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  • Chie Hacia Un Gobierno Semipresidencial, Diez Razones para Dejar Atras Nuestro Sistema Presidencial PDF

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    DERECHO ¥ HUMANIDADES / N° 13, 2008/ 213.247 Chile; Hacia un gobierno semipresidencial; diez razones para dejar atrés nuestro sistema presidencial IGNACIO RIVADENEIRA HURTADO" ‘UNIVERSIDAD De CHILE Resumen: El ariculo comienza deseribiendo someramente los tres principales sistemas de go- bierno bajo los cuales se organizan las democracias en el mundo: el presidencial, el paslamentatio ¥ el serripéesidencial. Luego hace un zepaso general de diez razones o motivos que se han dado y que, @ juicio del autor, justificarian que paises presidencialistas como Chile avanzaran hacia Srmulas semi presidenciales o parlamentaras, El asticulo coneuye con una propuesta tendiente a establecer en Chile tun sistema semipresidencial de gobierno, un Congreso Nacional bicameral asimétrico y un sistema clecroral mixta (en paste vninominal y en parte proporcional) para elegr @ los miembros de la cimara politica del Paslamento. Respecto del cambio de nuestro sistema politico, el autor propone wes alter nativas, cada una de elas con un nivel de intensidad distinta, sein el prado de consenso politico que ‘una teforma de esta enverpadura aleance. Palabras clave: sistema de gobierno, presidencialismo, parlamentarismo, semipresidencialismo. Abstract: The atticle starts describing briefly the three main systems of government under which the democracies are organized in the world: the presidendial the parliamentary and the semi- presidential. Then, he makes a general review of ten reasons o motives that are given and, in author's ‘pinion, could justify presidencialist countries like Chile advanced into a semi-presidencialist formulas ‘or parlamentaries. The article finish with a proposal tending co establish in Chile a semi presidencalist system of government, an asymmetric Bictmeral National Congress and a mixed electoral system (in part ‘uninomiral’ and in part ‘proportional’ to choose the metubers of the political chamber of the Parliament. Regarding of the change of our political system, the author proposes thtee alternatives, each of one of thesn with a different intensity level, according to the level of political consensus a reform of this magnitude achieve Keywords: Government system, presidentialism, parlamentarism, semi presidensalsm, " Abogado, Amante Deparameno de Derecho Pableo, Facade Detecho, Universidad de Chile Garadenein(@snal 203 ‘ACIO RIVADENEIRA HURTADO 1.- Introduccién: una mirada a los sistemas de gobierno de los paises democriticos en el mundo, Lecciones para el Chile del siglo XXI. Las democracias en el mundo se encuentran organizadas, bisicamente, en torno a tres tipos de sistemas politicos de gobierno, que en orden de su aparicisn eronolégiea en el concierto internacional son los siguientes l sistema parlamentario, el sistema presidencia!y el sistema semipresidencial Fr sistema parlamentario nacis eo Inglaterra en el siglo XVIIL, se desarrollé en el siglo XIX y se ‘expandié a otzos paises, fundamentalmente europeos, en el XX. Este sistema tiene las siguientes ca sactersticas 1. Bl 6rgano ejecutivo es dual o bieéfalo, ya que existe un jefe de esado con escaso o alngtin poder de decisién en el émbito politico, que puede ser un Rey o un Presidente de la Repi- Dlica segin si el xégimen es mondrquico (wr. Reino Unido, Succia, Noruega, Dinamatca, Paises Bajos, Belgica, Loxemburgo, Espasa, Japén) o republicano (gr. Talia, Alemania e Irland), y ua jefe de gobiemno (Primer Minisiro o Cancille) que dirige un érgano colegiado denominado Gabinete. 2 Las fnicas autoridades polfticas nacionales democriticamente elegidas son los miembros de 1b cémmara politica del Parlamento,institucién que concentra todas las atribuciones centrales ddl ejercicio dela soberania, 3. El gobierno (conformado por el Primer Ministro y su Gabinete) se origina y sostiene gracias al apoyo mayoritatio de la cimara politica del Patlamento. 4. La responsabilidad politica del gobierno se hace efectiva a través de dos mediox: lo euescisn, de confianza y la mocién de censura. La primeta es planteada a iniciaiva dl jefe de gobier- no y la segunda, de los miembros del Paslamento. 5. Como contrapartida, el gobiemo tiene la facultad de disolver la edmata politica 6. Bl jefe de estado es politicamente izsesponsable, excepto por delitos que atenten contra la seguridad o el honor de a Nacién, En cuanto al sistema presidencial, sx modelo por excelencia es el de los Estados Unidos de Norteamérica, de donde se extrapolaria, aunque de manera muy deficiente segtin veremns mis ade- Tante, a los pases latinoamericanos. A grandes rasgos, se diferencia del sistema parlamentario por Jos siguientes elementos caracteristicos: 1. Una misma persona, el Presidente de la Repithlies, encarna simultineamente las funciones de jefe de estado y de gobiemo y viene a su cargo el poder ejecutivo, el cual eerce a eravés de sus facultades feglamentasias y administrativas 2. EPresidente de la Repiiblica es siempre elegido, ya sea directa o indirectamente, por la ciu- ddadania, por un periodo determinado que no pod ser alterado sino por circunstancias muy precisas y praves. En consecuencia, no requiete contar con el apoyo mayoritario de ninguna de las cimaras del Congreso para mantenerse en funciones. 3. Como contzapartida, el Congreso también es clegido popularmente para uz periodo fjo previamente establecido, por lo cual tampoco pods ser disuelto anticipadamente por el Presidente. 4. Fl Dresidente gozs de una amplia sstonomia para define a los miembros de su gabinete, los cules no son responsables politcamente ante el Congreso sino en casos muy calificados. Es decir, no existe la instinucién del voto de censura, Finalmente el semrasidenialion cs un término empleado por primera vez por el politélogo fran- c&s Maurice Duverges, en su obra Intincones Politcas y Dercho Conttuional, para designar a un rég CHILE: HACIA UN GOBIERNO SEMIPRESIDENCIAL ‘men de gobiema mixto en que coexiste un Presidente de la Republica elegido por suftagio vniversal con un Pyimer Ministro y un Gabinete responsables ante la asamblea leyilativa. Segin él el réyimen semipresidencial constituiria una forma de gobierno orgisl, ni presidencial ni parlamentaria, aunque con elementos de ambos. El sistema de gobierno semipresidencial se estructura, en general, en base a los siguientes elementos caracteristicos: 1. El poder ejecutivo se divide entre un Presidente de la Replica 0 jefe de estado, cuya fun ida principal es la de garantizar el funcionamiento regular de las instituciones y digit la palirca exterior, la diplomaciay ls fuerzas armadas, por una parte, y un Primer Ministro 0 jefe de gobierno, aombeado por el Parlasnento a propuesta del Presidente, por la ora Aligual que en los sistemas presidenciales, & Presdemve de la Republica es elegido mediante suffagio popular por un cérmino fijo independiente de la voluntad de la mayoria parlamen- aria 3. El Primer Ministto es elegido por la cémara politics del Parlamento a propuesta del Presi- dente de la Repiblica. En caso de que no haya acuerdo a su respecto, éste podri disolver el Paslamento y lunar a eleceiones legislativas antcipadas. 10s restantes miembros del Gabi- ‘ete también son nomibeadns por el Presidente pero a propuesta del Primer Ministo. 4, Aljgual que ea cl régimen parlamentario, en el Sinema semipresidencial el Parlamento pue- de en todo momento destituir al Primer Ministro y su Gabinete, ya sea por la denegacién de tua voro de confianza salicitado por el gobierno o por la via de cjercer su potestad de censu- 3 parlamentata® 5. Como contrapartida el Paslamento puede ser disuelto por el jefe de estado en caso de un cconflicin grave entre aquel y el Primer Ministro, en cuyo caso debera convocar a elecciones parlamentarias dejando en snanos dla ciudadania la decisi6n final 6. Dado que tanto ¢ Presidente de la Repsiblica como tos taiembros del Parlamento son elegi- dos por sufragio universel, existe una lepitimidad democritica dual, aunque, veremos, el pe 0 instinseional de cada uno de ellos variari a favor de uno u otto sega si el Presidente ‘cuenta 0 0 con mayaria en la eémara politica Un primer elemento que lama poderosemente la atenciéa al estudiar los sistemas de gobierno en el mungo, es lz concentracin de casi rods los regimenes presidenciales en el continente america- 1, en contraste con la mnayontaria preeminencia de los parlamentarismos y semipresidencialismas en las democracias europeas y asiticas, Son Varias las expliciciones que se han dado pera ello, siendo las ‘is aceptadas las consideraciones en torno al momento histbrico en que los paises de América se jndependizaron y algunas caracterstcas de Ia idiosincrasia americana derivadas de nuestro pasado colonial Un segundo tema que llama Ia atencion es que, tanscustidos casi dos silos de vigencia del pre- sidencialsmso en América Latina y pese 2 la acumolacién de evidencia sobre su mal desempeso en comparacién con la mayoria de le sistemas parlamentarios y semipresidenciales existentes en otzas lasiudes, al menos en Chile la discusién y debate subse ls Onganizacién instinucional que Te es mis adecuada y conveniente nunca ha tenido la conrundeneia ni la audacia necesazia como pata siquiera haber proyectado con éxito un ségimen alternativo, " DUVERGER, Mate, fetinsone Pata) Does Coninnal |. Etosal PUR, Ein 1978; pp. 180 ys, Sia ems, para Daveger nos Eemipreencmoe general pesomnan is carters el plumes. BARROS BOURIE, Eaigae Le Diu el Pry Rime Sidra Ais ino Rin Po Fras Ec: Cambio de Réganen Polioca, Bdicones Untversad Cases de Cle Oem 1992.17 215 IGNACIO RIVADENFIRA HURTADO 2s mis, en nuestro pat as relaciones entze el poder ejecutivo y legislative han quedado siempre 1 merced del juego politico y al caricter y personalidad de quienes los han conducido, cuyas posiciones sobte el particular han solido cambiar segin el estrado desde el cual se hen emitido, Fl Presidente Balmaceda, verdadero mértiren la defensa de las prerrogativas presidenciales, al igual que Alessandei Palma aftos después, habia sido abierto patlamentarsta antes de legar a La Moneda?. La inconsecuen- cia de los actores politicos y la indolencia de los partidos llevarin a que en 1891, 1924 y 1973 unos y otros vieran en la intervencién de los militares la nica forma de resolver Is incapacidad erdaica que la insttucionalidad mostrabs para zanjar de maneta pacifica y razonable las crisis politicas Fl kim esfuer sgaicauvo de repensaraucsto sistema de gobiemo se dio en ls posrime sia de gin mtr fines de la décadn de los ockents, cuando diveros tctores polos y aca <émicos comenzaron a cuestionarse sla instacionalidad lpr presidencainta consagrada en la Cons traci de 1980 no seria un obsiculo pats una trasicén que recen comensaba yse preven diy & suger en su reemplazo un marco instecinnal radiealmente dingo. La experiencia patlamentaria éspafola, que poco antes habit logrado una tansicin politica extosa con cieltades my snieres las que tendria que aftomat Chil, a saber, um mlipariismo maread ye rien militar salient reticent aos cambios pero con importante aposo pelt y, por el conrao, a ebiidad de es - siconeslatinoamercanas bajo sistemas presdencialistas,biscamente la Argentina de Ras Alfonsn él Peri de Alan Gar alimentaron I incerdueree nstaron ain esidio mAs profundo de a ss instnucionalidad poiics elena que se aprontaba + debutar en plenitad Pero nis allé de esta experiencia reciente, que pot lo demas no trajo repercusiones a nuestro f&- seo sistema presidencial, el debate en torno al sistema politico mas conveniente para Chile ha sido siempre extremadamente pobre y parco al punto que, salvo escasas excepciones, cuesta enconteir documentos que analicen con detenimicato y distancia frente ala coyuntura las ventas y desventajas de los distintas alternativas poxibles para nuestro pats’. Las pocas propuestas y proyectos de sistemas politicos distintos al presidencial se ban daco en periodos historicos muy especificos y de alta eferves- cencia:recién obtenids ix independencia, durante la reptllica semiparlamentatia, en la dictaciéa de la conscirucién de 1925 y con el retorno a la democzacia en 1990, momentos en los cuales siempre exis: > AlmspeinJOCELYN HOLT, Aled, “isi XX Ch’ onal Sadan. 200, p17. +i dd apr mis laden eto fel qu Bio el nomi Gao En Cottier o Gino 26 spe conten Chien 1978 que cone’ pains deo y js oposite piano ta Ss Obj foc el de “pnp meine cost ugly repeats atc ers {iti or gpk pe(QNLWIN AZEOCAR Pac. Lar Pests Demi i gs una Coonan Grp de Ear Contes, 1992) Ese grupo acs cel es decade 198 ta oe ‘Se copa pam insur Ce pinenseprestcnca, contdeyodo pene propos regal pc rable nsec gti dt de peescnnamn op Che Se cna, pox aque rs np © Gro, Paso Agi, {ues qe earn per giro de amici, los fen de paps fon nls Tanga meen mena tepeilsgonon wadenice sc alvticton con sche sntelain low pegs stems mera coo exec for Cas de 18 pre ar bgt Emre ens destaco shear Ara Sue VALENZUELA ie sron aporserapors puncte: pis y contig de in pon poles econ como eens profunr Gd quire consatucral de 1975. Tac dl conssuconaits doa NOGUEIRA ALCALA, Hut, gen pbc conto ‘Sa cline sles"! Rain septal Une sne dato” tot! Gasp de Esto Co ‘ole, Sng Chil, 198 "Us ne na pore Ce Erol WCE, Stags, Cll 1985, “Trey ras “Tari aol Ante Chie 1986 ane Pl Coercion Sel Cais cnc 985, ‘5 y uence Tanta dete ce ARRAIGADA HERRERA, Gena "Ce iste ui sa’, Eri Recncagu 9865 COMPLIDO CERECED A, Pence: "Stns Dena Amis Latin as Rita com tbermes 1085, Buenos Aire, Ageing Paulmene main mctece mencon ol Kita CEILENO DE. ESTUDIOS HUMANISTICOS ACHE queen 196 gain’ un ieee emia ne tea Ur fn ids prs Cie. # Sin ota qu el evro mi ogden ese sent lode poe dea Users de Che don jo Hine Gon, sober hs Bens Parmer (8571925 Sema, an en rend rea nec “cto Baca un peed acne cssdoado pos le boat cens contrary, Qo w esac nee Sonate po tps como de sien de goer pare Ce CHILE: HACIA UN GOBIERNO SEMIPRESIDENCIAL, tieron necesidades mis uagentes que las postergaron. Asi, nuestro sistema politic fa evolucionado € involueionado a merced de los hechos, las influencias de los tiempos y las pasiones e intereses de los actores de! momento, pero el presidencialisme se ha mantenido casi como una ley de la naturaleza ‘Bs como si nunca nos hayamos podido sacudir de lo que Oscar Godoy lams “nuestra Constitu- ida subyacemte, aquella artaigads en auestro fondo histérico, algo asi como una meta-constituciéa”’ y aque, al parecer, Diego Portales estableciera a fuego y para siempre en el alma nacional: “La Repiblica es el sistema que hay que adoptar. Pero zsabe como yo lo entiendo para estos paises? Un gobierno fuerte, cenwalizador, cuyes hombres sean modelos de virtad y patriotismo y asi enderezar 2 los ciuda- NOGUEIRA ALCALA, Hubei, Ani Cis 6 Prisms Let Rane: Prednis» Ata Latin Ea “Pre dlncalemo vs: Palmerston, Manca pact ct Esto det Reforma Coneacoval”. Consejo parla Cosobdcén de leDemocrch 1988 p 129, Top 158 CHILE: HACIA UN GOBIERNO SEMIPRESIDENCTAL, centiva la armonizacién entee la mayoria presidencial y la paclamentaia y va conviriendo a la Presi Alun Koenborg fetor: Legare in Comparaive Perspectives (New Cork, David Mckay, 1973 pp Ty IGNACIO RIVADENEIRA HURTADO el Congreso y de us mera termi om qu wo asm les camtecenas de ue dso, prevspades, cma ein de tice om demaggia™ [Alo anterior hay que agregar que al encarnarse todo ese poder politico y comunicacional en su sola persona que, dicho sea de paso, constnaye una insttuciéa permanente que no requiere convoca tori, el Presidente dela Republica puede tansmitr ua menssje a la ciudadania mucho més cereano a las soluciones que a los problemas, haciendo planteamientos y propuesas mis directs, oportnas y precisas que la que un cuerpo colegiado, dfso y por esencia deliberativo como el Congreso puede realizar, todo 'o ual le ororga una venti insoslaable sobze este dio y que expica, al menos en parte a stints evalncién que Is cudadania hace de una y ota iostnacion en Chile. La polica de fasindula, medica, con posiciones extemas, populisus y demagégicas queda entonces como una alternative fil y eficaz de desppstar al gobierno y ganar exposici6n y presencia piblica a quienes, desde el Congreso, atendido ls caracersticas del sistema presidencial, no tienen ninguna posibiidad deacceder a él En segundo lugar, los liderazgos potenciales que se pueden producir en los sistemas parlamenta sos som mis y mejores. ‘Son més porque susgen en cl Patlamento que pasa a ser un auténtico “iter de Kees poensaks'™, y son mejores porque la relacidn de ellos con el clectorado es através de los partidos. De este modo, ¥ especialmente en sociedades desideologizadas como las contemporsneas, os partidos deben buscar un lider carisrérico y atractivo pata que sea su emblema electoral ycandidato a jefe de gobiceno, pero los ciucadanos n0 votan directamente por él sino por los candidatos que en cada distrite presenta st partido, produciéndose asi una relacién de apoyo zeciproco en ls que el lider permite a su partido clogir més representantes ¥ éste le otorga a aquél una base de apoyo parlamentario que eventualmem Te alcance para formar gobierno, Se fomenta asi el surgimiento de buenos lideres y de partidos disci= plinados a su alrededor, lo que permite mayor clazidad ene las distintas opciones poliicas y coheren- cia dentzo de cada una de elas, mejorando ia calidad de la politica como un todo, Los regimenes presidencialstas, en cambio, permiren una relacién directa de los lideres con el clectorado, sin la mediacin de un partido con radicin, ideologia y programa conocido de por medio. Por ello no es exteafio el surgimiento de Uaneissolterir que no estin rodeados de wn equipo ni tienen epresentaciéin en el pais a través de alealdes, concejales, gobernadores ni paslamentarios, y que en- ‘cantan a los ciudadanos con diseursos muchas veces populist, denostando a la clase politica y ape- lando constantemente al apoyo popular para justficar sus medidas. América Latina a sido hasta ahora ‘exnordinariamente prolifica en la genesaci6n de lideres polticamente irsesponsables que lograa, en pocas semanas y de la nada, el apoyo electoral necesario para aleanzar la presidencia. Ello leva a que el sistema police se personalice, degenerando en cauaillismos que surgen invariablemente de tiempo en tiempo en nuestra region, Desde este punto de vista no resulta extraio que en Chile los lideragos ‘comicncen a sungit erecienremente desde carpos ejecutivos (ministros y alcaldes) y que sea casi una necesidad que quienes aspiren a la presidencia de la Repablica se aejen deliberadamente del émbito ‘Parlamentatio y de los partidos, mostrandose asi mismos como no politicos, © CEA EGANA, José La 5! Parbmonar le Coast, Bo" aos de le Const chives, 1981-200, Eats (ConosueLla 302 51 LINZ, jun, Dons Pideritine 0 Palmer har apne sfan® Ea “Hicia wna Demociia Modee, ‘OpcionPatamentana, Oscar Godoy Atay, eo, cones Universidad Caveat Chile Pitre Edin, 19, p58, De seuedo a dato peoporionados pola encust del Cento de Ess Publics de dive de 200, de los dex peso ‘sks mejor ealvades por chad, lo Edvato Pre ila Tale oveno lng) pertenech al Congreso Nacional y este ‘i ede spones que es mtonad na bien ens ada de ex Presidente dela Repabea qu de senador vai ego ‘go cuenaba aa fecha, Todos los restates cen minsoos, sales, ntndeote, empreto ee. Ena tendacs oe pe ‘Tage hace evans aor y 6 coindente con coda os estulins de opin paca, Focme: oes ma (CHILE: HACIA UN GOBIERNO SEMIPRESIDENCIAL... [En tercer lugar la calidad de la politica en los sistemas parlamentarios y semipresidenciales ten- de a ser mejor que la de sistemas presidencialstas ponyue aquellos ligan de manera directa ala mayosia del Congreso con la gestin del gobierno, “semotindle en forma permanente a a conta br el woo del poder, 4a kaa de sus ates y su faa gubernatv’™. En los sistemas presidenciales, en cambio, e] Presidente lecto logra un triunfo clectora! personal que le permite formar un gobiernn con sus eercanos, con independencia de los parcdos tadicionales. Estos, como contrapartida, se vera tentados para aban- 230% _ |690 te0s% _fiora% [ia ao% fines azo [730% [i2ao% _[av0% a2eo% [ios0% |ILaT% 9 URZOA VALENZUELA, Genin, Hite Pats de Cyn Bebe Boral Eafe de Chile. 192. pp 42 y selene, dhe. 229 IGNACIO RIVADENEIRA HURTADO (Conserv [Liberal diel [Agario |Demécrata [Socal [Comunisa \dor [Labosista [Cristiano 1909 _o% [116% = pam 15.90% 1S pia%™ [300% [25.50% ad En general quienes han estudiado en profandidad el sistema de partidos chilenos coinciden en cuanto a que su excesivo fraccionamiento fue una de las principales causas de debilitamiento de la ‘eficacia gubernamental en el siglo XX, al impedie le instiracionalizacién de la voluntad colectiva mayo- staia. Lo anterior hizo crisis en las décadas del sesenva y serena cuando la iatroduccién de ideologias toxlitaras, de derecha e izquierda, tansformé nuestro hasta entonces plareim extrema, en un plea mo pelarizado, acendida la distancia ideol6gica insalvable que se instalé en el sistema de partidos chile- Fs interesante destacar que a esta polaizacén coadyuvaba también el sistema presidencaist, pues raicalizaba las poscionescleevrales al erg alos candidatos hacer concesiones de campatia

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