a 35 Cap.1 + INTRODUCAO AO DIREITO ADMINISTRATIVO. (=) Fungao interna (introversa): se refere & atividade-meio, atendendo as necessidades da coletividade de forma mediata, visando & garantia do interesse piiblico secundério ~ 08 seja, 0 interesse da maquina administrativa — abarcando as normas ¢ atividades no que concerne ao pessoal, bens puiblicos, estrutura organizacional, etc. DIREITO ADMINISTRATIVO 4.1, Conceito Primeiramente, cumpre ressaltar que a necessidade do homem em travar relagdes foi o ponto de partida para 0 surgimento do direito. Ressalte-se que 0 ordenamento juridico se manifesta por meio de normas de conduta impositivas, criadas por um Estado politicamente organizado, tendente a realizar a busca pela justica ¢, principalmente, com a fungao de alcancar a paz social. O direito é tradicionalmente dividido em dois grandes ramos, quais sejam, 0 Direito Publico ¢ o Direito Privado. O Direito Puiblico tem por objeto principal a regulagéo dos interesses da sociedade como um todo, compondo-se de normas que visam a disciplinar as relagées juridicas em. que 0 Estado aparece como parte. Sendo assim, o objeto é a tutela do interesse puiblico, s6 alcancando as condutas individuais de forma indireta ou reflexa, excepcionalmente. Uma das caracteristicas basicas desse ramo do dircito & a desigualdade nas relacées juri- dicas por ele regidas, tendo em conta a prevaléncia do interesse ptiblico sobre os interesses privados. Com efeito, sempre que houver choque ou confitos de interesses, os interesses da coletividade devem prevalecer sobre os interesses dos particulares individualmente conside- rados. Por esse motivo, sempre que o Poder Puiblico exerce atividades, na defesa do interesse publico, dispde de certas prerrogativas que 0 colocam em posi¢ao juridica de superioridade perante o particular, desde que atuando sempre em conformidade com a lei ¢ respeitadas as garantias individuais consagradas pela Constitui¢ao Federal. Decorre dessa supremacia € nela tem fundamento, por exemplo, a desapropriagao de um imével privado para a construgio de uma estrada, na qual o dircito constitucional de propriedade é suprimido, desde que mediante justa e prévia indenizagao, haja vista haver uma eee eidade de utilizar esse bem na busca incessante pelo interesse da coletividade. Logo, tendo em vista o interesse piblico, se for necesséria a construgio de uma estrada em cujo trajero care um imével particular, 0 estado promovert a desapropriaco ~ independentemente do interesse do proprietirio, restringindo seus direitos & percepgio de uma indenizagio justa, nos moldes da Constituicao. Em resumo, nas relagoes de direito piiblico, o Estado encontra-se em posigéo de vantagem juridica em relacéo ao particular, subordinando os interesses deste ultimo aos interesses de a iad ile ~ ose, a0 interese pablo, representado pelo enteesatal na rlagio jutidica Tneegram 0 ramo do diceito pablico 0 Ditcto Constitucional, 6 Distito Tb : Dee aera o Diteto Procestual Cil eo Dieito Administatvo, entre outos, N rei analtsar a disciplina relacionada ao Direiro Administrativo. Nessa obra, Digitalizado com CamScanner(MANUAL DE DIRETO ADMINISTRATIVO ~ Por sua ver, 0 Direito Privado tem por escopo a regulasio dos intereses dos pang, lares, tutelando as relagées travadas entre as partes como forma de possbiltar 0 conviyg . aT " pessoas em sociedade ¢ a harmoniosa fruigio ¢ utilizagio de seus bens. , Tem como caracteristica basica as suas normas supletivas, que podem ser afasta modificadas por acordo das partes interessadas. Ademais, 0 ditcito privado se baseia nagua dade juridica entre as pessoas tratadas nas relagdes por ele regidas. Uma vez que os interes, tutelados sfo privados, nao ha fundamento para que se estabeleca, em principio, qualquer relacéo de subordinagio ou desigualdade entre as partes. S40 ramos do direito privado 4 Direito Comercial, 0 Direito do Consumidor, 0 Direito Civil. as oy Nao se pode confundir 0 Diteito Piblico, enquanto ramo do dircito com as normas de ordem publica, presentes em todos os ramos juridicos e que se configuram como normay imperativas ¢ inafastaveis impostas pelo ordenamento juridico. Isso porque nao ha situagin em que o direito privado seja regente tinico de todas as relagdes juridicas. Em determinadss relacdes, mesmo travadas exclusivamente entre particulates, as atividades podem ter reper cussio nos interesses da coletividade como um todo. Nesses casos, é comum 0 ordenamento estabelecer normas de ordem publica, impositivas, derrogatérias do direito privado, excluindo a possibilidade de as partes livremente fazerem valer sua vontade, afastando a incidéncia ds auronomia da vontade e liberdade negocial que regulamenta o direito privado. Dessa forma, 0 Direito Administrativo ¢ um dos ramos do Direito Piblico, uma ver que rege a organizacio e o exercicio de atividades do Estado ¢ se direciona na busca dos. interesses da coletividade. Margal Justen Filho? estabelece que “O Direito Administrativo é 0 conjunto das normas juridicas de direito piiblico que disciplinam as atividades administrativas necessdrias 4 realizagio dos direitos fundamentais e a organizagao e 0 funcionamento das estruturas estatais e néo estatais encarregadas de seu desempenho.” Dessa forma, o Direito Administrativo se baseia em um conjunto harménico de principios € regras que disciplinam as atividades administrativas visando & satisfagao dos interesses de toda a coletividade, mesmo que isso justifique a restricao de direitos individuais - ou exclui a fungdo jurisdicional e legislativa, respeita os direitos fundamentais dos cidadaos, poss na ordem juridica, ¢ disciplina 0 conjunto de érgios piiblicos ¢ entidades que compéem S¥* estrutura organizacional. A Profa, Maria Sylvia Zanella Di Pietro’, por sua vez, define o Direito Administ? como “a ramo do direito priblico que tem por objeto os érgios, agentes ¢ pessoas juridicas adm nistrasivas que integram a administragéo piiblica, a atividade juridica néo contenciosa que e@™ ¢.05 bens de que se utiliza para a consecusio de seus fins de natureza publica’. it ick, at aah 2 ina € Com efeito, a definigao do que é o Direito Administrativo nao é unanime na dowttin’ ense ie ; , aficarmos nseja algumas divergéncias entre os estudiosos da matéria. Assim, é importante verificar™ 0s critérios adotados pela doutrina pata delimitacéo do objeto e finalidades, bem como dF nigéo da drea de atuagio deste ramo do direico a {usta io, ‘Margal ~ Curso de Dircito Administrativo. Belo Horizonte; Editora Forum, 7+ed. 201) + PIETRO.Maria Sylvia Zanella di ~ Direito Administeativo, Sio Paulo: Editora Atlas, 21* ed. 2008. 4 Digitalizado com CamScannerCap. 1 - INTRODUGAO AO DIREITO ADMINISTRATIVO 4.1.1 Critérios de definicao do Direito Administrativo Podem ser definidas seis correntes dedicadas a apresentar um critério unitario para concei- tuar © Direito Administrative. E consequentemente a definigao de seu objeto. 1) Corrente legalista: também chamada de escola exegética. Para essa escola, 0 Direito Administrativo se resume no conjunto da legislagao administrativa existente no pais. Essa escola se limitava a fazer uma compilacao das leis existentes. E critério reducionista, pois desconsidera 0 papel fundamental da doutrina ¢ da jurisprudéncia na identificagao dos prin- cipios basicos informadores do direito ¢, dessa forma, a corrente nao prosperou, haja vista 0 fato de que 0 direito nao se limita & lei. 2) Critério do Poder Executivo: conforme esse critério, todo 0 Direito Administrativo estaria condensado na atuagio desse Poder. O critério, portanto, identifica 0 Direito Admi- nistrativo como complexo de leis disciplinadoras da atuagio do Poder Executivo. Mais uma vez, trata-se de corrente que nao prosperou, uma vez que ignora que a fungao administrativa pode ser exercida fora do ambito do Poder Executivo. Inclusive salienta-se a possibilidade de atividades de natureza administrativa serem atipicamente exercidas pelo Legislativo € Judiciério. Da mesma forma, a funcao administrativa pode ser exercida por particulares por delegacdo estatal, como é 0 exemplo das empresas concessionarias e permissionarias de servicos piiblicos. Por fim, deve-se ter em mente que o Poder Executivo também exerce outras fungées atipicas que no a fungao administrativa e, por isso, seria equivocado associar absoluramente a atuacao deste poder ao conceito ¢ delimitagéo da matéria. 3) Critério das relagées juridicas: pretende-se definir 0 Dircito Administrativo como a disciplina das relagoes juridicas entre a administracao ptiblica e o particular. Com esse critério, a doutrina se esquece que alguns outros ramos do Direito Publico possuem relacoes semelhantes, como é 0 caso do Direito Tributario ¢ do Direito Penal. Ademais, muitas atua- g6es administrativas ndo se enquadram no padrao convencional de um vinculo interpessoal, como a expedigéo dé atos normativos para organizar a atuacéo de particulares ¢ da gestéo dos bens pertencentes a0 Poder Pablico. 4) Critério do servigo piblico: surge na Franga com a criagio da Escola do Servigo Publico que seguia as orientag6es de Leon Duguit. Conforme esse critério, 0 Direito Adminis- trativo tem por objeto a disciplina juridica dos servicos publicos, ou seja, os servigos prestados pelo Estado a toda a coletividade, necessdrios 4 coexisténcia dos cidadaos. Hodiernamente, tal critério se mostra insuficiente, haja vista 0 fato de que a administracao publica moderna desempenha muitas ati idades que nao podem ser consideradas prestagao de servico puiblico, como € 0 caso do poder de policia, a execucao de obras ptiblicas, a exploragio de atividade ccondmica pelo Estado, bem como as atuagbes de fomento da atividade privada. Ademais, os servicos ptiblicos sao relevantes e fazem_ parre do objeto de outros ramos do direito, como é por exemplo, 0 caso do Direito Tributdrio que se vale deste conceito para cobrangas de taxas ¢ outros tributos. 5) Gritério teleolégico ou finalistico: considera que o Dircito Administrativo deve ser concetuado como sistema de principios juridicos que regula as atvidades do Estado para conrimento de seus fins Est concepeio comet mas nio consepue abrangerintegralmente Digitalizado com CamScanner3) MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO ~ Matheus Carvalho © conceito da matéria e costuma-se dizer que se trata de definigo incompleta. Foi defen no direito brasileiro, com algumas alteragées, por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, a, 6) Critério negativista: este critério surge diante da dificuldade em identificar 0 objets proprio do Direito Administrative, Conforme essa corrente doutrindria, 0 Direito Adminis. trativo deve ser conceituado por exclusio, isto é, seriam pertinentes a este ramo do direito todas as questes nao pertencentes ao objeto de interesse de nenhum outro ramo juridico, Sendo assim, seriam fungées administrativas todas as fungoes do Estado que nao fossem legislativas ou jurisdicionais, Mais uma vez, estamos diante de uma corrente insatisfatdria, ‘uma vez que se utiliza um critério negativo para estabelecer a conceituagao de uma atividade, bem como de um ramo do direito. 7) Critério da distingao entre atividade juridica € social do Estado: nesse caso, os doutrinadores que adotam esse critério fazem a distingdo entra a atividade juridica nao contenciosa do Estado ¢ a atividade de cunho social, por meio da qual estrutura seus érgios ¢ atividades em geral. Modernamente, a douttina majoritéria tem apontado no sentido de se utilizar o critério funcional, como 0 mais eficiente na definigio da matéria. Conforme esse critério, 0 Dircito ‘Administrativo é 0 ramo juridico que estuda ¢ analisa a disciplina normativa da fungio administrativa, esteja ela sendo exercida pelo Poder Executivo, Legislativo, Judiciirio ou, aré mesmo, por particulares mediante delegacio estatal. ‘Assim, para o Prof. Hely Lopes Meirelles‘, 0 Direito Administrativo consiste no “conjunto harminico de principios juridicos que regem os drgdos, os agentes e as atividades piiblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”. Analisemos o conceito, detalhadamente. Em primeiro lugar, 0 autor define que 0 Direito Administrative é um CONJUNTO HARMONICO DE PRINCIPIOS. Todas as disciplinas auténomas dependem do embast- mento principiolégico para sua existéncia enquanto ciéncia. Esses principios norteadores da matéria formam o que é designado pela doutrina como Regime Juridico Administrative, 44° ser4 analisado de forma pormenorizada em capitulo especifico desta obra. Ademais, define ainda o critério que esses principios sio responsiveis por REGER OS ORGAOS, OS AGENTES E AS ATIVIDADES PUBLICAS. Nesse sentido 0 Direito Admi- nistrativo se preocupa em ordenar a atividade institucional de seus érgios, regulamencando sua estrutura orginica e de pessoal, ow seja, trata-se da fungao administrativa, ainda que ¢ seja exercida pelo Poder Legislativo ou pelo Poder Judicidrio, de forma atipica. Por fim, o conceito se encerra definindo que a funcéo administrativa é TENDENTE A REALIZAR CONCRETA, DIRETA E IMEDIATAMENTE OS FINS DESEJADOS PELO ESTADO. Desse modo, nio se pode confundir o Direito Administrativo com 48 demais fungées estatais. Isso ocorre porque a fungao legislativa tem como caracteristica tipica ser geral ¢ abstrata, inovando no ordenamento juridico, nao tendo, a principio, aplicagio MEIRELES, Hely Lopes ~Direito Administrative Brasileiro. $80 Paulo: Malheiros, 294 ed. 2003. Digitalizado com CamScanneree ) concreta nas atividades individuais. Por sua vez, a fungio jurisdicional nao é direta, haja vista depender de provocagio para o seu exercicio, diante da inércia do Poder Judiciatio. Por fim, a definigao de que a fungao administrativa é imediata tem a intengao de diferenciar da Fangio social da Administragio Piiblica, por ser fungio mediata do Poder Paiblico. Ademais, © conceito estabelece que o Dircito Administrativo deve buscar concretizar os fins desejados pelo Estado, sendo que compete ao Direito Constitucional definir quais sao esses fins. Outrossim, nao se pode enxergar 0 Direito Administrative como aquele que cria ou aglutina podetes ao Estado, pois trata-se, na verdade, de ramo juridico que tem a funcao de limitar os poderes estatais, definindo os seus contornos — inclusive porque, conforme se demonstrara em. t6pico especifico, os poderes da administracao nada mais sao do que poderes-deveres instrumentais, necessatios & garantia do interesse ptiblico. 4.1.2. Direito Administrativo e a Ciéncia da Administragao Por fim, é importante nao confundir esses dois ramos do conhecimento. A Ciéncia da Administracéo € definida como o estudo de técnicas e estratégias para melhor planejar, executar ¢ organizar a gestio governamental, definindo técnicas de gestio. Trata-se de ciéncia social que, inclusive, esté subordinada aos principios e regras definidas no Direito Adminis- trativo. Por sua vez, 0 Direito Administrativo é ramo juridico e, como tal, se dedica aos estudos de regras € normas, sendo caracterizado como ciéncia normativa, impositiva que define os limites dentro dos quais a gestio piblica ~ estudada pela ciéncia da administracao — pode ser executada. Nesse sentido, ressalte-se ainda ser o Direito Administrativo um ramo recente, uma vez que se desenvolveu a partir do século XIX, carecendo inclusive de codificagao, Na Franca, assim como no Brasil, esse ramo nio esté unificado em cédigo, mas disciplinado em leis esparsas. 5. CODIFICAGAO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO Observe-se, a principio, que séo consideradas fontes do direito aqueles comportamentos que ensejam a cria¢éo de uma norma imperativa. Conforme ja explicitado anteriormente, 0 Direito Administrativo, no Brasil, ndo se encontra codificado, isto é, os textos administrativos nao estdo reunidos em um s6 corpo de leis, como ocorre com outros ramos como o Direito Processual, o Direito Penal e o Direito Civil. ‘As normas administrativas estéo espalhadas, tanto no texto da Constitui¢io Federal como em diversas leis ordinarias e complementares ¢ em outros diplomas normativos como decretos-leis, medidas provisérias, regulamentos e decretos do Poder Executivo, circunstincia {que dificulta um conhecimento abrangente, bem como a formagio de uma visio sistemtica, organica desse ramo do Direito. De fato, podem ser apresentados como argumento a favor da codificagio a seguranga juri- dica ¢a maior transparéncia do processo decisbrio. Também se fala em garantr previsbildade Digitalizado com CamScanner[0 ADMINISTRATIVO ~ Matheus Carvalho (MANUAL DE das decis6es administrativas ¢ estabilidade social. Por fim, a codificagio viabil dda populacfo, fcilitando 0 controle da atuagao estatal. Por sua ver, alguns dowriggg apontam como argumentos contririos 3 codiicagio, a estagnagio do Direto, desaunige além da competéncia concorrente em determinados pontos da matéra eda. constante, sidade de temas a serem codificados. rte is m determinados ordenam juridicos, h4 codificaga Frise-se que, em determinados ordenamentos juridicos, hd codificagao nesse ram dy Direito, como em Portugal, por exemplo. Dessa forma, a doutrina costuma apontar a existéncia de seis fontes principais deste r aaa ' — er fi fei A amo do Direito,quais sejam ali a jurisprudénci, a douttina, os principios geri, 0 costes eos tratados internacionais. Analisemos cada uma delas. 1A lei é a fonte primordial do Direito Administrativo brasileiro, em razao da rigider que 0 ordenamento juridico no Brasil estabelece em relagéo a0 principio da legalidade nese tamo juridico. © vocébulo lei deve ser interpretado amplamente, abarcando todas as espé. cies normativas, incluindo, como fonte principal do Direito Administrativo, a Constituicéo Federal e todas as normas ali dispostas que tratem da matéria, sobretudo as regras e princpios administrativos nela estampados ¢ os demais atos normativos primarios (leis complementares, ordinarias, delegadas, decretos-lei ¢ medidas provisérias). E relevante salientar que o ordenamento juridico brasileiro se desenvolve em estrurura hierarquizada, sendo que todas as normas infraconstitucionais encontram fundamento ¢ validade no texto da Carta Magna e devem respeitar suas disposigoes. devem ser inclufdos, como fontes secundarias, também os atos normativos infralegais, expedidos pela administraao piblica, nos termos ¢ limites da lei, os qua so de observincia obrigatéria pela propria administragao configuram manifestacio do Poder Normativo do Estado, abarcando a edigao de regulamentos, instrugées normativas, resolugées, centre outras espécies normativas. Ademais, Saliente-se que a lei & 0 tinico veiculo habilitado para criar diretamente deveres ¢ p> bigdes, obrigagées de fazer ou nio fazer no Direito Administrativo, ensejando inovasie ordenamento juridico, estando os demais atos normativos sujeitos a seus termos. Somenté> lei, amplamente considerada, pode criar originariamente normas juridicas, sendo pot 8% para parte da doutrina, a Ginica fonte direta do Direito Administrativo. IIA jurisprudéncia se traduz na reiteragao de julgados dos érgéos do judiciin® travando uma orientagao acerca de determinada matéria, Trata-se de fonte secundiris 1 desse rare pee Administrativo, de grande influéncia na construgao e na consolidaga i inclusive, diante da auséncia de codificagio legal. coi impotant salentar que ~ no obstante as dcises judas (em reps) nfo an also geal porque somentimpostas as pares do proceso, também nfo gozarem d¢ painting a Constituicdo Federal, apés altcragéo pela Emenda Constitucional ™ {5'04. pusou a admitraedgfo de smlas vinculantes, xpedidas pelo Supremo Tebo™ sh com fra par dettminar a auagto da Administragio Pia corti mien ru dispée 0 art. 103-A da Carta Maior que a Corte Suprema pode — de oficio® rovocario, por meio de deciséo proferida por dois tergos dos seus membros (ou 5" Digitalizado com CamScanner_ Gap. 1 + INTRODUGAO AO DIRETO ADMINISTRATIVO ca olto ministros), apés reiteradas decisdes sobre matétia constitucional - aprovar stimula (que, 4 partir de sua publicagio na imprensa oficial, teré efeito vinculante em relacdo aos demais Srgios do Poder Judicidtio ¢ & administrago publica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal), bem como proceder a sua revisio ou cancelamento, nos termos da lei. ‘A macéria € controversa, uma vez que alguns douttinadores entendem que esta regra viola 0 Estado Democratico de Direito, haja vista o tolhimento da independéncia dos juizes, além da alegasao de que se configuraria afronta aos principios do contraditério e da ampla defesa, bem como do principio da inafastabilidade, todos eles estampados no texto constitucional. Com efeito, nao ha qualquer declarag regra de edigao de siimulas vinculantes s ado, io expressa de inconstitucionalidade e, portanto, a ¥¢ encontra vigente no Brasil. Conforme jé explici- nao seréo vinculantes todas as stimulas expedidas pelo Supremo Tribunal Federal, mas téo somente aquelas que seguirem o trimite de aprova¢ao por dois tercos dos ministros, nos moldes do art. 103-A da Constituigio. Dispée ainda o texto constitucional dade, atual que as siimulas vinculantes terao por objetivo a vali- 2 interpretacao e a eficécia de normas determinadas acerca das quais haja controvérsia entre érgios judicirios ou entre esses ¢ a administracio piblica que acarrete grave inseguranca juridica ¢ relevante multiplicagdo de processos sobre questio idéntica, A constituicéo também esclarece que caberi Reclamagao ao Supremo Tribunal Federal a respeito do ato administrative ou decisio judicial que contrariar a simula aplicdvel ou que indevidamente aplicar (julgando procedente) a que anulard 0 ato administrativo ou cassard a decisio judicial reclamada e determinard que outra seja proferida com ou sem a aplicacio da smula, conforme o caso. Em relago a essas stimulas, é indiscutivel o fato de que as decisées judiciais com efeitos vinculantes ndo podem ser consideradas meras fontes secundarias de Dircito Administrativo ¢ sim fontes principais ou diretas, ji que alteram o ordenamento juridico positivo de forma imediata, impondo e definindo condutas de observincia inafastavel para todos os entes da Administragéo Publica. Ademais, a Carta Magna estabelece que as decis6es proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas agées integrantes do controle concentrado de constitucionalidade, produzirio ¢ficdcia contra todos € efeito vinculante aos demais érgios do Poder Judicidrio e 4 adminis- tragio publica direta ¢ indireta nas esferas federal, municipal, estadual. Outrossim, o direito moderno, impulsionado pelo novo Cédigo de Processo Civil, admite © Direito de Precedentes, tornando as decisées jurisprudenciais cada vez mais relevantes na formacSo do direito e esse fendmeno atinge o Direito Administrativo. Nessa esteira, 0 Supremo Tribunal Federal passa a proferir decisées, com repercussio geral, que possuem cardter vinculante ¢ orientador da atuagao jurisdicional. Nesses casos, a Suprema Corte sele- ciona julgados com relevancia juridica, politica, social ou econémica e profere a decisio que vai ordenar os julgados de tribunais inferiores acerca do mesmo tema. II - A doutrina constitui fonte secundaria. Trata-se da li¢ao dos mestres e estudiosos da matéria, ensejando a formagio de arcabouso te6ric a justificar as aruagbes da Administragio Piiblica,influenciando nao s6 a elaboragao de novas regras a serem observadas como também © julgamento das lides de cunho administrativo. Digitalizado com CamScanner2 MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO - Matheus Carvalho Sa IV Os costumes sociais se apresentam como um conjunto de regras néo esc so, todavia, observadas de modo uniforme por decerminada sociedade, que as con® obrigatérias, Ainda considera-se fonte relevante do Direito Administrativo, tendo em a deficiéncia legislativa na macéria, Ressalte-se que os costumes somente terdo fe eo fonte desse ramo do Direito, quando, de alguma forma, influenciam a produ legit” ou a jurisprudéncia — ou seja, menos que uma fonte secundiria sio uma fone indie, Por sua vez, 0 costume administrativo ¢ caracterizado como pritica reiteradamente obse, vada pelos agentes administrativos diante de determinada situagio concreta. A préticacomum, ver Adminiseragao Pablica é admitida em casos de lacuna normativa ¢ funciona como fon secundaria de Direito Administrativo, podendo gerar direitos para os administrados, em Fazio dos princfpios da lealdade, boa fé, moralidade administrativa, entre outros. V — Os principios gerais do Direito sio normas nao escritas que servem de base para cle, configurando-se vetores genéricos que informam 0 ordenamento do Estado, sem previsio legal expressa. S40 apontados, como exemplos, a maxima que define que ninguém deve sez punido sem ser ouvido previamente, a de que nao se pode permitir que alguém se beneficie da sua propria torpeza, entre outros. VI — Os tratados internacionais séo fontes do direito administrativo patrio, apés a incorporagio ao ordenamento juridico, independentemente do rito de tramitagao. De fato,os tratados internacionais que versem sobre direito administrativo nao devem, necessariamente, passar pelo rito referente & incorporacéo dos tratados internacionais que versem exclusivamente sobre direitos humanos, visto que o rito desse tiltimo é especial para incorporacao do tratado com status de Emenda Constitucional. Neste sentido, a Constituigao Federal de 1988, em seu art. 84, VIII, atribuiu a compe: téncia privativa do Presidente da Repiblica para a celebrago dos tratados internacionais, sujeitando-os, posteriormente, ao Congresso Nacional, para aprové-los, conforme dicgao do are. 49, I, cambém da Carta Magna. Vejamos: “Art. 84, Compete privativamente ao Presidente da Repiiblica: VIII — celebrar tratados, convengées ¢ atos internacionais, sujeitos a referendo do Congres Nacional”. ‘Art. 49, E da competincia exclusiva do Congresso Nacional: I- resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encarges ‘ou compromissos gravosos ao patriménio nacional”. Ocorre que, apés a Emenda Constitucional n° 45/2004, os tratados incernacionais versem sobre direitos humanos passaram a ser submetidos a um rito diferente pare inclusio no ordenamento juridico patrio daquele rito previsto no art. 84, VIII, combinado com ° art. 49, da CR. Litteris: “Art. . § 3° Os trasados e convengoes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congreso Nacional, em dois turnes, por trés quintos dos votos dos respectvos membros seréo equivalentes as emendas constitucionais” Omissis. Digitalizado com CamScannera 1 = INTRODUGAO AO DIREITO ADMINISTRATIVO NL cap. , ii ce ao Direito Essa regra nio se aplica, portanto, aos tratadas a respeito de matéria referent Administrativo. 5.1, Competéncia para legislar nao hé definigao dnica sobre A principio, como sao diversos os temas ligados a - r todos eles acerca da competéncia para legislar. Nesse sentido, a competéncia para criar leis ‘ebre Direito Administrativo, em principio, & concorrente entre a Unio, Estados ¢ Distrito Federal. Os municipios, por scu turno, podem expedir leis acerca da matéria de Direito ‘Administrativo desde que embasado na necessidade de atender ao interesse local. Jo excecao a regra, Ocorre que determinadas matérias de Direito Administrative privativa da Unido. como no caso de competéncia para legislar sobre desapropriagéo que Nesse sentido, transcreveremos somente os incisos do artigo 22 da Constituigao que sejam de relevancia para a matéria. O dispositivo determina como competéncia privativa legislar sobre: 1 — Direito maritimo, aerondutico, espacial ¢ do trabalho; III - requisigdes civis ¢ militares, cm caso de iminente perigo € em tempo de guerra; IV ~ aguas, energia, informética, telecomunicagées ¢ radiodifusio; V — servigo postal; 1X — diretrizes da politica nacional de transportes; X.— regime dos portos, navegaséo lacustt, fluvial, maritima, aérea ¢ aeroespacials XI - transito ¢ transporte; XII — jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XXII — competéncia da policia federal das policias rodovisria e ferrovidria federais; XXV — registros piblicoss XXVI ~ atividades nucleares de qualquer nacureza; XXVII — normas gerais de licitagao e contratagao, em todas as modalidades, para as admi- nistragées piiblicas diretas, autarquicas e fundacionais da Unido, Estados, Distrito Federal e Municipios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, ¢ para as empresas piblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, Ill pon defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa maritima, defesa civil e mobilizacéo nacional. INTERPRETAG. 0 DIREITO ADMINISTRATIVO Interpretar & entender € atingiro sentido das normas;e entender os fins almejados pel legislacao a hermenéutica juridica é ramo de atividade voltada a analisar as formac rea adequadas de interpretagao em cada situagao. mais __ Ainterpretagéo das regras do Direito Administrativo estdsujeita aos princfpios hy tcos gra estudados pela Filosofia do Direto e, de forma subsididris, eanbee eee tegras interpretativas proprias do Direito Privado, embora nao seja possivel a ani * regras de forma absoluta em virtude da natureza especifica de suas ed aplicacao dessas : s. Digitalizado com CamScannerrr \s MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO— MatheusCanaho Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles® costuma indicar trés pressupostos que devem observados na interpretagio de normas, atos ¢ contratos de Direito Administrativo, at mente quando usados principios hermenéuticos privados para a compreensio de insinn administrativos. Vejamos quais sito esses requisitos. + desigualdade juridica entre a Administrasio € os administrados, em victude dy supremacia do interesse pitblico sobre o interesse privado, devendo sempre prevalecer 9 interesse da coletividade quando em conflito com os direitos individuais dos cidadios, + a presungao de legitimidade dos atos da administragao, em virtude dos processos administratives legais a que se submete a expedigao dos atos administrativos; * necessidade de poderes discriciondrios para a Administragao atender ao interesse piiblico, haja vista 0 fato de que 0 administrador publico nao atua como mero inter pretador da lei, devendo, dentro dos limites impostos pelo ordenamento juridico, defnir a melhor atuagao para alcancar o interesse da coletividade, em cada situacio concret vivenciada pela Administracao Pablica. Conforme explicitado alhures, desde que sejam observados esses trés pressupostos ora analisados, a interpretagao das normas do Direito Administrativo é regida pelos principios hermenéuticos da Filosofia do Dircito , subsidiariamente, do Direito Privado, sendo aplicé- veis, com as devidas ressalvas, os métodos interpretativos positivados na Lei de Introducio as normas do Dircito Brasil ortante ressaltar que a nogio de estado de obra, bem como a concepcio da-ctipasticia de poderes, independentes ¢ harménicos ent si, s40 pressupostos de existéncia do Direito Administrativo. De fato, a publicacdo da obra “Espirito das Leis”, com a definicéo da teoria da tripartisi® dos poderes, desenvolvida por Charles de Montesquieu, em 1748, foi decisiva para nascimen® da ideia desse ramo do Direito. O autor defende a necessidade da distribuigio de poder ese entre os érgios distintos como uma forma de se evitar a concentragio de poderes nas ™°° de uma inica figura, como ocorria com a figura dos monarcas, nos estados absolutis obra ainda dispde que aquele que possuio poder rem uma tendéncia de abusar ¢extspol" seus limites, pondo em rico a liberdade do homem. Assim, tomna-se necesivia a crags0 um sistema de controle do poder pela poder. ee le Saliente-se que Montesquieu nao foi o primeiro a idealizar a tripartigio de poderes comum apontar “A Politica” (século IV a.C)), de Aristételes ¢ 0 “Tratado sobre Goveros Civis” (1689), do empirista John Locke, como as origens reais da famosa teoria. Ocom® Ee no se pode negar que a accitagao universal da tripartigao dos poderes estatais entte O°" distintos, teve apelo e aplicagéo com a obra de Montesquieu. send 5. MEIRELES, Hely | ) Brasileiro, Sdo Paulo: Malheiros, 25* ed. 2003. i = bE Digitalizado com CamScanner— Cap. 1 + INTRODUCAO AO DIREITO ADMINISTRATIVO a do Estado Absoluto e, nesse Nesse periodo nao existiam de que o rei se Durante muito tempo, vigeu no direito internacional a regt: contexto, nao havia sentido falar de Direito Administrativo. regras juridicas colocadas acima da yontade dos monarcas, haja vista 0 fato caracterizava como verdadeira encarnacio da divindade. Apés a revolugao francesa, ocorrida em 1789, com o fortalecimento dos Parlamentos, comegaram a ser definidas regras limitadoras da atuagio da Administragéo Publica, inclusive sedimentadas com a criacdo dos tribunais administrativos. No Brasil, a cadeira de Direito Administrativo foi criada, por meio de Decret 1 ea primeira obra doutrindria foi publicada em 1857, em Recife, intitulada “Elementos de Direito Administrativo Brasileiro”, assinada por Vicente Pereira do Rego. Com 0 advento da Repiblica, 0 Direito Administrativo passou a evoluir com a publicacao de varias obras tratando da disciplina. 8. SISTEMAS DE CONTROLE DA ATUAGAO ADMINISTRATIVA Toda atividade do Estado deve ser controlada pela sociedade por meio de seus represen- tantes — afinal, o administrador public nao € titular do interesse coletivo ¢, por isso, nao tem ampla liberdade de atuacao. Dessa forma, surgiram, nos diversos ordenamentos juridicos pelo mundo, alguns sistemas administrativos ou mecanismos de controle que retratam 0 regime adotado pelo Estado para o controle dos atos administrativos ilegais ou ilegitimos praticados pelo poder ptiblico, em todas as suas areas de governo. Existem dois sistemas, quais sejam: o sistema inglés ou sistema de jurisdigio Unica e o sistema francés ou sistema do contencioso administrativo. O sistema francés ou sistema do contencioso administrativo, também chamado de sistema da dualidade de jurisdigéo, € aquele que proibe o conhecimento, pelo Poder Judiciério, de atos ilicitos praticados pela Administragéo Puiblica, ficando esses atos sujeitos a chamada jurisdigao especial do contencioso administrativo, formada por tribunais de natureza administrativa. Com efeito, a justiga comum nao tem legitimidade para apreciagéo da atividade da Administrago — com algumas ressalvas, como as quest6es que envolvam capacidade de pessoas, represséo penal ¢ litigios que envolvam a propriedade privada, por exemplo, Nesse sistema, h4, portanto, uma dualidade de jurisdigio. Desse modo, pode-se dizer que estéo presentes: i. Ajurisdigao administrativa — formada pelos tribunais de natureza administrativa, com plena jurisdig4o em matéria administrativa, que, na Franca é representada pelo Conselho de Estado ii. A jurisdigao comum — formada pelos érgaos do Poder Judicidrio, com competéncia para resolver os demais litigios que nao envolvam atuagio da Administra¢ao Publica. Esse sistema, até os tempos atuais adotado na Franga, analisa a separacio de poderes de forma absoluta, nao admitindo 0 controle judicial dos atos da Administracéo Publica. Nesse pats, 0 Conselho de Estado é 0 responsivel por proferir as decis6es acerca da atuachy pablica, com cariter de definitividade, ou seja, mediante a formasio da chamada ccisy > Digitalizado com CamScanner[s\ MANUAL DE DITO ADMINISTRATIVO Mateus Carne pM ee julgada material, Impossivel, portanto, a revisto pelo Poder Judicidrio das decsoes profes por este drgio. na Nio obstante o respeito absoluto & separagio de poderes, o sistema do contencioso a nistrativo sofre erfticas no que tange & imparcialidade das decisées, uma ver que o diy, Sears . ; Sr administrativo atua como julgador ¢ como julgado no mesmo processo. Bio Por sua vez, 0 sistema inglés ou sistema de jurisdigao dnica, também designado 4 sistema da unicidade de jurisdi¢ao, é aquele no qual todos os litigios, sejam cles administrating, ou privados, podem ser levados 4 justiga comum — ou seja, ao Poder Judiciério, tinico com competéncia para dizer 0 direito aplicavel aos casos litigiosos, de forma definitiva, com forga dde ceisa julgada material. Nese sentido, pode-se estabelecer que somente ao Poder Judicirg € atribuida jurisdi¢ao, em sentido préprio. £ importante observar que a adogio do sistema de jurisdigao nica nao implica a vedacio 4 existéncia de solucdo de litigios na esfera administrativa. Ao contrario, a Administracéo Pablica tem poder para efetivar a revisio acerca dos seus atos, independentemente de provo- cagao de qualquer interessado. Ocorre que a decisio administrativa nao impede que a matéria seja levada & apreciacao do Poder Judicia Logo, mesmo que uma questo entre um particular e a administragao jé tenba sido ape Giada em um proceso administrativo, em cardter definitivo, ou seja, mediante a formacio da coisa julgada administrativa, o particular, se nao satisfeito com a decisio prolatada nese processo, poderi discutir a matéria perante 0 Poder Judiciério, que detém competéncia exh. siva para dizer o direito aplicével em cada situagio com cardter de definiividade. Dessa forma, a coisa julgada administrativa nada mais é senio a impossibilidade de discusséo de deerminada matéria no Ambito de processos administrativos. Com efeito, o sistema de unicidade de jurisdigao nao obsta a realizacao do controle de legalidade dos atos administrativos pela prépria ‘Administragéo Publica. Em verdade, «ss controle é garantia do cidado ¢ corresponde a um poder-dever do Poder Priblico, nio s* traduzindo em uma faculdade do administrador, mas em um verdadeiro dever da Adminis: tracdo Pablica, 0 denominado principio da autotutela. 8.1. Sistema administrativo brasileiro O ordenamento juridico brasileiro adotou, desde a instauragéo da Repiiblica, 0 sistem’ inglés — também denominado de sistema de jurisdigao tinica ou sistema de controle judi = no qual todos os litigios podem ser resolvidos pelo judiciadrio, ao qual é atribuida funsie de dizer, com formagao de coisa julgada, o direito aplicavel 4 espécie. O texto constic ne prevé, em seu art. 5°, XXXV, o principio da inafastabilidade da jurisdig40 ou da unicida de jurisdigéo como garantia fundamental, ostentando qualidade de cldusula pétres const tucional ao dispor que “a lei ndo excluird da apreciagao do Poder Judicidrio lesio Ld ameaga a direito”, Conforme previamente salientado, definir que 0 controle da atividade administrativ? i" realizado pelo Poder Judicidrio, em cardter definitivo, nao significa retirar da administea piblica o poder e dever de realizar o controle sobre seus préprios atos. Ocorre que, n° sistem Digitalizado com CamScanneradotado no Brasil, as decisées dos érgios administrativos nao sio dotadas da defini que caracteriza as decisées preferidas pelo Poder Judiciério, Nesse sentido, a formagao de coisa julgada administrativa nao impede ou obstaculiza a decis4o judicial acerca da matéria, desde que seja provocado a atuar, De fato, no Brasil, o Poder Judiciirio ¢ inerte ¢ depende de provocagéo para que exerga sua jurisdicéo. No entanto, uma vez provocado, podera atuar de forma independente da andlise administrativa ainda que acerca do mesmo fato. O controle judicial dos atos administrativos se bascia no fato de que o sistema brasileiro adota um sistema de freios ¢ contrapesos entre os Poderes do Estado, uma vez que a propria Constituicio Federal, em seu art. 2°, dispée que “Sao Poderes da Unido, independentes e harménicos entre si, 0 Legislativo, 0 Executivo e o Judicidrio’, A harmonia entre os Poderes justifica a possibilidade de controle exercido entre eles. Importa salientar, portanto, que, no sistema nacional, 0 particular pode optar em resolver seus conflitos com a administracao piiblica instaurando processos administrativos perante ela, ou poder recorrer ao judicidrio antes ou depois de esgotada a via administrativa. O judicirio poderd manter o entendimento profetido na decisio administrativa ou modificé-lo, mas apés a deciséo na esfera judicial, a questao estara definitivamente solucionada. Ressalte-se ainda que a possibilidade de recorrer ao judiciério néo depende do esgora- mento das instancias administrativas. Dessa forma, o particular pode propor aco judicial para solucao dos seus conflitos, mesmo sem ter sido proferida uma decisio definitiva na esfera administrativa. Essa regra comporta uma tinica excecio constitucional que dispée em seu art. 217, §1° que “o Poder Judicidrio s6 admitird agées relativas & disciplina e as competigées desportivas apds esgotarem-se as instancias da justiga desportiva, regulada em lei”. 9. RELACAO COM OUTROS RAMOS DO DIREITO A disciplina do Direito Administrativo encontra pontos de interseg4o com diversos outros ramos juridicos. * Direito Constitucional: assim como o Direito Administrativo, esse ramo atua direta- mente na andlise e estudo do Estado. Ocorre que, enquanto o Direito Administrativo se preocupa com a organizagao interna do Estado, bem como sua atuagao nas relagdes jurfdicas para satisfazer suas finalidades essenciais, 0 Direito Constitucional se dedica 4 analise das estruturas do Estado, estabelecendo os fins aos quais 0 ente publico se dedica, bem como definindo as garantias dos particulares. + Direito Tributério: esse ramo se preocupa com a aquisigao de disponibilidade de receita pelo Poder Publico, o que vai proporcionar toda a atuagao administrativa na busca do interesse de toda a coletividade. © Direito Financeiro, assim como o tributétio, se volta aos estudos da disponibilizasao oreamentiria, instrumentalizando o Poder Pablico para a tealizagao das despesas, atividade inerente ao Direito Administrativo. i Digitalizado com CamScanner> MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO - Matheus Carvatho + Direito Processual: 0 processo administrativo segue algumas normas e pri icpiog presentes também no processo civil ¢ no processo penal, como princfpios ; ara mov; cessos ¢ garantia de defesa aos interessados, Para moyi. mentagio de pro « Diseite do Trabalho: em relagio a essa discipina, os pontos de intersegio pod. aoare ena possbilidade de contratagio de empeegadosregidos pela Consolidace gn ter ees para prestaio de ervigos nos entes ca Administra Indira, Rae wa tag em concutso pablco. Nesashipétess, inclusive, as contowsias decorrenng Faas jes ero julgadas pea justga do trabalho, Modernamente, vem dlscutinds eae a posbilidade de responsabiizasio subsiiria, na esferatrabalhisa, quando a wis contataemprestspivadas que 0 espeitam os dirts de seus alka Trata-se de terceirizagGes em que 0 Estado atua como tomador do servico. © Direito Penal: 0s ilicitos penais praticados por agentes pablicos ¢ em face da prépria ‘Administragao Piiblica encontram puni¢ao na esfera penal, sem prejuizo das sancées administrativas que sejam aplicadas a esses servidores pelo mesmo fato. Ademais, os crimes contra a Administracao estéo regulamentados pelo Cédigo Penal, ainda que praticado por particulares, nao servidores. * Direito Civil: a teoria geral dos contratos ¢ as regras referentes & funcao social da lise dos contratos administrativos propriedade so preponderantes respectivamente na andl e nas restrig6es impostas & propriedade privada. + Direito Empresarial: esse dircito estabelece algumas regras a serem aplicadas as empresas estatais, scjam clas empresas publicas ou sociedades de economia mista, come por exemplo, 2 celebracéo de contratos ¢ exploragao de atividades econdmicas. aestnu- + Diseito Eleitoral: primeiramente, compete a0 Direito Administrativo organizar pleicos tura da justica cleitoral, bem como definir as regras de votacao ¢ apuragéo dos ¢ funcionamento dos partidos politicos. * Ciéncias Sociais: A Sociologia, Economia, Ciéncia das Finangas acuam nt busca do interesse coletivo, analisando as atividades entre o Estado € os particulars. Ocorre que tais ciéncias ndo sao deontolégicas, ou seja, néo impéem obrigagées, por n40 a forca coercitiva das ciéncias juridicas. possuirer 10. REGIME JURIDICO ADMINISTRATIVO {Uma ver definido 0 Diteto Administraivo como “conjumtoharmanico de principisjuriok que regem os brgdos, os agentes e as atividades priblicas tendentes a realizar concreta, cdireta c imedir damente o fins deejados pelo Estado”, dever ser analisados esses principios norteadores da mate Para que o Dircito Administrativo seja analisado como disciplina, os principios 8 le pli cados so analisados em um conjunto sistematizado designado regime juridico-administeath® Nesse sentido, trata-se de um conjunto de principios, de direito publico, aplicavel 205 orgie’ entidades que compéem a Administracéo Pablica e & atuagio dos agentes administrate em geral. Baseia-se nos principios da supremacia do interesse piblico e da indisponibil do interesse pablico que definem prerrogativas a serem estipuladas 20 Estado e de limita impostas 20 ente estatal, sempre com a intengéo de se perseguir e alcangar 0 interes 7 coletividade. Digitalizado com CamScanner} 1+ INTRODUGAO AO DIREITO ADMINISTRATIVO Isso porque o Estado tem o dever de atingir certas finalidades indicadas pela lei ¢ pela CF e, para alcangé-las, depende da existéncia de poderes nao cogitados para os particulares em geral, no existentes no direito privado. Com efeito, todas as prerrogativas de direivo piblico conferidas pelo ordenamento juridico ao Estado justificam-se por serem necessérias para que cle atinja os fins impostos pelo ordenamento juridico. Por seu turno, da mesma forma que a Administragio Publica goza de poderes especiais, exorbitantes ao direito comum, deve softer restrigdes em sua atuacao que nao existem para os particulares. Essas limitagées se basciam no fato de que a administracio nao ¢ titular do patriménio pablico ¢ do interesse priblico, mas sim 0 povo. Esse regime ser analisado em todas as suas nuances no capitulo seguinte desta obra, que se propée a analisar os principios aplicaveis a0 Direito Administrativo. 11. CONSTITUCIONALIZACAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO A doutrina mais moderna vem tratando de uma modernizacéo do conceito de legalidade no direito piblico, ampliando seu espectro de atuagao, para se considerar legal somente a conduta que esté em conformidade com a lei ¢ com todos os principios constitucionais aplicaveis ao caso. Nesse sentido, com a evolucio do Estado de Direito, a atuacdo administrativa passa a respeitar 0 principio da legalidade sob dois aspectos: + No sentido restrito, pode-se falar em principio da reserva legal, dispondo que determi- nadas matérias da atuacio administrativa estejam reservadas 4 lei. No sentido amplo, a legalidade abrange nao somente a lei formalmente considerada, mas também os atos normativos emanados do Poder Executivo, além dos princfpios expressos ¢ implicitos no texto constitucional, Na mesma esteira, a ampliagio do conceito de legalidade acaba por restringir a discricio- nariedade do administrador. Isso porque, em determinadas sicuagées, a lei prevé a atividade administrativa por meio de conceitos indeterminados, todavia, a escolha do gestor deve se pautar no respeito aos principios da razoabilidade, proporcionalidade, eficiéncia, entre outros, © que torna sua opcéo bastante limitada. Inclusive, Maria Sylvia Zanella di Pietro dispde que “Como consequéncia, cresceram as agses Judiciais em que cidadéos pleiteiam protecio a satide (remédios, exames médicos, tratamentos), 4 educagéo, & infancia. E 0 Judicidrio vem manifestando a indisfargdvel tendéncia de decidir ela procedéncia de tais agées, expecialmente na drea da satide. Os énus financeiros impostos por essas decisies tomadas em casos individuais (¢ ndo em agées coletivas, como seria ideal) so de tal ordem que se pode afirmar que 0 Judicidrio vem, indiretamente, interferindo com politicas piiblicas adotadas pelos Governos federal, estaduais e municipais.”® "RETO, a te ala Dn eso do dae smite: sobre «pny legadade »dncrictonaviedade administratva, Ataldades uric ~ Revista do Conslho Federal oe dos Advogados do Brasil, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 83106, jan./jun. 2012. dem em Digitalizado com CamScannerJauueoguueg woo opeziey161q *sa]2 sod visoduy sejnpuos op SoZI13Ip seo Seuoisnasuos sazopea a sosdjourid soe opSuare wa ‘ouspU ap soxsadse axauepe [eroipni astppue ®ss9 onb opunrussad ‘searfqnd seoryjod vied epeafoA ovSsenae ¥ onddsar zp anb ou ‘oiuawyed ‘Pund ‘soaressruruspe sore so a1gos [e>!pn{ 2[013U02 op ovdsuijdure vun vfasua oarrerstu TWPY oni op ovSezipeuoionajasuoD,, epeUeYyD v onb Jopuaiua os-apod ‘ounsar wy - Oyjonso snayoW ~ OALIWYLSINIWGY OLIS8IG 3d WANVW [os 5 Tp]