Deki municipios-. El gobierno local no pretende ni puede sustituir las funciones centrales que le dan soporte, consistencia, unidad y direccionalidad nacionales. Ante una economia mundial globalizada € interdependiente, sera una muestra de eficiencia y competitividad lograr una rapida integracién al interior de los pafses que permita concertar y articular qué, cémo y cuanto producir en funcion de las oportunidades, la demanda externa y las ventajas comparativas de los distintos ambitos locales y regionales. Visién esquematica del Proceso de Desarrollo Institucional Municipal (DIM) ‘Asimismo, que el DIM no es un fin en sf mismo sino un instrumento, una estrategia de cambio planificado que implica dos dimensiones: una procesal, de intervencién | en la estructura organizacional, la toma de decisiones y la Podemos hablar del proceso cultura administrativa de una municipalidad en particular; | yotra de resultado, vinculada més bien a la mision de Gicha municipalidad, en tanto modifica sus roles tradicionales y la involucra activa y participativamente en Ia promoci6n del desarrollo integral de su comunidad. DIM como una estrategia de intervencién para el cambio organizacional e,igualmente, || como una estrategia para el desarrollo local { Podemos hablar entonces del proceso DIM como una } estrategia de intervencién para el cambio organizacional ¢, igualmente, como una estrategia para el desarrollo Mocal. Noes objeto de esta ponencia profundizar aspectos téenicos del proceso DIM en si mismo, pero quisiéramos presentar una visién sindptica que pueda servir de referencia a quienes se interesen por el tema, En todo caso, nos antecede en el intento el excelente documento de trabajo de Marco Velasco "5, sobre una experiencia concreta de desarrollo institucional en un municipio rural del Ecuador. Bases conceptuales y metodolégicas Los procesos planificados de cambio en organizaciones tributan basicamente a los métodos, experiencias y conceptos aportados por las ciencias sociales en general. Destacan entre ellas -sin animo excluyente- 48, Ver M. wales, ia ectesen cera Ja sociologia, la psicologia y las ciencias de la inscinal an manic wae Ceicaoet administracién (Ver Grdfico No. 2), en tanto nos (Quito, 1982). aproximemos al fendmeno organizacional como un ny NER TV UYU GQ QqgggngageaaneanKeeg| pala ee Uae Puss ile keer cell tea rd conjunto de relaciones estructuradas entre grupos humanos y de éstos con su entorno, pongamos en primer plano al individuo-miembro de una corporacién 0 nos - eee —P = interese relievar su funcionalidad como proveedora de dy bienes y servicios, respectivamente. ‘ —s a Grafico N22 a DIM como estrategia de intervencién para el cambio ue 5 3 BASES CONCEPTUALES Y METODOLOGICAS HERRAMIENTAS DIM ESTRATEGIA DIM Aportes de — SOCIOLOGIA ‘ORGANIZACIONAL PSICOLOGIA ‘SOCIAL DE DIAGNosTICO = Enfoque sistémico + Andlise situacional Micro-politics | Saar ” Srgenaconat |) = Ganbieactusina DE TERVENCION : \ Lo TN = Shimesounses | mvegng Ciencia ‘Gapacitacion ductive uae ( “Management” “ = Técnicas de decision DE DESARROLLO y planific: | Consultoria de procesos + Microplanitieacién parteipativa/ ZOO. + Direccién por objetivos + Sistemas de informacién ale. 1. Aportes de la sociologfa organizacional Desde Amitai Etzioni y su clésica "Sociologia de las \rganizaciones', el grupo humano en situacién productiva ha sido tema recurrente en las ciencias sociales, asi como el estudio de las variables que originan y refuerzan el cambio. Sin pretender ser exhaustivos, { 1a Teoria de Sistemas -originada en la biologia y asentada definitivamente en el instrumentario \socioldgico- es de suma utilidad para comprender a las lorganizaciones sociales como sistemas abiertos en ‘dindmica interacci6n con su entorno, en bisqueda ‘constante de equilibrios internos y externos que garanticen su sobrevivencia. {Por otra parte, los métodos cientificos de investigaciGn | social constituyen el aporte més formidable para | aprehender, describir, analizar e interpretar de manera Rae SaeAE UAE a AEE hm uedabble ea enue en La psicologia social enfoca al hombre en su vida de relacién, en sus actitudes sociales y comportamientos objetivos 16, Cibsicos compendios son los db Eaoa H ct anicatonal payenaioay(atipes Sere an wifey de Cu Van Posensil were Grane poyenolope” Fisher Verlag omar”) | valida y confiable los complejos problemas de una comunidad determinada y sus instituciones Més recientemente, autores como Bakke en los Estados Unidos o Béhret en Alemania enfatizaron en la |denominada Micropolitica Organizacional -es decir, en jel estudio de las tensiones, conflictos y negociaciones \intraorganizacionales por el poder y control institucional-, de suma utilidad para comprender organizaciones politicas como los municipios y sus Organos de gestién, 2. Aportes de la psicologia social La psicologia social enfoca al hombre en su vida de relaci6n, en sus actitudes sociales y comportamientos objetivos. Una de sus mas antiguas ramas, la psicologia industrial, se preocupaba por adaptar el hombre a la tarea: posteriormente, al evolucionar hacia la psicologia del trabajo, mudé su atencién hacia los procesos subjetivos del trabajador ("a cada quien, segiin su capacidad.."). Hoy, la psicologia organizacional "® parte de un enfoque situacional en el que se consideran tanto los aspectos motivacionales, subjetivos e individuales, como el ambiente organizacional que incluye las condiciones laborales objetivas, la tecnologia, los, procesos productivos, las normas, los valores y la cultura institucional, Muy largo de enumerar seria citar siquiera las més importantes contribuciones en esta tematica. Bastenos sefalar al menos las tendencias predominantes hacia el pragmatismo, el enfoque interactivo, ecléctico y situacional. Los cldsicos hallazgos sobre relaciones humanas, liderazgo, motivacién y desempefio se han relativizado con el creciente reconocimiento al valor de los "contratos psicolégicos" -la negociaci6n y la concertacién- que preconizan y posibilitan al interior de las organizaciones reglas confiables y equitativas que hagan transparentes, razonables y, sobre todo, accesibles 2 los individuos los beneficios institucionalmente generados. Por su relacién con el cambio institucional, detengémonos en el tema de las actitudes y los comportamientos (Ver Gratico No. 3) Los conocimientos Ge us personas pueden ser modificados o incrementados ce relativamente corto tiempo y con baja dificultad. A veces basta una simple entrevista 0 sesion de | capacitacién f Wud | M PRPC RRRL NN WWW WY ef. \ eReerere f FF Pip Ber \ 9 We ECCe| wteebebee ®d je pnd ddd dx dm Wd \- WL INL i } a | a Grafico N°3 Tiempo requerido y grado de dificultad para diversos niveles de cambio AX fatto) (COMPORTAMIENTO DE GRUPOS 0 DE ORGANIZACIONES (4) COMPORTAMIENTO INDIVIDUAL (3) GRADO DE DIFICULTAD ACTITUDES (2) | CONOCIMNIENTOS (t) aio) (corte) Tempo | Las actitudes -como disposiciones para la interaccién con | personas, conceptos y valores- requieren por lo general més tiempo y ofrecen mayor grado de dificultad para cambiar, puesto que se originan en experiencias individuales 0 colectivas relacionadas con la seguridad y la autoestima en las que la racionalidad no juega un papel decisivo, Mas largo y dificultoso es ain cambiar los comportamientos objetivos de una persona dado que el cambio subjetivo de actitud | debe estar acompafado de expectativas razonables de 'beneficios derivados de tales comportamientos ) En el caso de colectivos u organizaciones, el tiempo y | citteultades para el cambio de comportamientos es | proporcionalmente mayor, las resistencias son también mayores dado que concurren variables internas y externas como las del liderazgo, los intereses de grupo y ios conflictos por el poder y el control institucional. | En todo caso, nos queda claro que el DIM, como proceso ||de intervencién organizacional, es una tarea compleja que ‘require de mucha paciencia y el control razonable de | variables vinculadas a la capacidad real de introducir y | consolidar nuevas reglas de tipo estructural y procesal |/en la municipalidad, de modo de posibilitar, facilitar y {/ reforzar nuevos y adecuados comportamientos. (largo) EI DIM, como proceso de intervencién organizacional, es una tarea compleja que requiere de mucha paciencia y el control razonable de variables vinculadas a la capacidad real de introducir y consolidar nuevas reglas de tipo estructural y procesal en la municipalidadTe Pe scae this bet WESTRATEGIAS PARA LA MODERNIZACION ———| La organizacién competente es aquella que cumple razonablemente sus objetivos con los recursos humanos, financieros y tecnoldgicos de que dispone Como dato ilustrativo consignamos que, mas por razones de limitaciones y posibilidades que de cardcter técnico, el rango de duracién de las intervenciones DIM efectuadas por el INICAM de Peri oscila entre seis meses y dos aftos. 3. Aportes de la ciencia administrativa Tributaria a su vez de todas las ciencias sociales, la ciencia administrativa ha evolucionado notablemente. Clasicos como Taylor, Weber, Stejanov y Fayol, preocupados inicialmente por la organizacién en tanto estructuras y procedimientos estandarizados de producci6n a gran escala de bienes y servicios, buscaron la racionalidad como principio supremo. Organigramas, flujogramas, algoritmos y manuales fueron consecuencia de -e hicieron posible- la segunda revolucién industrial, las grandes corporaciones y la irrupcién consecuente de un nuevo poder: las buroeracias. Posteriormente, como reaccion a la fatiga y la deshumanizacién, Elton Mayo y sus experimentos en la Western Electric buscaron afanosamente demostrar que el factor humano era el mas importante. Cambiando favorablemente el ambiente y condiciones de trabajo, la productividad aumentaba consistentemente (e1 "efecto Hawthorne"). Estas comprobaciones, parcialmente ciertas, dieron inicio a lo que se denominé el enfoque de Jas relaciones humanas, que, si bien significaron un avance respecto de la masificacion y despersonalizacion precedentes, siguieron considerando al hombre como un recurso de la produccién. Palo y zanahoria, sancién y estimulo, sabiamente administrados por gerentes profesionales, caricaturizaron esta época. Hoy, latinica receta es que no hay recetas infalibles, ni mnejores ni peores maneras -solo distintas y contingentes- de hacer las cosas. La organizacién competente es aquella que cumple razonablemente sus objetivos con los recursos | fumanos, financiers y tecnol6gicos de que dispone, Felizmente, la literatura administrativa es abundante en instramentos valiosos como las técnicas de direcci6n y gestiOn, de decisiones y planeacién estratégica, de formulacin y evaluacion de proyectos, soportadas eficazmente por sistemas mecanizados de informacién que son diseminadas y difundidas por universidades, ‘centros de investigacion y redes de agencias de desarrollo, tales como -para el caso municipal- el CLAD de Venezuela, RHUDO-AID de Quito o el CELCADEL del Capitulo Latinoamericano de IULA, por citar algunas. aHerramientas del desarrollo institucional municipal Constituyen el instrumental DIM y son aplicaciones multidisciplinarias que se nutren de los desarrollos antes resefiados. A continuaci6n, una selecci6n indicativa y no excluyente de algunas de las més importantes y recurrentes. [1 De diagnéstico (Set entoque sistémico, que considera ala municipalidad como un sistema social abierto, en interaccién con su medio (influido por él e influenciando en él), compuesto a su vez de tres subsistemas principales: el estructural, el de flujos, de trabajo y el humano. Aporta perspectivas sectoriales y matriciales para el andlisis organizacional integral, relacionando demandas, procesamientos y resultados. andlisis situacional, que simuia el “congelamiento" de la dinémica organizacional en un momento dado, a efectos de contrastar sus caracteristicas actuales con el deber ser institucional, con la imagen-objetivo que se construye participativamente a partir de la misi6n, fines y entorno del 6rgano municipal. m Las técnicas de recoleccién de informacién, tales como la entrevista estructurada, los cuestionarios, las encuestas, las listas de chequeo y los sociogramas, acompahadas siempre de rutinas de observacién participante. De intervencién Las técnicas de desarrollo organizacional, constituyen el niicleo fundamental de la intervenci6n planificada para introducir cambios en la institucién municipal "7. Se basan en el autodiagnéstico, la conformacién de grupos de solucién de problemas y planificaci6n de las acciones de cambio necesarias, el aprendizaje experimental (aprender haciendo) y 1a retroalimentacion permanente, Existen tantos enfoques como autores, pero todos reconocen las fases de descongelamiento de las actitudes y_ comportamientos precedentes, la conformacién y articulaci6n de nuevos patrones organizacionales y el] recongelamiento 0 consolidaci6n de los mismos, a partir de la evaluacién de los resultados (Kurt Lewin). Las técnicas de desarrollo organizacional, constituyen el niicleo fundamental de la intervencién planificada para introducir cambios en la institucién municipal 417 La OMT edité un interesante manual de DO, “Programacion do la mejora del rendimiento, PMA, para ofganizaciones publicas". INCAM, separata de clase (Lima, 1987)cae QO OOM EEO RRECE EE) Bee ie enn ee | La metodologia es conocida; las herramientas disponibles, abundantes. Lo dificil no es adoptarlas, } sino adaptarlas a la cultura organizacional en particular. Tan importantes como los productos del cambio son los procesos con que se generan, los mismos que son planificados, implementados, evaluados y sostenidos por los propios miembros de la organizacién, apoyados o asesorados en todo caso por los expertos externos. Su permanencia en el tiempo constituye la prueba por excelencia del éxito 0 fracaso de la intervencion. = Las dindmicas grupales son igualmente socorridas. Todo el proceso de intervencidn se desenvuelve basicamente en grupos, con grupos y para grupos. Estos no se limitan a las tareas clasicas de resolver problemas, formular planteamientos 0 tomar decisiones, sino que estan dinamicamente orientades, es decir, involucran intencionalmente aspectos emocionales de las interrelaciones personales de sus integrantes, Sin legar ala sofisticacién de los grupos de "entrenamiento sensitivo" o de terapia, pueden constituir verdaderos laboratorios conductuales, en los que se haga evidente a las personas sus inhibiciones, temores, frustraciones y conflictos, asi como las maneras de superarlos. \ g9gag gE Q 290 = Las téenicas de educacién de adultos 0 andragégicas, aportan invalorables instrumentos para comprender las maneras como aprenden personas que dejaron la escuela hace algunos aiios y las formas didécticas adecuadas. El aparentemente més importante consiste en lo que el capacitando ya sabe, Averiguarlo y ensefar consecuentemente es el reto, Esta simple afirmacién tiene enormes implicancias, ya que obliga a construir los nuevos aprendizajes para que sean "significativos"- sobre la base de conceptos, proposiciones y estructuras cognoscitivas que, a manera de un andamiaje mental, preexisten a la nueva adquisicién y que, gracias al aprendizaje verdadero del nuevo conocimiento, resultan PPPAPAAAPPIID modificados, enriquecidos y ampliados. A diferencia x del caso anterior, el conocimiento adquirido por & aprendizaje memoristico no se asimilard alas ™ estructuras cognitivas preexistentes sino que, ow simplemente, se almacenaré desordenadamente en . Ja memoria, olvidindose al poco tiempo y sin haber & a © x areouevuvupryUU yy es i il es et ee ee modificado ni enriquecido ningtin conocimiento preexistente porque no encuentra posibilidad de articularse o integrarse a él. Bass y Vaughan demostraron que el adulto aprende Ppor tanteo, imitacién, mediacién (a través de textos, imégenes, planos, etc.) y busqueda de problemas e ideacién de soluciones, siendo éste el método que obtiene resultados mas consistentes y permanentes. Por ello, la capacitacién inductiva (aprestamiento a nuevas tareas) y la concurrente (capacitacin de teforzamiento para consolidar y profundizar habilidades adquiridas), acompafian y refuerzan la intervencién para el cambio institucional a lo largo de todo el proceso, privilegiando el estudio de casos, las aplicaciones practicas de ejercicios de solucién de problemas, la simulacién de situaciones y los juegos de roles. De desarrollo La consultoria de procesos, a diferencia de la consultorfa de recursos sobre asuntos técnicos y de contenido, se aplica para mejorar el trabajo gerencial en equipo y la toma de decisiones, sobre todo en la fase de consolidacién y profundizacién de los cambios introducidos, relievando las pautas y maneras institucionales como se reconocen los problemas y se generan los correctivos y planes de accién. La microplanificaci6n participativa y el ZOPP "6 son instrumentos grupales de planeacién disefados para proyectos de desarrollo. Involucran ala poblacién o grupos de referencia en los procesos de identificacién de problemas y necesidades, la determinacién de objetivos y definicién de metas, asf como en la evaluacion e introducci6n dé eventuales correctivos. Mientras que la primera es impulsada en la region por la CEPAL y se orienta especificamente a involucrar a la poblacién en pequefios proyectos de impacto comunal, la segunda constituye metodologfa oficial de la GTZ alemana y se orienta més bien a unificar conceptos y criterios con sus contrapartes en Ja identificacidn, planeacién y gestion de proyectos en general. Ambas herramientas son de suma utilidad para el proceso DIM, en tanto afinan la capacidad de la shes osu piers E La consultorfa de procesos se aplica para mejorar el trabajo gerencial en equipo y la toma de decisiones, sobre todo en Ia fase de consolidacién y profundizacién de los cambios introducidos 18, Sig on slemén de Panifiacion d@ Proyec tos Onontada a Objetvos.Los inventarios del equipamiento urbano, los cos catastros y complejos sistemas computarizados de informacién geogrdfica constituyen instrumentos ipales cada'vez mas aplicados 18. Tomado dal manual de IULACELCADEL "La Aaminisvacién del Cambio", de Fred Fisher (uto, 1850 (as 1 ANSTAUMENTOS ¥ ESTRATEGIAS PARA LA MODERNIZACION municipalidad de sintonizar adecuadamente las necesidades reales de la poblacién y de articular con mayor eficiencia sus propuestas corporativas. = Ladireccién por objetivos, una de las mas difundidas técnicas de direccién y gestién, creada por Odiorne y enriquecida por Peter Drucker. Presenta dos variantes: direcci6n por objetivos predeterminados (popularizada en la administraci6n pablica latinoamericana en los setentas a través de los presupuestos por programas) y direccién por objetivos concertados (entre los iiveles decisorios y @jecutivos de una organizacién). En ambos casos, consiste en otorgar mayor libertad a los niveles intermedios para ejecutar programas orientados a objetivos, evaluando ex-post la gestién por resultados, . Los sistemas de informacién, herramienta importante en la gestién, supervision y control de una organizacion moderna, estdn hoy cada dfa mas accesibles, atin para municipios pequefos y sin mayores recursos. Los inventarios del equipamiento urbano, los cldsicos catastros y complejos sistemas computarizados de informacién geografica constituyen instrumentos municipales cada vez mas aplicados. Con las PCs ha sido posible que en la mayoria de municipios se introduzcan sistemas mecanizados para la gesti6n interna y de los servicios publicos locales. Colombia ha desarrollado un interesante software municipal; Brasil dispone de redes telemdticas que conectan el sistema municipal nacional; y Argentina, hasta donde sabemos, desarrolla una red federal de informacion sobre experiencias municipales exitosas, trategia del desarrollo institucional municipal r La estrategia de intervencién para el cambio en instituciones, en singular, es la investigaci6n/accién, Como estrategia administrativa, involucra algo mas que un conjunto de herramientas de trabajo{La investigaci6n/acci6n es tanto un marco conceptual para pensar los problemas como una filosofia administrativa para conducir todas las actividades de la organizaciény, La investigacién/acci6n, por ser préctica y conceptual, filoséfica y programética, debe mirarse como una secuencia ldgica de pasos que deben seguirse para tomar decisiones y solucionar problemas y como una estrategia ——> — MARR RK Rae \ VSS + \ ape 2 ih aaaaee Lata) oledad 2 os Tfpa Popsr ir ar ir i ap edn ab ih Lh kh Parr rrr slobal para mejorar el rendimiento individual y organizacional. Por ello, aunque con nominaciones diversas, su aplicabilidad en los procesos estructurados de cambio institucional ha des, plazado a las estrategias tradicionales, més centradas en el rol del agente externo ¥, Por tanto, menos participativas, 1] Caracteristicas de la investigacién/accién (1A) = LalA se basa en la participacién generalizada, Parte de la creencia fundamental de que cada Persona estd mas digpuesta al cambio si participa en explorar las razones y los medios para qu produzca. 5 TATA premia el aprendizaje. La capacitacién se transforma en el corazén del proceso. La intencion no consiste solo en resolver problemas inmediatos sino, también, en ayudar a los involucrados a obtener las destrezas y conocimientos necesarios para resolver futuros proble = LalAes practica y directa. Comprende tanto la investigacién practica como Jos medios para obtener la informacion que puede ser utilizada en forma inmediata para mejorar el proceso de resolver problemas. = LalA es experimental. Es un enfoque flexible y abierto a los nuevos cambios. Estimula la xperimentacién y la practica; reconoce la importancia de usar lo que se ha aprendido como guia alo que es necesario hacer. . La investigacién/accién es dindmica. Intenta abarcar una gama creciente de factores y conséciiencias en un esfuerzo de ser congruente con las necesidades y el medio ambiente del sistema, i Etapas o tdcticas de la IA La estrategia LA comprende siete etapas 0 tacticas, desagregadas en metas, interrelacionadas con la estrategia genera . reacién de una relacion para resolver problemas: ompartir las expectativas y valores de la gente; fijar las reglas del juego; asumir roles ttiles y responsabilidades; y, aprender a trabajar en equipo. = Identificaci6n de Jos problemas y las oportunidad identificar los problemas y oportunidades” potenciales; discutirlos y reordenarlos; y, decidir = ee La investigacién/accién debe mirarse como una secuencia logica de pasos que deben seguirse para tomar decisiones y solucionar problemas y como una estrategia global para mejorar el rendimiento individual y organizacional LaIA premia el aprendizaje. La capacitacién se transforma en el corazén del proceso |En varios puntos de Ia etapa de implementacién, el plan de accidn es evaluado respecto a los objetivos originales establecidos en la etapa de anilisis de problemas = Implementacién del = &E aa operat Ne tied go cenne mart tans) ats eee cuales son los problemas y oportunidades importantes y cudles pueden ser ignorados. Analisis del problema: explorar la naturaleza y extensin del problema; transformar el problema en un enunciado objetivo; y, analizar las fuerzas que trabajan en favor y en contra de aleanzar tal objetivo. Planificacién de un curso de acci6n: identificar e] rango de opciones; analizar cada opcién; desarrollar un plan de accién (generalmente una opcién o una combinacién de ellas); y, establecer un método para evaluar la accién propuesta. Experimentacion y redisefo: exige un periodo de experimentaci6n y puesta en practica. Esto permite que el equipo involucrado en la soluci6n del problema pueda confirmar cuan eficaz y manejable serd el plan de accién propuesto y redisefarlo si fuera necesario. 0 de accién deseado: convertirlo en realidad, es decir, echar a andar el plan de accién y manejar los cambios que acompafan tal plan. Adin en esta etapa queda espacio para introducir modificaciones y mejoras. valuacién de los resultados: en varios puntos de la etapa de implementacién, el plan de accién es evaluado respecto a los objetivos originales establecidos en la etapa de andlisis de problemas. A menudo, es necesario regresar a etapas anteriores por una u otra raz6n, Por ejemplo, uno podria darse cuenta que es imposible alcanzar los objetivos sin una mejor comprensi6n del problema o las oportunidades. En otras ocasiones, tal vez se pueda saltar ciertas etapas. Por ejemplo, puede estar tan claro el curso de accién y limitado el tiempo para la experimentaci6n, que no tenga sentido realizarlas. E! punto realmente importante es mirar el proceso como algo dindmico, flexible y que responde a las necesidades y deseos de quienes lo aplican, vas del desarrollo istainat] municipal G.) La eficiencia municipal Estructuras, jerarquias, manuales y reglamentos, flujos de trabajo humano, de recursos financieros y materiales, APAIPPIPNDOAC 22,329,929 DAA ,tecnologias disponibles, as{ como comportamientos individuales y grupales informan lo que podrfamos lamar el microambiente o dimensidn interna de la izacién. Eficiencia no es otra oasa que la armonizacién de todos estos factores y variables en una perspectiva de productividad; es decir, producir mas y mejor con la mayor racionalidad y economia posibles. = > hemo ~ hpeiy oder Para la municipalidad, siempre escasa de recursos, la eficiencia de su gestién no es solo un estdndar deseable Sino una exigencia social. Cara a las demandas de poblaciones empobrecidas, la eficiencia de los gobiernos locales no es un mérito, es un compromiso moral. Los gobiernos locales que necesitamos han de ser capaces de: administrar bien su tiempo y el de los vecinos; racionalizar sus estructuras y procesos; adecuar el nimero de sus empleados a las posibilidades y funciones reales; introducir mecanismos de simplificacién administrativa y desregulaci6n en beneficio de sus contribuyentes; adoptar d instrumentos de anilisis costo/beneficio para sus una exigencia social proyectos de inversién; brindar al usuario orientacién oportuna y confiable; hacer transparentes sus procedimientos internos; lograr de sus colaboradores una disposicién permanente al cambio, la innovacién y la mejora constante, En fin, de una orientacisn hacia la satisfacci6n del usuario de sus servicios y hacia el control de las tendencias burocréticas a la autoadministracién complaciente. Para la municipalidad, siempre escasa de recursos, la eficiencia de su gestidn no es solo un estindar deseable sino En resumen, eficiencia es optimizar, hacer proporcionadas, las relaciones insumo/producto. i @® La eficacia municipal . Laeficacia es una variable relacionada con el Lar PAIS 08 7 | macroambiente 0 dimensi6n externa de la municipalidad, considerada como un sistema social | interactuando con su medio. Mientras la eficiencia se { preocupa por Ia calidad y cantidad de los medios Eficiencia es optimizar, hacer utilizados, la eficacia lo hace por los productos. Estos proporcionadas, las relaciones } productos tienen que ser confrontados con los objetivos _insumojproducto municipalidad tiene finalidades especificas y su eficacia se medird por el grado de cumplimiento de las mismas. | institucionales, probada su intima correspondencia. La | Los gobiernos locales que necesitamos, en orden a sus nuevas funciones y responsabilidades, deben ser capaces de: trazarse objetivos generales y metas especificas con participaci6n de la comunidad; ofertar servicios realmente necesarios y aceptados; desarrollar proyectosa Srey Pee que posibiliten que la poblacién perciba en su municipalidad un rol promotor y no retardatario del desarrollo, La municipalidad, por tanto, debe reaccionar a los cambios en el entorno y anticiparse a ellos en una actitud proactiva, capaz de aplicar en sus obras tecnologias adecuadas en funci6n a los materiales de la zona y los recursos humanos y materiales disponibles, La municipalidad debe Preservando el medio ambiente y los ecosistemas locales. reaccionar a los cambios en el entorno y anticiparse a ellos en una actitud proactiva, capaz de aplicar en sus obras (3.) La efectividad social tecnologfas adecuadas en : En resumen, eficacia es optimizar, hacer correspondientes, las relaciones producto/objetivo. funcién a los materiales deta__L28 OrSanizaciones pueden ser eficientes sin ser eficaces y zona y los recursos humanosy _YteVeTSa. Algunos autares consideran que las Rie nTeTareeearl organizaciones efectivas son aquellas que satisfacen materiales disponibles, @® ambas condiciones, es decir, son capaces de generar preservando el medio buenos productos y de alcanzar sus metas y objetivos. En ente y los ecosistemas el caso empresarial, la efectividud se prueba sin duda por locales a de! mercado; las administraciones publica en cambio, pueden y deben ser evaluadas porta efect jlidad”) social de su gestion. ¢ relaciona mayormente con decisiones gerenciales en el ambiente interno de la municipalidad (cémo se hace); la eficacia, con aquellas vinculadas a sus productos -servicios piblicos, normatividad, capacidad de sinless ® gobierno- (qué se hace). La efectividad social de una = municipalidad implica, ademas de hacer bien las cosas y que se tenga metas y objetivos claros, que dichos objetivos respondan a necesidades reales de la comunidad (qué deberia hacerse). En resumen, efectividad social es optimizar, hacer concurrentes, las relaciones objetivo/demanda social. Garantia razonable de que asf sea la ofrecen los modelos y experiencias de gestién municipal participativa. En efecto, solo la cercania y, mejor ain, el involucramiento de la comunidad en la definici6n y priorizacidn de sus necesidades, en la determinacién de planes y objetivos y en la propia gestién de la municipalidad -especialmente en lo que se refiere a los denominados programas sociales-*" puede evitar lo que es comprobacidn tragica enla regi6n: que, a la escasez de recursos municipales, con frecuencia se adiciona su equivoca aplicacién en . obras y servicios que solo responden al voluntarismo de Htemodoogy or Evuaing tte mpaa afi. 10S gobernantes de turno 0, peor ain, a intereses vention on Organisational Eifectwveness’, en clientelures y subulternos. ‘Academy of Management Review (ulc 1876) se TU ADEA HOHE ECQRaeE Oe caae PP PPPPP PRR IE??? |i of fog Jb Jade Jade sada: Be WALL i YL i LAD ALAR AD Ab ARSE Ah ADD PUY Y sabatit Haba TINT ETEE EY Pe EE spares 47 El Gréifico No. 4 esquematiza el paradigma de una municipalidad participativa, que se esfuerza por ser eficiente yeeficaz, que se sustenta tanto en una relacién abierta con su ‘comunidad como en la efectividad social resultante de su adecuada identificacién con las necesidades sentidas de la poblacién{En fin, una municipalidad que institucionalmente representa, asume y ejecuta las funciones y autoridad de un gobierno local auténtico, legitimo por su origen Gemocratico, es verdad, pero legitimado por su actuacion lcompetente y el respaldo poblacional consiguiente #) Grafico n° 4 DIM como estrategia de desarrollo local ESTRATEGIA Dit VARIABLES Y OBJETIVOS DEL DIM INDICADORES DIM / / / 7 DE RESULTADO [ Desannowo | catipap BEONSMEES Seinen Comprobacién objetiva de ‘optimizacion de estandares de Blonestar y desarrollo humane \ Investoneén A aosienno tN om of eee Cptnzacin de as reacone: Y -woscnatoxe” XE inane | edn g/ Wiinicinton” Producto | Stjauvey ai, anmewamia Sietvo’ | elnandd sot = Etecvidd socal be Proceso ‘comuNiDAD Zo ‘Los objetivos ailtimos del desarrollo] institucional municipal Para que el desarrollo local integral abandone la calidad de utopia y adquiera visos de realidad, susceptible de ser expresada en objetivos concretos y mesurables en su grado de cumplimiento, desdoblemos dicho concepto en Jas tres dimensiones que lo definen: (LE taesarrotto econémico deta comunidad 21.VerM SivaLaparicipatn comuntatia en Un municipio considerado en su integralidad de 21, vel M Sea, La paripecio comer estado/sociedad civil ha de ser capaz de reconocer, ‘mento de abajo (Quito, 1981. estimular y encauzar el potencial econémico de su ‘comunidad. Por ejemplo, a través de una gestion adecuada y eficiente de los limitados recursos de queUn munici io considerado en su integralidad de estado/sociedad civil ha de ser capaz de reconocer, estimular y encauzar el potencial econémico de su comunidad 28, Gudad pervana frnterizs con Chile y Bolivia. 24, De los cuales inviri6 el 85% en gastos co ttventas (1 milén sole en remmuneraciones). dispone para inversién y obra publica, en la medida que Ja oriente selectiva y prioritariamente a la infraestructura y el equipamiento urbano que el desarrollo y promocign de nuevas actividades econémico-productivas requiere. Ha de priorizar aquellas actividades de corta maduracién que -por ventajas comparativas locales y regionales- posibiliten mejor y mas rapidamente la recuperacién de los recursos invertidos y 1a produceién social de excedentes econémicos, cuya reinversién dinamice a su vez el crecimiento econémico local y la recaudacion tributaria municipal, Para no teorizar demasiado, citamos el caso del municipio de Tacna,?? cuya poblacién vivid mayoritariamente y por aos del contrabando regional y que supo aprovechar las nuevas politicas de liberalizacin de importaciones e impuls6 su conversi6n en zona franca comercial. La municipalidad puso en valor terrenos eriazos, bajo la modalidad de lotes con servicios, dotandolos de luz, agua yalcantarillado, vialidad y equipamiento urbano minimo, Vendiendo los predios en su valor comercial y constituyendo asi un fondo rotatorio de inversiones que le permitié financiar mercados, programas inmobiliarios, centros comerciales, terminales de transporte terrestre, ete. Tales instalaciones, a su vez, fueron vendidas, entregadas a concesionarios privados o transferidas bajo administracién de empresas municipales descentralizadas -creadas ex-profeso-, gerenciadas por personal calificado ¢ integradas por ex-funcionarios municipales que fueron reasignados al régimen laboral privado. El alivio del presupuesto municipal asf logrado, los ingresos de capital por transferencias de activos, el canon de zona franca, las rentas de alquiler y el incremento importante de recaudacién predial y por licencias comerciales de funcionamiento han hecho posible avances notables en el desarrollo econdmico, social y urbano de Tacna, bajo el impulso del municipio como eje promotor. La politica de priorizacién del gasto reproductivo de alta recuperacién ha generado un crecimiento de los ingresos de la municipalidad de Tacna, de 2 millones cuatrocientos mil délares en 1987 4 a 21 millones en 1992 (casi 9 veces, mas), De estos tiltimos, el 65% se ha destinado a gastos de inversién y el 35% a gastos de operacién (2 millones seiscientos mil en sueldos), incluidos en estos dltimos el financiamiento de maltiples programas como salas-cuna infantiles, comedores populares y servicios médicos y =e e ‘ 4 \ vis oo! at et eat «1 < atmd badd dad Sociales subvencionados para los estratos mas pobres de la poblacién. Dato importante: sin un centavo 1 a Proveniente del gobierno central o regional. = i Obviamente, la municipalidad de Tacna experiment6 en 1 ese lapso un proceso interno e intensivo de DIM, =4 impulsado fundamentalmente por un alcalde innovador reelegido por dos periodos consecutivos 4 @ La calidad de vida de la poblacion = ¢Garantiza el crecimiento econémico de un pais la ¥ calidad de vida de su poblacién? Obviamente, no. La calidad de vida no es promediable, tampoco acumulable: implica valoraciones cualitativas que solo pueden X _ vivenciars€=y aplicarse- en el 2mbito local, comunal, Los Servicios piiblicos, los establecimientos de educacién y | =I =a salud, las vias, las actividades culturales y econémicas de los individuos, se ubican en el escenario municipal. La calidad de vida depende de la organizacion de la vida municipal y no de variables de orden nacional 5 Es indudable que el aumento de! PNB -0, mas propiamente, del PIB per cépita nacional- es condicién necesaria, sobre todo en el horizonte de mediano y largo plazo, aunque no suficiente para esperar una mejora general en la calidad de vida, Pero es facil comprobar que, en paises como los nuestros, desarticulados geografica, econémica, cultural y socialmente, a menudo estos promedios nacionales de ingreso encubren abismales diferencias en la distribucin de la riqueza y de las oportunidades para acceder a ella, Concurre ademés el problema de los parametros con que valoramos la calidad de vida. Pensemos en los distintos criterios que pueden administrar un profesional universitario citadino y el campesino que reside en el, entorno rural. eo Ubicados en todo caso en la perspectiva pragmatica de una autoridad municipal inmersa en el aqui y ahora, los indicadores de bienestar y calidad de vida pueden establecerse por contrastacion con los estindares, més 0 ete \ ai teens DESARROLLO LOCAL — La calidad de vida no es promediable, tampoco acumulable; implica valoraciones cualitativas que solo pueden vivenciarse -y aplicarse- en el dmbito local, comunal eB menos representativos, dé Ia generalidad de la poblacién. “\(( X ) |; El objetivo no es "construirle” el bienestar a los habitantes ? | Sino abrirles el espacio y la posibilidad para que ellos lo 2 construyan. Antes que redistribuidor de recursos, el ~ 4 | cops local es un "proveedor" -o mejor, facilitador- de sis | condiciones y oportunidades. Su opcién solidaria por los | mas débiles -asistencial por excepciGn- no escapaaeste oo. varao op ot pig 8 2 criterio. Won OTe: Me| cee): fl OsTRUMENTOS V ESTAATEGIAS PARA LA MODERNIZACION 2". (3) El desarrollo humano ® A El bienestar de una sociedad depende del uso que se da al ingreso, no del nivel del ingreso mismo La medicién del desarrollo humano debe centrarse en tres elementos esencial longevidad, conocimientos y niveles decentes de vida I PNUD, en su Informe 1991 sobre Desarrollo Humano, define a éste como un proceso mediante el cual se ofrece a las personas mayores oportunidades. Va més allé del crecimiento del PNB, los ingresos, la riqueza, la produccién de artfculos de consumo y la acumulaci6n de capital, El acceso al ingreso puede ser una de las opciones del ser humano, pero no constituye la suma total de su actividad. El ingreso constituye un medio, no un fin. El bienestar de una sociedad depende del uso que se da al ingreso, no del nivel del ingreso mismo. Las oportunidades més importantes son una vida prolongada y saludable, educacién y acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente. Otras oportunidades incluyen la libertad politica, la garantia de los derechos humanos y el respeto a sf mismo. El desarrollo permite que los individuos hagan uso de estas opciones. Crea un ambiente propicio para que las personas, tanto individual como colectivamente, puedan desarrollar todos sus potenciales y contar con una oportunidad razonable de llevar una vida produetiva y creativa conforme a sus necesidades ¢ intereses. El informe sugiere que, por el momento, la medicién del desarrollo humano debe centrarse en tres elementos esenciales: longevidad, conocimientos y niveles decentes de vida. En cuanto al primer componente, e] indicador clave es la esperanza de vida al nacer; su importancia radica en la creencia comin de que una vida prolongada es valiosa en si misma y en el hecho de que varios beneficios indirectos (tales como una nutricién adecuada y buena salud) estan estrechamente relacionados. En lo que respecta a los conocimientos, el indicador es el indice de alfabetismo; en tanto primer paso de una persona hacia el aprendizaje y le adquisicién de los mismos. En cuanto al manejo de los recursos que se requieren para una vida decente, es quiz4s el mas dificil de medir de manera sencilla; precisa de datos sobre el acceso a la tierra, el crédito, el ingreso y otros recursos. Por razones précticas, se utiliza el ingreso per edpita ajustado al poder adquisitivo, como un medio de lograr control sobre Jos recursos para alcanzar dicho nivel de vida. Estos indices son obviamente aplicables y muy atiles en relaciOn a los fines tltimos del desarrollo local. AAATAIIAD eS (Re TCC GAGS qaq PpepePPNoO a 22299:Acostumbrados a poner la carreta delante de los caballos, el crecimiento econémico y la sociedad de bienestar -trasegada por el consumo- se antepusieron al auténtico desarrollo humano. El PNUD demuestra que éste es posible incluso con niveles de ingreso bastante modestos. Sri Lanka registré una esperanza de vida de 71 afios y una tasa de alfabetismo adulto del 87% con ingresos per capita de 400 délares, y China una esperanza de vida de 70 afios y un indice de alfabetismo adulto de 69% con ingresos per cpita de 290. Por el contrario, Brasil tiene una esperanza Ge vida de 65 aos y su tasa de alfabetismo adulto es de 78%, con un ingreso per cépita de 2,020 délares. En Arabia Saudita, en donde el ingreso per capita es del orden de los 6.000 délares, la esperanza de vida es de solo eat y la tasa de alfabetismo adulto se calcula en un Lo verdaderamente importante es cémo se maneja y se distribuye el crecimiento econémico para beneficio del ser humano. Los indicadores del desarrollo institucional municipal \ En el grafico N® 5, a modo de ejemplos, proponemos algunas iniciativas y eventuales consecuencias que pueden configurar los indicadores del desarrollo institucional municipal. Denominamos indicadores de proceso, a los que dicen relacién con las variables operativas (institucionales) de eficiencia, eficacia y efectividad social. La eventual comprobacién, o negacién, de la optimizacion de estas variables retroalimenta sobre los resultados del proceso DIM como estrategia de intervencidn para el cambio institucional municipal. Denominamos indicadores de resultado, a los que dicen relaci6n con los estandares (comunales) de desarrollo econ6mico, calidad de vida y desarrollo humano. La eventual comprobacién de la optimizacién de dichos estdndares o su negacién, proporciona informacién sobre Jos resultados del proceso DIM como estrategia municipal para el desarrollo local. Acostumbrados a poner la carreta delante de los caballos, el crecimiento econdmico y la sociedad de bienestar -trasegada por el consumo- se antepusieron al auténtico desarrollo humano Ayatt L T.| Indicadores DIM | —— EFICIENCIA (ineuime vs. producto) 1. Simpiicscion administatva 2 Informacion computarizaca 3. Disminucién y racionalizacion de gasto INDICADORES DE PROCESO OPTIMIZACION DE LAS VARIABLES (INSTITUCIONALES) DE: EFICACIA EFECTIVIDAD SOCIAL (Producto vs. objetivo) (objetive vs, demanda social) - Desreguiacién selective = Formalzacién de pequefias empresas = Desarrolio y actualzacién catasval + Saneamiento legal y puesta en valor e la propiedad precial = Desarrallo de inrasstructuray cogestion - Mayor cobertura poblacional o'concesion de servicios educativas DESARROLLO ECONOMICO 1. Mayor inversion privaga en ansporte publice, 2. Mayor recaudacién contibutve 3: Mayor invrsién paiva en INDICADORES DE RESULTADO OPTIMIZACION DE ESTANDARES (COMUNALES) DE: (CALIDAD DE VIDA DESARROLLO HUMANO = Mencs harasinembxe perdidas Mas tiempo bre para *ocio productive" = Saneamionto faico-ambientaly = Vida prolongads y seludable imejora del equipamiento urbane DOiversiicacin y mejora de Menor tasa de analfabetismo y Ie olerta saveations Mayor apartunidad de acceso @ ‘educacion formal Hagamios el seguimiento de la primera iniciativa a efecto de hacer evidentes la articulacién, correspondencia y complementariedad de ambas estrategias -o dimensiones- Gel proceso de desarrollo institucional municipal: Supongamos la aplicacién, a nivel municipal, de un programa de simplificacién administrativa que haga transparentes, sencillos, oportunos, breves y més baratos determinados tramites, revisiones técnicas y pago de tasas para la obtencién de licencias de funcionamiento de empresas de transporte piiblico, Dicho programa se inscribe en el marco de una politica de desregulacién selectiva -que pueda incluir, por ejemplo, una o mas de las siguientes medidas: intermediaci6n crediticia, asistencia técnica, liberalizaci6n de rutas y tarifas o privatizacién de la antigua flota municipal- en favor del transporte colectivo (generalmente insuficiente e ineficaz). A consecuencia de ello, se aprecia un incremento significativo en la creacién y/o formalizacién de pequeias empresas de responsabilidad limitada o de inspiracion cooperativa, incentivado por dicha desregulacion y facilidades y una demanda consistente de la poblacién involucrada. Esto se traduce, automdticamente, en mayor inversién privada en el sector del transporte pablico, generando us \AVUNNNKHRERE KE BRK: GTAempleo calificado para los componentes técnicos relacionados con la naturaleza del servicio, y absorbiendo mano de obra sub 0 desocupada para las funciones auxiliares y de apoyo (cobradores, aseadores, guardianes, etc), El aumento de oferta en cantidad y calidad del transporte colectivo reduce el nimero de horas/hombre perdidas en la comunidad, con todo lo que implica en términos de puntualidad, productividad y simple bienestar. Los usuarios involucrados disponen de mayor cantidad de tiempo libre para el desarrollo y bisqueda de fuentes complementarias de ingresos 0, silo prefieren, para actividades familiares, sociales 0 de ‘ocio productivo". Esta simple iniciativa, aplicada con perspectiva, puede producir una serie de efectos positivos "en cascada’ de gran impacto en la comunidad, no solo en el aspecto del desarrollo econémico sino, a través de éste, en el nivel de bienestar e, incluso, de desarrollo humano. BUBB U bpd a En todo caso, el tema de los indicadores es erucial para los que hacemos o pretendemos hacer procesos DIM, La tarea de su identificacién operacionai as{ como del diseio de pardmetros objetivos para su comprobacién es todavia una labor pendiente. Noes tay ‘ " ado) ww / ‘ei Definicién operativa del proceso DIM J eee ee Pro Alinicio de la ponencia, presentamos la siguiente definicién provisional de desarrollo institucional municipal: "proceso de cambios planificados que haga posible que las actuales administraciones mut ales evolucionen y devengan auténticos gobiernos locales" TATARADSD AR AD AD AD Corresponde ahora intentar otra un tanto més exhaustiva y operacional, Consignamos la utilizada en casa, el INICAM de Peri, resultado de nuestra participacién en un seminario organizado por el proyecto SACDEL de IULA/CELCADEL, en Villa de Leyva, Colombia, en abril de 1990, {El desarrollo institucional municipal, DIM, es un [Precese de cardcter integral y permanente que involucra ja los municipios y su entorno, mediante el cual se |introducen y consolidan cambios planificados que \ |posibiliten {a evolucién de las Municipalidades, de la situaci6n y rol de meras administradoras de servicios |urbanos, a la calidad de auténticos érganos de gobierno local, en el contexto de una gestidn eficiente y eficaz que [se legitime y sustente en la participacién democratica y LLL, | 1 | \UCUADERNO DE DESABRDLLO LOCAL El aumento de oferta en cantidad y calidad del transporte colectivo reduce el niimero de horas/hombre perdidas en la comunidad, con todo lo que implica en términos de puntualidad, productividad y simple bienestarINSTRUMENTOS ¥ ESTRATEGIAS PARA LA MODERNIZACIO! ues activa de la poblacién organizada en torno a sus genuinos Luego de todo lo expuesto, cualquier ampliacién -permitasenos suponer- serfa innecesaria. QeQeceeacceeaceccec