Capitulo 2 Regulac¢ao e administracgao publica Alketa Peci* Introdugéo A relagao entre regulacao e administragao publica é multifacetada e di- namica, assim como a prépria natureza desses conceitos. O ponto em comum, que retine ou afasta os dois conceitos de acordo com as diversas trajetdrias hist6rico-contextuais, é 0 proprio processo de transformagao do Estado e do papel que este desempenha na vida econdmica e social. Este capitulo busca analisar trés dimensées da intrinseca relagao entre regulacio e administragéo publica, buscando, principalmente, elucidar algumas contribuig6es dos estudos em administragdo publica para a area de regulacao. Inicialmente, a partir de uma visio histérica do surgimento do con- ceito de regulacao e administra¢ao publica, no periodo de final do século * Professora da Escola Brasileira de Administragao Piblica e de Empresas (Ebape/ FGV). Pesqui- sadora do CNPq € do programa Cientista do Nosso Estado (Faperj). Foi pesquisadora visitante da George Washington University (EUA). Atua na coordenagio académica do curso de mestrado em Administragao Pablica da Ebape e em projetos de consultoria e pesquisa para o Tribunal de Contas da Unido, a Casa Civil da Presidéncia da Repiblica, 0 Ministério da Defesa ¢ governos staduais 10, pesquisas e consultorias nas dreas de teoria das organi- zagbes, administragio publica, regulagao ¢ reformas adminiscrativas. Sua experiéncia inclui ensino contexto norte-ameticang anal gculo XX a itica versus administragig” 9, ‘tay, Aim XIX ao inicio do seule spate de demarcas! wer : o debate de dem term critica ao proprio modelo deagencig jh desde debate reside m4 ma fund massivamente quase um século depois em out ifunnde mass indo as contri . tos que sedi “ buigdes de autores clissiegs nacionais, ™ eeracéo pil nistragao pul ; - adm wir, serd apresentada uma literatura mais recente, Gi’ se cessos de difusa delos e de i * We by difusio de modelos e de instrument ig acessos de ee analisar os pr a i: . ddiversos conceitos nacionais, destacando nao apenas o rational, em ee . leog, dogo mimética de estruturas organizacionais ou instrumento, me oes pul trios (0 mais recente, a Avaliagdo de impacto regulatério), mag an gs resistencias e eransformagdes que surgem localmente, no cone” adosio. E uma contribuigao importante dos pesquisadores de a doing” céo pblicaidentificar condicionantes politicos, institucionaise cu” que posbilitam ou difcultam a adogio desses models ¢instume ligencia ica. em diferentes contextos locais. Por fim, o texto também analisard a relagio entre o Papel cont em porineo do Estado regulador e as transformagées nas Prdprias funcées ¢ natureza da administragéo piiblica. Enxergando a regulacéo a part uma perspectiva mais macro, que se refere a uma transformacio profunds das relacbes que o Estado estabelece com a sociedade, incluindo aquio mercado e a sociedade civil organizada, destacar-se-4 a governanga om ° wore modus operandi da administracao publica e as caracteristicas de le de relagdes contratuais que a sustenta. O deb; ate acerca da r . décadas ompanhagn entra na agenda académica nas duas tiltimas in we t6%, que m, “if mudanga estrutural advinda das reformas &¢ , 104 ificaram © papel historicamente desempenhal? rasileiro, » Cars i: . ‘acterizado pela forte presenga direta e indiretaRegulacso © administracso publica Pendente acompanha essa mudanga quando, a partir de 1995, se insticucionalizam no pais dezenas de entes regulatérios no nivel federal, estadual e municipal.! O modelo de agéncia independente se inspira explicitamente no con- fexto norte-americano. Entretanto, a discussao conceitual dissociou-se de uma anilise histérica da regulacao no contexto norte- revela especificidades importantes, seja no que tange a propria concepcio da “regulacao” enquanto instrumento de interven tange ao papel das agéncias independentes. De fato, a regulacdo no contexto americano acompanha a proliferacio das atividades administrativas do Estado, nas primeiras entidades independentes, fungées administrativas, americano, que iso estatal, seja no que tornando-se dificil distinguir, a fungao regulatéria de outras A primeira agéncia regulatria foi criada em 1887 com 0 objetivo de regular © comércio promovido via ferrovias americanas ~a Interstate Commerce Comission (ICC), respondendo a crescente indig- nagao do publico em relacao as praticas de tarifas abusivas de transporte ferrovidtio. Seus poderes de enforcement foram expandidos no decorrer do governo Roosevelt. A partir de 1940 seu espectro regulatério incluiu, além das ferrovias, todos os tipos de transporte (com excecao de avides). Os poderes regulatérios da comissio foram progressivamente expandidos por meio de novas leis, baseadas em interpretacées mais abrangentes da Suprema Corte da Cléusula de Comércio, presente na Constituicao.’ De forma geral, e se diferenciando substancialmente da reforma de cunho neoliberal do final de século XX, a regulacao nos IA surge ABRANCHES, S. Privatizagio, mudanga estrutural ¢ regulagio, In: FORUM NACIONAL (© DAY AFTER DA PRIVATIZAGAO DA INFRAESTRUTURA, 11, Anais... Rio de Janciro, 1999; PIRES, J. C. L. Capacity, efficiency and contemporary regulatory approaches in the Brazil- ian energy sector: the experiences of Aneel and ANP. Ensaios BNDES, Rio de Janciro, dez. 19! ® MARTINS, HF Reforma do Bado na en FAC: diversidad ou fragmentagio da agenda de politicas de gestéo publica, Tese (doutorado) ~ Ebape/FGY, Rio de Janeiro, 2004; MELO, M. A. As agéncias reguladoras: génese, desenho institucional ¢ governanga. In: ABRUCIO, FL LOUREIRO, M. R. (Org). O Estado numa era de reformas: 0s anos FHC. Brasilia, 2002. parte 2. (Col. Gestéo Publica.) . , * BREYER, S. G. Regulation and its reform. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1982 4sigdo € assume HEE IMter Ven’ 10 defesa 4 excessiva competisao € assume fen como defe cterizado por crises prof ccncializado por um ambiente caracterizado p Polundae cipitallamo e por uma idcologia favorivel & maior participay Ao Capitalism e 5 We 1960 honing >, €a part na vida econdmica ¢ social. No entanto, é a p hula cs, a partir de esfe 40 cresceu na maioria de setor iain te © dos estaduais de controlar precos e barreiras de entrada ne Pring ¢ dos estaduals cs bacrele te servigos plblicos. As agéncias federais passaram vey setores de service fede : ‘ae energia elétrica, televisac sos do poverny f aig ar te lovias, aviagao, telecomunicagée ris naty it 08 governos estaduais regulavam a parte intraestadual dese, enquanto o} : vinos scores, estabelecendo desta forma um sistema descentralizady « mes ‘ for compartilhado de fungées regulatérias. O cariter intervencionista associado ao papel regulatétio do ‘stad, também inspirou, na contramao, as reformas relacionadas 4s entidade, reguladoras. A onda neoliberal presente nas politicas governameny a partir dos anos 1980, com o governo Reagan, associou a regulagig 4 intervengao. A desregulamentagao apresentou-se como um dos principais objetivos da reforma, marcando a extincao de diferentes agencias ladoras (como a ICC), Dessa forma, a regulagao no contexto americano se fez presente de for ‘ma ciclica, caracterizada por diferentes graus de intervencao regulatéria. Consequentemente, distinguir a regulacio do dominio inteico da atividade fovernamental torna-se uma tarefa dificil e controvetsa.’ Ac estratégias de reforma, dependendo das linhas Politicas ¢ ideologias, resumem-se, na sua grande maioria, em maior ou menor grau de regulacao, assim como maior ou menor presenca de estruturas burocrati Reformar 0 Estado implica ampliar ou reduzir s s criadas para estes fins as fungoes regulatérias ns. WIL on WO cstudo da administrayao, In: WAL DO, Dwight Problemas ¢ aspectos da adminis {de publica. S30 Paulo: Pioncita, 19664 BREYER, S.G. Regulation and its reform, W982, 0p.mental de uma gama de condutas permissiveis aos individuos e grupos* ¢ nao se limita apenas a agao de comis nao) com atuagao em dreas de infraestrutura. s (independentes ou As raizes dessa concepsio, assim como a forma peculiar de sua manifestagao institucional — caracterizada pela existéncia de agéncias publicas com relativa independéncia com relacao ao controle executive — encontram-se no discurso dos founding fathers da administragio publica. Em 1887, Woodrow Wilson, futuro presidente dos Estados Unidos da América, publica um artigo itulado “O estudo da administracéo”,’ que, basicamente, marca o surgimento da disciplina de administragao publica enquanto um novo ¢ distinto campo de conhecimento. Para Wilson, a administracao publica é governo em acao, tornando o conceito muito préximo do sentido atribuido a regulacao. A administragéo nasce do desafio imposto pela multidio mondrquica chamada “opiniao publica” e pela crescente presenga da intervencio estatal na vida econdmica ¢ social. Desde sua origem, apreende que sua forca geradora - a demo- cracia — torna seu trabalho 4rduo, complexo e de natureza incremental. Para lidar com esta relagdo ambigua entre democracia ¢ administracio, 0 autor propée a clara distingao entre a administracao ¢ a politica: questoes administrativas nao sio questées politicas, embora a politica estabelega as tarefas da administragio. Assim, Wilson define a administragao publica como a execugao detalhada e sistematica da lei publica. Cada aplicagao particular da lei geral é um ato de administragao. Para Wilson, os efeitos negativos da divisao politica e administragéo poderiam ser equilibrados via autoridade da critica exercida pela opiniio publica, Outros autores clissicos, como Goodnow e Willoghby, apoiam essa divisio ¢ destacam a relevancia da fungdo administrativa, negligenciado na classica divisio tripartite de poder entre Executivo, Legislativo ¢ Judicidrio. Resumindo, todos os autores clissicos de administragao compartilham © pressuposto de que existem duas partes do processo governamental: © PESLER, J. W. Independent regulatory agencies. In: MARX, FM. (Ong). Hlements of public administration. Upper Saddle River, NJ: Prentice-Hall, 1959. WILSON, W. *O estudo da administragio™, 1966, op. ¢t a7iio execu, politica € adinisragio: que a administay sao ¢ execugao, ees campo definido de expertise do qual a politica & ¢ deve ser excluida» concepgio da administragao publica enquante Funsao distinta a consolidagao de um marco institucional de natureza relati de Bay Bovern,. mental influenciou i een zado por agéncias publica ment independ principal objetivo, pelo menos em termos tedricos, & desempea i fungao administrativa do governo. Dessa forma, no contexto norte-americano, proliferou uma iti agéncias piblicas situadas num continuum de dependéncia ¢ indepen diy, cia com relagio ao controle executive, no necessariamente relaconadh ervigos piiblicos, mas se referindo, basicamente : com a regulacao de exercicio da fungao administrativa. O conceito de independéncia refer io da esfera da politica, mas também a distancia de centros econdmicos de poder, distinguindo a independéncia: a) com relago aos fins procurados, que diz respeito a formulagao e adm. nistragao de politicas piblicas sem a influéncia de interesses pliten Se no apenas A sua disti e€ econémicos; e b) com relagdo aos meios para alcangar esses fins, que se refere ao status organizacional de independéncia ou A isolagao dos centtos de poe econémicos ou politicos.” O objetivo da independéncia assegurou-se via uma sétie de medida organizacionais que — décadas depois — se replicariam no modelo da agén- cia independente difundido pelas reformas regulatérias internacionais, entre as quais se destacam a criagao de conselhos diretivos baseados numa composi¢ao bipartidéria ¢ mandatos nao coincidentes entre os membros, formas de apontamento ¢ desligamento dos membros via Senado € impos sibilidade de demissao ad nutum, independéncia financeira, entre outtas. Dessa forma, 0 que se busca via agéncias independentes é a consdli dacao da divisio entre politica ¢ administragao, de forma a possbiltar4 *specializagio decorrente da divisdo do trabalho (pensar/fazer) € poe be 120. D. The administrative uae. Nova York: The Ronald Press Company 1948 RJ. W. “Independent regulatory agencies", 1959, op. cit.cializar capacidades técnicas necessérias para o desempenho das tarefas administrativas. A independéncia no contexto americano néo implica insulamento politico ou e ondmico; ao contrario, 0 modelo de agéncia reconhece a impossibilidade de equidistancia do drgéo regulador em relagdo aos grupos de interesse, Para o desempenho da fungao politica, € nece! tio fortalecer 0 sistema de cleigéo, enquanto para o desempenho da fungéo administrativa € necessario contar com a expertise obtida via um adequado sistema meritocritico. Ao mesmo tempo que ganhava ferrenhos defensores, a divisio entre politica ¢ administragao (materializada na independéncia de agéncias) suscitava profundas criticas que apontavam sua inconsisténcia conceitual e empirica. Waldo" resume as principais criticas: > governar é um processo continuo, cujas fases, mesmo conceitualmente distintas, tornam-se in tinguiveis na pratica; > politica e administragao nao sao duas categorias mutuamente excluden- tes, mas dois aspectos intimamente relacionados do mesmo processo; a. € 0 governo da economia pode com- prometer nossa capacidade de raciocinios » a dicotomia demonstra-se falsa quando observada a atividade didria > isolara administracao da polit dos funciondrios piblicos, os quais apresentam poder discricionério, em menor ou maior grau, € nao se concentram apenas no fazer/im- plementar politicas. O fato é que a distingao entre politica ¢ administrac4o apresenta-se como um debate ultrapassado nas teorias de administracao piblica desde 08 anos 1940. Uma das consequéncias mais relevantes desse debate € que a prépria existéncia da regulacao deve-se & impossibilidade pritica de dis- tinguir as fases do processo governamental, a politica da administragao. Segundo Fesler, a regulagao nasce por causa das falhas na clareza das regras emitidas pelo Poder Legislativo, da ambiguidade das normas de conduta necessarias para governar a vida econdmica e social. Os objetivos " WALDO, D. The administrative State, 1948, 0p. "bid. ° BESLER, J. W. “Independent regulatory agencies", 1959, P-da regulagio — definir tarifas justas € razoavels de energia ¢ tray ja reg! ondigdes razodveis a protecao da vida, satide ¢ segui promover ¢ apresentam-se de forma ambigua e trabalhador etc. — ap’ es. xo por parte dos ineressados,cabendo & parte técniea (a tionamen' thi cin leat ‘ ay imi. 4 iondrio. Esta incom nistragéo) maior poder discric : Patibilidade toma, Mle wer maior com o crescimento € a maior complexidade dag «i sank do Estado ao longo da histéria, Resumindo, os debates dos tedricos da administragao Puiblica de monstram, hé tempo, os limites conceituais e praticos do modelo de agéncias independentes, que assumem varias nuances, decorrentes da impossibilidade do ideal da divisio entre politica e administraca, Mor mo assim, é nessa disfungéo que pode ser encontrada a origem e a légica subjacente 4 regulagao ¢ a sua difusao via agéncias independentes, Pollitt e colaboradores'® destacam algumas das raz6es que justificam a predo- minancia dessas entidades: (a) especializagao de fungées, permitinds maior profissionalizagao; (b) incentivos na motivagao dos funcionatios ¢ dirigentes; (c) 0 suposto distanciamento de intervengées politicas ¢ 0 potencial incentivo que isso pode fornecer aos gestores; (d) em alguns contextos, maior flexibilidade na selegao, treinamento ¢ promogio no DSPore, TaNca d ; lo Passivel de gu se funcie, funciona! mo piiblico; (c) maior transparéncia dos érgios; e, por fim, maior aproximacao dos érgaos especializados de sua clientela. Processos de difusdo de agéncias e dos instrumentos regulatérios: convergéncia ou divergéncia? Uma vertente importante da literatura mais recente trata dos mecanismes de difusto de modelos, apéncias ¢ instrumentos regularérios, ¢ traz a bém importantes contribuigdes no que tange a regulacio. Particularmens” 4 maior contribuicéo destes estudos diz respeito ao questionament© ‘elagdo entre a criacéo de agéncias reguladoras ¢ a reforma de de? SpOUr Le spmpant Big tal. Agency fever? Analysis of an international fashion. Journal of Com?™ ‘7 Analysis: vesearch and practice, n. 3, 0.271-290. 2001Regulagado e administragao publica tizagdo, que atribui ao processo de difusio de agéncias independentes, principalmente, aos ganhos decorrentes da: (a) redugao de custos de tomada de decisio; ¢ (b) necessidade de assegurar a credibilidade dos compromissos de longo prazo dos contratos, além dos prazos politicos."* £ principalmente esta tiltima explicagao, caracterizada como mecanismo de difusao bottom-up," que tem predominado também no contexto brasileiro para explicar a proliferagao de agéncias reguladoras como estruturas mais adequadas de governana no contexto da pés-privatizagio."* Entretanto, outros fatores desempenham um papel relevante na difu- so das agéncias independentes em diversos contextos nacionais. Gilardi e Levi-Faur” destacam a relevancia de mecanismos verticais de difusdo, que se referem a presses, formais ou informais, de organismos internacionais € movimentos regionais, assim como de mecanismos horizontais de difusio que se referem a influéncias originadas de um pais para outro, de um setor para outro ou, dentro do mesmo pais, da Unido para estados ou municipios." Estes movimentos so inspirados no novo institucionalismo de DiMaggio ¢ Powell,” que buscam explicar o alto grau de similitude no modelo de agéncia “independente”, como consequéncia do isomorfismo normative ou mimético — uma difusao de modelos considerados “legitimos’, mas ndo "A esse respeito, ver MAJONE, Giandomenico. Two logies of delegation: agency and fiduciary relations in EU governance. European Union Politics. 2s p. 103-122, fev. 2001 "> GILARDI, Fabrizio, The formal independence of regulators: a comparison of 17 countries and 7 sectors. Swiss Political Science Review, v. V1, 1. 4, p. 139-167, 2005. ‘é MUELLER, Bernardo P; PEREIRA, Carlos. Credibility and the design of regulatory agencics in Brazil Brazilian Journal of Political Economy, v. 22, 0. 3y p- 87, jul! set. 2002 PACHECO, B.S. Agéncias reguladoras no Brasil: Ulises € as sereias ou Narcna ¢ Fo! In: CONGRESSO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMI NISTRACION PUBLICA, 8., Panam, 2003. Anais... Panamd: ¢ lad, 2003, » GILARDI, F; LEVI-FAUR, D. ‘The institutional foundations of regulatory capitalism: the diffusion of independent regulatory agencies in western Europ Annals of the American Academy af Political and Social Science, 0. 598, p. 84-101, 2005. ®* JORDANA, Jacint; LEVI-FAUR, Davids FERNANDEZ M ARIN, Xavier. The global diffu sion of regulatory agencies: channels of transfer and stages of diffusion, bei Working Papers. 0. 28, der. 2011 ” DIMAGGIO, P. J.; POWELL, W. ‘the iron cage Ls, American Sociological Review, 0. 48, p. 147-160, 1983 sited: institutional isomorphism and col lective rationality in organizational fie 51te eficientes. Jordana, Levi-Paure Fernandez Mari, en 1c aint discussio comprovando empi 1 para esta dis nec buem para ¢ das transference! fusio das agénc ede ia nod ine i lag, 4 mmodelo de agéncia no caso da Ancine ou Anvisa, que Ocorrerig a.) le tari de o modelo ser eficiente para 0 setor, mas por ser Perceido legitimo, como decorténcia do processo mimético de difusne leg Este arcabouco conceitual parte da Premissa de que existe um pr cesso convergente de difusio de agencias ¢ de modelos FeBulatétios, sn considerar as especificidades locais e as Possiveis diferencas na adogig, na operacionalizacio destes modelos. Esta & a perspectiva defendide po, uma corrente alternativa de pesquisas que busca compreender a ivergensg nos modelos organizacionais ¢ nos instrumentos regulatérios adotados en diferentes contextos locais. Para autores como Christensen © Laegreid; Verhoest ¢ Laegreid,” Pollitt e colaboradores,” Pollitt ¢ Bouckas: 7 Smullen,” as agéncias e outros instrumentos regulatérios diferem subs. tancialmente nas trajet6rias, na forma de operacionalizacio e na reir, que os sustentam. Em outras palavras, a convergéncia acima observas seria apenas de forma, mas nao de contetido. ‘amente a Predom: ™ sno estigio de incubagio e de Estes mecanismos ajudam a.com "an keoffdg Pro! Preendera ag Autores que buscam compreender as razbes dessa divergéncia at buem o fenémeno a: 2) variiveis de natureza politica e institucional presentes no context doméstico de adogio, tais como natureza da burocracia e do proceso "i LAEGREID, P. Competing principles of agency organization: the 1" © VERHOES: - In: EGPA CONFERENCE Paper, Bucareste, 7-9 set 201 onli fect T, Koen; LAEGREID, P. Organizing public sector agencies: challenge “ relist LAEGREID P; VERHOEST. K (Ed.). Governance of public se ates Le nom and performance. Hampshire: Palgrave Mactnillan, 2010. p.2 LITT, Cet al. “Agency fever?”, 2001, ae cit, . vets TTC s BOUCKAERT, G, Public management reform. 2. 4, Oxford: Oxtord Uni 1 sees: compat * SMULLEN, 4.4 fil agengy nig ating agency teform through durable thew re _ rion, v. 88s 943-959, 2919 1° Consensus and adversarial contexts. Public Administratpolitico ou as posicées dos Principais atores envolvidos no processo regulatorio.* De fato, modismos internacionais si0 modificados de asordo com valores institucionais ¢ culturais do aparato politico- -administrativo local e de acordo com especificidades internas do process de tomada de decisio:.” ou B) escassez de capi cidades organizativas ou processuais, como falta de recursos humanos treinados, sistemas de informacio precérios, desenho inadequado de modelos ou atos normativos, entre outros." Esta tiltima visio predomina também nas recomendagées ~ que impulsionam a difusio mimética de “formas” — de organismos internacionais, como a Organizagao para Co- operacio ¢ Desenvolvimento Econémico (OCDE) ou 0 Banco Mundial. A compreensio do proceso de difusio das agéncias e dos modelos regulat6rios torna-se relevante quando se considera que o Brasil é um caso tipico de explosio do modelo de “agéncia independente” ou de difusio de outros modelos ¢ instrumentos regulatérios. No pais, existem mais de cinquenta agéncias reguladoras (federais e estaduais), que abrangem uma gama de fungdes ¢ atividades dispares do ponto de vista dos mecanismos bottom-up e tentativas de novos modismos regulatérios internacionais, como a analise de impacto regulatorio (AIR). O contexto regulatério brasileiro é caracterizado por algumas especi- ficidades que influenciam o proceso de difusio de agéncias ou de novos * RADAELLI, M. Diffusion without convergence: how political context shapes the adop tion of regulatory impact assessment. Journal of European Public Policy, v. 12, n.5, p. 843-92 2005; RADAELLI, C. M. Desperately secking regulatory impact assessment: diary researcher. Evaluation, v. 15, n. 1, p. 31-48, 2009. © YESILKAGIT, K CHRISTENSEN, J. G, Institutional design and formal autonomy: political versus historical and cultural explanations. Journal of Pu 2. 29, p. 53-74, 2009, * JACOBS, C. The role of regulatory impact assessment in democratization: selected cases fr the transition States of central and eastern Europe. Working Paper 101, Center on Regulation and Competition, University of Manchester, 2005. KIRKPATRICK, C: PARKER, D; ZHANG YF Regulatory impact assessment in developing and transition economies: a survey of current Practice and recommendation for further development. Working Paper 83, Center on Regulation and Competition, University of Manchester, 2003; KIRKPATRICK, C: PARKER, D; ZHANG YF. Regulatory impact assessment in developing and transition economies: a survey of curtene Practice. Public Money o Management, v. 24, n. 5, p. 291-296, 2004, of a reflective iblic Administration Research and Theory,georis. Destaca-se, primeiramente, UMA Predon, . He vepeao econsmica di regulagao. De fato, a regulacig on raincia da concepsao 00 yo papel do Estado decorrente dos procen dda com ie privatizagao dos anos 1990, uma reforma ian 6 politicas ¢ institucionais. A regulagio f, inscrumentos reg relaciona de desregulamentagao € condmicas, iu instrumentos econdmicos que coibem os con, titivos das empresas. Diferentemente de outy, , consequencias € definida em tern ort tos anticomp' portamentos antic contextos, onde @ regulagao se refere a0 poder nor: context coor sis ampla, existe certa confusio entte os diferentes sakeholdey form ‘ ac 7 err mes do contexto brasileiro sobre © papel da regulagio, pedo econdmica, A medida que se difundem os modelos de mos de minando a vi . . agéncia independente em diversos setores, além da infraestrutura, oy que se buscam novos instruments de melhoria da qualidade regulatériz (baseados nesta visto mais abrange da regulacao), essa visio economicist da repulagao encontra dificuldades de adaptacio. De fato, os primeiros anos da reforma centraram-se na criagio de entidades regulatérias independentes em setores de servigos piiblicos como eletricidade ou telecomunicagées, abordando, principalmente, 0 formato organizacional ¢ o papel institucional desses érgios. Embora tenham objetivos ¢ atuagio diferentes, as agéncias brasileiras sio carac- terizadas por um alto grau de isomorfismo organizacional. Formalmente, estas dependem dos ministérios, os quais sao responsveis por formular No entanto, ao longo dos anos, 0 corpo técnico das agéncias, o conhecimento especializado desses 6rgaos € 0 esvaziamento politicas regulatéri dos ministérios contribuiram para concentrar 0 processo de formulacio ¢ implementacao de politicas regulatérias nas agéncias, abrindo espa? Para questionamentos do modelo.” A difusto do formato organizacional de agéncia independente &™ setores como dgua, uu cinems i satide suplementar, vigilincia sanitdria 0 resy i ibi Pondeu a outro movimento estrutural — a necessidade de flexibilizar* ” PECI,A. Re . , Revina ae regulatéria brasileira dos anos 90 4 luz do modelo de Kleber Nase" iministracdo Comennora e do Eitado na 2 ‘edo Contemporinea, v.11, 0. 1, p. 11-30, 2007; MARTINS, HF & 16, 2004, op. cits MELO, M. A. “As agéncias reguladoras’, 2002.07“burocracia. De faro, outros setores da administragio piblica almejavam aindependéncia dos entes regulatérios como uma forma de obter maior autonomia de gestao, desencadeando um Processo mimético de difusao horizontal. Dessa forma, o estabelecimento das agéncias brasileiras deve ser encarado como parte de um movimento maior de mudanga estru- tural, a flexibilizacéo da gestao publica, que encontrou espaco fértil de proliferagao no contexto da desestatizagao.”” Mais uma vez, especificida- des locais influenciaram 0 processo de difusio dos érgios regulatorios independentes. Nessa linha de estudos, Peci e Sobral” buscaram analisar 0 processo de adogao da analise de impacto regulat6rio no Brasil. A AIR é um dos instrumentos disponiveis para melhorar a qualidade da regulacao e con- siste na andlise ¢ avaliagdo dos possiveis beneficios, custos e impactos de regulamentagées novas ou jé existentes.°? A OCDE” recomendou a ado- sao do instrumento no relatétio “Brasil: fortalecendo a governanga pelo crescimento”, visando & melhoria da qualidade regulatéria, com base em uma perspectiva de “governo como um todo”, que privilegia a definicao mais ampla da regulacao, além da dimensio econémica, ¢ aproximando- -se da regulamentagao como poder normative. Por isso, além dos entes regulatérios independentes, o relatério recomenda que a AIR seja adotada por todos os érgdos com poder de regulamentacao (OCDE, 2008a). A pesquisa buscou compreender como as especificidades contextuais influenciario 0 processo de difusio da AIR no Brasil, integrando as perspectivas politica e organizacional sobre a adocao do instrumento em © PECL. A. “Reforma regulatéra brasileira dos anos 90 3 uz do modelo de Kleber Nasi 2007, op. cit. * PECI, Alketa; SOBRAL, Filipe. Regulatory impact assessment: how political and organiza tional forces influence its diffusion in a developing country. Regulation & Governance, . 5. p. 204-220, 2011. | . * ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OFCD). Building an institutional framework for regulatory impact analysis: Paris: OCDE, 2008b. — . ® ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). Brasil: fortalecendo a governanga tegulatéria. Relatério sobre reforma regulatdria. Brasilia: OCDE, 2008a. suidance for policy makersReguiagdo no Brasil Ivimento. Especificamente, este estudo bascou.g paises em desenvolvim _ ategorias de analis conceito. A AIR esta sendo introduzida ng » conceito. seguintes € ? de do ~ a) Familiaridad tf send nd c, nos paises em desenvolvime ¢ estudos demonstram que, 0s P; ma umbiguidade conceitual sobre o instrument, prevalecer certa re os principais stakeholder sat as sgulamentagio sio controversos, considerando que prevalece, no pai rey .* Os proprios conceitos de regula, uma perspectiva econdmica da regulagéo, b) Capacidades organizacionais. Capacidades existent S ‘fas entidades com poder de regulamentagao, em termos organizacionais, podem influenciar positivamente ou negativamente o processo de difusio da AIR. ©) Contexto burocrdtico. A concentragao da autoridade regulatéria apenas em alguns drgaos ou sua descentralizagao para um niimero grande de agéncias independentes, como no caso brasileiro, pode influenciat implementacéo da AIR e motivar os representantes politicos a exerce controle sobre o processo de deciséo das agéncias independence 4) Proceso de politicas piblicas. Peculiaridades do processo de politica puiblicas, como alta fragmentagio e falta de coordenagio entre diversas lades ¢ agéncias governamentais, disparidades em termos de mo delos organizacionais ou instrumentos regulatérios — aproximando-se de um modelo garbage-can -, podem também influenciar o process de difusio da AIR, nstrumento. altos diri » Pesquisa, que contou com entrevistas com et s étteo:d Benes © stakeholders direta ¢ indiretamente envolvidos no pr “ ie “Bulacao, corrobora a tese da “difusio sem convergenciaRegulacdo © administracao publica AIR, defendida por Radaelli.” De fato, 0 caso brasileiro de adogao da AIR também revela que os processos de difuséo de politicas publicas dependem sempre do contexto local de adogao. Estes adaptam-se, de ma- neira dinamica, as diversas combinagoes de varidveis de natureza politica € organizacional — sempre singulares na sua manifestagdo local. Logo, de esperar um distanciamento, em maior ou menor grau, de um modelo ideal da AIR, de natureza racional e empiricista, intimamente relacionado com 0 contexto norte-americano. Esse distanciamento pode influenciar a estratégia de adocao da AIR no Brasil, assim como os resultados, alguns imprevisiveis, advindos da adogio desse instrumento pelo governo federal. Concretamente, a pesquisa demonstrou, diferentemente dos estudos. dominantes acerca da AIR em paises em desenvolvimento, que existem slidas capacidades organizacionais no contexto brasileiro e estas podem influenciar positivamente a adogao do instrumento. Entretanto, essas capacidades, embora necessatias, nao sao suficientes para evitar a falta de convergéncia em praticas fururas de AIR, uma vez que importantes varidveis politicas também podem influenciar 0 processo de difusio do instrumento. Essas varidveis dependem do contexto local de adocao ¢, no caso brasileiro, relacionam-se, principalmente, com as especificidades do contexto burocritico € do processo de politicas publicas. Resumindo, os estudos acima citados buscam demonstrar os possiveis limites da difusio mimética de modelos regulatérios internacionais no contexto local, assim como os processos de transformagao que natural- mente ocorrem no decorrer do proceso de adogao. De forma geral, esses trabalhos se contrapoem aos relatérios de organismos internacionais que focam, quase exclusivamente, a falta de capacidades organizacionais do governo brasileiro — como mais um caso de pais em desenvolvimento. De fato, demonstrando que existem s6lidas capacidades organizacionais, mas que os processos de adogao sao naturalmente divergentes de um contexto para outro, espera-se contribuir para a pritica de administragao publica, * 1 “Di ce: how political context shapes the adop- RADAELLI, C. M. “Diffusion without convergence: how political 3005, op. cit; RADAELLI, C. M, “Desperately sccking act assessment”, pact 2009, op. cit. tion of regulatory a regulatory impact assessment: diary of a reflective researcher’Regulacdo no Brasil modelos ¢ inserumentos regulacSrios 3S especificidade, lo Pa d adaprant des que 0 pais apresenta- potencialida Regulagao e governanga Vista a partir de uma perspectiva mais abrangente, a regulacio modi substancialmente a relagao do Estado com o setor privado ¢ coma prdprig sociedade civil organizada. Esse movimento € reconhecido no campo administracdo publica com o termo “governanga”. ‘Agovernanga entra no vocabulario da gestao publica nas duas kim décadas, englobando conceitos contraditérios tedrica € ideologicamente, Segundo Peters ¢ Pierre,” a governanga é uma contrapartida & concepcio tradicional da administragao publica. Seus principais focos de anilise sio os limites da acao do governo, bem como as relagées estabelecidas entre governo e setor privado. Para Prats i Catal4,.” a governanga é um movimento que se faz presente nos anos 1990 e se refere ao reconheci- mento da importincia da boa interagao entre governo, sociedade civil e setor privado, No contexto europeu ¢ estadunidense, a governanca se refere & exis téncia de alguns elementos que se materializam a partir das reformas neoliberais implementadas em grande escala a partir dos anos 1970: a) O dominio das redes em politicas publicas. Desde a concepsao de Cas tells™ sobre o Estado em rede até os dias de hoje prevalece a ideia de que as redes, definidas stricto sensu como colegées amorfas de atores publi- ©0s, privados e sem fins lucrativos, dominam a esfera da administrac®? ™ PETERS, Guy, PI . admit RS, Guy; PIERRE, John. Governance without government? Rethinking public i istration. Journal of Public Admin 7 ” pie al fministration Research and Theory, v. 8, 0. 2, 1998 ese . ALA, Joan. Veinte aos de modernizacin administrativa em ls 0 ON DEL re aeniidas, In: SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE MODES L ESTADO. Anais, + Buenos Aires, 2006. ” CAS » Manuel la red. Madri: Alianza, ae ™ de la informacién: economia, sociedad y culeurs ~ lecionesRegulacdo e administragao publica publica.” Para alguns, as redes so vistas como um processo natural decorrente da abertura econédmica e democratizagao,"’ enquanto para outros se referem ao dominio do setor privado sobre o setor piiblico, decorrente do processo da perda de legitimidade deste ultimo.” b) Ocontrole cede lugar a influéncia. Geralmente, nessas redes de politicas publicas, 0 governo perde seu poder central ea capacidade de controlar diretamente os atores e os recursos e passa a usar mais a capacidade de influéncia, ©) Uso de recursos psiblicos e privados. A existéncia ea institucionalizagao de parcerias formais ¢ informais entre o setor piiblico e o privado tornam possivel 0 uso hibrido de recursos publicos e privados. d) Criagéo de modelos organizacionais hibridos. Em alguns casos, a mistura dos recursos se dé via organizagées hibridas do tipo quangos (Reino Uni- do), que tornam possivel a operacionalizagio do conceito da governanca. Entretanto, & importante observar que 0 conceito de governanga & substancialmente diferente dos movimentos de inspiragao neoliberal dos anos 1990 ¢ apresenta a tentativa de uma nova sintese das relacées do Estado com 0 mercado ¢ com a sociedade civil organizada. Governanga é um conceito essencialmente democrdtico: a redugio do Estado como consequéncia das reformas neoliberais pode ter diminuido seu peso € transformado seu papel, mas 0 aumento das parcerias com 0 setor privado e com o terceiro setor também é impulsionado pela crescente pressio da sociedade. A new public management (NPM) ¢ ideologicamen- te marcada pelo neoliberalismo ¢ busca tornar as organizagées publicas similares as privadas, reconhecendo apenas a diferenca no produto a ser entregue. A governanga reconhece a importancia das organizacées publicas na rede de articulago com o privado. » LOYOLA, Elisabeth; MOURA, Suzana, Anilise de redes: uma contribuigio aos estudos or- ganizacionais. In: FISCHER, Tania (Org.). Gestio estratégica: cidades estratégicas ¢ organizagies locais. Rio de Janeiro: FGV, 1996; MANDELL, Myrna P. Community collaboration; working through network structures. Policy Studies Review, v. 16, n. 1, p. 42-64, 1999: MARSH, Da RHODES, R.A. W (Org). Policy networks in British government. Oxford: Clarendon, 1992 “ MANDELL, Myrna P. “Community collaboration”, 1999, op. ci. © PETERS, Guy; PIERRE, John. “Governance without government?", 1998, op. ci. 59Regulasao no Brasil wernanga tem foco interorganizacional: diferentemenye Go iticas intraorganizaci {Nn cujo principal foco séo as praticas intraorganizacionais, £0Very, « fj an, estimula as redes interorganizacionais como formas alternatiy,, bi s a scance do imeresse pablico. O setr piblico & responsive ply . i gi. ro| politic e plo desenvolvimento de estratésias que sustetam acy a 4 . A NPM busca mudar 0 setor piiblico, ae de agio do govern tented” préximo ao privado. a Governanga sustenta-se em bases ideolégicas diferenciadas da Nyy i at : governanga é maledvel em diferentes contextos idealdgice ou cultura De fato, redes interorganizacionais, interseroriais € gestio inteqh, podem ser implementadas gradativamente, em diversos contextos cioculturais, adaptando-se as suas caracteristicas. Ji a NPM susteng pela ideologia neoliberal e busca a penetragao das forgas do mercal no setor puiblico. io existe um modelo tinico de governanga: diferentemente do mocklo burocritico, a governanga nao pretende ser um modelo organizativoe funcional de validade universal. A governanga é multifacetada e plata, busca eficiéncia adaptativa e exige flexibilidade, experimentagao e apren dizagem via prova e erro. Resumindo, a governanga deriva da cultura politica do pais no qu se insere, enquanto a NPM nao demonstra essa sensibilidade contextual eideologica. Dessa forma, é de se esperar que os desenhos institucionais da governanca sejam diferentes, dependendo do contexto em que si? aplicados. De forma ma utilizado na teoria de ad que 0 Estado (dominio setor privado (dominio (dominio da cidadania imtersegao d que se torna nistragao pul . . 4 ioiest is ampla, 0 conceito de governanga pode s tat. ate c elagdes ministracao publica para qualificar as rely - volve com 0 dos politicos e burocratas) desenvolve ¢0" . orc sector das empresas ¢ consumidores) ¢ terceit® ‘ |, E ess organizada em torno dos seus interesses © relagées entre o Estado, o setor Privado eo terce! Principal foco de pesquisa para os pesquisadores de 2! blica na atualidade, ro Seto" miConclusées Esce capitulo buscou apresentar algumas discussbes que se situam na in- terface das areas de administragio publica ¢ regulagio, ilustrando algumas contribuigdes advindas das pesquis s originadas nas duas areas. -se a contribuigao histérica de autores clissicos de administragio publica no que tange ao debate politica x administragao, alizado no modelo de agéncia “independente”. Uma anilise histéric do surgimento do modelo no contexto norte-americano demonstra que regulagao nos EUA nasce como resultado da pressio da sociedade civil ¢ consolida-se, desde sua origem, como uma politica de intervengao estatal, que proliferava via estruturas burocriticas de regulacao, sem intervengio direta na economia. Difere aqui substancialmente do caso brasileiro, em que a regulagio se circunscreve 4 atuagao de agéncias independentes em varios setores até ento diretamente operados pelo Estado. Assim, a (in)dependéncia das entidades reguladoras (ou nao) reflete um debate tedrico de longa data e ha tempo ultrapassado no contexto da administragio publica. Fruto de um contexto histérico e ideolégico caracterizado por crescente complexidade da acio do Estado e pela crenga nas tecnologias administrativas, o modelo de agéncia independente buscou consolidar um ente de natureza técnica nas mios de especialistas com expertise administrativa/técnica ¢ independentes de excessivos controles governamentais. A experiéncia, no entanto, demonstrou que, com o tempo, os ganhos resultantes da especializagao cram suplanta- dos por excessos de fungdes € poderes por parte das agéncias com maiores poderes discriciondrios, como também se manifestou no caso das agéncias brasileiras, criticadas por acumularem fungées de formulagao ¢ execugao de Inicialmente, resgato! politicas publicas. Entretanto, esse carater técnii co ea tendencia & indepen- déncia também asseguram ganhos de eficiéncia e sustentam 0 modelo ~ de forma ciclica - ao longo dos anos € em diversos contextos A literatura contemporanea de administracao ptiblica reconhece a forca de um movimento de difusio do modelo da agéncia independente € de outros instrumentos regulatérios em varios contextos internacionais € contribui para desvendar outros fatores, para além da credibilidade dos 61peguiagao no Brasil ‘or contribui¢do da adminis. ‘onam a difusao. A mai do mimetismo de forma ~ reconhecimento rios instrumentos regulatérios -, I na operacionalizacao contratos, que impulsi eragio piiblica diz respeito 30 cos organizacionais ¢ vi uma divergéncia substancia modelos em diversos contextos locais. compreender 0 papel de varidveis politicas de difusao, ¢ s40 particularmente inte- ressantes porque avangam na critica das recomendagées de organismos internacionais que partem da premissa de existéncia de escassa capacida- de organizativa ou procedimental em paises em desenvolvimento como barreiras a reformas de melhoria regulatoria. Por fim, o texto busca demonstrar que as (ra do papel regulatério do Estado, em paises como Brasil, colocam em pauta dministragao publica 0 conceito de governanga Ges que o Estado desenvolve com copiam-se forma ao passo que diagnostica desses as pesquisas buscam ¢ institucionais nesses processos nsformagées decorrentes dos pesquisadores de a que é utilizado para qualificar as rela 9 setor privado e com 0 terceiro setor. Referéncias ABRANCHES, S. Privatizacao, mudanga estructural e regulagao. In: FORUM NACIONAL O DAY AFTER DA PRIVATIZAGAO DA INFRAESTRU- TURA, 11. Anais... Rio de Janeiro, 1999. BREYER, S. G. Regulation and its reform. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1982. |. La evade la informacién: economia, sociedad y cultura —la CASTELLS, Manuel sociedad red. Madri: Alianza, 1996. v. 1. LAEGREID, P, Competing principles of agency organi- CHRISTENSEN, Ts ization of a reform. In: EGPA CONFERENCE. Paper, zation: the reorganl 7-9 set. 2011. a iean cage revisited: institutional isom: isomor- Bucareste,