seguranga da sociedade e do Estado. © mesmo ocorre na esfera judicial: nos termos do art. 93, IX, da CE, com a redagio dada pela EC n° 45/2004, apesar de serem piblicos 0s julgamentos, poderé a lei limitar que, em certos atos, 6 estejam presentes as tes e seus advogados, ou, conforme a hipétese, apenas estes tiltimos. A Constitui pretendeu proteger o direito a intimidade do interessado diante de certos casos, consi derando-o prevalente sobre o principio do interesse piiblico & informacéo. Vale dizer: « propria Carta admitiu o confito entre tais prineipos, indicando, na ponderacio de valores a ser feita pelo intéxprete, a preponderancia do direito de sigilo e intimidade sobre o principio geral de informacio. Situagio que merece comentario diz respelto aos efeitos decorrentes da falta de ppublicidade (mais comumente de publicagio) de atos administrativos. Cuida-se de sa- ber se tal auséncia se situa no plano da validade ou da efccia. Anteriormente, a doutrina ‘era mais inflexivel, considerando como invélido o ato sem publicidade; ou seja, « pu- blicidade seria requsito de validade. Modernamente, tem-se entendido que cada hipétese precisa ser analisada separadamente, inclusive a lei que disponha sobre ela. Em varias situagSes, a falta de publicidade nfo retira a validade do ato, fancionando como fator de sficiia: 0 ato € vilido, mas inidéneo para produzir efeitos juridicos. Seo for, a irregula- ridade comporta saneamento.”* Ultimamente, tem-se desenvolvido a ago administrative denominada de “cha mada piblica”, por meio da qual a Administracao publica edital com o objetivo de divul- gar a adogio de certas providéncias espectficas e convocar interessados para partic da iniciativa,indicando, quando for 0 caso, 08 crtérios objetivos necessérios i selecZo. £0 caso, entre outros, da convocacio de interessados para credenciamento junto & ‘Administracéo, ou de capacitarfo de comunidades para recebimento de algum servico piiblico, ou ainda para apresentasio de projetos e programas a serem estudados por 6rgios administrativos. Semelhante instrumento espelha, sem duivida, a aplicacao do principio da publicidade, na medida em que, de forma transparente, a Administracio divulga seus objetivos e permite que interessados do setor privado acorram ria medida de seus interesses. Por oportuno, cabe ainda dar destaque a0 fato de que a puiblicidade nao pode ser empregada como instrumento de propaganda pessoal de agentes piblicos. De acordo com o art. 37, § 1, da CE a publicidade de atos, programas, servigos e cam- ppanhas dos érglos piblicos tem por objetivo somente educar, informar e orientar. E vedado as autoridades que se valham do sistema de divulgacdo de atos e fatos para promosio pessoal, muito embora seja comum referido desvio, numa demonstracio dde egocentrismo incompativel com 0 regime democritico. Vulnerar aquele manda ‘mento representa, 2o mesmo tempo, ofensa 20s principios da impessoalidade e da 15 Nomenmo sentido, WALLACE PAIVA MARTINS JUNIOR, nrc admxsraine,Sarv, 2004, p. 48-02 Dieeito Administrative © Administra Piblica 29 moralidade, como jé tm decidido os nossos Tribunais, exigindo rigorosa necessidade de colbir semelhantes priticas.” 1.5 Principio da Eficiéncia ‘AEC n® 19/1998, que guindou 2o plano constitucional as regras relativas a0 projeto de reforma do Estado, acrescentou, ao caput do art. 37, outro principio: 0 da eficiéncia (denominado de “qualidade do servico prestado” no projeto da Emenda). (Coma inclusto, pretendeu o Governo contferir direitos aos usuatios dos diversos servigos prestados pela Administracao ou por seus delegados e estabelecer obrigagGes cefetivas aos prestadores. Nao & dificil perceber que a inserglo desse principio revela ‘odescontentamento da sociedade diante de sua antiga impotncia para lutar contra a deficient prestacio de tantos servicos pliblicos, que incontéveis prejuizos j causou ‘08 usudrios. De fato, sendo tals servigos prestados pelo Estado ou por delegados seus, sempre ficaram inacessiveis para os usudtios os meios efetivos para assegurar seus diteitos. Os poucos meos existentes se revelaram insuficientes ou inécuos para sana as irregulatidades cometidas pelo Poder Piblico na execucao desses services. AA incluso do principio, que passou a ser expresso na Constituiglo, suscitou rmumerosas ¢ acerbas crticas por parte de alguns estudiosos. Uma delas consiste na imprecisdo do termo, Ou seja: quando se pode dizer que a atividade administrativa & eficiente ou néo? Por outro lado, afirma-se ainda, de nada adianta a referéncia expressa ‘na Constituicéo se nao houver por parte da Administracéo a efetiva intencfo de melho- rara gestio da coisa piblica e dos interesses da sociedade. Com efeito, nenhum érgio piiblico se tornaré eficiente por ter sido a eficiéncia qualificada como principio na Cons- ituigao." © que precisa muda, isto sim, € a mentalidade dos governantes; o que pre- isa haver &a busca dos reais interesses da coletividade e o afastamento dos interesses ppessoais dos administradores ptiblicos. Somente assim se poders falar em eficiéncia. niécleo do principio é a procura de produtividade e economicidade e, 0 que é ‘mais importante, a exigncia de reduzir os desperdicios de dinheiro piblico, o que im- de a execucio dos servigos piblicos com presteza, perfeicSo e rendimento funcional.” Incluido em mandamento constitucional, 0 principio pelo menos prevé para 0 futuro maior oportunidade para os individuos exercerem sua real cidadania contra, tantas falhas e omissées do Estado. rata-se, na verdade, de dever constitucional da ‘Administragio, que no poder desrespeité-lo, sob pena de serem responsabilizados (8 agentes que derem causa a violagdo. Diga-se, entretanto, que de nada adiantard a ‘mengio a tal principio se nfo houver uma disciplina precisa e definida sobre os meios de assegurar os direitos dos usuérios, a qual, diga-se por oportuno, j4 hé muito de- veria ter sido instituida se tivesse sido regulamentado o art. 37, § 3%, da Constituigéo Federal, que, mesmo antes da alteracdo introduzida pela mencionada Emenda Cons- 3 STR RE 191.668, 264.2011, 7 TVAN BARBOSA RIGOLIN bradou a respeles“ incluso d principio da eficiénia no teat constlo nal facade mals inefcient da vida dos autores da ide, nos times rata anes (0 server pblico as reforms constitucionais, Frum, 2003, p26). FERNANDA MARINELA, Dirt iminisato, Jus Pdivm, 2005, p. 430 Manual de Diseito Adminisuatvo * Carvalho Fhe titucional, previa expressamente a ediclo de lei para regular as reclamacbes relativas A prestacio de servigos piblicos. Fore dal, o principio, tanto quanto tem sido esse ‘ltimo mandamento, tornar-se- letra morta. Vale a pena observa, entretanto, que o principio da eficiéncia nfo alcanca ape- nas os servigos pablicos prestados diretamente & coletividade. Ao contririo, deve ser observado também em relacio aos servigos administrativos internos das pessoas fe- derativas e das pessoas 2 elas vinculadas. Significa que a Administracio deve recorrer & modema temnologia e aos métodos hoje adotados para obter @ qualidade total da execucao das atividades @ seu cargo, ctiando, inclusive, novo organograma em que se destaquem as fungBes gerenciais e a competéncia dos agentes que devem exercé-las. ‘Tis objetivos & que ensejaram as recentes ideias a respeito da adbinistraao gerencial nos Estados modernos (public management), segundo a qual se faz necessério idemtificar ‘uma geréncia piblica compativel com 2s necessidades comuns da Administragao, sem prejuizo para o interesse puiblico que impele toda a atividade administrativa." ‘A Emenda Constitucional n® 45, de 8.12.2004 (denominada de “Reforma do Judiciério"), acrescentou o inciso LXXVIII ao art. 5¢ da Constituicao, estabelecendo: “a tdo, no émbito judicial e administrativo, sto assegurados a razodvel duraco do processo e 0s meios que garantam a celerdade de suatramitagdo”. novo mandamento, cuja feigao & ‘ade direito fundamental, tem por contetido o principio da eficiéncia no que se refere ao acesso a justica ¢ estampa inegével reagio contra a insatisfagdo da sociedade pela cexcessiva démora dos processos, praticamente tornando inécuo 0 principio do acesso justice para enfrentar lesGes ou ameacas a dieito (art. 5, XXXV, CF). Note-se que a nova norma constitucional néo se cinge aos processos judiciais, mas também Aqueles que tramitam na via administrative, muitos destes, da mesma forma, objeto de irri- tante lentidfo, Néo basta, porém, a incluso do novo mandamento; urge que outras ‘medidas sejam adotadas, em leis ¢ regulamentos, para que a disposicio possa vir a ter densa efetividade."" Exatamente por esse motivo é que o art. 7*da citada EC n® 45/2004 determinou. 1 instalacZo pelo Congresso Nacional de comissio especial mista, com 0 objetivo de claborar, em 180 dias da promulgario da Emenda, os projetos de lei para a regulamen- taco do que nela foi disciplinado, Cominou-se, ainda, & mesma comisséo a obrigacdo de promover alteragées na legislacSo federal, no intuito de ampliar 0 acesso &justica ce tornar mais célere e efetiva a prestacio jurisdicional, como constitui anseio de toda a sociedade” ‘Arualmente, os publicistastém apresentado varios estudos sobre a questo con- cemente ao controle da observancia do principio da eficincia. A complexidade que Ba comets obvervaio de DANIELA MELLO COELHO, calada em autores americanos moderos, como Dovid Osborne e Peter Plastik (Admixsnapopiblea geil edo adminisratv, Mandamente, 2008, p32) 1 Sobte a responsabilidade do Estado pla volo do peinetplo, vide ANDRE LUIZ.NICOLIT, darayso exp do proce, Lumen Juris, 2006, p. 113-115. ‘© Aeendend ao abjeiva da EC n* 45, fi etada& el ni 11.419, de 19.12.2006, que dsp sobee a in- formatzaio do process judicial insti o process eletbnico, rea sem Avda ligado ao principio da fii i | Direco Adminintrativo e Adminetagio Publica 31 cnvolve o tema € compreensivel: de um lado, hé que se respeitar as dretrizes e priori- dades dos administradores ptiblicos, bem como os recursos financeiros disponiveis e, de outro, nao se pode admitir que o principio constitucional deixe de ser respeitado € aplicado. Os controles administrativo (de caréter interno e processado pelos préprios 6rgi0s administrativos) e legislativo so reconhecidamente legitimos e indubiciveis A luz dos arts. 74 e 70 da Lei Maior, respectivamente. O controle judicial, entretanto, softe limitag6es e s6 pode incidir quando se tratar de comprovada ilegalidade. Como tem consagrado corretamente a doutrina, “o Poder Juiciério nao pode compelir a tomada de decisio que entende ser de maior grau de ficizncia”, nem invalidar atos administrativos invocando exclusivamente o principio da eficincia." Note-se que a ideia nao pretende ‘exclu inteiramente o controle judicial, mas sim evitar que a atuacko dos juizes venha 2 retratar devida intervengao no circulo de competéncia constitucional atribuida aos (rglios da Administracéo. A fciéncia nfo se confunde com a eficécia nem com a efetividade. A eficiéncia transmite sentido relacionado a0 mado pelo qual se processa o desempenho da ativi- dade administrativa; aideia diz respeto, portanto, & conduta dos agentes. Por outro lado, eficécia tem relagSo com os meios ¢ instrumentes empregados pelos agentes no exercicio de seus misteres na administraglo; 0 sentido equi tipicamente instrumen- tal. Finalmente, a efetividede & voltada para os resultados obtidos com as ages admi nistrativas; sobreleva nesse aspecto a positividade dos objetivos. O desejével é que tais qualificagSes caminhem simultaneamente, mas é possivel admitir que haja condutas administrativas produzidas com eficincia, embora nfo tenham eficécia ou efetivida- de. De outzo prisma, pode a conduta néo ser muito eficiente, mas, em face da eficicia dos meios, acabar por ser dotada de efetividade. Até mesmo é possivel admitir que condutas eficientes e eficazes acabem por néo alcancar os resultados desejados; em consequeénci, sero despidas de efetividade. Alguns estudiosos proclamam a necessidade de que a reforma da Administrago seja constante e adequada as mudancas sociais,e no apenas um fato isolado em busca de impacto. Se é verdadeira tal premissa, mais importante se nos afigura a premén- cia na mudanga de postura e de consciéncia por parte dos administracores piblicos, proceso que, inegavelmente, passa pela transformagao dos baixos padrbes éticos fa- «ilmente observacios no seio de nossa sociedade. Sem diivida,eficiéncia guarda estreita aproximacio com moralidade social. 2. Principios Reconhecidos ‘Além dos princfpios expressos, a Administracio Péblica ainda se orienta por outras diretrizes que também se incluem em sua principiologia, e que por isso sio © VLADIMIR DA ROCHA FRANGA, no excelente crebalho Efciacia administrative na ConsticlcioFe- eral, RDA 28220, p. 175, 2000. 4 VANICE REGINA LiRIO DO VALLE, A reforma sdministrativa que sins no vec: dover esata de foment cidadaniaaivae governanga (RDA n° 252, no 2003, p. 119-140)32 Manual de Dseto Administrativo + Carvalho Fitho ‘da mesma relevincia que aqucles. Doutrina e jurisprudéncia usualmente a clas se referer, 0 que revela a Sua aceitago geral como regras de proceder da Administracao. por esse motivo que os denominamos de principio reconhecides, para acentuar exata- ‘mente essa acitacfo. Vejamos tais principios. 2.1 Princfpio da Supremacia do Interesse Puiblico As atividades administrativas séo desenvolvidas pelo Estado para beneficio da coletividade. Mesmo quando age em vista de algum interesse estatal imediato, o fim lltimo de sua atuacio deve ser voltado para o interesse pblico.F se, como visto, nfo cestiver presente esse objetivo, a atuacao estard inquinada de desvio de finalidade. Desse modo, no & o individuo em si o destinatério da atividade administrati- vva, mas sim o grupo social num todo. Saindo da era do individualismo exacerbado, 0 Estado passou 2 caracterizar-se como o Welfare State (Estado/bem-estar), dedicado a atender ao interesse piblico. Logicamente, as relagGes sociais vao ensejar, em deter- ‘minados momentos, um conflito entre o interesse public e o interesse privado, mas, ‘ocorrendo esse contlito, hé de prevalecer o interesse piblico. ‘Trata-s, de fato, do primado do interesse piblico. O individuo tem que ser visto como integrante da sociedade, nao podendo os seus direitos, em regra, ser equipara- dos aos direitos sociais. Vemos a aplicaco do principio da supremacia do interesse plblico, por exemplo, na desapropriagéo, em que o interesse piblico suplanta o do proprietério; ou no poder de policia do Estado, por forca do qual se estabelecem algu- A despeito de nfo ser um conceito exato, aspecto que leva a doutrina em geral 2 configuré-lo como conceto juridco indeterminado, a verdade € que, dentro da andlise specifica das situag6es administrativas, & possfvel ao intérprete, & luz de todos os elementos do fato,identificar 0 que & ¢ 0 que nio & interesse pablico. Ou seja: & possi- vel encontrar as balizas do que seja interesse piblico dentro de suas zonas de certeza negativa e de certeza positiva. Portanto, cuida-se de conceito determingvel!* Algumas vozes se tém levantado atualmente contra a existencia do principio em foco, argumentando-se no sentido da primazia de interesses privados com suporte em direitos fundamentais quando ocorrem determinadas situagGes especificas. Nao Ihes + assiste razlo, no entanto, nessa visGo pretensamente modemista. Se é evidente que o sistema juridico assegura aos particulares garantias contra o Estado em certos tipos de relacio juridica, 6 mais evidente ainda que, como regra, deva respeitar-se o interesse coletivo quando em confronto com o interesse particular. A existéncia de direitos fun- damentais nfo exclui a densidade do principio. Este é, na verdade, 0 corolério natural 2 s corretaobvervario de CARLOS VINICIUS ALVES RIBEIRO, Interesse Pic: um cncelto juco determlndve, em Supremaca do Inte Pil, chr colt, Aas, 2010p. 115. 5 ues pbs nese prada dacostrundo opin da sipenacie do inte pico, Lumen Juss, 20, vos autores (Coed. por Daniel Srmenc). Além do coordenador, adotam tl posilo,eare ‘outs, Alexandre Santos de Arapioe Humberto Avila Direco Administrative ¢ Administagfo Palin 33 do regime demacritco, calcado, como por todos sabido, na preponderancia das maio- rias.” A “desconstruzto" do principio espelha iuma visio distorcida e coloca em risco a prépria democracia; o principio, isto sim, suscita “weonstrugao", vale dizer, adaptagao & dinimica social, como jé se afirmou com absoluto acerto." Com a vénia aos que perfilham visio oposta, reafirmamos nossa convicsio de que, malgrado todo o esforgo em contriri, a prevaléncia do interesse piiblico é in- dissocidvel do direito pablico, este, como ensina SAYAGUES LASO, o regulador da harmonia entre 0 Estado e o individuo. Sobre o tema, jé firmamos a seguinte consi- dlerago: “Eliiro principio se revelainvivel, esque se cuida de axiom incrredavel a todo tipo de rlago entre corporagoe indviduo. A slugdo,destarte, etd em ajusté-lo para que os interesses se harmonizem eos confronts sejam evtados ou superades."® 2.2 Principio da Autotutela ‘A Administraro Pablica comete equivocos no exercicio de sua atividade, o que ‘fo é nem um pouco estranhavel em vista das miltiplas tarefas a seu cargo. Deffon- tando-se com esses erros, no entanto, pode ela mesma revé-los para restaurar a si- capo de regularidade. Nao se trata apenas de uma faculdade, mas também de um dever, pois que nao se pode admitir que, diante de situacées irregulares, permaneca inerte e desinteressada. Na verdade, s6 restaurando a situagao de regularidade é que a ‘Administragio observa o principio da legalidade, do qual a autotutela & um dos mais importantes corolérios. Nao precisa, portanto, a AdministracSo ser provocada para o fim de rever seus atos, Pode fazé-o de oficio.Aliés, nfo lhe compete apenas sanar as iregularidades; 6 necessério que também as previna evitando-se reflexos prejudiciais aos administrados cu a0 proprio Estado" Registre-s, ainda, ue a autotutela envolve dois aspectos quanto & atuacio ad- sministrativa: 1. aspectos de legalidade, em relago aos quais a Administrarlo, de oficio, pro- cede & reviséo de atosilegas; e 2. aspectos de mérito, em que reexamina atos anteriores quanto & conveni¢n- cia e oportunidade de sua manutencfo ou desfazimento. ‘Perham corente de plcablidade do principio, ene outros, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (Diretoadmisisraiv, et, 19. e2, 2006, p. 82-88), CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO (Curso de iit ministrative, 20. e, 2006, p. 58-61) e LUCIA VALLE FIGUEIREDO (Curso de dito adminis: the, Malbeirs, 7, 2004, . 66-67). 11 Valea pena examinaro belo trabalho ctco de ALICE GONZALEZ BORGES, Supemaca do interesse pilin: desconstruio ou recastrug?, em RDE nt 3, 2006p. 137-153 (9 ENRIQUE SAYAGUS LASO, Taal de doch adminrati, Eat. Daniel Martin, 4 ed, Montes, 1974, vp. 18. Norco trabalho Inereste pico: verdes © sofas, em Syprmace do inte pili, cb et, Ales 2010, p. 82. 5 LAND e POTENZA, Manosle di dirto amministativ,p. 58834 Manoal de Dizeieo Administrative + Carvalho Filho A capacidade de autorutela esta hoje consagrada, sendo, inclusive, objeto de firme orientaro do Supremo Tribunal Federal, que 2 ela faz referéncia nas cléssicas ‘Simulas 346 © 473. Em nome, porém, do principio da seguranca juridica e da estabilidade das rela- .96es juridicas, vém sendo criados limites ao exercicio da autotutela pela Administracio. Na verdade, a eterna pendéncia da possibilidade de revisio dos atos administrativos revela-se, em alguns casos, mais nociva do que a sua permanéncia. Por isso mesmo, a Lei n® 9.784, de 29.1.1999, que regula o proceso administrativo federal, consignou que o direito da Administracao de anular atos administrativos que tenham irradiado efeitos favordveis a0 destinatirio decai em cinco anos, salvo comprovada mé-fé (art. 54). ‘Ve-se, portanto, que, depois desse prazo, incabivel se torna o exercicio de autotutela pela Aciministragao, eis que tal hipStese acarreta, ex vi legs, a conversio do fato anterior em situagéo juridicalegitima. 2.3 Principio da Indisponibilidade Os bens e interesses piblicos nfo pertencem a Administrago nem a seus agen- tes. Cabe-thes apenas geri-los, conservé-los ¢ por eles velar em prol da coletividade, esta sim a verdadeira titular dos direitos e interesses publicos. (principio da indisponibilidade enfatiza tal situagio. A AdministracSo nfo tem a livre disposiglo dos bens e interesses piblicos, porque atua em nome de terceiros. Por essa razio é que os bens piiblicos s6 podem ser alienados na forma em que & lei dispuser. Da mesma forma, 08 contratos administrativos reclamam, como regra, que se realize licitagSo para encontrar quem possa executar obras e servigos de modo mais vvantajoso para a Administracio, O principio parte, afinal, da premissa de que tocos os cuidados exigicos para os bens e interesses puilicos trazem beneficios para a prépria coletvidade. 2.4 Principio da Continuidade dos Servigos Puiblicos Os servicos piblicos buscam atender aos reclamos dos individuos em determi- nadbos setores socials. ais reclamos constituem muitas vezes necessidades prementes ¢ inadiaveis da sociedade. A consequéncia légica desse fato é a de que no podem os servigos pliblicos ser interrompidos, devendo, ao contrério, ter normal continuidade.

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