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    Legitimidad procesal y tipos de Proceso Administrativo" Vitor Rhein Schirato" El presente articulo explica las formas, funciones y tipos de administracién. Ademds, su punto central es la euestin de la legtimidad procesal a partir de los requisites que son necesarios para conferi & un individuo el derecho de partcipar en un determinade Proceso Administrativa, realizando la distinciin entre legitimidad procesal en el proceso civil y la legitimidad procesalen el Proceso Administativa I. Intoouccion En el concepto decimonénico del Derecho Adminis frativo, que perduré por un tiempo adicional y, en muchos casos, todavia perdura, la Adminisiracién Piblica estaba dotada de capacidad de, en el caso concreto, tomar la decisién que considere més ade. cuada en funcién de las parficularidades existentes en cada situacién. Lo hacia, sea sobre la base de una determinaci6n expresa y Unica que constaba ena Ley (accién vinculada), 0 en una apreciacién subjetiva del caso concreto que llevara a una entre varias decisiones posibles, en los casos donde la Ley ‘era capaz de prover una solucién énica aplicable «a todos los casos (accién discrecional). No era relevante el camino recorrido por la Ad ministracién Piblica en la toma de decisién, sino sélo la coherencia enire la decisién tomada y la autorizocién para actuar contenida en lo Ley. El acto administrative ero, entonces, el elemento central del Derecho Administrafivo, siendo lo restante de la actuacién de la Administracion Pablica, en cierta medida, secundario. Come estaba dotada de ca pacidad de identificar y realizar el interés pablica, no se investigaba cémo se llegaba « deterrinada decisién, sino que sélo se asumia que tal decisién, una vez contenida en los cuadrantes de la accion trazados por la Ley, era legitima. De ahi que, por ejemplo, la presuncién de veracidad y la de legit midad se encuentre entre los clésicos atributos del acto administrative, lo que cada dia resulta més cuestionable” Sin embargo, desde fines de la Segunda Guerra Mundial, con la consolidacién del individuo como ceniro del ordenamiento juridico, el modus operandi de la Administracién Poblica pasé por severas alte raciones. Ocurrié pues que importantes sectores de aquélla pasaron por considerables revisiones. La consolidacién en las diversas Constituciones post-guerra de la emergencia, de la afirmacién, de la expansién y de la aplicabilidad directa de los derechos fundamentales, bien como al desecho del mito vigente en el siglo XIX y en el inicio del siglo XX de la existencia de un interés pUblico definible unilateralmente por el Estado dieron luces sobre la necesidad de creacién de una forma de octuacién de la Administracién Péblica que fuese pautada en la eficiencia del aleance de los resultados deman- dados por la sociedad y en conjunto con esta. Trodvccion de Juan Monroy Ghee y Chriton Dalgode Suére. Dactorande en Derecho del Estods par la Foculiad de Derecho de Ia Universidad de Sde Paulo (USP). LIM. en Oarache Adminsvatve Econémico por la Universidad de Osnabrick, Alemania. Profesor del Curso de Postgrado de la Fecuad de Daracro dela Fundacion Getdlo Vorgoe (GV Lan). Abogado an $50 Pauls CCabe recordar aqut la clésen leccién de Hely Loper MEIRELLES, cegin le cuak ‘La actwicad admincrativa encuentra plane justicatwa en la imposbiidod de legsladar catalog, en la lay, todos loz actos que la précica admnisvatva presenta. Le Ia0| aio que [olay raquloss, minuciosamants 9 oesisn csminisreton, mogalonss cosa uno ot los acter o ser proiensloe poral odminztradar pera, coma erta no es parle, dada le mulisheidad y dverridod de oe hachas que pen prarta zaluciin Rader Pibica, el legslader solamente requ la prdctica de clgunas acias adminatratwos que reputa de mayer relevance, [Sejoras lo comisién oa os dame a] prusantacrtenc de i> Acminetracin’, En) Os Fodarae 0 Asimnishadar Publica, Reet de Dreito Admnistatve ~ Edigdo Histrica. Ro de Janeiro: Renovr, 1995, p. 327 Sabre el tema, es mpcable dejar de confer las cansderaciones de Vasco Manoel Pascool Dias PEREIRA DIA SIVA acerea de soles rnbutos oe ov actos asminieenves, conforma Em Susce do Asta Admmatratvo Perdds, Coimbre: Amadina, 2003, 445 y x, sepeciolmente, p 561 Eneste serido, compérese, an especial el cantenid del am S del arculo 1° de la Cansitucsin de a Readblica Federal de Alsmania, que determine ser los derechos fundamantolas derechos vinculantes alos Podares Ejecuvo, Legslotvoy Jus y co ‘plicacién directo aloe cosce concrtos, Er al mismo santo, compress el 5 T° del orievloS* de la Consttucin Fader Gre de Derecho Adminisacivo BI Legitimidad procesaly tipos de Proceso Administrative “Legalidad es, evidentemente, mucho més: es la comprobacién de que la Administracién Piiblica actus, en rodo momento, de acuerdo con el ordenamiento juridico. Es propiamente una nocién de juridicidad. Al contrario de Jo que ocutre con el proceso civil, que, con distinciones de ritos, siempre contempla un camino de actos procesales destinados a la solucién de una litis entre dos partes, y del proceso penal, que siempre contempla el camino a ser recortido en la imposicién de una pena, el proceso administrative puede tanto contemplar el camino a ser recorrido para la imposicién de una penalidad, cuanto para la solucién de una litis, cuanto para la simple declaracién de que alguien esta habilitado a algo”. No se puede admitir mas que la Adminisiracién cite libre de contratiempos, atada apenas a una atribucién legislativa de competencia, en una con: cepcién absolutamente restringida de legolidad. La legalidad no puede, en el cantaxto de alargamiento de los textos consttucionales y de la ampliacién de los derechos fundamentales como sustento y limite de la accién estatal, seguir siendo vista como una simple operacién matemética de aplicacién de la Ley por el Administrador Péblico. Legalidad es, evidentemente, mucho més: es la comprobacién de que la Adminisiracién Publica aciud, en todo momento, de acuerdo con el ordenamiento juridico.. Es propiamente una nocién de juridicidad* En este contexto, emerge el papel del proceso ad- ministrative. El acto deja de exisir aisladamente, puss pasa a ser entendido dentro de un contaxto. Actuar de acuerdo a la Ley no es sélo respetar los cuadrantes legales de actuacién, es mucho més. Es tactuar con respeto a los derechos fundamentals de todos los involucrados en la actuacién de la Adrni nisiracién POblica. Es tener en consideracién todos los derechos eintereses legiimos subyacentes a una relacién uridica constituida, modificada o extingui da por la Administeacién Pablica. Y, sélo con una actuacién concatenada, concertada y, sobre todo, fundamentado, es que serd posible comprobar la iundicidad de la accién administrative. Todas esas consideraciones precedentes son, acialmente, @ pesar de alguna resistencio que no se agota en la doctrina y en la jurisprudencia, razonablemente asentadas en el Derecho Brasilero. No obstanie, segin entendemos, atin carecen de tun anélisis més meditado los instrumentos lagales existentes para hacer que el proceso administrative electivamente cumpla con su funcién en el orden iurdico. La Ley Federal del Proceso Administrative (Ley N° 9.784 del 24 de enero de 1999) completé recien temente diez afios de vigencia y, en general, los operadores y aplicadares del Derecho, todavia con algin sabor de las antiguas caracterisicas de la Administracién Publica, fienden a verlo como una matrig de férmulas, distorsionando y reduciendo su contenido. La Ley N° 9.784/99 y las demds leyes estatales y municipales del proceso administrative estén a afios luz de distancia de ser meras matrices de reglas y competencias que lleven a una nueva aplicacién matemética del Derecho. Son instrumen- os colocados a disposicién de los administrados para la garantia del cumplimiento de sus derechos fundamentals’ No se puede concebir que la Administracién Publica actie como lo hacia hace cincuenta afios, El Dere- cho-a pesardel desesperado atavismo de algunos de sus operadores— no es esidtico. Es dindmico y pasé por considerables evoluciones, siempre con mmiras @ la realizacién de las necesicades sociales*, Los normas moderns, creadas para dinamizar 4 Score algunas consideraciones nuastas cearca del sentido de la lagalidad, campnese: RHEIN SCHIRATO , Vitor. Algumas consideragsee otis solr 0 Santo do Lagalsiods no Aaimnishagee Piblce, Ravsta ineressa Publica N” 47, ana/tab, Dal £2008. Balo Hovzonte: Forum, a. 151 yes Propiamante, Fabio Madia OSORIO elastice la Ley N’ 9.784/99 come “un decsvo paredigme de farmagho de dias fundomentes dos edminisrados« de fxogao de um novo formato para relacionamento entre ¢ Poder Publico ¢ a cidadenic’. En: Direto Adminisrative Soneicnador na ConsttugSo ds 1968, Cuadernos Adenaver Ik (2006), N° 1. Rio de Janeiro: Funda Konvad Adenauer, sembre dal 2008, p. 61 5 Sobre la cuestién, comparess la siempre dl leccisn de Dolmo de Abreu DALLAR! contenisa en Elementos de Teona Geral do Estodo, 2 2d, 549 Povlo: Sorava, 2008, pp 40 141 [Eh] (20 de Deseo Administratvo Vitor Rhein Schirato y adecuar la Administracién Péblica, no pueden ser comprendides como normas que confirman la monera anticuada de cctuar. Ellas tienen que ser entendidas dentro de su contexto y, sobre todo, de acuerdo con los derechos fundamentales consagra- dos por el ordenamiento jurdico. De esta manera, nuestra intoncién con el presente estudio es presentar algunas ideas acerca del con- tenido de las normas de derecho procesal admi- nisirafivo intentando desprender de ellas su sentido corracto, adecuade con el orden uridico dentro de lo cual se inserta, Nuesira orientacién estard basada en Io nocién de que el proceso adminis- trativo es el instrumento por el cual se establece la forma de actuar de la AdministraciSn Pablica, para xegurarse que este actuar esté de acuerdo con los mandamientos contenidos en la Consfitucién Federal. En resumen, intentaremos extraer de las normas dal proceso administrative al cardctor de uno de los instrumentos de efactuacién de la evo- lucién del Derecho Administrative contenida en la Constitucién Federal de 1988 y tan bien apuntada por Odete MEDAUAR, cuando afirma “En el curso de 20 aihos, la Constitucién se re- velé catolizadora de la evelucién del Derecho ‘Administrative y de précticas administrativas en pro de los derechos de las personas fisicas y jur- dicas. Peto atin no es suficiente, en especial en lo focante a la priciica adminisrativa, con civda- danos ain iratades como sibditos, en contrast ala Consttucién. Esta debe tornarse cada vez nds viva y plenamente respetada, reduciéndose la distancia entre su letra y su aplicacién, lo que s farea de todos y, de modo més acentuado, de los profesionales del Derecho”. Y pretendemos realizar la misién a la cual nos proponemos por medio de la localizacién de las normas del proceso administrative en el actual Derecho Administrative y por medio de una diso- iacién del proceso administrative del proceso civil Pese o ser posible identficar en cada una de las formas de actuacién del Estaclo una procesalidad con principios normativos comunes?, el proceso. administrative presento peculiaridades en cuanto a su finalidad, que nos impiden trazar poralelos con ‘otras disciplinas procesales, come el proceso civilo el proceso penal. Tales paralelos, en determinados casos, més de los indsseados, conducen a errores, que hacen nuevamente aflorar las erradas ideas de 7 MEDAUAR, Odete. Const setiembre del 2008, N° 99, S30 Paula: AASE p. 107. proceso y del contenido de las normas procesoles que mencionamos arribo. De cara aeso, en el presente estudio intentaremos, @ partir de la identificacién de los tipos de proce. so administrativo y de las normas definidoras de legiimidad y de capacided procesales, asentar el cardctar del Proceso Administrative de instrumanto de cumplimiento de las normas constitucionales consagradoras de derechos fundamentales a los ciudadanos. I, Concerto 0: Proceso AomiNisTRATIVo Conceptuar el Proceso Administrative no es una de las tareas més simples, pues no hay apenas un pro. ces0 administrative, sino una pluralidad de Procesos Adminisratives. Como seré detenidamente anali zado a lo largo de este estudio, las distinciones en los tipos de Proceses Administratvos hacen que no sea posible procurar identificar un Gnico rétulo que designe fodas las formas de proceso, sino un género (actividad procesal de la Adminisiracién Publica), que comporta diversas y distintas especies. De forma absoluamente genérica, se puede enten- der que el proceso, en derecho, remitea la sucesién encadenada de actos destinades a la produccién de un acto final, conforme un trémite disciplinado por Ley. Al contrario de lo que ocurre con el proceso civil, que, con distinciones de rifos, siempre con- templa un camino de actos procesales destinados «@ la solucién de una litis entre dos partes, y del proceso penal, que siempre contempla el camino a ser recorrido en la imposicién de una pens, el proceso administrative puede tanto contemplar el camino a ser recorrido para la imposicién de una penalidad, cuanto para la solucién de una litis, cuanto para la simple declaracién de que alguien esté habilitado a algo’. En este sentido, se puede entender que el Proceso Administrative, genéricamente considerado (ie. considerado por el género que comporia distintas especies) es una secuencia de actos encadenados, interrelacionados ¢ interdependientes, destinados @ la produccién de un acto final con contenido insertado en las materias de competencia de la Administracién Publica. Es, conforme la leccién de CASSESE, la secuencia de actos esenciales al desarrollo de cualquier funcién compleja, en la medida en que no hay decision que sea expedida Jo de 1988: Cotoizacara co Evaligio de Dirsito Adminictravo? Revi do Achagade, ARS XOMI, 8 GiiNorquae NETO, Flonana de Acsvado Morguas, Eioio sobre o Procatsa como Dieiglina do Excarccio dl Atvidose Esto En: DIDIER JR, Frade y JORDEO, Edvardo Ferra (coords). Teana do Proceszo, Salvador: Ed. Podiwm, 2008, pp. 262-263. © Carles Avi SUNFELD, analzando les partclandades del proceso juneslcional y dl proceso admnsratvo, note tes datinciones feencials, los cvelee son: (| os dacsonas rscicaionales son nmutosles, ol pose que las edmintatvar, 2m gavel, so ‘mutable i) los miembros del Foder Judie! gon dotadce de indanendencic, of pasa que ioe miembros de Ig Admintracién Pablica ann siempve sujet 0 jeraqula;y (il Poder Judicel solamente puede actuar por provocaci, ol paso que le cedmiisracion pueds[y debe) actuar de ofcc. CLA Importance de rocedimento Administrative, en: Revista de Drei Pdblico, (0 WK, oct/dc, 1987, S80 Paulo Revieta dos Trbunos,p. 71 ‘Circulo de Derecho Admit Legitimidad procesaly tipos de Proceso Administrative isladamente. Hay siempre un conjunto de actos que llevan a lo decisin final, siendo el proceso la ‘organizacién de le: secuencia de ese conjunto™ En la leccién preciosa de Adolf MERKL, hay una distincin entre fiery factum, o sea, entre un hacer y un hecho, siendo el hacer dinamico y el hecho estético, ambos efectos a toda actividad adminis- trative, De ahi deriva el hecho de que todo acto administrative (hecho) nada mas es el resultado de un proceso administrativo (hacer). Siendo asi, en la adopcién de un concepto para el _género Proceso Administrative, no hay que conside- rarse la finalidad del proceso (tal como ocurre con relacién al proceso civil y al proceso penal), pero si se debe llevar en consideracién el meollo de la actividad procesal de la Adminisracién Poblica que ¢s lo determinacién del iter que debe ser recornido. para llegar a una determinada decisién, esto es, venir a ser del acto administrative, adoptando los ‘érminos precisos de Odete MEDAUAR"?, IIL, FuNcioNés Det Proceso ADMINISTRATIVo Las funciones del Proceso Administrative pasaron por una considerable evolucién a lo largo de las Uliimas décadas. En tanto que, en un primer mo- mento, el proceso era irrelevante, en funcién del acto administrative @ su fin expedido, a los pocos, se pasé a depositar mayor importancia al camino recorrido para la produecién del acto. La razén para tanto es muy simple: el foco pasé de la Admi- nistracién Publica para el administrado, haciendo que, a todo tiempo, fuese imperative el completo respeto a la pléyacle de interases osogurados a los individuos, incluyéndose aquellos concernientes al derecho de poricipacién y de contradiccién en la formacién del acto administrative. En este sentido, segiin entendemos, se puede verificar la existencia de dos especies de funcién del proceso administrativo: una especie formal y una especie material. Las funciones formales del proceso conciemen, especificamente, al iter a ser recorrido por la Administracién Piblica para la for- macién del acto final i.e., la cual es la finalidad de establecer un camino a ser recorride] y son aplica- bles a todos los procesos administrativos existentes.. De oto lado, las funciones materiales conciernen al papel del proceso de cara a las especificidades de lo materia que constituye objeto del proceso. (ie., la cual es la funcién del proceso en funcién del acto que serd producido) y son oplicables de forma modulada conforme los procesos in specie considerados. Siendo esto as, pasaremas al andlisis de cada una de las funciones que idenfificamos. IIL.1, Funciones Formales Como propiomente afirma Carlos Ari SUNDFELD: “La voluntad de la Administracién es la voluntad de la Ley concretizada, Pero ocurre que, entre lo Ley y el acto administrative existe un largo curso. Aquel no se transforma automdticamente fen este: un trimite lbgico y real se interpone. Es justamente esta concretzarse que necesitaros conocer, regular y controlar” ‘Ademés de eso, conforme a la clésica leccién de Feliciano BENVENUTI, el proceso es el camino a ser recorrido para la fransformacién de la funcién en acto'. Asi se puede exponer que una primera funcién formal que se puede identifcar del proceso. administrativo es establecer cémo la funcién prevista en la Ley para la actuacién de la Administracion Poblica seré transformada en el acto final a ser producido, El proceso bajo un enfoque formal, tendrfa la funcién, por lo tanto, de establecer el modo de concretizacién del poder de accién de la Adminis tracién Péblica en un acto. La rozén de ser de esta funcién del Proceso Administrativo es gorantizar que todos los derechos que deban ser observades en la produccién del acto final sean debidamente observades. Nuevamente, valiéndonos de las lec ciones de Carlos Avi SUNDFELD, la voluntad de la ‘Adminisiracién Poblica, al contrario de la voluntad de sus agentes privados, no es libremente pasible de expresién. Depende de un camino previamente establecido para que pueda ser expresada, siendo este camino el Proceso Administrative ® Esta primera funcién formal del proceso administra. tivo presenta, segtin entendemos, una vineulacién directa o dos finalidades, las cuales son, en primer lugar, el aumento del campo de incidencia del control de la actividad de la Administracién Publica y, en segundo lugar, un mayor equilbrio entre el utaritarismo tipico de la Administracién PUblica y los derechos asegurados por el orden juridico los individuos. 10. CE. CASSESE ,Sobino, Le Bos! del ints Adminetrotvo, % ad. Garzont Min, 2000, p. 305. 11 MERKL, Adail Teoria General del Derecho Adminstvave. Tod. Méuca, 1975, pp. 278-279. 12. MEDAUAR, Osena, 4 procasivelilad no Dieta Adminarativa, 2° ,, $30 Pavia: Reveta dos Trbunos. 2008, 0. 28) 13. SUNDFELD, Carlos Ar. Aimporiancie de Procedimento Adminisravo, p. 65. 1 BENVENUT), Faliciana, Funnone Adminitrative, Procedimanto, rocessa. En: Ravta Tamestrale ai Dine Pubblia. Ena/inar, 1952, tomo! ap. 118-144, 15. SUNDFELD, Carlee Ar. Importancie do Procedimento Adminitrafvo,p. 67. By (2b ee Decco Administ Vitor Rhein Schirato AA partir del momento en que se establece que la {uncién de la Adminiskracién Poblica solamente pue~ de ser ejercida si es recorrido determinade camino prewsto en la Ley, es evidente que cualquier desvio ‘en el trazado de ese camino traeré maculas al acto final producido en el eercicio de la funcién. Es decir, al establecerse cémo un determinodo acto de la Ad- ministracién Poblica seré producido, evidentomenta el control pasard a incidir no sélo sebre el acto final producido, pero también sobre todos los actos pro- ducidos en cadena que precederdn ol aco final Tal como pudimos sefialar en un estudio anterior sobre la materia: “Al percibirse que el acto administrative dejé de existir aisladamente, pero si esta inserido en un todo, no se puede pensar en el conirol iurisdiccional referente al acto aislado, siendo esencial y coherente que también incida el conital sobre el todo procesal en el cval el aco esiard insertado. La procesalizacién de la actuacién de la Administracién Piblica ofrece, incuesionablemente, mayores elementos al con- trol jurisdiccional, asegurando la preservacién de los derechos conferidos « los ciudadanos por el orden juridico™ El camino a ser recorrido para la produccién de un acto administrative, 0 sea, para determinar cémo lo funcién seré transformada en el acto final, con- templa diversos derechos de los ciudadanos que no pueden ser olvidades on el momento de control de los actos de la Administracién Pablica. Es lo que ‘ocurte con los derechos y garantias fundamentales del contradictorio y de la amplia defensa (inciso LV del articulo 5° de la Constitucién Federal), de lo publicidad de los actos procesales (inciso LX del arficulo 5° de la Constitucién Federal), de la du- racién razonable del Proceso Administrativo (inciso LONI del articulo 5° de la Constitucién Federal), enire otros, cuyo control de respeto y promocién no pueden escapar del control de legalidad {tanto cen sentido formal, como en sentido material) de los actos administrativos. ‘Ademds de eso, al darse luz al camino recorrido por lo Administracién Pablica para la produccién de un acto, podré el agente controlador obtener, con mu- cha mayor precisién, la existencia o no de dasvios de finalidad, pues podré controlar la coherencia enire los elementos y contenides de cada uno de los actos precedents (bien como de todas las pruebas y demés documentos procesales) come el acto final producido, de tal forma que queda comprobada lo finalidad de control de la primera funcién del proceso administrative ahora expuesta Por fin, tal como fue mencionado antes, la funcién de transformacién de la funcién en acto que os tenta el proceso administativo tiene también popel decisivo en el equilibrio en las relaciones entre Administeacién Publica e individuos. El Derecho ‘Administrativo, por consecuencia, la Adminisiracién Pblica, vive constantemente el desatio de encontrar ol equilibrio entra libertad y autoridad, puesto que al mismo tiempo en que son conferides poderes extraordinarios a la Adminisiracién Publica para lo realizacién de sus fines (los llomados poderes exorbitantes), son conferides a los ciudadanos de. rechos fundamentales, que deben ser preservados de cara a los poderes especiales de los que goza lo Administracién Péblica. En este sentido, el Proceso Administrative, como elemento prestante o la definicién del camino a ser recorrido para el ejercicio de las funciones (y, por consecuencia, de los poderes, visto que so inherentes a las funciones) de la Administracién Poblica, acaba por tener también la finalidad de equilibrar la relacién entre libertad y autoridad, en la medida en que, ademés de posibiltarla completa Participacién de los interesados (como més adelante desarrallaremos}, como muy bien pondera Carlos ‘Avi SUNDFELD: “Garantiza que la voluntad funcional, que se expresaré en el acto, no sea entusiasmado por lo voluntad del agente, sino que signifique una voluntad equilibrada, esclarecida, racional, imparcial. En suma, asegura que el agents no se transforma en fin, sino que quarde su papel de mero intermediario”™” Siendo ax, se tiene que el Proceso Administrativo, considerado como género y, por lo tanto, cualquiera que sea su especie, tendra siempre la funcién, del punto de vista formal, de establecer el camino (fers) asernecesariamente racorido por la Administraci6n Pblica para la produceién del acto final (factur),el ue tiene ka finalidad de ampliarel campo de control de laactuacién administrativa y de procurar un mayor equine entre libertad y cutoridad. En segundo lugar, vislumbramos una segunda fun- cién del Proceso Administraivo, que puede figurarse un tanto cbvia, pero es de relevancia innegable en los dias actuales. Tal funcién es la de organizar la actividad administrativa, concediéndole un modus ‘operandi. Como propiamente pondera Sabino CASSESE, el actual grado de complejidad y mul tiplicidad de agentes en la Administracién Publica hace que el proceso asuma la funcién de organizar el proceso decisori y las formas de interaccién enire los agentes pablicos envueltos"® 16 RHEIN Schirato, Viton © Frosasso Achmnieronve coms Insmumanta dls Estos de Dnato- do Damocracio, En: MEDAUAR, Osta 7 Tora). Atoie Rumer do Processa Adminetotvo, 330 Fouls. 17 SUNDFELO, Carlos Ar Imparancse do Procedimenta Adminstrat, p. 7. 18 CASSESE, Sobine Le Boi del Dinto Admnisranvo, p. 308. Grea de Derecho Adminisacivo Legitimidad procesaly tipos de Proceso Administrative Y,en ercer lugar, otra funcién del Proceso Adminis- trative que no puede ser olvidada es aquella que concieme ala identficacién de la cual es el interés publica que debe prevalecer en el caso cancreto de la actuacion de la Administracién Publica, entre los diversos intereses piblicos y privados legitimos que subyacen a una deterinada manifestacién de lo Administracién Péblica. Como de manera brillante diserta Sabino CAS- SESE “posterior a la afirmacién del Estado pluri-clase, cada interés colectivo es susceptible de recono- cimiento y de tutela publica. No existe el interés pblico, sino los intereses pablicos, en plural Las leyes de canonizacién de tales intereses, no pueden siempre establecer una escala entre ellos, indicande cual debe prevalecer. De los cuales, hay un gran némero de intereses piblicos concurrentes. Por lo tanto, los érganos péblicos se encyentran en la posicién de ser los poriado- res del fin de la competicion entre los intereses. (4) En ese sentido, el proceso desarrolla la competencia — por asi decirlo - de “superrey" ode decision de segundo grado, con la funcién de solucionar los conflctos entre los iniereses colectivos, que se tornaron pblicos (..."*. En esta senda, hay una funcién del proceso ad- ministrativo de hacer emerger al conocimiento de lo Administracién Poblica cudles son los intereses colectivos dotados de legitimidad que deben sor considerados, ponderados y sopesados, para que al final del proceso exista la definicién de cudl 0 cudles deben provalecer sobre les demas y cudl medida deberd vanficar esa prevalencia Actualmente, no hay cémo hablarse mas de "supre- macia del interés pUblico” o cualquier ofra forrnu- lacién que parta del presupuesta de la existencia de un Gnico y absolute interés piblico puesto bajo el cuidado de la Administracién Pablica. En una sociedad plural, con diversos y complejos centros de interoses, siempre habré el choque antra interoses colectivos dotades de legitimidad e intereses priva- dos que no pueden ser simplemente suprimidos, La construccién de un interés pUblico nico y supre- mo lleva a una Administtacién Péblica avtoritaria, antidemocrdtica, en la medida en que concede «al administrador piblico el poder de escoger qué interés privilegiar en el caso concreto. Con la insti- tucién del Proceso Administrative como instrumento, 19 Ibidem. frodueciin muestra). de la Adminisracién democrética, el presupuesto de este interés pUblico Unico debe ser necesaric mente suprimido, determindndose que, por medio del proceso, sean identificados todos los intereses subyacentes y, @ partir de decision ponderada y debidamente fundamentada, sea determinado cudl deberd prevalecer. Exactamente en este sentide camina el entendimien- to de la mejor doctrina, cuyo ejemplo podemos extroer de la siguiente consideracién de Jens-Peter SCHNEIDER: "Al proceso deben ser traidos los intereses publicos y privados para la ponderacién. Esa regla vale especialmente en consielaciones procesales multipolarizadas y multidimensiona- les, en las cuales no cabe a lo Administracién un establecimiento unilateral del interés, pero si una optimizacién de los intereses de manera, iuridica y pre-determinada también con relacién «a los parficulares™®. Por lo tanto, segin entendemos, una de las més relevantes funcianes del proceso concierte exacta: mente al arbitramiento de los intereses subyacentes la decision de la Administracién Poblica, con la finalidad de garontizar que haya una decisién pon: derada y fundamentada acerca de cudl es el interés que debe prevalecer. En razén de esta funcién, como se verd adelante, el proceso administrative es necesariamente més abierio de lo que el proceso iurisdiccional es, haciendo creer al primero carac- ‘eristicas absolutamente propias. Finalmente, en una concepcién bastante actual del proceso administrativo, hay una cuaria e innegable funci6n que le puede ser atribuida. Tal funcién concierte ol establecimiento de los formas de in teraccién entre Administracién Poblica y particular. Recordando las lecciones de Vasco Manoel Pascoal Pereira DIAS DA SILVA®, no se puede concebir mas que la Adminisiracién Pablica le sea concedido un poder de acivar siempre uniloteralmente, en razén de la supremacia 0 de una superioridad. Se debe eniender que la Ley confiere a lo Administracién Poblica el poder expedir un acto final de forma unilateral, en diversas oportunidades Aun, pese a que el acto final sea unilateral, se debe, en tanto y en cuanto sea posible, partir del presu- pussto de que el proceso de formacién del acto sea concertado, bio plurilateral, envolviendo no séle un trémite interno y burocrético de la Administracién 20. SCHNEIDER, Jere-Petor Sruten und Typen von Verwaltungsverfahren, ens HOFFMANN-RIEM, Wolfgang / SCHMIDT-ASSMANN, Eerhord / VOSSIUMLE, Anarene (org). Gandlogen dae Venuthungereehs, Band, Muniens CH, Sack, 2008, e527 (racucen puctha y cusva del autor) 21. Afnma s!avtor "Yo dive que loe actos odministretwe gozan de eficocia inmediata yee imponen 2 oe evjetoe prvedos eoraue fon unloterose, yo an vu de cvoiquar otra ‘aemaorsinana’ cualdos dal octa) © corsctarishcn ca ip Acminisracion, No stendo, pues, nécerarc invacar prelendida cuslided de ‘ejecutoneda’ de “imparatvided o de ‘obligalonedad!, @ invertor Lune ‘pvesuncién de lagalidad’ de os actos cdminisatves, 0 oun recunir a enraciarstens especticas dela Adminstacién, © Ey C2 de Decco Administ Vitor Rhein Schirato Pablica, pero si todos los envveltos con los resul- fades que el acto producird. El administrado inte- resado en la produccién del acto final (que podré, inclusive, tener la forma bilateral?) puede y debe paricipar del proceso de formacién del acto, no pudiendo, en un contexto democritico y centrado en el individue y en su complejo de derechos, ser jade al margen de la actuacién administective En este sentido, endosamos integralmente los pa- labras de Giovanni VIRGA, que firma "(a el proceso administrative ~o mejor, los varios procesos administrativos~ no son prevstos, disciplinados por el ordenamiento para una simple seleccién de intereses, sino para que mds permanente cooperacién entre sujetos pi- blicos y privados que consiente a ka traduccién fen los términos del acto (0 del acuerdo) de los principios de imparcialidad y del buen anda- miento de las administraciones poblicas. (...) El administrador se transforma, asi, no en fruto de una actividad unilateral de las Administraciones, previsto principalmente si no, exclusivamente, en el interés de esta tlkima, sino en un acto comu- nitario y largamente compartido (...), previsto en el interés del Estodo-Comunidad y no de Estado-Aparoto"™ Siendo asi, del punto de vista formal, vemos clara- mente atribuidas al proceso administrative cuatro funciones distinfas, las cuales son: ()) establecer al camino a ser racorride entre el ejarcicio de la funcién prevista en la Ley y el acto final produci- do; (i) organizar la actividad administrativa; (i establecer los mecanismos de determinacién del interés poblico que deberd prevalecer entre todos los intereses colectivos dotados de legitimidad existentes, posterior al proceso de ponderacién y arbitrarsiento y; (iv) establecer las formas de interaccién entre Administracién Publica y par- ticulares, en un contexte de actuacién concer fada. Hechas estas consideraciones, pasemos «@ analizar las funciones materiales de! proceso administrative. IIl.2. Funciones Materiales Tal come fue adveriide arriba, entendemos que, ademds de las funciones formales descritas en el tOpico precedente, el Proceso Administrative tiene funciones moteriales, que vorian conforme el fipo de proceso que se pone en andlisis. Tales funciones se destinan a garantizar la efectvidad, del punto de vista de la proteccién del complejo de derachos in. dividvales asegurado por el orden juridico, del acto final a ser producido en el proceso, en lo medida en que no hay sélo un tipo de Proceso Aciministra: tivo, pero si una pluralidad de procesos, variables conforme su objetivo. Considerandose que nos detendremos, con el de- {alle necesario, en el tema de los tipos de proceso administrative en el préximo item, no profundiza remos en este momento el tema de las funciones formales de cara a los tipos de proceso, dejéndolo para hacerlo en el momento de iratar de cada proceso individualmente. IV, Tiros 0& Proceso ADMINIsTRATIVO La cusstién de los tipos de Proceso Administea- tivo no presenta sistematizacién undnime en la doctrina. Tanto entre los docirinadores brasileros, cuanto entre los doctrinadores extranjeras, es po sible identificar diversas formas de sistematizacién Y ctterios para identficar cudles son los tipos de Proceso Administativo existentes*. La razén para esto roposa an al hecho que expusimos en el inicio de este estudio, cual es la existencia de milhiples finalidades y multiples actividades de la Adminisira- cién Pablica que son abarcados por lo procesalidad de la Administcacién Pablic. A contrario de lo que ocurre con el proceso civil y-con el proceso penal, en los cuales siempre ha delimtado el campo de abarcamienta y la final dad a ser aleanzada (imposicién de una pena y/o solucién de una lis, e Proceso Administrative desempefia miltiples funciones dentro de la or gonizacién do la actividad administrative, lo que 2 2 2 25 al propio Estado para usticerefeciae que dervan dl ejemcia de podares unllaterales de deci, de naturaleza parstava, 11 Que mi siquiera son exclusives de actvacién odmvatotwo". Cf, SIDVA, Vasco Manos! Foscoal Dios Perera do. Em Busca do oe Aeiminstrative Perdido, 581 Sebre algunas consderaciones de actos blatercles, compruthese: RHEIN SCHIRATO, Vitor / PALMA, Juliana Bonacors de. CConsenso « Lagalode: Vinculogde da Avidade Adminisvotwa Coneeneval a2 Dito, En: Revista Eraser de Direo Publica, 80 7, N°27, och, foi, 2009, Bale Honzont: Fénum, pe. 67-98. VIG, Govan. Lo Patepacine ol Pocodments Amminciraiva, iin: Giuhé, 1998, p15 oduccién nee) Sobre une vain general de lor powiconamientoe doctinonce, vase MEDAUAR, Odea, A Processvaldade no Direto Asminisnotea, 9p. 134-140, Pora la outa, sets lor nguiantas “nos oa process osminieratve [) prosasce aeiiierates| ten los gue hay cortroversa, conficioe de inerecer, que som dvdidos entre ls proceros de gestion, procerne de ciorgemiento, procesas de vericaciSn a determinacién ypracsaos de reviién: (i) proceso en los que hay acusades, denominadas process Eonionasaras 2 puntivas, lon cuales son Sidisoe ante ins eracetos nternosyssternos(pggino 140), Todavie neqvardia Darna [GUEDES que lee procacoe administrate puede se claeficodoe 9 pot de diereniae entice alas como lo exetenoc ono de trreresades eerates ale Admnistacién Poblce, apa de sco emanada, a lo elecies producicas sabre las devechas de las Inveratodes o, aun, en cvarte 9 ioe caracerencce comunes, Cf, Freceste Admimaratuc # Demecracio ~ Une Feaveligso do Frecungio de Veraidede, Sela Horizonte: Forum, 2007, p. 67. De lo mema forme, losé doe Santor Carvalho FILHO menciona le posiiided de una casfeacén an euarvoa la naturalaza, al objeto yal abarcamierta del proceso. Cl. Processo Admnirata Federal, 4° d., Rio de lanere: Liman Juve, 2009, p24 Ex inforecants con relacion o esta cuseién rrancionor que el proceso cw viene pasando por ranelormocionee, an la medida (Circulo de Derecho Admit srativo Legitimidad procesaly tipos de Proceso Administrative hace que los criterios tipicamente exisientes en el derecho procesal no sean aplicables in folum al Proceso Administrativo”, De tal suerte, para que alcancemos el propésito que en este estudio perseguimos, proponemos, concordando con el entendimiento de Jens-Peter SCHNEIDER, que los ipos de Proceso Administrative deben ser encontrados en funcién de las areas que son atribuidas por Ley a ka Administracién Pablico™”. Es decir, siendo pusstas por lo Ley una serie de deci- siones que dependen de la Administracién Publica y siendo el Proceso Administrative el isirumento para ‘ransformar las funciones impuestas ala Adminisira- especial, Se 44 Sobre alten c0:JUSTEN FILHO, Margal. Agancios Reguledoas e Demacraca: este um Defi Demociica na “Begulagso Insepansente"#, En: ARAGAO, Alesonre Sontor oe (coord). © Facer Normonva doe Agansis Raguncorbe, Fis loneir Forenso, 2006, p. 325 ys. 45 Como ejemplo, menaénese el 3° del ariculo 4° de a Ley N° 9.427 dal 26 de deme de 199%, que determina la ablgacién de lo Agencia Necional de Energia Electrica de conducirprocesos de corsutay audience publica previomente cle expedicion {de cualeeqviero actor que afacts lor derechos de los agentes del cect eléciico od los coreumisors, rometiond 9 toe lo intencén del acto 2 se” procicad y déndales @ opomunidad de manfesirse acerca del cartendo pretensida para el aco, ‘Circulo de Derecho Admit Legitimidad procesaly tipos de Proceso Administrative «Siendo asi, en lo que concierne a la definicién de parte en el Proceso Administrativo declaratorio, se puede entender que son partes legitimas la Administracién Publica, el particular (0 grupo de particulares) directamente interesados en la declaracién y, eventualmente todos aquellos cuya esfera de derechos e intereses pueda ser afectada por la declaraci6n proferid: Todavia, considerandose que, por regla, sdlo el destinatario de la declaraci6n tiene interés en tal acto, es posible afirmar que la nocién de parte tiende a ser restringida». ‘administrative normativo es la de promoverla mayor integracién y partcipacién posible de los adminis irativos en el proceso decisorio de la Adminisiracién Piblica en una materia que afectaré uno miriada de personas, confiriendo validez al acto producido, eficacia plena y legitimidad. ‘Aun en el mismo sentido, se fiene que la funcién ma- terial del Proceso Administrative también reside en la garantia de derechos fundomentales alos ciuda- anos, pero no los mismos derechos fundamentales que se verifican con relacién a los demés tipos de Proceso Administratiwo. Se tratan de derechos funda- mentales de generaciones més adelantadas, sobre odo el derecho fundamental a la democracia en su sentido pleno. El Proceso Administrativo normativo viene para conferir a la Administracién Poblica el trazo consensual que es inapartable y esencial en un contexto de democracia plena. V. Leciriwipad Y CAaPAcioan EN gL PROCESO ADMINISTRATIV Puestas las nociones presentadas lineas arriba, es necesario, en ese momento, llegar al punto cen- 46 DIDIER R,, Freda, Curso de DiretoFrocessual Cv, p. 178. tral del presente estudio, el cual es presentar las nociones de legitimidad procesal y de las partes en el proceso administrative. Es decir, analizado el pro- eso administrativo bajo el prisma de su tipologia, con iodas las particularidades que le son afectas conforme el objeto del acto a ser procticado, nos resta analizar cudles son las consecuencias de esta tipologia sobre la posibilidad juridico de la partici pacién de los interesados en el proceso. Cabe, previamente, sin embargo, una pequefia advertencia. No analizaremos la ‘cuestién de la legiimidad procesal a partir de un andlisis subje- tivo estricto, asi entendida la capacidad procesal formada per el conjunto de condiciones que un individuo necesita presentar para poder ser parte de un Proceso Administrative (fales como la edad minima, derecho al cistrute de sus derechos civicos, nacionalidad, etc). Analizaremos, sin embargo, la cuestign de la logtimidad procesal a partir de sus requisitos que son necesarios para conferir a un in dividuo el derecho de participar de un deterrninado Proceso Adminisrativo. En primer lugar, es necesario hacer un apartamien- to: la distincidn entre legitimidad procesal en el proceso civil y la legitimidad procesal en el proceso administrativo. En el proceso civil, se aplica la regla contenida en el articulo 6° del Cédigo de Proceso Civil Brasilero, segtin el cual “nadie puede plete, ‘en nombre propio, derecho ajeno, salvo cuando fuese avtorizado por Ley”. Vole decir, pars los fines del proceso civil, solamente tiene legitimidad para actuar en un proceso aquel que tiene un derecho efectivamente discutido en sede procesal A cuenta de esta razén, Fredie DIDIER JR., define como parte! caquel que esté en la relacién juridica pro: cesal, hace parte del contradictoria, asumiendo cualquiera de las sitvaciones juridicas procesa- les, actuando con parcialidad y pudiendo sufrir ‘lguna consecuencia de la decisién final” Se ve, ast, que para los fines del Proceso Civil, la nocién de parte esté direciamente relacionada ol derecho discutido. La legiimacién para actuar en el proceso dependeré de lattularidad del derecho que Constituye el objeto de la ltis, o de una legitimacién especial conferida por la Ley para que un tercero pleitee en juicio un derecho que no le es propio (por ejemplo, la autorizacién conferida porel articulo 68° numeral 3° dela Ley N? 6.404, del 15 de diciembre de 1976, al agente fiduciario de los obligados para la defensa en juicio de los derechos de la comunidod de obligados). Exactamente por esc, que el mismo autor procesalista hace distinciones entre parte procesal, parte legfima y parte material”. 487 Fame procesal es aquella cuyo derecho a= dscua en \ulco, pare material as aquella que efectvamente nag alin (6 thular Bl) (0 de Deseo Administratvn Vitor Rhein Schirato Enel Proceso Adminisirativo, no es posible utlizar la misma regla contenida en el articulo 6° del Cédigo de Proceso Civil, una vez que los erterios para la admisién de un determinado individuo en un pro- eso administrative son completamente distintos. En primer lugar, cumple mencionar que el orticulo 9° de la Ley N° 9.784/99 tiene como ctiterio de legitimacién de les individuos no sélo derechos, pero también intereses. De esta forma, no pueden paricipar del Proceso Administrative apenas aque- ilos que fienen un derecho en cuestionamiento, sino también aquellos cuye esfera de intareses pueda ser alterada en funcién del objeto del proceso. En este sentido, ofirma muy bien José dos Santos CARVALHO FILHO: “Los principios y las reglas incidentes sobre el proceso judicial, mientras tanto, son diversos de los que se aplican al proceso adiministativo. As, hay una atenuacién de los elementos caracter zadores de legitimacién y del interés. Sison bien examinadas las figuras, podra llegarse incluso a la conclusién de que tales nociones acaban por confundirsa, lo que permite vislumbrar que, fn ultimo andliss, y teniéndose en cuenta lo que dispone el arficulo 9° de la Ley, legitimado acaba siendo aquel que fuviera interés en la providencia que consttuye objeto del proceso administativo"®. Exactamente por esta razén y consideracién, los distintos agantos que pueden participar en un pro- eso administrative (Administracién y administrado, Administracidn y diversos administradas y diversos ‘administrades recurriendo a un poder arbitral de la Administracién), Odete MEDAUAR advierte que las partes del Proceso Administrative son designa- das por distintas nomenclaturas, tales como parte, interesado, lictantes, etc. Aun conforme la autora, se verfica gran resistencia en utiizarse la nomen. clatura porte para el Proceso Administratva, tal vez hasta con la intencién de distinguirse el Proceso Administrative del Proceso Jurisdiccional®. ‘Ademés, en el Proceso Administrativo, el objeto del proceso es mucho mas omplio de lo que es en el Proceso Civil, lo que hace que la nocién de parle sea més dificl de ser definida. Exactamente por la ampliacién del elemento definidor de la legitimidad para la actuacién en el Proceso Administrative finierés) y en respeto al principio del forralismo maderado del Proceso Administrative — segin el cual el Proceso Administrative no debe seguir una forma predeterminada — la nocién de parte no puede ser predefinida, debiendo ser deterrninada en cada caso conereto y habiendo una cierta discrecionalidad por parte de la Administracién Poblica para admitir 6 no admitir un sujeto como parte del proceso™. Como ya hemos dicho y repetido, el Proceso Admi nisirativo tiene diversas caras, diversas finalidades y gravita en tomo de decisiones adminisiraivas que fienen naturalezas juridicas y efectos mucho més amplios de los que el proceso civil. De esta forma, no es posible, en el andlisis de los efectos juridicos del Proceso Administrativo, partir de un enterio Uni co de lagitimacién, pues no hay un nico proceso administtatvo, sino una pluralidad de procesos que envolverdn sujeios distinios. Exactamente por esta razin, afirma Thomas Von Daswarz con brillante clandad: “El concepio de parte procesal (en el proceso administrative) es para cada proceso especial mente a ser definido y dependeré, por lo gene ral, del objetivo de cada proceso" Siendo asi, lo que nos ocupard a partir de este mo- mento en este estudio es identificar cudl es la legi timidad para la parricipacién de los individuos en el Proceso Adminisrativo, en funcién de cada tipo de proceso, en la medida en que, como ya decimos, Tos tipos de proceso varian conforme sus respectivos objetos. Es lo que haremos, entonces. En los términos del arficulo 9° de la Ley N° 9.784/99, coma ya anotames, la legitimidad para la actuacién en el proceso administrative adviene de la existencia de un interés relaciona do al objeto del proceso. No obstante, aunque concordando con la ampliacisn de la nocién de pore para equiparar los interesades en la pro- videncia, entendemos que las objeciones deben ser hechas exactamente para modular la nocién de intoresado en funcién del objsto del proceso en andlisis. Esto ocurre, pues, como bien resaltan Irene Patricia NOHARA y Thiago MARRARA, es necesario que: *... el potancial interesade comprusbe la exis tencia de derecho o interés individual, colectivo © difuso que pueda ser afectade por la decisién administrativa, o comprusbe ser ftular de esos al derecho decutdo 0

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