Uma Visto Sécio- buries Outros langamentos da Colegio IBAM/LTC DESBUROCRATIZACAO E COMPORTAMENTO SOCIAL:INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRACAO MUNICIPAL ‘Largo IBAM 1° 1'— Botafogo — CP 22.282 “Tel: 266-6622, Endecego Telegrifico: “IBAMBRAS” CONSELHO DE, ADMINISTRAGRO SUPERINTENDENTE GERAL. ‘Diogo Lardelio de Mello CONSELHO FISCAL “Adhamaz Soares de Carvalho Beairia Marques de Souza Wehrlich Joaquim Caetano Gentil NetoIDEARIO DO IBAM 1— Valorizar 0 Municipio, capacitando-o tet camente para desempenhar o papel que abe no processo de desenvolvimento nacio- nal © no quadro governamental brasileiro. Gir confianga © cerieza na sua olaboragao @ no seu trabalho. 3 — Adotar sempre atitude positiva e espirito de servir quanto as solicitagdes que receber. 4— Manter integral neutralidade_polltico-partida- todas as atividades que exercer. 5 — Néo se imiscuir, de forma alguma, nos assun- tos internos das entidades a que vier a pres- tar assisténcia. © — Exercer autoridade normativa tio-86 modian- fe aceitacao das idéias, procedimentos routines. que suger, abetendoe do ques quer atitudes que possam ser intorpretadas como fiscalizagdo ou controle da Administra $0. 7 — Manter-se sempre atualizado com as idéias e téonicas no campo da Administragao Muntci- pale dos servigos urbanos, preservando, assim, o seu cardter de instituicéo pioneira e de centro nacional de exceléncia nas ativi- dades @ que se dedica. 8 — Manter-se permanentemente informado da experiéncia universal no campo de suas a dades, mas buscar sempre solugées brasi ras para problemas brasileiros. 9— Alhear-se aos interesses de pessoas ou de grupos de qualquer espécie. 10 — Nao hostilizar pessoas ou institul diretamente, seja através da p movimentos com esse objetivo. es, soja ipagéo em DIREITO DO URBANISMO UMA VISAO SOCIO-JURIDICACoordenagdo de Alvaro Pessoa Professor de Diteito Urbano DIREITO DO URBANISMO UMA VISAO SOCIO.JURIDICAPara a composigio deste lio foi wado ‘Times New Romao. Imprensa Metodista foi respoasivel por sua composipto, iapressio ¢ acabamento, ‘Matis Leia Freire Esieves foncionoy como rovisora do dexto. (© Tajout ¢ a artefinal da capa s60 de AG ComunicagSo Visual Assesoria e Projeto Ltda. (CIP — Brasil. Catalosagéo-na-fonte Sindiesto Nacional dos Eaitores de Livros, RU. 1. Direito urbano 2. Urhanismo — Leis lesislasio I. Pessoa, Alvaro. ISBN 85-216-01352 APRESENTACAO este livro sobre estudos de tivamente de sva publica com dupla satisfagdo que apresento a0 entre eles os professores io Filho, do Centro d Universidade do Estado do que se baseava no conheciment ciais © administrativos do ragio dessa nova disciplina que surge entre as ciéncias sociais. Diogo Lordello de Mello ‘Superintendente-Geral BAMAUTORES 1. MARCO AURELIO GREGOTada so Patrmnio Hiérico ©’ Artisioo Nacional), exerosado sambém coavilora © adNO: ccacia tas reas ce Diveto Urbano, Imobiliério e) corelatoe- ‘cova econdmicas da Propredade privade © formes Ge goverao meepoitan0; em formouse pela Faculdade de Direito Cindido Menées, Atvalmente, € s6elo do exci S80 HB. Cavaleand, Maza — Advogads © iors nt Taeuldnde de‘Dissto Codie 12, RUY ROSADO DE AGUIAR JUNIOR Stlor do poliagio dplcdo da Let Off, sto 7. Quasdesconrovetas GaesboNOTA EXPLICATIVA a que Yai € enfocar, sob a visio j fenémeno cada vez mais importante para os ‘a urbsnizagdo. A idéia de organizar a coletinea, ‘que impede 0 desenvolvimento da ciéncie. E de todo razoével afirmar, aliés, que esta i istica pioneira do direito urbano eriado, desom ¢ ensinado naquela ins- tituigio, Algumas outres escolas superiores e entidades terfo também desen- Volvido institutos de direito urbano. O enfoque de tais entidades, entretanto, geralmente nfo atingiu a nevessétia dindmica e interdisciplinaridade pica deste amo do diteito. Mais tiveram dificuldade para a base de investigacso € pesquisa cientifica que no IBAM é forneci Nacional de Servigos Urbanos, A auséncia desta ahordagem dinimic € 0 desconhecimento das bases cientificas do fendmeno urbano, emba: positivismo juridico fortemente presente, produzem um padrdo de tante da realidade ‘ou baseado em mera exegese dos textos legeis. No ct Peito, a hicida obscrvacdo de San Tiago Dantas de que “a cultura jurfdica de um Pais nilo atinge a sua plenitude, sendo quando da fase puramente exogttica passa 2 de construgio dogmitica do direito positive”. sempre foi a caracte- Os temas tratados pelos Autores buscaram, exatamente, esta construgio ddogmética preconizada por San Tiago, abandonando a esterlidade dos que tudo protendem extrair apenas des pl ‘itulos contenham grandes novidades; ‘um dos temas parte de um enfogue urbano para Procurou um embasamento sociolégico, Gireito comparado para buscar uma red ‘onceitos necessdrios a0 aperfeigoamento de um ‘um, sistema de valores indispensével ao deseavolvimento lina. Sera entendendo a cidade que se compreenders 0 © contrério,AVI — NOTA EXPLICATIVA B bom que se esclarega este ponto, para que nfo se confunda o pretendido nna formulagéo da obra. Tratase de um livro sobretudo para Advogados, mas fndo apenas para cles. Creio ago cometer uma heresia a0 afirmer que as Bs Colas de Diceto ndo preparam os Advogados para entender 0 fenémeno urbano, mesmo tendose tomado a cidads, ne as décadas, © paleo dos mais im- ‘portantes acontecimentos econdmicosscciais do pais. Sio exatamente as elites “urbanizadas, ao essumir o poder politico em 1930, que, fortemente marcadas ‘pela influéncia cultural européia e em caréter pionciro no Bresil, elevam a ‘questio social (radicalizada pelos fluxos migratérios decorrentes da urbanizagéo) ‘A dignidade de problema fandsmental do Estado. ‘As profundss alteragdes introduzidas a partir de 1950 na legislasio bresi- leira agregam em sua maioria valores e conceitos preponderantemente urbanos. Editace Iegislagao: que encerra clara intervengéo do Estado na propriedade rba- nna, Legislase, enti, sobre a proicelo a0 fundo de comércio do locatério co- merciante, limitandose a amplitude dos direitos do proprietitio (1954); pre- servamse os bens culturais pelo tombamento, restringinde-se cons contratual entre locadores © lo- ¢ ensaia desapropriayio de bens ge a disponibilidade e venda dos iméveis para revenda em 1941 ‘bens pelo Ioteamento em 1957. Nesta época, entretanto, o direito regia um fenémeno de urbanizagio ra- eayelmente bern comportado. A partir de 1940 © 1950, porém, em devorréncia sobretudo do fim da guerra mundial, de alteragSes de natureza econémica outros fatores diversos, a populasio urbana brasileira aumenta as taxes g00- miétricas de 38% 20 anio contra 1,6% da populagdo rural, © 0 crescimento turbano se descontrola, Em 1950 as populagées de Séo Paulo, Rio de Janeiro fe Belo Horizonte juntas j4 correspondem a 45% da populagdo urbana. Entre 1950 © 1960 0 procesto se (© Censo de 1960 j4 revela uma popu lagio urbana de 45,88% com acréscimo de 70% em relagio a 1950, 1 conflito entre o direito de propriedadé “Mais do que isso, ele € responsdvel por uma demanda por espagos geogréficos urbanos sem precedentes na histéria brasi- Ira, Nao obstante, em nenhum momento o Poder Pablico se mobiliza para to sob 0 prisma fundiério, Nem os momentos de maior libe- ralismo politico permitiram tal tomada de posigio. O equacionamento sempre se faz erradamente, e pela via da maior construgto de babitapSes, como so 9 construgio de habitagées nfo fosse, exatamente ela, a maior fonte de demanda de terrenos urbanos ¢ do conseqilente aumento de seus pregos. ‘ais fethas no trato da questio fundidtia urbana geraram um efeito reflexo sinda mais. gra pais ficou des de politica urbana, Perdura até hhoje uma visio predominantemente utilitéria e econdmica do desenvolvimento turbano, na qual se permite as maiores distorgées, até mesmo ¢ sobretudo em. e as necessidades da urb NOTA EXPLICATIVA — XVII quadro nfo havi, como néo ha, do urbanism. O direito urbano, jondrio, salvo as pequenas excegses jé egra, Nele se manteve uma visto pre- ia dos chamados problemas urbanos. Seu ue forse feito até hoje, com as solugdes dades pelo Céad 1 exegese dos turbanizagéo tornado agudo nas ditimas décadat, p lum exame e equacionamento mais aprofundado por no tomou na devida consideracéo dades de direito que incluiram © talvez a teinta 0 mimero de_pro- inem a matétia e procurem mi- ‘inica abordagem © fenémeno. Contamse nos dedos ireito urbeno em seu curriculo, € fessores de dixeito urbano que no Bras nistrar suas disciplines dentro de uma compativel com as necessidades efes . Diante do convite formulado por Diogo Lordelio de Mello (que sempre esti- mulou o estudo deste ramo do direito, por ver @ potencislidade da disciplina i | desdobramento futuro) havia dues claras alternativas a seguir. 4 era produzir um mpsaico puramente jurfdico sem desdobramento interdisciplinar, A outra era sproveltar a oportunidade para demonstrat que © direito urbsno se plasma na elaboragio doutrindria, na construgao dogiaética, no estudo e conhecimento das razdes econtmicas ¢ nas rafzes culturais e his- tricas do pais a que serve. Optei pela segunda alternativa ¢ isto explica que no contexto, convivam lado a lado, 0 enfoque filoséfico da p dado por Marco Aurélio Greco ¢ a abordagem do processo por Ana Maria Brasileiro, Na mesma linha de pensamento, Eros Grau revit ‘conceitos que expendera sete anos atrés sobre reas met Rocha Lagoa avangou no sentido de separar © dominio jurfdico da propriedade urbana. Nao faltou a abordagem extrafiscal d ‘quim Castro Aguiar ¢ 0 balizamento do direito urbano por Paulo F: Herkenhoff. A nova Lei de Loteamentos meteceu um estudo genérico © outro A. prim proprio, tenta dar sua contribuigio a0 entendimento do fenémeno, Néo cteio que haja costura viével de forma a configurar um todo homo- gineo, Nao se pretender mesmo que houvesse. Por certo a obra no esgoiouXVI — NOTA EXPLICATIVA a problemética, Sua originslidade reside em estar pensada juridicamente, em toda a amplitude que o juridico merece ter, sobre alguns problemas do desenvolvi- Para i de direito urbano de todos os Estados onde se elabora mais intensamente sobre a disciplina, Nossa esperanga — ¢ 20 usar o Plural estou certo de traduzir 0 senti- mento da comunidade de coautores — & que a presente publicagio sirva de cembasamento & especulaso futura por parts de outros juristas que ée interessam pelo tema, Mais do qu peraitos que 0 enfoque trazido, leve & medi- tagio 0s profissionsis do cerca do fato de estarem sendo travadas na cidade, com valores urbanos (e nfo no campo) as grandes lutas pela moder- nizagio do pas e:pelo bemestar de Seus habitantes, Nao € apenas cumprindo rigorosamente a letra da lei mes tendo em conta as ligdes da histéria, a evo: ugio do direito comparado, as demais ciéncies e dados sobre a realidade em que vive, que a familia jridica tem tuma contribuigio a dar & sociedade. Alvaro Pessoa SUMARIO Aprosentagio (Diogo Lordello de Mello), VIL Nota Explicativa (Alvaro Pessoa), X 1. 0 solo etiado & a questéo fun: Q Politica urbana: quem (Marco Aurélio Greco), 1 ide? (Ana Maria Brasileiro), 25 5. As experigncias da potitice fundidria na Franca (Jean Jacques Granelle), 41 7 (¥ Bquacionando a nova propriedade urbana (Alvaro Pessoa), 51 "5. Questées anteriores ao Direito Urbano (Paulo Estellita Herkenhoff Filho), 73 (©)Resides metropelitanas, sete ance depois (Eros Roberto Grau), 91 7. Tributagdo extrafiscal no ordenamento urbano (Joaquim de Castro Aguiar), 107 8. A propriedade resohivel no controle do desenvolvimento urbano (Paulo Francisco Rocha Log6a), 127 ~ GDA nova Lei de Loteamentos (Fernando Welewer), 49 6? 5 10. Tombamento ¢ proteyio aos ens culturais (Sénia Rabello de Castro), 167| ] 1. © SOLO CRIADO E A QUESTAO FUNDIARIA Marco Aurélio Greco ruelmente, faz menglo & figura do solo eriado, imediatamente Procurat, agora, tragar um perfil da figura exige tor presente, de um Jado, © trabalho dontrindcio {6 elaborado e que seré mantide como um pano de fundo que informa o presente estudo, e, de outro lado, a fixagio de premissas metodo- 16icas de um esforco interpretative do diteito posto, de molde a compreendé-lo em dimensoes aferiveis a partic de sua diepHo. iemos nossa exposi¢éo em trés partes distintas, que serio acenos a problemas conexos. Primeir, é preciso ter uma nosio breve © exquemética da _mancira pela qual o tema vem sendo tratado, sem com isto pretender ser exaustive, Depois, cumpre fixar as premisses te6ricas de ‘uma abordagem no corriqueira e, por fim, aplicar a ética proposta vigente. COMO © SOLO CRIADO TEM SIDO VISTO A nogio corrente de solo criado o considera uma figura juridica mediante 1 qual limita-se a dimensio permitida de construgio a um percentual da rea dio terreno, estabelocendo-se que a edificario acima do parimetro somente seré Permitida desde que se d2 a aquisigio do respectivo direito de construir que seria alienedo ao interessado por outro particular ou pelo Poder Piblico (na Patie relativa a suas pragas o dreas verdes) Mapas tim so ss manger dowsing, no Deas sobre «gu2 — DIREITO DO URBANISMO, soto novo, além do limite da metragem do terreno. Aqui, 0 core da colocaséo std na concepcdo clissica de propriedade, haurida dos postulados liberals da Revoluelo Francesa e expressa como uma decorténcia da pr6pria personalidade ‘rumane. ‘Em sentido diverso, encontramos autores que buscam interpretar 0 dircito am 6 exagero, Outros, por sua vez, engendram, com base rento construgio tebtiea, para concluir que o limite da pro- priedade privac ‘na dimensio da utilidade individual dela extraivel, sendo ‘que, aquilo que exceder & utilidade particular comporé o domfaio piblico ¢, portanto, sujeita a regras espociais de Dircito Péblico. Destas cotocagées, a [primeira procura, a todo custo, encontrar uma vélvula qualquer nos textos legais, ‘para preenchéla com significados hoje aceitos, mas que, talvez, nflo se coadu- nem com a sisteméti ‘texto civil. A segunda colocagio ‘pressupte uma (Piblico e privado) ensejadores de propriedades distintas, HA também quem sustente a intangibilidade do dircito de construir na dimenséo que bem se entender, em razio de um “dircito adquirido” a essa cons- tragio, essencial & propria concepgio liberal de Estado, em que o dizeito de cons- truir se apresentaria como uma simples faculdade do éireito de propriedade e, cestando este whimo garantide, por maior razio aquele no poderia ser afetado. Por fim, jf se procurou, no passado, alterar a Constituigio Federal, para inserir, dentre as competéacias legislativas federais, o “direito urbantstico”, visen- do; com isto, permitir uma disciplina mais ampla do fendmeno conereto do crescimento urbano. ® Em breves palavras, ¢ correndo o isco de, na sintese, ter amputado argu- ‘mentos talvez. importantes nas concepebes globais dos varios antores, cremos ter tragado um panorama da discussio sobre 0 solo criado, sem esquecer, 20 lado desses colocagées, a posicio dos municipalistas que, com seu vigor pecu- liar, defendem com ardor as prerrogativas 8 dos municipios também nessa matéria Isto posto, cumpre, agora, e sem perder de vista lancar as bases para uma outta ética a partir da qual a figura do solo eriado pode ser vista. INDIVIDUO OU SOCIEDADE? Por tris de toda a discussdo empreendida na doutrina, encontram-se no apenas divergéacias tGenico-juridices om sentido estrito, mas também distntes © SOLO CRIADO E A QUESTAO FUNDIARIA — 3 concepgées-d2 relagéo entre 0 homem ¢ 0 mundo que o cerca. Dessa diversidade de visio do homem e da sociedade, 6 que deflui no ‘vezes a interpreta gio diversa da outra. Para compreender como & possivel superar alguns. dos impasses detoctados, 6 preciso assumir wma visio de aquilo que 05 ale mfes chamam de Welsianchawung. 7 Neste sentido, podem ser identificadas quatro maneiras distintas de coneeber ‘a relagio entre homem ¢ mundo (¢ sociedade, que aqui vai nos interessar mals de perto). ‘A primeira maneira concebe 0 individuo como um simples observador perante © mundo, nfo interferindo no seu desenrolar. O homem comum soniente conseguiria tér acesso 20s reflexos ¢ &s sombras da realidade & qual néo tem acesso dircto, Esta mancira do ver encontramos jé em Plato, com a sua conhe~ ida “alegoria da caverna”, segundo a qual, somente o rei — homem especial- mente qualificado — poderia chegar ao umbral da caveraa e ver com seus pr6- prios clhos © mundo, Iimitando-se os demais a perceberem indicios da realidade, essa posigio peculiar do rei, ou do fil6sofo, em Platéo, & que advém a autori- dade das idéias, expressas por aqueles que se encontrar nessa situacfo fmpar.* Come 6 facil perceber, aqui esté um dos pontos de apoio para o fortalecimento de uma visio monirquica do Estado que grassou pelo mundo ocidental por varios séculos. : Contra essa idéia de que o rei 6 um individuo especial, formou-se a segunda grande corrente, que considera como atributo de todo e qualquer individuo inter- ferir no curso das coisas, chegando-se 20 exttemo de considerar o mundo (no 80, a Sociedade) como simples produto ou obra decorrente da ago dos indi- viduos, Nesta segunda linha, 0 icionamentos impostos & ag% 96e8”, exatamente porque 0 mundo ¢, por isso, possui tod tade, que somente podem s: idas em hipSteses de extrema gravidade, Aqui esté.o ceme de uma visio individualista extremada ¢ que ainda fascina a * outrina, bastando acentuar que 0 pr6prio tratamento de temas ligados a0 uso a proptiedade como algo sujeito a “limitagbes administra ‘restrigbes” de ordem pitblica, j4 denota a pressuposicio de que algo leno ¢ irrestrito, © que veio a ser reduzido, * Corolitio des € a previsto expressa — on a interpretagio dos textos legais, no sentido de obter 0 efeito — de condicionar © provedimentalizar a agio do Poder PGblico, de forma a que 4 propriedade privada (vista como algo intocével e pleno) somente seja afetada em casos extremos.® Dai o recurso as figuras do direito adquirido, da s6 admissio da desapropriagio ¢ no de outras formas de atingimento da propriedade, etc. Esta visio, que tem qualidades comparadas com a anterior, © que servis, no plano politico, mudangas radiveis na estrrura do Estado moderno, jé traz em si o embrito da terceira concepedo, que joga o ceatro de gravidade para iao & que faz 0 mundo, sendo quaisquer con- homens entendidas como verdadeiras “limita-4 — DIREITO DO URBANISMO fo extremo oposto, qual seja, a sociedade. De fato, mesmo se admitindo que.o homem seja 0 centro do mundo, nao é possivel conceber sua ia totalmen- to dedligada de outros homens. Essa tendéncia A aproximagio (mesmo que soja ‘com intaites puramente egoistos) traz em si a necessidade de regular as con- dutas que se intersectam (caracteristica da altzridade do «, desta forma, Gisciplnar uma organizayio, por mais rudimentar que seja. Essa preocupacio ‘com 0 coletivo, que surge da reunifo de individuos, se levada a extremos, pode ‘conduzir a conclusBes exatamente opostas & concepco anterior. Ou seja, pode Tevar & sfirmagio"de que © homem nfo eria o mundo, mas ele, sim, & simples produto do meio. Seré a sociedade 0 pélo mais relevante do bindmio e, como tal, Sens interesses ¢ necessidades 6 que precisam ser atendidos primordialment ‘nflo os dos individuos. Para user uma analogia, podemos dizer que 0 abso! do sei transformou-se em absolutismo do individuo, para desemboear no absolu- tismo da sociedad: ‘A quatta visio do mundo — que aqui adotaremos — difere de todas as emais, exatzmente porque contesta 0 absclutismo (qualquer que s¢j propugnar o relativismo e a participagéo conjunta. Esta visio, que, encontra parte de suas raizes na fenomenologia e na semistica, ¢ em Diseito, na teoria pragimitica, § vé a relagio entre homem ¢ meio como ume continua e métua §nteragdo, cada qual influenciando e participando na criagio do outro, sendo impossivel dissociar ambos os aspectos, sob pena de ter-se uma visio restrita dda realidade. O homem faz 0 mundo € 0 mundo faz 0 homem; daf a relatividade ‘Propagnada, pois se ambos mutuamente se influenciam, enquanto © o meio, o proceso de construgao da realidade nfo esté conclu ‘qualquer juizo que se face sobre o objeto examinedo é provisé somente uma parte do mundo (até o instante em que a interpretasio é felts, ficando alhelo As mutagies posteriores). Ademais, se a interagio € 0 principio ‘que informa essa concepsio, enti, nfo se pode impedir que 0 préprio intérprete, ‘que & homem e esté no mundo, também patticipe do provesso eriativo, trazendo suas préprias concepebes ¢ seus proprios valores.* ‘Aqui, nem o direito de propriedade & pleno, nem é benesse atsibuida pelo Estado. Ele é algo constraido dis-a-dia pela participago dos homens, com sua agio concreta sobre um bem fisicamente identificével ¢ num contexto social, assumindo diferentes dimensdes © conotagSes, conforme a época considerada‘ Com isto, procede-se a uma alteracdo na ética de sbordagem do problema, De fato, 0 prestigio da defese ao dircito de propriedade decorre de uma ‘yisio do binémio autotidade/liberdade que € tipico de uma ética que opSe © Estado a0 individuo e que se apresentou como adequado no instante em que foi necessirio, politicamente, superar 0 ebsolutismo de um indivfduo (ret). Essa mnudanga, de ordem politica, trouxe seus efeitos no plano da Ciéncia do Diseito, ois, uma vez gue 0 individuo nio devia obediéncia ao sei, mas somento & ‘Assembléia, que se expressava por leis, a fungio do jurista deveria ficar restrta, © SOLO CRIADO E A QUESTAO FUNDIARIA — 5 © sentido das les, sob pena de estar deturpando 0 seu significado ¢, submetendo o semelhante a deveres ¢ obrigngées nfo prevstas pelo Dai o florescer paralelo de duas postalagSes: de um lado, 0 eariter mere- mente descrtivo da atuacio do jurista ™ e, de outro lado, uma visio garantistca da propriedade, de forma a protegé-la das investidas que a “autoridade” pudesse fazer, exatamente porque 2 Revolugio Francesa postulava derrubar essa “auto- ridade irrestrte”, Porém, no momento que néo se faz mais uma oposigéo entre Estado © individuo, mas se coneebe o Estado como um instrumento de ago da coletvi- cas propriss ¢ dignidade humana a itada, entfo, mfo hé mais porque fazer essa separagio geradora dos bis -fibetdade, individuo/so- iedade, propriedade/limitagao ‘de uma visio que con- cebe @ autoridade como ividuo. #* i , evoluise para uma hipStese em que o “statu importante, para assumir relevancia ¢ igualdade e a participasio, como aliés tem sido denunciado pela dou Isto, porém, néo 6 novidade, mas a simples explicitago de previsio de que todo poder emana do povo ¢ em seu nome € exercido {artigo 19, § 1.2), de onde deflui que 0 Estado & mero instrumento que © povo adota para deseavolver sua vida num processo de interagio © miéitua influéncie, em que a propriedade, portanto, no € nem plena, nem limitada, nem essencial natureza humana, nem concesséo do Estado, mas existe tal como © conjunto de forgas politicas que alcangaram dimensio signitcativa em certo momento hist6- rico a concebe, apresentando-se como a resultante da confluéncie das vSrias concepgées, sem plenitudes nem restrigSes. A propriedade, hoje, no se compéem de uma dualidade de objetos (direito absoluto e restrigbes), mas ela é um tinico aglutinadas. Pretender ver na propriedade, ante, algo “restrito” on “ilimitado”, “am- a juridica algo que sirva de parimetro de ‘comparacio, ao qual seré sul © direito posto; e este parimetro, qualquer que seja, serd inegavelmente ideol6gico. Dai & t6nica na partcipacto, jé acentuada, pols a propriedade nfo & algo que preexiste ao homem, mas se estratara a partir da agéo do homem, sej io indi ja em sua dimensio coletiva, A reuni estas agies (¢ as leis igBes so produtos de ages humans & que fornece ao intérprete a unidade do seu objeto de estado. realidade & amputar o objeto e realizar exame parcial ¢ distorc separar, na atuelidade, a propriedade individual da sua significago coletiva, tal como regulada aum determi plo” ou nio, € antepor &6. — DIREITO DO URBANISMO siblico do interesse privado é uma falé~ ingfes que forem feitas, ou deve rumentos didéticos, ou sio fruto de e, ©, como tal, sujeitos a diver- assim como procurar extremar 0 interesse cia ideol6gica."* A realidade € una, ser assumidas ‘com a precatiedade dos valores previamente escolhides pelo i géncias. Essa mudanga de disciplina do fenémeno & facilmente identificdvel no pré- prio Texto Constitucional. Com efeito, a Constituigio de 1946 dispunha, seu artigo 147, que “o uso da propriedade seré condicionado a0 bem-est (grifamos). Veja-se como 0 aspecto social aparecia como algo aci ‘¢Ho), que vinha a ser agregada & propriedade, que surgia como (Cauito adequado numa visio individualista e de propriedade pleas inglo social da proptiedade”, de onde so exiral a conclu: so da adogdo de uma visdo conjunta do individual e do social, propria da quarta allemativa aventada retro, © que vai nos levar, mals adiante, a interpretar, Concomitantemente 05 vérios dispostives consttucionsis, procurindo eviter par- cialsmos o cories na realidade. Para enfrentar, porém,.o tema do solo criado, cumpre fixar, ainda, alguns outres conctitos bisicos, que serio decorténcia das premissas’ metodolégieas eoxpostas. ISAO ESTRUTURAL OU VISAO FUNCIONAL ‘As vérias concepgies mencionadas, que inegavelments possuem um forte componente poltico, ideatificével pela circunstincia de serem acompanhadas de inudancas estruturais no Estado, nfo foram indiferentes, em termos de Cién- cia do Direito De fato, com a Revolugéo Francesa, em que se externou a reagio contra 0 poder real para alterar 2 base da legitimidade da ago pablica, que passou a ser ‘a vontade popular expressa no corpo representativo, surgiu uma Gtica joridica ‘que expraia seus influxos até hoje. Com efcito, se 0 individuo 96 ve obediéncia as leis ¢ estas sfo legitimas, na medida em que vém dos repre- seatantes do povo, eatio, mada mais deve fazer do que descrever © cexplicitar a diglo legel, falecendothe qualquer poder criativo. como uma atividade fdas no ordenamento, estivesse pronto leva a um exacerbamento da visio estru- ‘tral que busca identificar 2s relagdes entre as coisas, para defini-las ¢ classifi ccé-las, Isto 6 porfcitamente compreensivel, na medida em que se observa © ‘coatexto-em que se insere este tipo de colocagio, qual seja, pleno Século-XIX e, (© SOLO CRIADO E A QUESTAO FUNDIARIA —7 seados do'Século XX, 6poca de desenvalvi que provocou nos estudiosos do Direito ele (Diteito) era uma postulados pelas demais gue floresceram correntes uma verdadeira “arquitetura” a, com a busca da posicio relativa de cada poca normativa. Ocorre que o Diceito no é ume Ciéneia Fisica, ou formal, nem. esté informado pelo rigido principio da causalidade, mas 6 uma Cigncia Social que se volta & conduta humana, explicando os controles a que ela esté submetida, em o ‘de interesses que tenham merecido o respaldo de um agrapemento signiti- cativo dentro da coletividade. Com 0 desenvolvimento do Estado pluriclasse, ex que miltiplos interesses se entrecruzam, sendo que 0 mesmo individuo pode ser titular, &s vezes © ao mesmo tempo, de intetesses aparentemé proliferagio de normas, fruto, cada’ qual, de forgas politicas distintas fez com que 0 objeto de estado do cientista do Direito se tornasse altamente complexo € denunciador de que 0 ordenamento juridico nada mals 6 que o instrumento de controle utilizado, em conjunto, pelas foreas polticas que coexistem em certa época, em determinado lugar. ‘Uma visto estrutural vai procurar dar realce 20 instituto juridico enquanto tal, aos direitos normativamente previstos, as garantias e prerrogativas assegu- 10-05 como se encontrassem 0 fim em si mesmos, destacando-os do rico em que 0 ordenamento se insere. Dai se explicam colocagées ‘examinadas que centram suas colocagées na estrutura da figura faculdades, prerroga que influencia a disciplina juridica e que dela recebe repercussdes, Porém, na medida em que o ordenamento nfo advém de uma tinica fonte normativa, mas de vérias, consistentes, em ‘ima andlise, nas méltiplas insttui- addotar uina visio funcional, pela qual se procure determinar a real dimensio do ‘utidico”, compreendido como algo que nto ¢ bastante em si, mas sofre influén- cias de eventos politicos, econémicos € 50 Esta visio estrutural aqui criticada pode Jevar até a uma concepsio esidtica do Direito, pela qual © ordenamento & visto como algo pronto ¢ estivel, como resses em textos normativos reves- & preciso que o jurista abandone uma a © pasado, ¢ assuma uma impostagio ito, fio como algo pronto, mas como Visio estrutu funcional, di © que eoncebe 0$ —DIREITO DO URBANISMO algo em permanente construgio, como algo que esté sendo felto a cada dia pela cconéuta de cada ostas estas nope, podemos, entio, passar ao exame da Constituigio Fe eral, para verificar qual a diretiz. nela contida, em termos de uso da propric- dade imével. ‘A PROPRIEDADE, NA CONSTITUICAO ‘A primeira observagio que o exame do Texto Maior provoca se refere & muliplicidade de dispositivos que, direta ou indiretamente, se dedicam a aspectos do fenémeno da ascendéncia fisica de algném sobre um imével, explicitando-se fem certo uso. # fazer € 0 de que a palavra “propriedade” 6 utili- corrente, seja na prépria Constitulgdo Federal) em ie distintos, Numa primeira acepeao, “propriedade” ‘quer dizer vinculo existente entre o homem ¢ Ihe permite uma de condutas perante o objeto ou terceiros. “Propriedade”, neste sentido, se asseinelha & nogdo de “direito de propriedade”, ¢ assim é uilizada, por exem- "14 da Constituigio, que faz mengio & “propriedade de empresas ‘ais explicitamente no artigo 153, § 22. A segunda acepao do ‘Yoosbulo “propriedade” & a do préprio bem que vem a ser objeto de certas ‘condutas humanas, Este & o sentido, por exemplo, do artigo 161 (desapropria- ‘cdo da propriedade territorial rural) ¢ do artigo 153, § 34, om que € nitido que ‘© Constituinte esté se referinds ao imével em si, ¢ no a0 direito de propriedade que, eventualmente poderd t8-1o por objeto. * sendo assim, 2 divida que imediatamente nos assalta é no sentido de saber qual @ acepgo com que o Constituinte utlizou 0 voedbulo “propriedade” no inciso IIE do artigo 160. Quer dizer (e limitando-nos & propriedade imével), a ireito) ou de uma coisa (imével)? ” se apresenta — em si — como um condutzs concrotas, definindo-se unicamente pelos parémetros do permitido, proibido ou obrigatério. Ora, esse modelo abs- treto nfo possai, enguanto tal, uina “fungéo social”. Com efeito, para que algo ‘presente uma “fungéo social”, 6 preciso que esse objeto se insira no plano do do amplissimo o adotado pelo © aque possui uma func%o jetos devem ser direcionados num certo sentido. Preocupase, ento, 0 }, UH em indicar uma diretriz a ser atendida no uso conereto a que seré _social em que se encontra, cumprindo, dessa forma, a sua funcio social. Isto por- que a fungio social de um bem nfo € algo abstrato e hipoteticamente aferivel, nem esté sujeito a padrées indeterminados e genéricos, mas, 20 revés, 96 € per- ceptivel no aso conereto, em rezo das peculiaridades de cada situagio, variando, Portanto, de local para local. A titulo exemplificativo, uma érea cultivada de alqueires, em Gpiés, poderé ester cumprindo sua fungdo social, enquanto dividas poderiam surgir, se essa mesma 4rea se encontrasse na Gran= de Sdo Paulo ou no Grande Em suma, o bem (objeto do dis exatamente porque esti no plano d que se compéem num mosaico mais toda gama de agSes humanas. de propriededs) & que tem “Funeéo”, sem que hi comelagéo entre coisas , do qual a terra sex o suporte para FUNCAO DECORRE DO USO Definido que a fungio 6 identificdvel somente a nivel concreto, no plano dos fatos, cumpre acentuar que ela nfo & um atribato do objeto fisio individual- mente considerado, mas surge somente em cotejo com outros objetos. Funcao, ortanto, € nogo que surge desde que se adote uma visto dindmica ¢ relacional do mundo ¢ se considerem aqueles objetos © pessoas atingidas ‘bem examinedo. A contrapariida estética da functo 6 competénc la acepgio. De uma ética esttica, alguém “exerce uma com; Ginamicamente, esté atribuindo uma fungio 24 Esta consiatagto € de grande rele ado assim, a Constituigdo Federal, ao referir-se a “funcio social”, esté implicitamente dando realoe aos efeitos (socials) de uma atividade globalmente considerada que tem por suporte fisico aquele determinado bem. Assim, a fungio social seré atendida quando a10, — DIREITO DO URBANISMO utilizagio do bem provocar efsitos dese traz. A baila as idéias de uso © dk jucional da cléusula da “funglo s0 sobre a propriedade, 4 uma cont Sendo ans de cunho exclusivamente individual ¢ outros de cariter coletivo. Na fangto, tem-se, em sitima anélse, uma atividade pela qual alguém euida de interesses alheios, te a realizaco de atos sobre bens que estejam ao sea alcance material. Ou, no dizer da doutrina, a fongio se caracteriza por, set: wna figura soggettiva volta alla cura di interess ali rent tipicizanti la rilevanza, nella sua globalitd, nei confronti sa soggettiva, e normalmente, ia presenza di una potesta atiibuita al tte- are della funzione relativa”.* Forém, destas ‘colocagGes f que, na medida em que se cont ‘9 reconhecimento de ‘© mais importante a ser considerado & tanto no. ‘vos que se superpem num mesmo , vvgente, cabe fundamentalmente (salvo casos excepcionais) ao particular iodo da propriedade, mas considerando, por outro lado, que o uso traré reflexos no grupo social, p5e-se o problema de definir formas de controle da aco do responsével pela utlizagéio do bem, de tal sorte que, no final, sejam atendidos individuais ¢ os coletivos. \déia de uso da propriedade & explicita na Constituigdo Federal. A Tlembrar que até a prOptia desapropriacdo envolve um juizo quanto respeito, a0 uso que esti sendo conferido ao bem. Quando se desapropria um estaciona- mento de vefculos, pata ali construir urn tt o Poder Piiblico julgando ‘quanto a0 uso que € dado aquele imével (terreno). Além disso, a nossa Consti- {fuigéo chega 20 requinte de qualificar os usos em bons ¢ maus. De fato, o artigo 171 contempla a hiptese de alguém, irregularmente, ter invadido uma terra piblica * e, nela ter realizado uma atividade (desenvolvido, um uso) com 0 set trabalho ¢ de soa familia, de forma a tornar produtiva aquela propriedade. Neste e280, admite a Constituigio que essa posse seja legitimada, ¢ que até mesmo seja outorgada preferéncia & aquisicdo da terra pablica aquele individuo ique usou a propriedade de uma forma desejével. Se esta & uma hipétese de uso “bom”, 0 artigo 172 prevé © so, dizendo que ele “impedixé 0 pro- vos e auxilios do Governo”. * Como se vé, o Texto ‘© aspect da uiilizago da propriedade, quando men- , 20 valorar 0 uso em bom ou man. ona a fungio social Desse panorama, jf se comega a compreender a disetriz prestigieds pelo CConsttuinte, quando inseriu a funelo social como uma das bases de toda a orden ‘ccondmica e social nacional, deixando claro que a sua finalidads stima nfo ¢ ‘apenas 0 desenvolvimento —- que mum de seus aspectos pode vir a ser etingido, pola livre utilizactio dos bens iméveis —, mas também a justica social ‘que somente se alcangaré mediante 2 conjugacio das ética sobre 0 mesmo objeto. Frise-s, yante, que desta forma ‘teorias extremas (segunda € ‘Ou haverd t1és tipos de direitos? verificamos que 0 Texto Bésico contém um eclaragio de Direitos”, cendo que o capitulo II eo IV, 20s “Direitos Individuais". Isto vem diferentes, conforme a dimensio a part De fato, enquanto coletividade, possui méximas da Nagio, ele tem direitos politicos. Isto posto, cumpre determinar a maneira de conjugagto do diteto individual de propriedade © to social a que o imével seja utilizado de forma com: pativel com os interesses da coletividade. ‘qual seja considerado 0 homem. ‘os individuais, enquanto membro da PROPRIEDADE FIM E PROPRIEDADE MEIO ___Aspecto que precisa ser acentuado & o da relagio entre a proprisdade e 0 interesse de seu titular, especialmente em se tratando de um terreno, pois aqui é que vai aparecer o problema da criagdo de solo novo, saa _Feznte 0 seu titular, © imGvel pode st revert de dues caracteisias: ou ele se apresenta como o bem que, em si, satsfaz a um interesso individual de uti propria, ou o imével assume a importincia oder 2 fo exclusiva, mas a ctiagio de objetos novos a0 dircito de propriedade. B © que ensina a doutr (ad. es. area urbana) pud essere considerato sotto due di ili, Sotto il primo profilo esso assume laelementos, serviré ‘serio resguardados, A diferenga én En ais do titular em relagio a0 imével todas as coastrugies Heites, nflo nos 526 do Cédigo isfeito.** O propricté- i, est@ extraindo toda to quanto a extra fuelmente no mesmo. A diferenga nfo est nesta dtica, mas no a0 fixar-se tipo de atividade desenvolvida sobre aquele terreno, consistente na agregasio de outros bens, para que disso resulte o surgimento de novo objeto de dircito de propriedade, Como disse Pierandren Mazzoni, no segundo caso, o, imével se Fransforma em “objeto da empresa (empreendimento) do propti su tnindo um ovo papel no mercado urbanistico, na medidas em que, Por rnédio, ser possvel acrescer © volume de bens comercalizévels, faze a oferta imobiliéi so 1e existir) intercorreu uma atividade de produgio de bens a ee a em ‘que regula a competéncia para legislar sobre (© SOLO CRIADO E A QUESTAO FUNDIARIA — 15 Neste passo, poder-se-ia perguntar se 0 § 22 do artigo 159 da Constituiglo Federal nfo teria resguardado também a propriedade, enquanto objeto de uma atividade empresarial. De nossa parte, eremos que nfo. Esse dispositive € expli- cito em garantir 0 direito de propriedade em si, quer dizer, aquela relagio de ascendéncia de um homem sobre um bem, ¢ nfo alcanga 2 maneira pela qual esse bem seré utilizado, Tanto & assim que, mesmo na “produgdo” de bens mé- ‘veis, de consumo, temos o direito de propriedade insito nessa hipétese, na medida fem que todas as posas em estoque séo de “propriedade” de alguém e isto nunca f0i dbice a que 0 Poder Pablico disciplinasse a sua produgdo ou indicasse certas 4reas onde aquele tipo de atividade produtiva néo poderia ser realizado (mediante zoneamento, por exemplo). Ao contemplar um item especifico (letra d), 0 Constituinte esté passando a considerar a Gtica dindmica da propriedade ¢ nfo a estitica, consistente na formula abstrata de disciplina da ascendéacia de uma pessoa sobre o bem (artigo 153, § 22). Portanto, a garantia do artigo, 153 € ao dircito de propriedade enguanto tal ¢ nfo & atividede de produgio. Allés, € de todo conveniente lembrar a decisio proferida pela Segunda Tur- ma do Supremo Tribunal Federal no RE — n2 85 002 (in R.T.J. n2 79/1016). Neste processo, discutin-se 2 possiilidade de revogagio da licenga para cons ‘muir depois de iniciada @ obra, tendo o Tribunal decidido pela impossibilidade da revogacio, por haver “direito adquirido”. Note-se, porém, qual foi argumentaglo acolhida ¢ desenvolvida pelo Ministro Moreira Alves, no que foi acompanhado pelos demais Ministros da Tarma, salvo 0 Ministro Cordeiro Guerra, que utlizou outro fundamento. Na colocacio do Ministro Moreira Alves, a garantia do artigo 153, § 22, s6 existe ‘depois ¢e iniciada 2 obra. Antes disso, a revogagio da licanga & perfetamente ossivel, respondendo 0 Poder Piblico, unicamente, pelas eventuais despesas de Projeto que o particular tenhe efetuado. Esta protegio somente depois de ini- ciada a obra se di porque, com a construcdo, 0 titular passou a set proprietério 4a obra, operando-se a garantia constitucional, pois existe um direito de proprie- dade sobre o que jd se consiruiu. Até agul, nada de mais relevante hé para comentar, Porém, é muito importante 0 corolirio que daf & extrafdo. De fato, enten- dou o ilustre Minisro, e nisso foi seguido pelos demais (salvo 0 Ministro Cordeiro Guerra), que o direito de propriedade $6 existe desde que se refira a um bem identiticdvel — no caso, a etificagio — e, enquanto ela inexistir, nfo ba dizcito ‘subjetivo, sendo possivel a revogecgo da licenga. Isto quer dizer que 2 cléusula __ Quer dizer — ¢ aqui damos a nossa opinitio — se aquele dispositive consti- tucional que resguarda 0 dircito de propriedade reporta-se a0 que jé existe, nada ‘obsta que 0 Constituinte possa ter indicado regras quanto a criagio de bens no-‘a possibilidade de 0 Poder Pal ‘rdo usar os seus terrenos. Frise-se que o Ministro aqui, refere-se xatamente vai se caracterizar como uma criagéo de bens novos. Para corroborar a opiniiio aqui exposta de que a nossa opinio estaria destacada da ‘produgdo e consumo” refere-se 20 comércio em te porque isso no seria objeto de 4591/64 vem em nossa defesa, na me- ‘gido 6 2 economia de qualquer fundado na confiabilidade da: former a propriodade em instrumento luto para vir a ser regulada por fidade produtiva, podendo gerar de uma atividade produtiva. ‘a uma dicotomia no tratamento do “direito” ‘de uma ética estética, como uma faculdade inezente ao direito de propriedade, integrante, pois daquele mod: vigente, parece inequivoco que 0 seu veiculo é a Tei em sentido formal, isto sim, & a necessidade de conjugar interesses estes atingides pelo exerefio daquele, 2 exigit vos ou condiges) ou pela co-participagio 4a medida em que o Legistivo ¢ integado por representantes des diversas forgas socisis, compondo uma amostra da prépria comunidade representada. Assim, as Jeis produzidas se apresentam, presumidamente, como # resultante de interesses, jé devidamente compostos. Porém, nem sempre 1hé condigtes, inclusive téc1 = Uplcidede de vasiéveis que do fenémeno concreto a ser isam ser combinadas ¢ a riqueza de pormenores ‘ ciplinado. Por isso, admittmos campo para uma gio do Executive, desde que ela se encontre balizadn seguramente por part ‘metros expressos na lei, cabendo ao administrador adequar os padrGes gerais &s a varléveis ¢ interesses conjugados. Com isto, se atenderia a0 principio d: lade se permitria um certo grau de flexbilidade & agio do Poder Piblico.18 — DIREITO DO URBANISMO porém, deve'ficar sujeito a um controle dos sous atos, como & curial em nosso sistema juriico. Tnteressante problema surgiria na hipétese d¢ ocorrer um impasse no Pro- cesso decisério, em que ambos os patticipantes (Poder Piblico e particular) mo encontiassem formula adequada que os salisfizesse, Como resolver? Que interes- ses prestigiar? Que decisio tomar? Este 6 0 campo proprio a agio do Tudici posto que estariamos perante eresses, igualmente ponderivels, sem que um se sobrepusesse srmula — de recurso 20 Tudiciétio — nfo deve causar expanto, Poi ‘vem expressimente contemplada em nosso ordenamento juridico Boslivo, De fato, a lei das sociedades andnimas prevé que, na hipétese de ocorrer {im impasse insaperavel nas Assembléias Gerais © se 08 acionistas nfo concorda- rem em attibuir a’ um torcciro a decisio “cabera 20 Poder Sudiciério decidir, no intereste da companhia” (artigo 129, ‘Da mesma forma, havendo im- studado, caberia 205i passe num process decisério como agi ‘Compor esses interesses particulares e coletivos “no interesse da comunidad”. Para tanto, nfo cremos que haveria nocessidade de Iei expressa atribuindo a0 Judisidtio essa aptidio, pois ela ja se inseriria ma sua ampla funcao. Derradeira dtivida neste tema coresponde & possibilidade de um pro- ceiso decisério dessa ordem vir previsto em legislacto estedual ou municipal. Legialagio estatal 6 cabfvel, desde que se admita que esta sendo disciplinada duns atvidade de produeéo. Igualmente jalgemos possivel a edigfo de lei muni- eipal, pois a discipliza do uso do solo ( fungio social da propriedade também na clfusula do peculiar alteragSo constitucional e aten- i ‘de mecanismos de controle. da cctiggio de solo n¢ 8. ‘Resta agora discutir a questio pecuniiria envolvida no tema do solo criado. © ASPECTO PECUNIARIO Das discusses sobre o solo eriado, um tema que mereceu acesos debates foi 0 do aspecto pecunirio cavolvido. De fato, uma das finalidades do solo ‘riado, mencionada nas discuss6es, 6 exatamente permitir ao Poder Pablico, além de ordenar 0 uso do solo, obter receita com a “venda do direito de constrair” ou ‘com a exigéncia pecunifia para “outorgar a concessto ou permissdo pi fruit” acima do parmetro. A partir disso, estendewse o debate sobre a natureza ‘tibutézia da exiggacia ou da possbilidade de destacar o direito de construir, para que cle pudesse ser comercializado separadamente do dircito de propriedade. ‘Apesar dos argumentos expedidos pela doutrina que se dedicou a0 tema, née concordamos com nenhuma destas duas posigGes, exatamente porque clas coin- b (© SOLO CRIADO E A QUESTAO FUNDIARIA — 19 ccidem com visées teGrices do fendmeno da propriedade que jé eriticamos. Assim, quem enfendea que a propriedade ¢ plena, dececto entenderé qualquer exigéncia pecaniria como um tributo (que, na hipétese, somente poderia ser institaido fem razfo da discriminagio constitucional vigente de compoténcias do direito de construir das parte referente as suas prages ¢ parques, nada, mais faz que apresentar uma inteligente f6rmula para deixar nas mfos dele a “con- esse direito, pois obvi © Poder Piblico é que teré um volume tivo de “direito de construir” para vender, com possibilidade de influen- © que nio é enfrentado diretamente & a questio dos custos decorrentes do ‘0 da concentracio ucbana. Embora a temética dos custos aparega na agéo da instituigéo da figura, ela néo surge com a devida relevancia na agi do aspecto pecunidcio, quando deveriam se apressatar como um componente da decisio de construir acima do parimetro. Com efeito, “o pro- biema da programapio urbana consiste na previsio de alguns fatores que se incluem em. outros tantos capitulos referentes aos custos diretos ou indiretos de produgio, que uma comunidede mais cu menos ampla suportar”.#* ‘Ademais, “no ha divida de que as conseqiiéncias econdmicas que sfo geradas no momento em que © proprietério de um bem imével se torna sujeito ative do mereado urbanistico incidem na realidade de meneira muito mais relevante do ue aquelas goralnente produzidas pela frig exis da propriedadeimebiti- ria”, _ Esta constatagio de que a atividade de construir acima de uma dimeasio io 6 neutra em telagio a0 contexto ex que se insere, mas provoca custos sicetos e indizetos ¢ repercute na dimensio de servigos péblicos ¢ infra-esirutura que precisa existir e = opgio tedrica no sentido de que a funcéo social da proprie- dade se atinge pela co-participacdo nas decisGes sobre a sua utiizagio, nos per- nite defender a aplicabilidade de um outro principio juridico, qual seja 0 do ressarcimento do acréscimo de custos gerados 2 ouirem. De fato, se no contexto institucional vigente 20 Poder Paiblico cabe 0 fornecimento de secvigos ¢ infra- cestrutura, claro esté que ele se obriga, desde que as ag6es dos particulares se jam aos limites do que posta ser considerado uma ago normal, no mndendo por uma atuacio excepcional. Assim, se 0 particular pretende extrait de um imével uma utilidade excepcional (construindo acima de um Parkmetro) o plus de servigos e infra-estrutura gerados por essa ago encon- tam na eo do particular a causa do seu surgimento e por ele devem ser recompostos. Considerando que 0 agravamento dos custos prende-se 20 aumento efetivo ou potencial da densidade de ocupacio no local, esta recomposicio pode ser obtida de duas formas bisicas. Ou impondo ao particular uma obrigacto de er, consistente em realizar a infra-estrutura (ou parte dela) que vai ser20.— DIREITO DO URBANISMO necéisiria para atender ao plus gerado, ou entio admitir que essa obrigagtio de fazer venha a ser cumprida alternativamente, ressarcindo 0 Poder Pablico dos custos acrescidos que cle tera de suportar. Estas formas encontram seu fundameato de validsde no § 2.9 do artigo 153 da Constituie&o, que prevé qu serd obrigado a fazer ou deixar de fazer ‘alguma coisa, seno em virtudk ‘Embora este seja 0 dispositive, em geral, as atengées da doutrina tém sido concent da recomposigio dos custos gerados pela construgio como algo a ser apreciado plas partes, bem como a forma de recomposicio (pela assuncio direta ou pela por arbitrameato. O importante manter a exigéncia vinculada ao scréscimo gerado pela construgio acima do parimetro legal. alls, se coaduna com a nossa sfirmagio anterior de que estados institair a co-decisio, na modida em que, cada qual poderd cexigit a recomposig#o dos encargos que a construgio trouxer relativamente aos servigos © infra-estrutura que estejam sob sua responsabilidade. Quer dizer, 0 estado se ressarcria do acréscimo gerado na infra-estrutura e servigos de sua responsabilidade, 0 mesmo acontecendo com o municipio. O equiltoio do dimen~ Sionsinento nfo se pode querer definir om y fto da ago conjgada. de propsstrio-omproendedores Poder fundamental & nfo distorcer a Sica, seja defendendo 2 plenitude ressareidos, soja querendo impor ao proprietirio énus excessvos, que impliquem fem esvaziamento da prépria A titulo de exemplo, cumpre lembrar a experiéncia italiana, consagrada na lei 22 10 essado assuma 0 compromisso de atender podem chegar até & fixacdo de limites na dimensio dos alugu dos pela locagio dos iméveis caja construgio se concede. A. n alguns aspectos, semelhantes, na medida em que acentua 0 aspecto do didlogo € 4da_participagio como forma de juntos, Poder Judiciério © particular, encontra- rem a solugio que atenda aos respectivos interesses. requisitos que © SOLO CRIADO E A QUESTAO FUNDIARIA — 2/ CONCLUSAO Em conclusio, 0 tema do solo ctiado esti em sberto, sendo Ia 08 cofres ‘ies ‘que, em certa oie daturparam se0 ested De qualquer forma, € preciso que se diga que, mesmo que venha a ser aplicado, no 6 uma panacéia para todos os ‘gerados pela concentragio urbana excessiva, sendo um instramento que precisa ser coadjavado com a util- zagio de uma legislaco de zoneamento, uma a do parcelamento do solo per fis bans, com a wae de des de outros que se completam e encadeiam, assegurados sempre os cipon da Participagio ¢ da responsabilidade.Noras 1, Vejsaxse, como exemplificasso ot seguintes trabalhos: DRASILEIRO, Ave Maria, in Revita de adminisiragao_ muri ctiado! — repereussdes| 7. FERRAZ Jr. Tércio Sampaio. “Fungo sovial da dogmética juries”. Tese apresen- tada sa Faculdads do Diseito da, Universidade de Si0 Paulo,24 — DIREITO DO URBANISMO 24. Bate dipostivo, aliés, deisa em aberto uma onsite se tefeido +8 a0 mau ted da terme nara ( urbana? MAZZONI, Pisreore, 2. POLITICA URBANA — QUEM DECIDE? ‘Ana Maria Brasileiro A QUESTAO DO PODER, Hi pouco mais de duas décadas, as Ciéncias Sociais nos Estados Unidos registraram 0 inicio de uma polémica que se estendeu por vérios anos. Girava cla em torno de assunto semelhante 20 que aqui nos propomos a abordar, se 0 de cada uma des posigdes centrais umn caudal ; dos imbuidos da mesma preocupagio. Seus iniciadores, Floyd Hunt 0, ideatificado com a corrente “litista” e Robert Dab, cientiste politico, identifi- cado com o “plaralismo”, usando metodologias distintas e partindo de hipéteses também distintas, chegaram a conclusdes antagénicas com referencia e quem detém o poder, quem decide, quem governa em assuntos de piblice. A polémica no produziu resultados conclusivos em favor de quelquer das pposigées, embora tenha dado uma contribni¢éo interessante, do ponto de vista metodolégico. Seu sucesso doveu-se provavelmente & relevincia do tema, A preocupagio com o fendmeno do poder — origem, distribuicio, institu cionalizacéo, mecanismos — vem acompanhando a Histéria da humanidade. Apesar dos. progressos registrados no campo teérico, estamos ainda longe de hhaver equacionado adequadamente o problema. ia dinfmica ¢ complexidade da sociedade, em constante processo de formulaggo e reformulgio, faz com que o analista esteja sempre a reboque do que jd passou ou incapaz de considerar todas as variéveis envolvidas No momento, 2 questo do poder € predominantemente vista sob 0 angulo do Estado, Essa criagdo relativamente recente da Hist6ria da humanidade (0 ro tema, as variagGes ideol6gicas predominantes. Como visies ant temos, de um lado, a nascida do liberalismo, que apresenta26 —DIREITO DO URBANISMO ‘ Estado como fruto de um consenso na soviedade, mediador dos diferentes inte- sesses em conflto ¢ orientado pelo principio bésico de servir ao bem comum. De outro, a do Estado totalmente identificado com os interesses daquela classe; jum Estado eminentemente conservador, na medida que preside a manutengdo das situagSes de classe, embora possa ser progressiva no sentido da modernizagio, da incorporagio dos avangos tecnolégicas. 0 Cartter dual e ambiguo do Estado* ‘Uma outra maneira de ver © Estado incorpora a ambigtidade a duali- dade como increates & sua natareza. ‘Todo Estado, qualquer que seja ele, 6 produtive © expressio de um sistema social determinado, das 1agdes das suas principais forgas e estru- turas, A determinada estrutura social, onde certas classes ou fragdes de classe sto dominantes, corzesponde um certo tipo de Estado, Este no pode deixar, em ‘ltima initincia, de reconhecer, expressar, consolidar e servir aos intoresses para eazacterzélo ¢ detinto. Por outro Indo, 0 onto 6 a8 produto da sociedade, mas também sea produtor, atuando sobre as suas estruturas ¢ relagdes bésicas. Raramente pode existir uma identificagio absoluta e incondicional entre o Estado © uma classe “social ou fragéo de classe, Todo Estado acaba sempre por responder também, ‘ou das classes institycionalizagSo, rotinizagao © a ea necessidade de contar 0 Estado com um minimo de legitimidade ¢ clitces piblicas, como parte de um procésso mais amplo, © do plane) jos mecanismos encontrades pelo Estado modermo, n0 seu estozgo para organizar e controlar 0 funcionamento global da Sociedade. pote Tao burocréticn através do qual stua o Estado) POLITICA URBANA — QUEM DECIDE? — 27 Por politica piblica alcangar determinadas m curso politica, de objetives ¢ metas mentagao. Hé, portanto, que se defi junto de acdes calculadas para formulasio, a nivel do dis- independentemente da sua imple- Programas, e também pela orlapio de -mecanismos ‘objtivos 2 stingir, mas sua atuagio efetiva nio assegura — ¢ muitas veres i pede — a consecugio desses objetivos. Tal colocagio 6 importante, quando se tentativa de identiicar as estruturas e forges dominantes; questo de quem decide a politica urbana, Como veromos adiante, decises toma- sas com reforéncia ao sistema econdmico, ou melbor, & politica nacional. de si pelos recursos disponiveis e pelas decisSes quanto ao seu destino e setores © grupos a serem beneficiados. Outro aspecto — fundamental — a ser snencionado como Ii qualquer dos e cursos de regional ou mesmo locel). As cidades brasileiras cresceram, por sabor do acaso ¢ da necessidade. Do acaso, porque a escol28 — DIREITO DO URBANISMO speci dependia, em parte, de opedes individuals, orientadas, multas vezes, es geosréficos. No caso brasileiro, o aglomerado urbano com carac- ipalmente na costa, onde os portos, elo de'ligago entre a sua metrépole, exerceram papel fundamental numa economia Grande parte da populagtio esteve, durante os primeitos sé- ndas ou pequenos povoados, em atendimento As nevessi- na eategoria de ps Segundo Singer, unificagio do mercado nacional, tanto fisica quanto pol tica, a partir dessa poca, eria condig6es para uma crescents concentraglo do capital. Essa conceniragao se apresenta sob dois aspectos diferentes, que se reforgam mutuamente: ‘entre empresa (95 seus custos financeiros, igua, esgotos), de servigos POLITICA URBANA — QUEM DECIDE? — 29 pelo sistema de propriedade da terra. * Aumentam as desigual- € entre classes sociais. al vai se dar principalmente em ‘Sto Paulo, por uma série de razbes, ‘grande mercado regional, formado pela itura. O Rio, devido 20 porto © & sua condigéo de centro administrative de importincia nacional, afirma-se como segundo polo. 4 Regio Sudeste inptese, portanto, fnternamente, como centro dinamico urbanos ‘chnchga" © “aos” anos -desempr outros eentros urbanos de. impo tudo, em piores condigées econ: mesma prodatividade ou dispéem ¢: renda que os da regio hegemé- nica, s chamados “problemas urbanos”, como seria de se esperar num sistema ‘earacterizado por grandes desigualdades, no atingem de forma homogénea sociedade, embora alguns deles acabem por incomodar a todos, inclusive os gru- pos de mais alta renda e os interesses ligados 20 sistema produtivo. 1B nesse contento que coméca a se delinear & politica nacional urbana, isto 6 © estabelocimento, pelo governo central, de objetivos, metas c cursos. de ‘go voltados para @ organizagio do espaco, tanto @ nivel necional ¢ regional, ‘como intra-urbano. © processo sofre 0 impacto provocado pela alterago nas relagées de poder ‘a nivel nacional, com a instalacéo, a partir de 1964, de um regime de excecio, sob comando das Forgas Armadas, Restringem-se, @ partir de entdo, 0s canais de participagio popular (partidos poltticos, sindicatos, movimentos de massa, meios de comunicagio). Isso, a0 lado da adesio do regime & idvologia dé desenvolvimento econdmico, a partir da grande unidade de produgo (pablica 7 Privada) e do apoio & industrializacéo jé instalada, favorece 0 padrio de ropiclndo tanibém © aumeno da al Esses processos vo se refletir no espago, tanto em terinos de tertitério nacional, quanto intemamente, nas cidades (continuagdo do crescimento urbano30 — DIREITO DO URBANISMO. concentrado nos centtos maiores e, intemamente, acentuacdo do crescimento da periferia metropolitana, fevelizacio, inadequagéo dos servigos A década de 70 jé vai encontrar 259% da populagdo urbana vivendo nas nove regides metropolitanas. A Grande Séo Paulo e 0 Grande Rio exibem, ‘uma populagio superior a, respectivamente, oito ¢ sete milhées tes. A maior parte da populacio brasileira 6, agora, urbana, segundo do IBGE. eos absorveram 28,79% desse total. Em 6 50% mals pobres ficaram com” 13,44% urbanas (Segundo terminologia do governo Geisel) € usado como uma oficial explicita de dese de Desenvolvimento (U .) dedica todo um capitulo ao tema. Antes de nos voltarmos a esse plano, contudo, vale a pena mencionar algu- ‘mas decisdes e ag0es diretamente relacionadas & organizagio do esparo, tanto a nivel nacional, como local, que 0 antecoderem. Deecisdes e agdes orientadas para ume politica urbana ‘Antes que se chegasse efetivamente & cio explicita de uma politica nacidaal de desenvolvimento urbano, com objetivos bem delineados, diversas decisbes de &mbito necional ou local foram implementadas no Brasil. __ __ De especial relevo foram as otieatadas para a construgio do cidades planc- jadas. Brasilia, entre elas, foi onde @ idéia do controle sobre 0 espaco fol levada mais adiante. Sua localizagéo no planalto central deveu-se, contudo, principal- mente, a uma decisto de alcance nacional, mais do que 2 ordenagio do espago intrearbano, Visou 2 jntgrigto fica do pis ¢ 2 interiorizagio do deenval vimento © plang} smento de Brasilia € 0 controle exercido sobre a cidade fo impe- diram, eatretanto, que, passados alguns anos, Brasilia e seu “‘entorno” (as cida- des-satéites) viessem a exibir, dentro de sta especiticiiads, © padrio urbano caracterisico do modelo centro-periferia, Em cidade alguma apresenta-se com tal aitidez um esquema de sepregagio espacial. Outra decisto, osta sem diivida a da maior importincia no que se refere & Politica nacional de desenvolvimento urbano, foi a ctiagio do Banco Nacional de infra-estrutura (Agua, esgoto infra-estratura POLITICA URBANA — QUEM DECIDE? — 31 da Habitagio — BNH —, em 1964, O Banco passou a ser, em curto espago de tempo, a agéncia governamental mais importante no financlamento do desea- volvimento urbano. Atua, na verdade, com capital privado, jé que oriundo de poupanca obrigatbria (FGTS) ¢ voluntéria. Ctiado inicislmente como uma resposta & demanda de grupos poderosos) ligados & indéstria imobiliéts, o BNH visou, de inicio, a ativaro sistema econd- jf iis freqilente com respeito & sua ataaglo é justamente a de que o Banco tem. falhado no atendimento 20 seu objetivo social, estando mais voltado para.a demanda gerada nos estratos de renda média ¢ alta, No que se refere & politica habitacional voltada para a baixa renda, 0 Banco, como principal agente financiador, teve ainda que arcar com os efeitos provocados pelas contradigdes inerentes a tal politica: 0 financiamento (com Ainheiro earo, j4 que privado) de conjuntos habitacionais padronizados e, muitas das necessidades © possibilidades de clientela: a ser atendida. Sua imagem foi inclusive afetada pelo seu eavolvimeato, embora de forma indirets, com a politica de remogio de favelas, Jevada a cabo em algu- mas cidades, muitas vezes com grande prejuizo para os favelades. Concebido inicialmente com fungio restrita & construso de moradias, 0 BNH teve sua atuagio amplida, no sentido de incluir também 0 financlamento ia). prineipalmente devi- do a esse novo papel que ele vera sendo considerado um banco de deseavolvi- ‘mento urbano, A existéncia dos fundos do BNHL contribuiu, de certa forma, para o empo- ‘brecimento de estados ¢ municipios, via o processo de endividemento. Jé bastante sm fungio da urbanizacto e da propria amplia- 80 do papel do poder voltaram-se esses governos para 0s financia- mentos do Banco, em busca dos recursos disponiveis. Tiveram, em conseqiitn- use sempre, de arcar com os eustos de um dinheiro caro, onerado por correcio monetétia. Sobre a énfase do sistema politico-econémico no uso do mecanismo do Recursos s80 captados e depois . Assim, ndlo 14 recursos para investimeatos, mas hé recursos para finain- clamentos, mais caros, mais demiorados, marcados...”® Outras agéncias de nivel federal, eriadas a pactir de 1964 e orientadas para problemas de desenvolvimento urbano, foram © SERFHAU (Servigo Federal de32 — DIREITO Do URBANISMO Hebiagio © Usbanismo), o CNDU (Comissio Nasional das Rexes Mettopo ca Urbana, como era conhecida anteriormente, hoje Consetho senvolyimento Urbano) ¢ a EBTU (Empresa Brasileira de Trans- 03). grado, Durante a sua curta existéncia, centenas de desenvolvimento em que um dos aspectos co Se, por um lado, difundiuse a idéia do pla tame, talvez, nas principais beneficia ‘rouse quase sempre falha © os muni ‘nus do financiamento. intelectual das diretrizes posteriormente contempladas no TI "A instituclonatizaggo des regides metropolitanas no Pafs deve ser vista como parte de uma politica de desenvolvimento urbano, embora esta no ainda definida num plano nacional. Partiu-se da hipétese de que o crescimento vurbano concentrado havia tomado inadequada a anter tial. A “cidade” no mais se conformava dentro dos Ii . bava por abrenger varios deles, daf resultando problemas para o seu governo € administragao. ‘A nova entidade metropolitana, 20. se sobrepor parcialmente aos governos locais, reduzindo-thes 2 autonomia, pode bem estar exercendo, também, uma fungio: a do tentar orienter a organizego do espa urbano segundo a légica e interesses que no si mais os propriamente locais. A organizacéo do espago, nesse caso, estatia, por exemplo, dando prioridade, através dos investi- mentor, dos servigos péblicos ¢ da regulamentacéo, as necessidades do sistema rodutivo, & eficincia econdmica do aglomerado urbano. Nesse caso, invest- menios mais diretamente ligados ao consumo social, em que a atuagio do go- vverno local ¢ importante, poderiam estar sendo prejudicados. POLITICA URBANA — QUEM DECIDE? — 37 UI P.N.D. © IL P.N.D. (1975-1979) 6 gerado mum periodo de certa euforia, ainda sob 0 impacto do “milagre econémico”. Os efeitos da crise do sistema inter- bém-sob control .D. € em conseqiiéncia, um plano otimista nos ¢ nas suas metas. capitulo dedicado 20 desenvolvimento urbano, esse izes que fazem supor ua comando efetivo do Gover- ‘© Governo teria a capecidade © 0 interesse em intervir de forma a reorientar o crescimento urbano, tanto no que se refere & rede de cidades, quanto a cada uma delas. Pera tal colocagio, deve haver contribuido a presenga orescente do Estado na economia brasileira, néo apenas ‘mas como seu principal investidor. A’ mola-mestre trizee parece ter sido, contudo, a “questéo social”, crescentes de tenséo nos grandes aglomerados pur sessem em risco a estabilidade do sistema, 'Na busca da melhor estruturagéo da rede urbana e do aumento da eficitncia de conto he, oI P.N.D. preconizava, entre outras coisas: insltucionalizasdo efetiva das nove regiées metropotitanas; = aGonlengig das grandes metepole do Sudedte (Slo Paulo Rio dé Janeiro); —a Sedinagig Yo crescimento urbano, através de expansio ordenada da metrépoles regionals do Sul; — a Ginamizagio Me base econémica das metrépoles regionsis do Nordeste; — etines 8 unbanizapo nas ess Ge ocupayio recente (Norle Con tro-Oeste)s © )— 0 fortalesimento dos nicleos de médio porte. © processo de urbanizacio des grandes regides metropolitenas, segundo seas diretrizes, € considerado excessivo ¢ deve ser contido. Pressupdese, talvez, que 0 erescimento das grandes cidades esteja associado a fndices crescentes de pobreza (e de tudo que a acompanha) e a decréscimos na produtividade do sistema econdmico, através das deseconomias de escala.. O “caos” urbano seria também agravado pelo temanho do aglomerado, da mesma forma que aumentaria a incapacidads do Governo de fazer frente & demanda Por servigos piblicos. ‘Uma das estraégias bésicas para conseguir a contenpio dos grendes centros © a descentralizagio urbana seria 0 apoio aos centros,intermediérios (cidades ‘nédias), através, principalmente, de investimentos em infraestrutura. Estes de- verlam funcionar como barreiras, como anteparo no fluxo migratéri.34 — DIREITO DO URBANISMO tau programas, como o das cidades médias, foram efetivamente deslan- Prop rincipalmente, o fluxo de investimentos e financiamentos NH, pega central do Governo em matéria de que se dé também Populasio migrante, em busca de melh ina expectativa de que, em fungio das eo ‘rescentes na sua produtividade, ja, em grande parte, decigido em fungio da politica a © do conjunto de empresas, o poder pablico vem, mento” do sistema, e do descrédito que © mesmo tem , diminui © poder de reivindicagéo das regides menos do Nordeste, o que facilita também a concentragéo, contudo, mencioner 0 surgimento ow o etestimento de noves © velhas forgas’ interesses que — embora nfo nevessariamente em entagonismo cams qu pein concent — pero re fut pt io, Inpeen scolégicos e em defesa do patriménio histérico e cultural ivas de dotar a cidade de maior “racionalidade”. ‘Todos eases processos poderiam contribuir para lovar o Govorno Federal 85>, efetivamente, promover a tio anunciada reforma urbana. Sabese da existéncia de | mento urbano. A medida recentemente tornada lei (Lei 6 766, de 19/1: dispondo sobre o parcelamento do solo urbano em todo o tertitério insere-se dentro dese quadro de maior controle do Governo Federal sobre os] assuntos de natureza urbana. A politica urbana na perspectiva da cldade At6 aqui, temos nos ocupado principalmente da politica nacional de desen- volvimento urbano, Procuramos examiner, ainda que rapidamente, a variveis envolvidas na estruturasio da redo urbana, a percepsio dos “problemas” urbanos,36 — DIREITO DO URBANISMO a formulagdo de divetrizes voltadas para ‘temento do Enfocando agora as cida | {ave vém crescendo ao peso da || peculieridads, elas apresentam izago do espago e 0 cémpor- mos que, independente de.suas icas comuns, que teproduzem, ia uma das cidades, traduzida em planos de ies a cargo do municipio, do estado e do Go- atuagdo efetiva no espago intreurbano, a8) Teflete, também, o conflito de inte- A imprecisio na definigéo de competéncia desses trés coordenagiio © integragio dos esforgos setoriais. de cidade, a inadequagio do instrumental juridico e administrative isponivel fazem, contudo, com que no se poss ica urbana para a Gdale 6, sim, de vaitas poll fnesss€ conetpetes dain, valeoele ‘na Hock ‘quem tem cabido tradicionalmente (e mais de direito do © papel de controlar e orientar o crescimento das cidades, pouco Processo oresceitte de enfraquecimento nda com demandas cada vez. maiores Iho privilegiado para 0 exame do confronto nta no momento, pode assim ser descrita: 4 era urbana encontrase em grande parte pi Por exemplo: pe biiade do desapropriagio; fixagdo de normas para o parcelamento do solo, edificagio do imével; imposigdo de tributos. .. de altemnativas atracntes para igdo de terra e outros iméveis cvrada, principalmente em perfodos de intensa inflaca0, Esse processo ¢ 0 pou 10s e servigos vem ocasionando também um hor servidas, através da verticaizagéo. Esses ‘controle exercido sobre 2 especulagdo imobiliéria contribuem pera a existéncia dos “tortenos de engorda”, que dificultam o uso mais “racional” do espayo/ urbano. Nesse cenétio, que exibe ainde outras caracteristicas aqui38 — DIREITO DO URBANISMO revalotizago do voto podem dar a esses setores novas armas de pressio e bar ee predominam. Suas opg6es, no caso br i carnadas popilaes, Isso o> reflete em nossa cidades, seus habitantes condi- palmente, a partir da déeada de trinta, A formulagio oficial de uma Politica Nacional de Desenvolvimento Urbano, © agravamento dos chamados “problemas urbanos”, ameagando @ propria eficitncia econdmica do sistema urbano, ¢ a mobilizagio erescente de setores populares e da classe média — vidvet numa fase de ahertura politica — poderéo vir a determinar mmidances sensiveis com referéncia & politica urbana, senio a eurto, pelo menos a médio prazo. A resultante espacial desse processo vai de- r, uma vez mais, do balango forgas em confronto num periodo dado, dentro’ do quadro de decisdes tomadas 0 passado e das condicionantes geo. graficas, sécio-econdmicas ¢ culturais existentes. NOTAS ¥y sociedad”, México, Universdage Nacional Av- Jo poder — fomasSo Go pros police tase Teibic alsin Gone oo Dra, ado Drs exempio mals evideme, SINGER, Peal "Beotomia pola da ubasinc": Sio Plo, CEBRAP/Bas- mento artano”. Brasilia, IPEA, 1976. : ‘Ver criti dessa postura em SINGER, Paul. “Economia politica de urbanizagSo”,3. AS EXPERIENCIAS DA POLITICA FUNDIARIA NA FRANCA ean Jacques Granelle ‘Tradugéo: Claudia M. Dutra @ 1960, as cidades francesas apresentavam caracteristi- , respeliadss, naturalmente, ra a destruigdo total, para posterior reconstrugdo (rénovation- ~bulldozer), para a reeuperasio de antigos baizros. Subjacente a esta evolugto legisativa, aparentemente anérquica, capaz de desconcertar muitos especialistas fFranceses, hi, sem dvida, uma légica, que 6 a seguinte: Durante 08 anos 60, a Franga conheceu uma aceleragao de seu ctescimento econbmies, uma forte seumlagto de capital e uma cosiertvl abertre pare 0 exterior. Devido A crise existente no setor habitacional, 0 setor da construsSo era ditigido, essencialmente, por preocupagées quantitativas, e contava com uma jas a0 mercado de trabalho. '* No Brasil, denominsdo solo criado. (N-T.)42, — DIREITO DO URBANISMO Atualmente, © erescimento urbano esti em declinio, apés a crise econémica surgida em 1973, O relativo atendimento das necessidedes de habitagio, assim como a diminwigio do ritmo de crescimento urbano, explicam a nova orientagio adotada no setor habitacional — so incentivadas as pequenas operagées, ‘como a construgéo de habitacGes individuais ou a preservagio dos bairros antigos, menos arriscadas e demandando menor participacio financeira do Estado. ‘Ao mesmo tempo, o campo dos conflitos sociais se alargou, passando a se manifestar através de reivindicagSes sobre a qualidade de vida urbana, # protesio ecoligica © 0 lazer. para que se possa compreender a ages com 2 politica urbana ¢ com Podemse clasiificar os principais instrumentos da politica fundiétia em ‘tres grupos: — em primeiro lugar, hé os instrumentos regulamentares; pode-se afirmar, figurativamente, que sfo aqueles que dizem “o que no deve ser feito”; — em segundo lugar, hé os instrumentos operacion: aqueles que ‘visa a realizagio de agdes positivas em detorminadas zonas; — em terceiro lugar, devem ser considerados os instrumer centivo, em matéria de politica fundiétia, fiscais de in- OS INSTRUMENTOS REGULAMENTARES A partir de 1967, com a promulgeso da lei de orientagio fundiéeia, a regulamentagio do Urbanismo e a politica fundifrie, na Franga, se atrayés dos Schémas Directeus D’Aménagement et d’Urbanisme — ‘(Esquemas Diretores de Organizagio Territorial e de Urbanismo) & @Occupation des Sols — P.0.S. (Plasios de Ocupagio do Solo). Anterior mente, 05 planos de urbanismo existentes se revestiam de um caréter mais ge- nético ¢ indeterminado quanto ao aspecto cs Os S.D.A.U. e-0s P.0.8. devem s: dos, eventualmente, nas “comunas”, lie integram aglomeragSes com mais de 10.000 habitantes. indica as perspectives de urbanizagio, na aglo conformar sua progremagio s disposigGes do S.D.A.U. AS EXPERIENCIAS DA POL{TICA FUNDIARIA NA FRANCA — 43 jevendo suas disposigbes Ele indica, para cada truco em seu terreno. Estas regras se caracterizem, em particular, pelo estabelecimento de um cooficiente de ocupago do solo (C.0.S.), que se define como sendo a pro- porgdo entre a superficie que se permite construir © a rea do terreno, © que poder variar segundo as zonas da cidade. ‘A determinagéo do C.0.8. ¢ fundamental, dos valores fundirios que cada parcela poderé didvios variaro em funcio da importéncia do C.O. ‘Como regra geral, no ha compensagio para os proprie do direito de construir gue € atribuido a seus terrenos. No Di servitudes d'urbanisme nao acarretam qualquer tipo de in estabelecer que tal zona seré classificada como érea verde, rf 0 fator determinante De fato, os valores fun- laboraslo ¢ nfo estfo ainda totalmente ter previamente, o prego da transagio, através de uma declarago de intengéo de alienar (Déclaration d'Intention a'Aliener — D.LA). ‘Um orgie — 0 Servigo do Pattiménio (Service des Domaines) —, vincw- Jado a0 Ministério das Finangas, aprecierd se 0 prego € considerado espe . Nesta hipétese, 0 titular do direito de preempeio poder adquitir o terreno a0 prego fixado pelo Servigo do Patrimdnio. Caso contrésio, © proprietitio nio poderd vender, salvo se diminuir o progo ificial, As Z.ULP. representaram, no petiodo do pés-guerra, o quadro previsto para a reilizacdo da sages de construgo na periferia, Em principio, ‘obrigstoriamente, toda operagio de construgio de mais de Na sealidade, esta determinago nfo foi cumprida, pois 0 equipamento das ZUP. longo e, durante este perfodo, o crescimento urbeno conti- Z.UDP, tomaramse, basicamente, zoras pera construgio de ‘que no havia sido como.o tipo de urbanizago adotado, se deve esquecer que o principal obj tativamente, « uma demanda habi deragées de ordem qualitativa, Paralelamente, constatou-se que, se a especulasio fundiftia era controlada nas ZULP., ela se eslendia as suas freas limitrofes, Para inipedir esta pritica, foram eriadas, a partir de AD. — mas em vitios outros pontos do te mente, o direito de Preempsio nes Z.A.D. tem ume dureedo méxima de eatorze anos, Assim, como no caso precedente das Z.U. Declarasio de Intengio de Alienar (D.L.A) deverd ‘mencionar, obrigatoriamente, 0 prego de yenda pretendido, [AS EXPERIENCIAS DA FOLITICA FUNDIARIA NA FRANCA — 47 © titular do direito de preempyio tom dois metes, a partir da Declaragio de Intengo de Alienar (D.LA.), para manifestar sua decisto de exeroer ou nfo © direito de preempsio. O ti direito de presmpeio pode pagar 20 roprietirio 0 prego indicado-ne D.LA. ow propor outro prego. O proprictétio pode renunciar & venda, se ndo de acordo com 0 prego. Se 0 proprie- trio e o titular de direito de preempgao nfo chegarem a um acordo sobre. 9 repo, este poderd ser fixado judicialmente, como em matéria de desapropriagio. Nesse, caso, a avaliggdo do prego ser feita em fungo do uso do bem, unt ano antes da criagio da Z.A.D. As Z.AD, so, freqiientemente, eriadas nas zonas urbanas periféricas. Atcibuisehes indmeras vantagens: — tém um efeito certo sobre a estabilizagio dos pregos dos terrenos, mas € preciso mencionar que @ majorapio dos pregos dos terrenos poders ser trans: fetida para a periferia das Z.A.D.; — possibilitam a aquisiséo de ter cu esperada para a érea, ou dos event pablico, mas com base em sua uilizagto — mantém a atividade do mercado fundirio, pela liberdade conservads pelos proprietérios em propor seus bens & venda, sob reserva de que © preso seja compatfvel com a avatiayio © diagnéstico atual, em matéria da Z.A.D., insiste na necessidade de se coordenar a agio fundiiria nas Z.A.D. com @ politica de Urbanismo e os recursos financeiros do Governo local.” io em funcao da uiilizagdo prevista smentos programados pelo poder Devese distinguir muito bem das zonas precedentes as Zonas de Urbaniza- ‘edo Conjunta (Z.A.C. — Zones d’Aménagement Concerté), crindas 2 partir de 1967 e que visam & realizagio de equipamentos pblicos, de programas habite- ¢ também & urbanizaglo de terrenos para as demais atividades econ6mi- ‘trago especifico das Z.AD. € 0 de assovier a iniciativa piblica a i pode exigir a realizacéo, por parte dos constratores privados, de equipamentos péblices, possiblitandothes, em contrapartida, negociar o direito de construir que deverd ser atribufdo & area. © P.OS. nfo se aptica as Z.A.C.; ele € substituido por um izagio da Zon ot Améragenent de Zone), gue uum instrumento de pol jdria, mas, como mencionado ante ae4 —DIREITO DO URBANISMO também representa um meio de.se suprimir 0 “obstéculo” fu em que a desapropriagio poders ser efetivada pelo poder pal dade de atingit objetivos basicamente privados. A Z.A.C. a-uma ZAD. ow a uma ZLF. _AZAG. representos, durante os anos 70, o instrumento de base da reali- importincia do capital inves particular das Caisses o’Epar de urbanizacio foi mais longa do que a prev diséutida € quem deve ser responsével pelo dé Por outro lado, 0 poder piblico local reivindica a prerrogativa de controlar diretamente as operagies de urbanizacio realizadas em set territétio. ie 0s instrumentos mais recentes da nas de Intervencao Fundiéria como a ZAD., 6 0 perimetto no interior do qual o poder 1m direito de preempgo, em relacko aos terrenos postos da instituigo do direito de preempedo; la ZLB. nfo 6 limitada no tempo; se efetivam segundo os pregos de mercado, criada, sobretudo, para permitir a aquisigfo oportuna de terre- por ckemplos 8 ZA, predcamente mo € wtloads em ”, devido, sobretudo, ao valor dos presos dos terrenos © das + As Colnnes de Depsts capram o poupsags popula, deinando-a 20 Sioanciamento aropninis habtacionas'e do squpamentor pubces, (NT) AS EXPERIENCIAS DA POLITICA FUNDIARIA NA FRANCA — 49 A TRIBUTAQAO FUNDIARIA ‘Aos instrumentos precedentes devem ser actescentados os de natuieza tri Frangs edotou, em 1965, um imposto sobre as maisvalia fondiétias ‘que incide, sob certas condigSes, no momento da alienacéo de edificagées. A base de edlculo do imposto € a diferenga entre 0 prego atual ¢ 0 prego anterior do bem, & época de sua incorporagdo ao patrim’- nio do vendedor. Parte desta diferenga 6 tributeds através do imposto de renda do vendedor. As ériticas formuladas a este imposto sfo intimeras — os recursos obtidos so poucos, a perspectiva de ter de pagar o imposto sumenta a retencio doe terrenos, e, freqiientemente, o imposto repercute, 20 menos em parte, sobre 0 prego do terreno. O resultado é portanto, um aumento no prego de venda final dos iméveis. & dificil encontrar um tributo mais nocive do que este, no plano geral no plano urbanistico, em particule. dos ocasionalmente, no momento feito, Mas, como se sabe, & mai . ‘Além do imposto ocasional sobre a mais-velia, existem na Frangs os im- ppostos locais sobre a propriedade'fundilria e das edificagées, cuja base de célealo € 0 valor locativo. Propostas de reformulacéo na sistemitica deste imposto tém sido apre: sentadas, visando a conferir ao poder pablico local competEacia para determinar as aliquotas do imposto, pois os recursos obtidos atuialmente no sfo significativos © itimo relatério sobre a politica funditia, apre- no semestre passado, denominado A Oferta Fundidria sobre a propticdade fundiéria nfo construfda 6, atualmente, pouco significative, em proporgo a0 seu valor em capital, sobretudo no que concerne aos tertenos agricolas. Estes terrenos deveriam ser considerados como terrenos uurbanos, para fins de imposigio fiscal, quando sua localizagdo ou sua classifica so no P.OS, tornacs passiveis de uma futura urbanizacdo. Sugestoes ja foram apresentadas neste sentido, com vistas @ Jutar contra a retengio fundiéria. Mais uma vez, 0 Governo ¢ 0 Parlamento-nio quiseram adotar o imposto fundistio, ta hipbtese jé tinha sido descartada em 1975, quando se decidiu pela instituigdo do P.LD. De faio, a finalidade do imposto fundifrio ¢ a do PLD. slo diferentes. O imposto, por seu caréter regular, vise a recuperar uma patte-daP.LD. 6 um dos ins- i crescentes, cuija Te- : 4, EQUACIONANDO A NOVA PROPRIEDADE URBANA: Alvaro Pessoa INTRODUGAO. Através da Histéria, @ propriedade imével tem sido uma forma bésica de riqueza. Ela € um fator esse e pode ser dito que nunca seré total- ago. Pelo menos para grande parte” ‘ t seqientes teoras sobre a | ‘tdtio estd ligada ao desenvolvimento da urbanizacSo perifética. Esta tltima 2 damentos, a base do pensemento foi sempre ccorresponde a um novo tipo de segregacio do espago urbeno — as camadas extensio ou profundidade dos direitos do propre. médias da sociedade no possuem os recursos financeiros necessérios para se ie. : Tocalizar no centro das cidades, mas aspiram, no entanto, a uma diferenciago esta exclusividade afinal, 2 Iei nfo concede « ninguém lade sobre 0 at que respiramos, ou a ‘que bebemos, embora admita a exclusividade sobre 0 solo urbano que , Sendo, 6 provavel que o nivel a9 nivel da inflacdo, patticularmente nes 01 4 pena imaginar, neste ponto, uma sociedads na qual todos os direitos fo de um sistema de infor- . de propriedade tenham sido abolidos. Nelz, um agricultor planta sementes, fer- texrenos pablicos. tiliza e cerca o campo, mas, quando a colheita esté madura, os vizinhos saquelam termos tum ntimero considerdvel © terreno e Ievam tudo, © agricultor nfo tem como se defender da agressfo! matéria de politica fundiésia, por outro, ‘Nao sendo proprietério da terra nem da colheita, simplesmente, nao houve perda. ico adquira grande quantidade de ferrenos, tinuada repeticdo de incidentes deste tipo dosestimula @ produglo e a sna, para em seguida revendé-los, sob pena ade regtide a métodos primitivos de subsisiéncia, passando a viver da ot trinta anos apés, O argumento de que por exemplo, Abolir a propriedade privada dos fatores de produgio leva © exemplo dos pafses da Europa no Norte, to desaparecinento do capielismo e ao avitamento de vida em soiedade og i nizada,* Nio se podendo abo! 0s direitos inaliendveis do ‘oluntariamente, o sistema da locagao do solo. Apesar de existirem textos legais pre obedeceu, no mundo sobre a matéria, este procedimento € bem pouco utilizedo na Franga, redefinigéo, A. dificuldade Se, por um Indo, de instrumentos de interve propriedade privada, nem se devendo vicleatar evolugo do conceito de propriedade sem- , a uma progressiva mas prudente © vagarose necituar um novo tipo de propriedade urbana42 — DIREITO DO URBANISMO iio 6, pois, somente_nasional, embora ‘nesta area seja uma das formas mais ou imprecisio de conceitos do subdesenvolvimento. foram preponderantemente destinados a0 equa- ‘que se explica pelo pedrao de economia que ‘A preocupagio com © equacionamento da questdo-urbana #6 vera @ ocorrer \ em época muito recente. A partir das times quatro décadas, ¢ quando os : es, 08 ndmezos de ocupacto te clara ao se examinar, para- do Direito Urbano. O pri- ce recente, sen- jas regras de natureza tributéria © administrativa que 0 (© segundo ra se aplicam os mestnos paré- metros das cidedes ‘na ocupacio territorial © no alinhamento; 5) énfase na defesa da inadequagd0 nas condigdes de salubridade. Os conceitos urbanisticos sfo rudimentares, sendo que os fatores de modemizagio mais importentes, a0 tempo do Brasil Coldnia, decarrem da cocupacio holandesa no Recife e da transferéncia da corte para 2 colénia, no inicio do séeulo passado, Posteriormente, e jé 20 longo do Séc. XIX, o desenvolvimento das cidades brasileras se faz sobretudo © como decorréncia: a) da industrializagao incipiente, que é reflexo da Revolugo Industrial; 6) do erescimento populacional, inciusive em lecon@acia dos fluxos migrat6rios europeus. Para reger estas alteragies, ue vio produzir profundas alteragdes na economia urbana, 0 poder piiblico Glo se équipa com as devidas medidas. A despelio de tendéncia & consolidagio € codlificagéo das niormas, que ¢ caracteristica de meados do séeulo passado, a abordagem do tema pelos juristes € predominantemente agrérla e néo revela ‘qualquer preocupaséo com 0 crescimento harmonioso da cidade. O Cédigo Civil, editado em 1916, ainda vai espelhar uma realidade predominantemente ural, nfo obstante as pequenas referéncias as questées de natureza urbanistica. © processo de desenvolvimento urbano brasileiro, guiado, sobretudo, por razées sleatSrias, apresenta, genericamente, a conjugagio de duss tendéncias, A primeira tem por pélo as indiistrias e ¢ a0 redor delas que se vai estabelecer a : fa serve, A segunda 6 devorréncia da ocupagio ransporie, fortements indutoras de aden: ladas e desequilibradas de desenvol qualquer tengo por parte das auto: opulacional. Tais formas urbano nfo vio merecer, EQUACIONANDO A NOVA PROPRIEDADE URBANA — 53 ‘mais preocupadas em resolver a grave crise econémica do setor externo, decorrente do “crack” da economia mundial. $6 a accleragéo das migragées intemas nos anos trinta ¢ resultante da estagnagio rural, compondo um novo quadro econ. ‘ico, vai gerar uma ou cutra medida de cardter legal tendente © equacionar alguiis problemas, embora de maneira bestante timida. Partem de entio as Prinieiras manifestagSes claras de intervencio na propriedade imével urbana, de forma a adequila ao seu objetivo social. EVOLUGAO DO CONCEITO DE PROPRIEDADE Para o bom enguadramento do que so poderia ceracterizar como inter- vengio na propriedade visando a sua finslidade social, vale a pena lembrar, neste ponto, a concepgio romana da mesma propriedade, Em Roma, a par tir de certo tempo, a propriedade jé era um direito © no mais simplesmente 0 aio da posse. Aplicando & idéia da posse uma lenta pposigfo meramente material entre o homem © as coi regras para regular a posse das coisas, criov-se um sua defese, Pata os romenos, a propriedade é menos um dos individuos do que uma obrigecio social. Ela 6 um attibuto do ci os direitos do proptictirio so Tigorosamente definidos, extremamente limitados ¢ 0 forma: listo extremo que acompanha a transmisséo da propriedade impede seu uso como mercadoria, Por outro lado, na sociedade romana, de classes ou castas bastante definidas, nem: todos eram admitidos 20 privilégio da propriedade; dat eua classificasio ‘tradicional em quititéria, pretoriana, provincial ¢ peregrina. S62 propriedade quiritéria € plena e absoluta e somente 0 aristocratico cidadéo romano podia excrcéla. Os efeitos desta propriedade especial somente se faziam sentir sobre as coisas romanas ¢ nfo sobre as tertas situadas na provincia, enquanto se vedava 20 plebeu ¢ 20 escravo a propriedade quiritéris. ‘A evolugéo para um conceito mais modemo de propriedade, ligando uma pessoa a um direito que Ihc é inerente, preclsou muifo mais tempo pera ser acefta, e s6 foi consolidada muitos séculos mais tatde, no artigo 544 do Cédigo Nepoledo, Seu objetivo principal foi o de assegurar o dominio pleno e ebscluto dos bens & nova classe burguesa e permitir sua luta contra os privilégios atri- ‘puidos aos senhores feudais, Do tal artigo € beneficisrio direto 0 artigo 524 de nosso Cédigo Civil.* ‘© maior mérito da concepsio eda engenhosidade romana nfo foi apenss sua constante evolugéo xelativa 8 propriedade, Seu mérito maior reside na eoncepsfo de todo um sistema de Direito, cujos principios fundameniais podiam reger situagées infinitas e variadas em todos 08 campos do conhecimento juridico, ‘na medida em que se tivesse em mente @ preservago da ordem, Acontece que garaatias para54 — DIREITO DO URBANISMO ‘a preservagao da ordem, uma das finalidades essenciais do Direito (uma vez que, quase sempre, 0 contririo da ordem é a desordem), tomase incompativel impedir sua evoluséo que se estende da EQUACIONANDO A NOVA PROPRIEDADE URBANA — 55 Pouco depois, vem a ocasio dos teblogos aduzirem sua manifestagio. Matitain justifica’ a propriedade pelas cxigéncias da personalidade humana, ¢ Jembra que “o uso dos bens individualmente apropriados deve servir as ne- ‘essidades comuns, de todos”, ‘Afinal, € a propria Igreja Catéliea que patrocina a idéia da fungio da propricdade articulada com 2 fungi social, doutrina esta posteriormente xea- firmada por Joo XXIII, na enciclica Mater et Magistra, Reconhece entfo 0 Papa, a propésito da propriedade privada, a existéncia de uma “situaglo nova”, devida a empliagio do distanciamento entre a propriedade dos bens de produgio © a responsabilidade de diregio dos grandes organismos econémicos. Nenhum destes seguimentos é, porém, mais radicalmente renovador para © conceito de propriedade do que as forgas sociais desencadeadas pelo processo de urbanizacéo, Néo € no conceituar a propriedade rural, mas ao forgar a rede- finiggo da propriedade urbana, que o modemo Diseito Urbano das sociedades avangadas tem promovido uma verdadeira revolugéo conceitual na ciGncia ju- tidica dos paises desenvolvidos, ais medidas sio tomades independentemente do regime, socialista, do sistema de govemno ot da organizagio nacional. | hhoje, pouco tem a ver com a propriedade rural, ou de qu tissima lei de reforma urbana italiana, de 1977, 0 dircito de_construir de haver propriedade. Isto néo configura qualquer negagio do valo Nesta linha de pensamento, evotui 4 proprisdade urbsna vai sendo submetida 2 dramitica redefinigfo decorrente das demandes populares. Enquanto isso, pouco evolutmos em nossa concepefo de uso da propriedads peito do preceito constitucional que amplamente CONCEPCAO DA PROPRIEDADE PELO JURISTA BRASILEIRO al certamente acclerou pela via do Direito 'a propriedade como atributo da pessoa; 0 ‘homem sobre as coisas. O estudo da propriedade se encontra cncausurado os56 — DIREITO DO URBANISMO para no leibrar que abrardos deta rigorose no, tratase de um sistema estitamente dependents des fungSes ¢ das vagées da‘natureza humana, da qual demanda uma estabilidade que é i givel, num universo em renovagio constante. De forma que sua tent | tural’ 6 tomarse itmune as transformagGes ¢ artistico; d) de legister Sobre tutllzgao dos terrence de matinha; ¢) de regelar 0 ltcamento ano © a yenda de lotes a prestagio; f) de regular o sistema de regist ©) de regular as desapropriacses e h) de reger as relagSes do ing falar, obviamente, nas edigdes dos Cédigos de Processo Civil e Persl. jslago que regulava as relagdes sociais, sobretudo as relativas ao trabalho, lograram notével avango ¢ modemizacfo ‘para a época © a Justiga do Trabelho constituiuse em modelo exemplar de eficiéncia. © ensino juridieo, poréim — ¢, conseqiientemente, as novas geragies de tas — se conserva afastado de todas estas alterapses. Vai mais longe: sim- seu romanistico sistema de », em sua esmagadora mi ‘entre a implantagio de medidas modemnizadoras e os postulados de um passado EQUACIONANDO A NOVA PROPRIEDADE URBANA — 57 ic da-segunda metade dos anos quarenta, luéncia do Direito europew na formsdo do ba- iuéncia que a cultura norte-americana passa a sobre a sociedade brasileira, io obstante, pelo menos para o legislador, as décadas posteriores, ba- fejadas sobretudo pela redemocratizagio que ocorrera, foram ricas em evol nna concepefo social da propriedade. Isto ocorreria nos anos cingienta e s ‘a, sob 0 patrocinio harmGnico dos t18s podetes e pleno consenso sécio-politico, ‘Tanto a legislagio emergencial do inquilinato, como a Iei de protegéo 20 fundo de comércio do locatério, por exemplo, recebiam interpretago generosa ¢ ten- dente a ampliar seus limites a favor dos locatérios, por parte do Judicirio, Nao era outro 0 comportamento do Poder Executivo, em relagio 20 que se poderia titular como as primeiras formulagdes para o Brasil urbano dos anos ttinta © os que se the seguiram. EQUACIONAMENTO INICIAL DA QUESTAO FUNDIARIA HABITACIONAL ceased dae aed Soe eee ee ELC da influéncia do social reformismo europeu sobre 0 empresariado nacional © de 1950, 0 de Belo Hotizonte (Plano Aatio 40 urbana brasileira aumenta as taxas a populasgo rural. Em 1950, as € Belo Horizonte juntas jé corres. setor habitacional, Salvador, elaborados por Atilio Cortea Lima e ~58 — DIREITO DO URBANISMO No contexto des medidas legeis implementadas, ¢ importante considerer, pela influéncia que posteriormente exerceu em outras cidades, 0 Cédigo de Obras do Janeiro, entio Distrito Federal, promulgado tavese de “postures ", propiciando a construgéo de unidades habit (© modelo politico ento vigente, de caréter nitidamente dar o assunto em vantagens ainda maiores pata os setores sociais e, em especial, para o setor habitacional. Estas yantagens se concretizam construgio de “parques prok para onde deveriam ser transferides as populagGes fa- ‘yeladas, Na mesma linha de orientacio, os Institutes de Previdéncia constrafam IhabitagGes populares, ao mesmo tempo em que se criavam a Fundacio Lelio XIII, com atuscio no campo social, através do arcebispo, e a Fundagdo de Casa’ Populat. Esta fundacfo foi criada em decorréncia das conclustes da co- tissio interministetial, criada pelo Presidente Eurico Gaspar Dutra, em 1946, para “realizar um estudo extensivo das causas da formagio das favelas em todo © Pais”. ‘A atuago do poder péblico estava beseade, consegiientemente, em trés ppontos principais: 1) construgo de hebitagdo com recursos pablicos; 2) ago de desenvolvimento communi favelas; 3) edigo de legislagao tendente a fungio social da propriedade, ‘que atuassem em favelas do Rio de Janeiro, Recife, ibia a expulsdo de moradores em favelas por dois anos. iavava em 1961, com a constituigfo da Comissto Ne- iota da Habitagio, posteriormente transformada em Conselho Federal da Ha- itagio, no ano de 1962 (Decreto n° 1281, de 1962), No mesmo ano, se io dos Institutos de Previdéncia, para ampliar pro- ‘gramas de construséo, melhoria e aluguel de habitagdes e entrava em vigor a Tei federal que permitia a desapropriagio de terras para revenda, via construgiio de habitagdes populares. A FALSA FORMULAGAO DO PROBLEMA URBANO HABITACIONAL Encontrava-se a evolugdo des concepetes sobre a propriedade neste ponto, ‘quando uma nova ordem evondmico-social se implanta, a partir de 1964, tendo como alicerce de ideclogia a aquisigao da casa propria, financiada através de ‘uma idéin foi aceita e, de certa forma, generalizouse na sociedade brasileira, ‘em relagdo 20 Banco Nacional de Habitasfo: ela residiu om rer que © Sistema EQUACIONANDO A NOVA FROPRIEDADE URBANA — 59 Financeiro da HabitagGo, por aquele rgo coordenado, destinavase, efetiva. ‘mente, em sua conceppio original, a erradicar condigtes’subumanas de vida ¢ facilitar o acesso 4 casa propria popular pelas classes menos favorecides. Esta crescente corteza permeou toda a segunda década de sessenta ¢ inicio dos anos setenta, mas parece, agora, franca decadéncia, quer a nivel de ret6rica, quer @ nivel de actitacio piblica © até de discurso oi presidentes do BNH j4 aémitiram publicamente a imp esempenhar a funso que Ihe foi destinada® com os cai devem manipular. Aquela crenga ou concepso disposttivos i Pelo menos dois digdes econdmicas da Naso © na capacidade aquisitiva da maior parte da és, a paxtir de sua promulgacio, ia softer um esmagamento yo @ nivel insuportavel, contribuindo ainda mais para 0 in- sucesso do sistema, © sistema econdmico financeito montado pouco tinha a ‘Yer com preocupasSes de naturez social, financiamento para aquisigéo de casa propria realmente popular, erradicacdo de condigées subumanes de vida, acesso a0 teto préprio, ou possibilidade de até mesmo permitir que as classes mais Pobres da populagio.pudessem gozar da faculdade de ter nfo um teto, mas a0 menos um pedaco da terra urbana prépria. Esta orientagio ut6pica, aids, 56 estava escrita no texto legal. Sequer cons- tava da exposicio de motives que acompanhou o projeto a0 legislative. Na exposigéo de motives, mui claramente transparece a filosofia da idéia da qual 0 BNH era o I. Nela vise bem nit ‘ economia), a primeira di io érgfo nfo conseguiu ano de exercicio mo cargo. © BNH entrava no modelo modemizador Roberto ‘Campos, claramente rompendo com as solugées de natureza estatal e abragando alternativas de natureza privada verbis: “Enoontra-se o Estado na contingéncia de promover a extraordindria tarefa de proporcionar as condi ig malia referida era o discutivel refa tio gigantesca ndo pode fi nanciamento de casas populares em miios do Estado revestese sempre de catéter assistencial desnecessério, quando nfo demag6gico, e em con- igdes antiecondmicas (grifos nossos). (Exposigio de motivos da lei que ctiou 0 BNH) Nio resta dGvida de que, em relaglo 20 equacionamento da questio urbana, einava grande ignordncia no pats, quinze anos atrés. Para os pensadores do\| fisico das cidades br 60 — DIREITO DO URBANISMO modelo econdmico em que s¢ transformou 0 Sistema Financeiro d Seria dificil crer, e quase impossivel prever, que a deflegrasdo vuma das cat e pal, do progressivo encarec ‘uchano 20 do sistema hsbitacional brasileiro, ao se fazer ‘bem apoio em polftica urbanofundiéria paralela, nfo servi de acesso a0 sonho ‘da casa propria e, ainda imitou 0 acesso das classes populates 20 espay0 maneire ordenads, legal ¢ regular. De uma forma ou de outra, quem quer que percorra a exposigiéo de mo- tivos referida, tem logo a atengo despertada para a énfase om atividades, eco némicas capazes de gerar efeitos multiplicadores retroafivos na renda e no femprego. Observese que este foi o fim principal da ideologia que precedeu @ criagio do BNH e encontrase embasendo, ainda hoje, toda a progressio pos: terior do sistemaz © problema ‘da_habitaga A immplantas walar foi falsemente formulado, Foi formu- lado no a partir das car rfnsecas a0 problems, mas a partir das necessidades estratégicas que laboradas para sustentar 0 modelo econd- mico, Conforme expresso em intimeres manifestagées de Mério Trindade, importincia do BNH residia em funcfonar como eixo central de um sistema de sistemas, com o fim de dar emprego A méo-de-obra nfo quelificada e sustentar © modelo econdmico Roberto Campos, baseado em economia dualista. Vejese {gue Mario Trindade, presidente do Gryio de 1967 a 1973, & ( verda- deitamente 0 principal responsével pelo que, economicamente, se pode chamar fo sucesso do BNH. Neste sentido, os seguintes trechos de conferéncias bastante celucidatives por ele proferidas: “A grande virtude do sistema foi a de nos fazer entender, de satda, que, no quatro do desenvolvimento urbano brasileiro, o problema mais importante naquele momento nio era a casa, era a aberiura de oportuni- srvermos a massa de trabalhadores semi-espe- izados, de oportunidades para rzcbilizarmos 0s , de planejamento, de projetos, de axquitstura ¢ dar trabalho as firmas de construgio civil e de material de paralisadas na economia br , no podemos atender a toda a cem suas seis lamentais — alimentagao, educegio, sadde, trabalho, ha- ‘eomecamos por atender 20 maior némero possivel de familias no setor habltagio, que era a nosse finalidade bésiea, Usamos @ habitago como meio para gerar trabalho. Gerando trabalho, geramos , captados através do Fundo de Garantia do Tempo de Servigo, 03 um primeiro motorzinho: EQUACIONANDO A NOVA PROPRIEDADE URBANA — 67 yuando apenas termindvamos o planejamento abitagto, Tinkamos de encarar 0 problema seguir, 0 planejamento do desenvolvimento urbano das nossas cidades. ‘Terfamos de enfrentar logo depois, no mesmo sentido, as seguintes opi- niges sobre coordenacéo do desenvolvimento urbeno ¢ prioridade onde 4 habitaglo se situava.” “Basse planejamento de habitaséo, nos municipios de ago integrada, Governo e por companhiss particulares, geralmente por pio decadente, perdendo populagio. Hoje, ¢ exatamente 0 con! “Nao cabe ao BNH impor a essas empresas particulares de ‘um prinefpio ou uma estética. Elas defendem o seu prépric pperante uma agéncia especializada no assunto, o SERFH/ Servigo io ¢ Urbanismo, subordinado 20 Ministério do In- Jemento do benco, via SERFHAU, que é a nossa agéncia p: agdo e para aco integrada. Trebalhamos em absoluta coordenagao para a preparacéo da base, da infre-estrutura. E i brasleiros tém possibilidade de recorrer a uma companhia Jaca 0 planejamento local. Ao SERFHAU eabe dar ories empresas, embora sejam muitas as solugtes e as empresas.” # Ou ainda: “O BNH foi implementado utilizando-se as téenicas da Engenharia , iniciatmente, montowss um sis- to final das habitagbes.”* jecorre uma grande dificuldade para 0 analista co- mas conseqiiéncias efetivas desta nova abordagem do problema urbano habitacional para:| 62 — DIREITO DO URBANISMO © planejamento das cidades; 5) 0 proprio SFH; ©) um novo conceito do ditsito de propriedade © uma nova con- ‘cep¢do da propriedade imével vrbana brasileira, Finalmente, sobre como orientarse para propor uma nova moldura para © diteito de propriedade, dentro do quadro constitucional existente. ‘A NOVA CONCEPGAO DA PROPRIEDADE IMOVEL URBANA Parece bastante claro, face a0 anteriormente exposto, que estamos diante de trés nitidas faces na grande renovagio conceitual sobre’ a propriedade brasi- Jeira, cuja concepeéo prevista no Cédigo Civil de 1916 6, antes de qualquer outra qualificacio, arraigadamente agréria ¢ profundamente absolutista. A primeira ocomen na década de trinta, tem claro patrocfnio do Poder Executive, sendo seu te6rico maior Francisco Campos. A segunda fase poderia ser balizada pela redemocratizacdo de 1945 ¢ a Constituigdo de 1946, prolon- gandose até 1964, As conquistas dela decorrentes ainda séo reflexos do reeli- amento de forgas que ocorrera. Seu maior patrocinador 6 o Poder Legi atuando sobretudo via leis do inquilinato e pequena participagio do Poder Judiciério. Aqui a ampliagio dos conceitos ndo é feita de maneira sistemética, rio tem patrocinio do Poder Executivo, ¢ € gerada fondo como forge motriz ‘a politica populista caracterstica da década de cingiienta, Na realidade, registra ciedades por agées. Nela também se aprofundou e t da questio fundisria agriria, dando-the aié mesmo possibilidade de solucio pela via da desa riagio para pagamento em titalos da divide péblica. O imposto progress Visendo a coibir especulacto em terra rural, por exemplo, jé est institu zado para induzir © proprietdrio & venda, Paradoxalmente, nfo so tratou da questio fundidria urbana, Por uma la- maentivel falta de visio, 0s articuladores do sistema habitacional nfo. previram ‘a necessidade do instrumental juridico necessério & implantaso da politica fun- didzia, e as administragSes posteriores do ryfo central do mesmo sistema ou foram bloqueadas nas tentativas de implantéla ou nfo tiveram a necesséria forga politica para conseguir sua implementago. De forma que, as cidades, 0 fundiéria continua sendo tratada pelo nosso envelhecido Cédigo Cis, 16, que 6 a norma legal regente das relagGes juridicas entre of afores EQUACIONANDO A NOVA FROPRIEDADE URBANA — 6 ra, so exatamente estas relagGes juridicas que dio 20 proprictitio o Gizeito de decidir se quer ou nfo vender, se quer ou ndo construr, se quet ou no usar, que estio inteiramente_indefinidas noBrasil,, O fato de nko se ter definido, nas “dias dltimas décac nova moldura e um novo delinea- mento para 0 direito de propriedade nfo impediu que ocorresse, entretanto, éequi temética © sobretudo burccrética da mesma. mics burocratizantes do poder piblico, sign tos. Isto ocorre sobretudo devido a0 receio da um de seus problemas viscerais. As concepsbes juriices sobre 0 direito de propriedade esto, hoje, blo- queadas por dois tipos de obstéculos. O primeiro deles j se referiu na parte introdutécia deste ensaio: 6 0 periodo demasiadamente longo que os valores cstéticos dos Gltimos tempos permencceram atuando sobre o direito de pro- priedade, Embora nao se possa ainda caracterizar como idéia coletivizada ou plenamente difundida a nivel social, & claro que jé ocorreu, em relasio as con- cepgées sobre propriedade imével urbana, ume nitida desagregaco, nos dimes inte anos. O tempo em que se manteve intocado @ conceito de propriedade urbana j4 mostra um reforno de valores pretéritos & grande renovacio lores, ocorrida em 1950. Jé est aceito, a nivel de expectativa do pro tum novo estilo de propriedade mas es idéias e modos de vida € que controlam verdadeiramente Promover a vatiagio dest tudo de técnica jurfdica, me de uma clara decisio pol imével urbana, @ A idéia de redefinigo do direi grandemente arraigedos na cultura ¢ nos sistemas de crenga ocidentais. No Brasil, pode ser claramente identifieado wm outro sentime temor do grau de infensidade que a redefinigo de conceitos pode assumir. A inseguranca sobre ia € questo de natureza técnica, sobre- wudar um estilo ou uma época depende fo que, no caso especitico da propriedade iat a politica fundidria urbena, ou a de promover a proptiedade que dai decozreria, esbarra em conceitos instituigdes jurfdicas nacionsis. © fendmeno & tipico de vides. “A falta de adequada infraestratura cientfica, 0 elidade dos dados de pesquisa tornam os interessados, inquletos quanto aos resultados econdmicos efetivos da medida. Uma razio de natureza cultural sinda agrava mals o problema. No Brasil, ‘como nos demais paises de origem ibérica, a posse de bens iméveis € nao apenas i64 — DIREITO DO URBANISMO formal de propriedade ou a cont sdeira vantagem reside na segunda fe em especial 0 proprietério de tetra urbena, 96 tem a genhar com 2 reforma. Mais do que a certeza de ter, vive ele atormentado pela incerteza de nfo saber como usar e qual a gradasio do que tem, Tudo mudou. A sociedade flanqueou e isolou, como um corpo estrenho no organismo, as mais lindas e sonhedoras concepsies do sistema de irito civil. A realidade € bem outra. O proprietirio de terra urbana no Bresil jé est4 virtuelmente manictado a0 tentar darlhe destinagéo eoondmica. Senio vejamos: O prefeito the exibe o Cédigo de Obras, a Lei de Loteamentos © a Lei de Zoneamento; o Estado the brande os regulamentos metropolitanos quando € 0 cas0) © a preservagdo de sade pablica, meio ambiente © preser- ‘vaso tutistica. A Unigo Federal o ataca através do IBDF para preservar étcas ‘verdes, do SPU para preservat Areas de ., do IPHAN na defesa do pe- teamentos para a defesa urba (0s Ministérios Militares.tém também suas restrigdes. De que vale 0 absolutista contido no Cédigo Civil? Nao ser melhor, ¢ sobretudo ico e mais seguro, uma definicio mais clara e mais honesta pata adequar © fendmeno a realidade efetiva. Enfim, redefinir em delineamentos mais pre- isos nosso diteito de propriedade? ‘COMO E POR QUE IMPLANTAR UMA POLITICA FUNDIARIA E ‘REDEFINIR O DIREITO DE PROPRIEDADE entender por que a politica fund definir o que se prefende através de sua , @ implantasao da politica urbana de um dessjavel. ‘Talvez ica. De uma forma cidental capitalista urbana podem ser sumarizados da seguinte forma: primeizo, agit Tobe’ demande de so, para forgéla a diminuir ¢ EQUACIONANDO A NOVA PROPREEDADE URBANA — 65 evar a0 adensamento, ajustando as idades através de medidas que per- mitam melhorar a rentabilidade © a do do equipamento comunitério c unicagdo ¢ os meios de transporte. contra a retengdo especulativa, ia com as nevessidades do mer- igagio de consteuir em terrenos alter- om agir ditetamente sobre o prego da terra, a fim do evitar esse caso, a stuagao do poder pablico se dé tendo como-ins- anteriomente alinhados nfo so 08 nicos e nfo esgo- as propiciados por ume politica fundiétia bem arti Sobre a falta destes instrumentos de implantagio da politica fundiéria bra- sileira, as distorgdes do papel egondmico do solo urbano © © progressive des- controle do processo de crescimento urbano, destocando pessoas de baixa renda fundiécia, obstéculos, tanto para o baratcamento da habitaglo, como devorréncia Sbyia do custo xe- presentado pelo terreno, quanto para o aumento da eficiéncia ¢ da pro- Isto € verdadero, independentemente de preoeu- as relativas & estrutura tecnolgica da ainda tio a construsdo civil. A disponibiidade de grandes ra para uma produgo em massa, mesmo 20 nfvel precério jporcionaria economias de escala e economias ex- {que os custos baixariam sensivelmente.” * A inexisténcia desta politica fundiéria vai ocasionar, ainda, segundo 0 ‘A resultante do processo, do ponto de vista urbanistico, é o padto petiférico do crescimento da metrépole com todas as suas caracteristicas: bbaixa densidade de ocupago do solo urbano, aumento das distincias,66 — DIREITO DO URBANISMO ineficigncia dos transportes, elevagiio dos custos socisis ¢ privados da uurbanizagio e comprometimento ireversivel da eficitncia da adminis- ttago pablica, Do ponto de vista do problema habi dlistorgo meis grave até no fato de que o candidato & casa propria paga duas vezes por ela spostos ¢ demais contri TR, FGTS — das quais resultam os dinheizos que © Governo aplica para valorizar os terrenos suburbanos, e page nova- ‘ment ao adquirir sua habitaglo a pregos que se elevaram em decorréncia dos investimentos realizados."@ Sobre 0 assunto, deve ainda ser lembratig o documento de trabalbo ela- tborado pelo Conselho Nacional de Desenvolviménto Urbano, que enfocou com cextiaordinéria lucidez o tema fundifrio, Refetidd\ documento, preparado para © seminério de que partiipo o Prof. Jean Jacque Granelle, da Universidade de Lille, assim explora a questi fundidria urbane: \, “Os aspectos que caracterizam a heterogencidade da cidade refle- temse sobre a valorizaglo do solo usbano, Apesar de constituir um bem | extremamente demandado, o solo urban, praticamente, nfo tem valor do solo urbano é, principalmente, uma decorréncia daquilo que hele o poder piiblico permite consiruir, de sua acessibtidade, da presenca ou pro- imidade de equipamentos servicos w fou mesmo de atributos | culturais que fazem dele um ‘bem de raiz’ ot Ihe conferem status pela sua vizinhanga. Suas quatidades intrinsecas, quais sejam as condigées, decidir se quer ou nio vender © & devido a esse fato que o prop: se beneficia de uma parte do sobrelucto a set realizado sobre Em outras palavras, sobre cada terreno se estabelece uma produc determinada, produgio essa que em resenta Tucros acima do Tuoro médio, ou seja, um lucro extraordinério, que em parte € exigido pelos proprictdtios como condigéo de cedélo 20 uso. Esse sobrelucro 6 denominado renda jundiéria e vai determinar a amplitade dos precos | dos terrenos, ou seja, a amplitude dos precos dos terrenos é determinada | pela renda fundiéria. \ A renda fundidria 6 ontio auferida através do direito que 0 proprie- trio tem de se beneficiar das externalidades positivas da cidade, sem nada pogar por Renda fundi tudo da cidade, s© distribai entre os propri , portanto, se crla na produgfo do quadro consti- pela comervislizeggo de seus iméveis © se ios dos terzenos urbanos. A piipriedade do solo pode, entio ser entendida como uma relagiio juridica e no uma relacko econémica, na medida em que o proprietério = mais cu um pouco menos, no denominador comum internacional dos programas |} EQUACIONANDO A NOVA PROPRIEDADE URBANA — 67 } tem legalmente assegurado, através do direito de propriedade, a facul- dade de poder decidir sobre o fim a que se destina o seu terreno.” INSTRUMENTOS JURIDICOS DA POLITICA URBANA A despeito da enervante indefinigfo dos objetivos da politica urbana brasi- {cira e da entidéo com que se movimenta a méquina governamental pera, im- plantéla, 6 sfo claros os sinais de que o instrumental de ago esté séndo poulatinamente adotado. A criagéo do Consetho Nacional de Desenvolvimento Urbano e da Empresa Brasileira de Transportes Urbanos ja vem na esteira desta tendéncia de solucionar as questdes de infra-strutura urbana, para s6 entdo equacionar as questées de habitaso popular. Na mesma linha de atuaséo, 0 desenvolvimento do Plano Nacional de Saneamento, um dos poucos programas verdadeiramente reslistas, entre diversas linhas de crédito do BNH. ‘Acontece que todos estes instrumentos ¢ programas esbarram, um pouco |] urbanisticos: este denominador comum chama-se terra. A falta de acesso & terra € a maior fonte de bloqueios ao sucesso do ordenamento urbano brasileizo |: @ da produsio a baixo custo de habitapSes populares ou de lotes proletirios. istas € que deverzo of fdas que se pretende operacionslizar. vez mais, devemos buscar paralelo ‘adequando-o & nossa realidade, implantar widicos que o legislador federal pode oferecer 20 ple- \ ados em trés grupos: os de direito piblico, entre os os de natureza privada, adotivels pela via de modernizagao Direito Civil , afinal, um elenco de medidas de natureza indefi ertencem nem a um nem a outro dos campos anteriormente Para a entrada em vigor de i promover reforma constitucional, desapropriagéo de terrenos urb para pagamento em titulos da divida pé- bilica, ros moldes do constitucionalmente jé permitido para terrenos ruras. AAs alteragies necessérias na lei de desapropii dispensam alte- ago constitucfonal. Aqui, 0 de que se necessita 6 ampliar o nimero de casos fem que 2 desapropriaglo seja possivel, para incluir a possibilidads do o poder piblico desapropriar para estocar e reservar terras, em caso de descumprimento68 = DIREITO DO URBANISMO. do piano urbanistico pelo © posterior revenda, Por outro lade, desapropriasdo, 0 ow ainda para wef de equipamento ispensdvel estabelecer, em relagio a ago de em que se deve fixar o valor acréscimo ou ndo , no prego da indenizapto, d de investimentos ‘Nas condigdes em que é PriagGo constitui uma arma voiteda contra o poder gando duas vezes pela infracstrut Go Direito Agrévio, aumentando a carga que néo estejam dando 20 imével rural reforma urbana italians, de 1977, de construir uma concessiéo do ser- same 0 Gnus de implanter o equipamento urbano e a infraestrutura necessérios, ou aceita Iimites no futuro prego dos alugueres das unidades que vai construir. num deles foi capaz de cobrar Sontlbglo de melhori imadequagio da lei e sua irrealidade ¢ complexidade "Um capitulo especial deveré ser dedi ‘um pais de enorme extensdo territor Finalmente, no campo do Direito Privado, as alteragdes nevessérias dove tam ir 20 fundo das coisas. O proprio cere de um c6digo de caracteristicas arraigademente , que considera o direito de construir ilimitadamente agre- gado 20 direito de propriedade, ou que nfo utiliza toda a ropriedade resolivel para o equacionamento da questi repensado, Mais do que em qualquer outro campo, & Direito Privado que repousam as solugées mais EQUACIONANDO A NOVA PROPRIEDADE URBANA — 6? brasileiro, cuja estrutura pensamento e sistema de exengas 6 preponderante- ‘A mais importante ii contra-se relacionada com o di aso de alienagio do utilizagéo em Urbanismo ser! evitaria indmeros desperdicios Dlicas, onde © particular se ap poder piblico. Outro institute jurfdico mento urbano que, subutlizado, ocasions prejulzos aos cofres péblicos, pelos altos investimentos que demandaram ao serem instalados. Constatada a exis- ‘nela do equipemento, o poder piiblico intima o propietério @ exercer seu di- reito de construir em prazo certo, sob pena de, nfo se concretizanda 0 inicio da comprador do imével ‘Também, em mat as, porém, no campo do Direito Pablico oa do que podem embasar a politica urbana 1.79, por exemplo, bastante inovadora, co de novas medidas, aplicéveis 20 CONCLUSAO. Parece bastante claro, e face ao exposto, que a sociedade brasileira de- fronta-se com um tertivel dilema em relapio & redefiniglo da propriedade imével © & conceituagdo de uma nova propriedade urbana. Um dos mais graves componentes do tue) momento econémico € que @ terra, no Brasil (e, em especial, a terra urbana), perdeu # qualidade de produgdo e pastou a servir de reserva de valor. Defrontamo-nos, este incrfvel paradoxo: a unidade de valor na intensamente industri70 — DIREITO DO URBANISMO res mobilidrios ou ciedade brasileira ainda & 0 terreno. Nao € para ap6es, | a crise energética © a nevessidade de mento inadidvel, objetivando este do que tudo, porém, através de métodos ottodoxos, 0 que se vai (0 da questio fundiftia € a reotien- través de suas Liderangas, nfo equacione 0 problema fundigrio pare o: ‘apontados, © sonho de transformagao do Brasil em potfncia industrial estaré grandemente prejudicado, NoTAs “The economic foudations of property law”, Prof, Bruce Ackerman — Yale Law BA, Title Brown d Company, Boston — USA. ‘Antigo $24 do. Cédigo Civili “A lel assogura 20 proprietétio o dizeito de usar, Gispor de seve bens, © de teavélos co poder de quem quer que injustamente 05 [EANYERSIN, Tecaes de. “La pop — Une vowels ale da es", Pree | MARILAIN, Tnogucs "0 Buzaismo integral”. Rio de Jane, Batra Agi. VENANCIO FILHO, Alberto. "Das arcadas a0 bacharelismo”. BRANDAO, Araldo Burboss. “Habitagso popular 20 Bras". Mimeo, juno, 1980. 2. Cit. Apeoes pars os cs ka de tate basa lembrar que ete ofl onal = 'NOVAGAP, encicregada de construr 2 nova cidadecepital5. QUESTOES ANTERIORES AO DIREITO URBANO Paulo Estellita Herkenboft Fiho INTRODUGAO Este trabalho trata de levantar algumes questdes que antecedem 0 direito uurbanistico, e por isso condicionsm 0 contetido de suas regras ou a sua éficdcia. 6 também trazer alguns dos marcos da atividade académico-intelectual do jurista interessado neste ramo do Direito. No entanto, nao seré perscrutado © contetido das normes urbentsticas existentes. ppossam estabelecer relegdes entre si. A Tarefa di ‘um conjunto de presceigces de comportamento, mas observagses do quanto (ow de parte disto) cabe aqueles que, lidando com o Diteito Urbanistico, nigo perdem a dimensao social de sua atividade. URBANIZACAO — ECONOMIA POLITICA E DIREITO Ses xonbes de uma pos que © un ‘Ou melhor — como reyer 0 jogo captalista fundisria, a esterilizagfo de terras fércis, estocades como jf atinge a extfenséo de 70 milhGes de hectares — equivalente ‘da Suiga.? 30s moradores nfo ganham com a renovasgo urbana. “Nzo tendo poder aquisitivo para continuar na zona renovada, so obtigados a se significa, o mais das vezes, maior distenciamento do trabalho, ay? ete? endo em Iugeres em que, por alguma de propriedade nfo vigoram: areas do propriedade pablica, terreaos ex in- ventério, glebas mentides vazias com fins especulativos ete., formendo as fa. ‘moses invasdes, favelas, mocambos etc.” #74 — DIREITO DO URBANISMO — ‘Na prépria setide piblice, existe o dédo inquietante de que a cidade ‘mais rica do Brasil epresenta um indice de mortalidade infantil, cujo cocficiente por 1000 nascidos vivos passou de 62,9, em 1960, a 69,4, em 1965, © 88,5, em 1970." — A razfio bésica desta concentragdo espacial exagerada € que as empresas tunicamente usufruem as economias da aglomerag#o, a0 passo que as desecono- saias do congestionamento e do esvaziamento sio suportadas pelo conjunto da sociedade, em particular pelas classes mais pobres.”* — O capitalismo, ao destruir as relagdes de produsio no campo, poe em movimento massas que se integram no exército industrial de reserva, cuja fun- gio, uma vez que a acumulagSo de capital € determinada descentralizadamente, € “ampliar a liberdade de decistio dos capit que expandem a atividade econémica nas reas que melhor atendem a seus interesses”.* — “Dado o baizo poder aquisitivo ¢ o limitado horizonte cultural da maio- iia dos migrantes, estes se mov a sua urbanizagao, muitas capital para nelas se acumtil — No fundo, 0 movimento migratétio para Sdo Paulo significaria Yo des- locamento da oferta de forga de trabalho pera onde mais cresce a demanda”.* Essa teia de fatos, que poderia ser até miais variada ou extensa, permite-nos destacar, desde logo, duss questées: (1) a amplitude do Direito Urbanfstico ¢ (2) 2 resistencia dos interesses econtinicos & disciplina urbanistica, incias relativamente curtas, promovendo ‘em cidades que nfo foram escolhidas pelo 1. Amplitude do Diretor Urbanistico Obviamente, nio se pode imaginar que alguém deixe de ver o probleme uurbanistico como uma questo macroeconémica. Néo se pode deixar de lever em consideragdo as assertivas de Paul Singer de que “a problemética urbana ‘86 pode ser analisada como parte de um processo mais amplo de mudanga esttu- tural, que afeta tanto cidade como campo, ¢ nfo se esgota em seus espectos ). E por isso que a a rreito Constitucional, Administrativo, Civil ‘Umma outra que reconhece essa amplitude ¢ a parte da doutrina que considera 0 Direito Urbanistico como subdivisto do Direlto Eool6gico, * Eses teGricas usam, para tanto, o ctitério “agfo do homem sobre 0 meio am. Diente”, mais do que os processos histéricos, econdmicos ¢ sociais que produzem ‘as cidades. Essa concepso traz 0 perigo de, mesmo que esta nfo seja a von tade dos seus adeptos, ser enquadrade ne critica formulada por Manuel Castells: QUESTOES ANTERIORES AO DIREITO URBANO — 75 “Com efeito, ha uma tendéncia cada vez maior para qualificar de urbanos os problemas que se chamavam ‘sociais’ (...). Esta substituigao terminolégica nfo € inocente, na medida em que tende a aptesentar como efeito de uma ‘entre ténica © natureza, 0 que € um resultado ‘das contradigées, de habitecdo, as més condigdes ambientais (...) passam flies e quase inevitivels da cidade, forma necessira 2. Resisténcias dos Interesses Econdmicos & Disciplina Urbanistica _, © Direifo Urbano, trazendo em seu bojo a ina do uso do solo des Cidades, tocaré uma étea de grande sensibilidade: a especulagio imobiliéria, @ qual se constitu numa érea onde methor se maximizam lucros. __ Seria posstvel disciptinar 0 uso do solo? Isto ¢, seria possivel limitar a dinfmica do capitalismo, num dos seus setotes mais especulativos e lucratives da economia? A primeira vista, parece que nfo. A menos que essa especulacto engendre Alto custo politico de insatisfagio social. ee Situago contraditéria semelhante ocorreu com o Direito do Tabelho, ne Alemanba: “O Iegislador reformista de Weimar nfo ignoraré que forga do capital tornowse to poderose e incontroldvel, que a prépria estabilidade do sistema demandaré a contrepertida de um Dircito do Trabelho, a fim de por sob controle a igualmente incontrolével reago do trabalho 20 capital”, con- forme L. J. Werneck Vianna, Assim, o Direito disciplinaré 0 uso do solo urbano (¢ outros problemas das Cidades), na medida em que estas questdes estejam se resolvendo em hipétese de corflito social ou tragam grandes deseconomias ao sistems. Estas efirmagées se corroboram e respaldam nas conclustes de Manuel iza a vaste gama de interesses em oposigio: “Partindo da jamento urbano poe em jogo uma fe afirmam 2s aliangas © se desen- ‘planejamento consistiré em extrair © delimiter os fundamentos resis do debate ¢ orientélo para um compr a volta de cettos fins comuns a todos, como, por exemplo, 0 cresci & volta de qualquer cocrént nador comum mfnimo entre junto ¢ a situacdo concreta atores”, Setia o Direito Urbanistico uma utopia (ou 0 seu instrumento), que pre- tende te impor as determinagdes contradigGes reais ¢ concretas da sociedade? interesses do sistema considerado como con- poder, que resulta da atividade peculiar dos76 — DIREITO DO URBANISMO DIREITO.URBANISTICO E OUTROS CAMPOS DO DIREITO — OU A ETICA DO CAPITALISMO de limites e disciplina ao direito de propriedade, i de contrato, redefinicéo da igualdade. Sem divida, toda ‘essa lgislago velo significar um agudissimo nfvel de intervengio do Estado tna ordem dos interesses econémicos dominantes. Para setores culos interesses im, o argumento € 0 de que isso seria um movimento de ¢ equivalente a sufocar a democracia liberal. Ges de Direito de uma mesma estirpe s6- xr OS seus tragos comuns. sses novos ramos de Direito consagram uma erar 03 aspectos bésicos das relagtes econd- QUESTOES ANTERIORES AO DIREITO URBANO — 77 I assim que, enlte o Dircito Urbano 0 « protegio do consumidor, encontra- iamos um trago anal6gico de cotregio moral, Fébio Konder Comparato, tutela do consumidor, revela o cardter do retf jsmo: “No que tange 2s chamadas oudor ont at uns props falas, no dew origem apenas & produgio em Nessas condiées, a distincia que separa i6cil © condicionado) do cio’ de nfo intervensfo do Estado na usura is80 do trabathador ... 2 democracia jamais deteré a vage cole- uma competi equilibrada. Como esses ge a crise da lberdade (...)”, afirma pressupostos ngo foram alcany ‘Alberto Venfncio Filho.” intervengio do Estado, através da repressio ao abuso do poder econé- tem uma finalidade estratégica social clara. Disciplina a produgdo (e isco que na privado. Do seu comportamento depende o bemestar ¢ a viebili monios at do processo eonémico gl ‘A recente lei de pareelamento do solo sbano (Lei Federal n* 6766, de"78 — DIREITO DO URBANISMO 19.12.79): 6 no’ campo urbanistico, “claro exémplo’ da .estratégia social os delitos operdrios de ontera, como element Seria de se indagar, também no campo urbanis ‘gais” generalizadas nfo se ford um direito... Na verdade, a opinifo piblica ‘gime capitalista de se manter hegem6nico, e de suas classes dominantes na ‘obtengio de legitimidade e accitagao, e na imposigio de sua ideologia. Prosseguindo com L. J. Wereck Vianna, poderfamos dizer que todas essas ‘questGes s80 parte de “um conflito que certos idedlogos do Estado liberal in- ‘© bom convivio entre uma teoria ¢ uma pritica que, em muitos pontos im- Pottantes, se repelem © se atritam”.* INADEQUACAO DA ESTRUTURA POLITICO-CONSTITUCIONAL AO DIREITO URBANISTICO BRASILEIRO. Muitos autores t8m se dedicado ‘a0 tema des inadequagdes institucionais AAs solug6es urhanisticas plasmadas em lei. Alvaro Pessoa, por exemp! mente escreve sobre “aspectos institucionais do desenvolvimento urbano”. Reunimos aqui slgumas das inadequagdes que pudemos pensar ou que vVimos referides por diversos autores. Duas dessas questées, pela sua impor QUESTOES ANTERIORES AO DIREITO URBANO — 79 tratadas em outros poatos deste trabalho: O Codigo Civil e- Sfio, portanto, as soguintes inadequngSes da estrutura politico-constitucional 20 Direito Urbantstico brasileiro, levantadas por alguns especialises, _ 1, Arranjos ‘Institucionais: Industrilizagtio X Urbanizagio Em Economia Politica da Urbanizaczo, Pavl Singer, a0 demonstrer as re- lagves entre 0 provesso de urbanizagiéo © a acumulagfo capitalisin nos pafses quo chegema tarde & cotrida industrial, resalta a importincia dos arranjos is que apontam nestz diregao, en stria nacional, baateamento do atividades nfo isentas; tomar mais desfavoréveis para o campo as relagGes entre este ¢ a cidade, com 0 contrcle dos presos dos alimentos; ® e, no caso dos incentivos fiscais aplicados no Notdeste, permitir ao capital paulista explorar 1 forca de trabalho nordestina sem precisar se deslocar do Séo Pavlo, afirma ainda Singer. Assim, 0 capital, no mesmo passo que forga o deslocamento da oferta de forga de trabalho para as grandes cidades (onde mais czesce a demanda), obtém ainda srranjos institucionais que mant&m privilégios ou véo realimentar as dis- torg6es econémicas ¢ sociais, inclusive na sua dimensio urbanistica. 2. Assistematicidade das Normas Urbantsti No tépico relative 20 Cédi ploma legal ngo tratar de modo levantese 0 problema de aquele di- do © assunto urbantstico. © as determinasies das entidades conforme menciona Alvaro Pes competéncia para legislar toma a i juridico-urbanistico extremamente complexa”.®°80 — DIREITO: DO URBANISMO 3. Uniformidade do Trato Constitucional E bastante empl sentido de que a Constituigdo disciptina uni- ‘qual “o mesmo tipo de organizasio politi da Federagio, as mesmas leis aplicamse, indistintamente, a todos os tincdes , equipa isonomicemente, com os mésmos ‘como o de Sio' Paulo e a de uma mnicipal” ¢ a nogéo de “peculiar mettopolitana” do artigo 164 da peténcia Normativa em 4. Centralizagio Excessiva do Processo Decisério Embora a centralizago seja uma forte tendéncia em divers ‘sempre que distinguir as cepecificidades com que se apresenta em. 'No item Cidade e Democracia, levantamos as influéncias da decorrente do governo autoritério que se instala, em 1964, ‘Sem tocar no problema do regime politico, Ana Maria Brasi que “o Poder Central, ou melhor, 0 Ex: Dilidade imensa de planejar, organizar, as grandes docisées tomadas no Pafs, Nao se cons , que estimulase a formagéo de governs estaduis e locsis 6, Estratégia da Indefinicio ‘Um jurista poderia fazer também algumas indagagdes: por que alguns pro- Dlemas urban{sticos permanecem sem regulamentagéo juridice? Por que certos amo Soder do Estado sobre uma frea que nao ando os municipios atrelados a contactos a nivel assume Imporiéncia compreender a necsssidade de regulamen- tisfaga com a mera existéncia de leis, como pana Muitas Leis trazem belas proposigdes, que so, no.minimo, bombésticas, quando nio absolutamente demagégicas. Visam sobretudo 4 tegitimas Alcula tributecgo @ nivel de imposto de trans 4 ser sintonizada com um imposto sobre lucro Pardgrafo Gnico — Entre outres82 — DIREITO DO URBANISMO , (8). incentivaré o municipio @ dotar providéncias que desenvolvimento e a expansio urbanos dentio de rantam a mamitengio de condigSes ecol6gicas impr bemestar da populagio, ..” E 0 proprio Estado faz isto? 7. Contramarcha das Regides Metropotitanas Neste t6pico, a nossa fonte principal de consulta foi a obra Regides Metro- olitanas — Regime Juridico, de Eros Roberto Grau." Diz o autor que “o problema mais sésio, que se manifesta com gravidade marcants no caso brasileiro, relativamente aguele objetivo (controle do uso do solo metropolitand), € 0 decorrente da dificuldade em tomar vinculatérias as irettizes © determinagSes do planejamento metropolitano para os municipios que integram as regiées. metropolitanas”. © Prof. Grau aponta ainda que a espk interesse metropolitano, dis 14/75, pode tornarse probleméti pectliatidedes de cada regido me ecificagdo dos servigos comuns de recursos federais ¢ estaduais (...)” (artigo 6: ‘no entanto, parece ser que as egies metropolitanas cujo Governo E ‘seja de oposiglo sero preteridas na obtencfo de recursos... B @ ligfo da price, © CODIGO CIVIL BRASILEIRO EF A QUESTAO URBANISTICA © Cédigo Civil 6 fonte bésica de normas do Direito Urbanistico para a 0 Cédigo E a legislagio de Esse diploma legal j4 no deca conta das relagbes de tral nizado, o qual viria a desenvolver a Iegislocdo trabathista, QUESTOES ANTERIORES./AO. DIREITO: URBANO — a3 ‘Ao tempo da codificagfo, viviaa Naso, segundo a andlise de Oxlando Gomes, sob uma estrutura agréria que “mantinha, que reduzia sua vide econdmica a0 bindmio da ex imas ¢ gneros alimentares ¢ da importagio de artigos navam os interesses dos fazendetros e dos comerciant ta “encontraya obstéculos na estrutura agréria do de uma organizagfo industrial a que se somasse 0 ‘A inadequago do Cédigo Civil seria nfo apenas a0 nivel do conteédo das normas, como também na despreocupagso em pensar séria e sistematica- istas lancamse, entZo, 2 dificil tatefa de redefinir o diteito de indagam se o direito de construir € descartavel do direito de pro- procuram demonstrar como a proprieade resoldvel deve sez usada so controle do desenvolvimento urbsno. hiato entre o direito posto e a demanda de regulagfo se denota quando fsticos so ainda disciplinados pelo Cédigo Civil, de #4, segundo 0 levantamento de Paulo F, Rocha Lagoa, importantes fungSes, se modernizados), relto de opeo ou preferéacia, entre outras hipdteses possiveis. A dissincronia entre o Direito ¢ as necessidades do Urbanisoo & bastante ampla, ‘Trés anos antes da Lei 6766, Alvaro PessGa, em tese apresentada 20 UL Congreso Brasileiro de Dircito. Administrative (1976), onde diseute “o Penal e Registro Pablico, editada em 1937, encontra-se culando a intervengio da administragdo pablica no cont fnregulares ou clandestinos, no Brasil”. No, tocante a interesse_ urbanisticos,, parece que 0 contra muito mais faclidade em erlar planos ¢ institu‘84 — DIREITO DO URBANISMO caso das regides metropolitanas da Lei Complementar n.° 14, do que proptia- mente em reformular discipina do direito de propriedade, encastado "no Cédigo Civil Nesse-passd, a Lel 6766, de 19.12.79, representa notével avango, ainda que dado vagarosamente © com atraso, A sua critica esté por ser oportuna- mente elaborada e, sobretudo, a sua eficécia, na medida demanidada pelos fatos, nevessita confirmasio pritice ‘Apesar da Lei 6766; priedade privada foi t sem divida, a Iegislagdo disciplinadora da pro- imperative estabelecér nova légios, conforme se v8 n0 t6pico Direito Urbantstico e Outros Campos do Direito do presente estudo. A TAREFA DOS JURISTAS No Dircito Urbanistico, a tarefa dos jutistas no € simples, exigindo uma postura politica ¢ académica que extravasa 0 quotidiano dos profissionsis do Direito. Enfretario a caréncia de regras definides © atuelizadas com relagéo 0s problemas concretos © a dificuldade de normas dispersas, lacdnteas ou Tacunoses. _Um problema que desde logo deve ser posto se refere 2 relagdo dircito x © juriste pensaré um Direito Urbanistico idealista, se ignorar as Jedade que, do mesmo passo, limitam a vocesio estudioso do Direito Urbanistico, ais, para nfo ignorar os aspectos savolvida do Pats, 08 jogos dominaglo social, a ordem politica. jurista produziré um discurso que, na sa , se nfo chegar mesmo a ser usado para so a proximidade com arvores ou mates... icadas com a construsio daqueles mesmissimo sentido recuperador da especulagao imobiliéria, um trago do nosso sistema capitalista, E assim que o jurista — aquele que v8 0 direito social como engenbatia — staré construindo um Direifo Urbanistico utépico, do mesmo modo como tanios arquitetos riscam os planos ¢ 0 tragado da Utopia, ® como.se a socie- dade concreta nfo tivesse problemas e contradigSes © como se a cidade real evesse ser simplesmente substtuida. QUESTOES ANTERIORES AO DIREITO URBANO — 85 © Ditto, Urbanistico, muitas vezes, reproduz a opacidade dos problemas ‘que disciplina. & um ramo juridico que carece de transparéncia. Anota Alvaro Pessda que 0s muito, os estudos profundos de ligndos 20 direito de propriedad impostas, a necessidade ou no de de. desapropriagdo, G0 raros. Na ‘nunca uma doutrina oa uma escola.” ® Una tare nia quo e colo fara svagados 0 jue 6 a do rier « determinar 0 sentido © o alcance des importincia desta questio se coloca em. como as artes em geral, possui sua técnic: mados. Fol orientada por prinefpios ¢ regras, que desenvolveu e aperfeigoou, & medida que evolveu a sociedade ¢ desabrocharam as doutrinas juridicas”.*® osigéo que se poderia estender ao Direito Urbantstico atwal. ‘Nao seria suficiente levantar os processos de interpretagio. Aduz Maxi- miliano: “Nao basta conhecer as regras aplicavels para determinar 0 sentido 0 alcance dos textos. Parece nevessério reuni-las e, num todo harminico, of reeé-las ao estudo, em um encadeamento Iégico”. Evidentemente, a empreitada intelectuel de demarcar as regras hermentu- ‘cas do Direifo Urbanistico deve ser multidisciptinarmente orientada: “O novo salto que penso deva ser dado, corajosamente, pelo aplicador do Direito, sobre- ciéncias, & Psicologia, & Economia, Baptista Herkenhoff. Na fixaglo da hermentutica do Direito Urbanistico, setla importante fixar 4 teleclogia, jf que “a norma enfeixa um conjunto de providéncias, protetoras, julgedas necessérias para satisfazer a certas exigtncias econtmicas © sociais;$6 — DIREITO DO URBANISMO ‘seré interpretada de modo que melhor corresponda aquela finalidade © asse- ‘gure plenamente a tutela de inferesses para a qual foi regida”, afirma Carlos © estudioso do Dircito Urbanistico ha de compreendélo no. conjunto da ‘ordem juridica. E, percebendo, apontaré os recursos, as garantias, os mecanismos de implementagio prética desse direito, Excmplo desta postura seria um estudo que demonstrasse a.utilidade e a extensio da ago popular na defesa do Ur- Danismo. O objeto daquele mefo constitucional seria compreendido para obter tos lesivos a0 patriménio pablico na ‘a proiegéo de planos urbanisticos, No entanto, pesa o fato de que, em grau vatidvel, de acordo com a pro- fiissio (magistratura, advocacia ou ensino), 0 jurista “desviante” se choca com ‘os sexs compromissos com a ordem do Diteito. Diz Jean Amaud que o ito de papéis:. “Em se tratando rmagies, parece ser mais realista reconhever tes de sua atuagdo dentro da ordem juridica CIDADE E DEMOCRACIA © Movimento de 64, sob 2 perspestiva do Diteito Urbanistico, trouxe’ a! ‘concentrapio horizontal © vertical do poder. ‘Ao nivel horizontal, a legislacdo “excepcional” (atos institucionais e com- Plementares) estabelecera pera si mesma que ficava aprovada a excluida de apreciagao judicial; isto é, 0 Poder Exccutivo se sobrepunha 20 Congresso Ne: ional € ao Poder Judictétio, sempre que o desejasse Ainda, e A parte de outras transgressdes do modelo liberal, fortaleceuse 0 Poder Executivo no processo legislativo previsto na Constituicéo através de: (QUESTOES ANTERIORES: AO DIREITO URBANO — @7 (@)-criagho do decretolei eo progressive alargemento de seu ambito © “efi. ifncia” (artigo 55 © seus pardgrafes); (6) amplig istocles Cavalcante. ia instincia federal, paralelamente a tudo isso, a fidelidade partidéria ins titucionalizava as condigGes para a.manipulagio do Congress0, poder no mais independente. Uma contradicio Iigica € instalada no sistema consttuci no podem os senadores reprosentar os estadoe (artigo 41 da Constituiea0), ticipagio dos estados (¢ suas cidades) na formagio da vontade da Unido, se fos seus membrés nfo podiam votar de acordo com a sta opiniéo, mas sim conforme as diretrizes nacionais partidérias? Sob a perspectiva vertical, a vorscidade de poder se observa na federali- Giseiplina © criaglo de repi6es metropolitanas, criago de estados, planos re- sonais de desenvolvimento, normas gerais sobre orgamento, despes ¢ gestdo ial de ‘natureza pablica cf.), Politicaments, os estados Neste quadro, também o municipio se esvazia em todos os elementos da ‘va autonomia, iam-se as /hipbteses de nomeagio de prefeites dos municipios da de areas de seguranca nacional, de impo- sigo de recesso a se encolhe ou se euula, prépria, © Governo central adota uma poderosa estratéyia para extender 0 seu controle. As reformas tributétias, iniciadas em 1966 “embora tenham, de modo jcipalmente com a perda de sua receita tributétia ‘Ana Matia Brasileiro, A. ser verdadeira a afitmagio de Alvaro Pessoa, de que “a stuagio no. planejamento urbano perante © ordenamento duas fontes diverses de etiagio de )s a segunda 6 0 municipio, cuja ati fundamenta no poder de legislar sobre 0 seu, ‘peculiar 6 a Unio respeito se essa 6088 — DIREITO DO URBANISMO gunds fonte fot roubada em maui como se vit. De comuni- capacidade de livre escolha frente Sete et ae para se transformer em portavoz da comunidades que podem, mandam e tém o dinheiro. Agambarcando tanto poder, a Unio (sede principal do Movimento de 64) Movimento de 64 refletiv:se profundamente |. Como reflexos, sob @ perspectiva da lei ‘central distanciou-se da possibilidade de compassar-se com as solugGes aspiradas pela populagSo. Sistematicamente, s80 desrespeitados os direitos de assciagzo, de reuniéo ou de manifesto de pensi- aplicdvel a outras cidades brasifciras, quc, “tendo em vista 0 bloqueio dos ‘epresentago popular e a impottncia da soc a0 auloritarismo do Estado, tende a reforcar se 0 apelo as relagées interpessodi as redes informais para a solugdo dos problemas difrios da populagio (...). Os problemas mais gerais da populacio de Séo Paulo néo se restringem 80 cidade. Séo problemas que afetam os, moradores da metrépole, en- bathadores ou enquanto cidedios. Portanto, 25 formas de organi- i so instrumentos indispensaveis das transformagées vitalmente necessérias”. ‘Como exemplos importantes de exeteicio de poder autoritério no campo que daria ensejo & ‘amiormasao da cidade brasileira. £ a ligdo que se pode tirar destes anos de experiéncia... NoTAS IRI, Ciadio. “Explode a especulagio", in Folha de Sio Paulo, Totter, CARDOSO, Fernando Henrigne. ii Tbe wm pois a n Caderno -RAP/ Brion. So Pay 195, B46 a propriedads Uihantstclo no Bras Eden be Uabrotase do , MOREIRA NETO, Dioso de Fiche, uradito 29 Di 9. Ci, 01a 13, ‘Socata ae Sores 2:3, tndosSo de J. Mi de ER ieeoloia Bh “19. GARONE, Apod Edgar, tn ‘onforme ciado por VIANNA I). Werac, im Op. (Ct, nots 14 so 20. “A intervensto do Extado do dominio ecoabmice”. Rio de Janel, supra, pp, 51-52. 5S satis cong ei Sa i de Jaco, FOV, 1973, pK90 — DIREITO DO URBANISMO- Vernoa39 so, 53: Mitmmenésisn e trliagfo do Disco". Rio de Taner, Ed. Fetes Basis, 1961, pot Sio Paulo, Hace Lovoi, 4 ow 9p. iseis5. iid 6. REGIOES METROPOLITANAS, SETE ANOS DEPOIS* ‘Eres Roberto Grau POSIGAO DA QUESTAO A observacio da experitncia brasileira em tema de administragio metro- polltana, decotridos sete anos de da Lei Complementar n° 14, de & nominal (quando esta relago & produgdo ¢ servigo que no. foi metropolitanos. No que tange 20 uso do solo, metropolitano, as providéncias tomadas a nivel metropolitano titucionalidede. Néo 4, por outro fado, agdo governamental que, 2° nivel ‘metropolitan, possa efetivamente ser apontada como de planejamento metro- politano. Nas Tinhas que seguem, pretende-se oferecer uma vislo erftica do texté da lei complementar e postular,’ desde uma posigéo prospectiva, algumas pro- posigdes que se prestem a paular caminhos a serem tilhados, na busca de um tum aspecio de fato — 0 da coexistincia de dois tipos do politano no Brasil — que concorre decididamente para que seja maior aa solugfo introduzida no dircito brasileiro pela Lei Complementar +0 autor valeuso, para a claborayio deste texto, de sumirio de exposgfo felta em {evereito do, 1980, no stminitio sobre “A organizasio poliicoconsttusional do Brasil con- temporineo", protovido, em Fortaleza, pela Retoria da Uaiveridade Federal do Ceark,‘92 — DIREITO DO URBANISMO REGIAO METROPOLITANA E OS PLANEJAMENTOS METROPOLITANOS: isse, em documento ‘fo sera por certo A institucionalizesdo de teis regides — ¢ também aquela operada pela Let Complementar n*,20, de 1.° de julho de 1974, em relagio & do Rio de Janeiro — devoré ser conseqiiente 0 exereicio de fumpées governamentais coordena- ‘mente desenvolvidas, tendo em vista a realizagio de servigos comuns aos vérios municipios nelas integrados. Evident ‘quada execugio de tais fungbes estaria na previsio de que tal objeto de uma anterior — mas continua ppolitano, A organizagao juridicoinstituc Jeiras nasce, assim, comprometida com mento metropolitano. ® de planejamento, a af a. planejamento metropolitan impée uma E que, em verdade, em um ‘oess0 de centralizecio, como o Brasil, o planejamento metropolitano & {ox poderia ser exercitado — anote-se em relagio 20 nivel dhis nivel: 0 federal 0 0 metropattna, No cay ‘brasileiro hs, evados a acatar. Além », a Lei complementar n° igos comuns o planejamento Assim, apontade esta realidade, poderemos fixermonos na anélise das im- REGIOES METROPOLITANAS, SETE ANOS DEPOIS — 93 Brodnbes ¢ intongotocas juries que marcaram pobre nefasto destino da Iei complementer. CONCEITO DE REGIAO METROPOLITANA E LEL modelo artodexo, que di s-no seio de um municipio: 0 ‘sentido"preeipuo deste artigo 1 de’ um ‘contetido novo .ao sistema de instrumentos e° mecanistios: de: administrgo metropolitan, pela enter, nas regides que viesse:a'eatabelecer, supunkia. como nevesséria‘94 — DIREITO DO URBANISMO 4 previséo de integragio € coordenagio plena entre as ayGes dos municipios integrantes da regiéo. to, em termos bastante sucintos, 420s estadosmembros a compe: diretrizes e pricridades do planejamento © das p agi metropolitana. A participagdo dos muniefpios na execu dos servigos comuns 6 meramente induzida © fomenteda — como o evidencia a anélise do artigo 6° e sew pardgrafo tinico da lei complementar — ¢ o estado-membro tem aioria de membros no Conselho Deliberativo de que tratam os seus artigos, Bee 32. ‘Além disso, a lei complementar apresenta-se extremamente defeituosa, na medida em que: (a) atribul encargos vultosos aos estadosmembros, sem no centanto proverthes os recursos finaneviros adequedos a sua cobertura; (b) con- ffere tratamento uniforme a distintas regides e situagtk ‘ingdo elguma entre etapas © parcelas dos servigos de inte jnconsttucional na disposigfo que consagra em seu artigo (© no opera dis comum; (d) € 20 definie pre fine mecanismo mente nBo-opera- do planejamento {interesse comum; (g) nfo indica uma estrutura de- ‘metropolitanes. * lefeitos da lei complementar, no entanto, estd no erro ‘20 que define ¢ impte 0 texto do attigo 164 da ° 1/69, ter atribufdo o chamado interesse metropoli- © INTERESSE METROPOLITANO, Consideradas 98 novies de neesidade mevopliana ¢ de fansto gover Quando nos indagamos a respeito de quem seria o titular do interesse metro- ppolitano, estamos, em realidade, a questionar o nivel de governo que detém competéncia para'o deseavolvimento das fungdes governamentais metropolitanas, REGIOES METROPOLITANAS, SETE ANOS DEPOIS — 95 A Lei Complementar n.° 14/73 — como j4 se mencicnou — atribuiu tal ‘competéncia ao estadommembro, sendo praticamenie undnime, por outro lado, © pensamento da douttina, rito nesse mesmo sentido.* Tal entendimento adoteio eu préprio em anteriores. cate nso, m0 etento, tals coclstes, us w pole tis de Epon Tecidas regides etropslanas — el Desde esta verificagéo, portanto,”doveremos reconstituir a andlise da. nox ma constitucional, procurando déscobrir 0 verdadeiro sentido que nela se contempla, Tal sentido € 0 de torarse compulsério, nas regides metropolitanas estabele- de relacionamento compulsério tem como seus partfcipes os municfplos da regio, nfo sendo, em realidade, lic térprete — vejo-o agora com suficiente pre- ciso — sequer entender que 0 artigo 164 vineula também os estados-membros Aquela associagio, Demonstracio plenamente confirmatéria desse novo entendimento pode ser encontrada na rememoragio dos antecedentes & adoggo da norma programética constante do dispositive constitucional em questo. VISKO DE ANTECEDENTES HISTORICOS Em trabalho anterior, 20 qual venho sistematicamente me reportando (Re- ides metropolitanas: uma necesséria revisto de concepedes),® ensaiei um re ‘trospecto dos marcos normativos ¢ de documentos de elaboregio normativa no consumados, cuja viso conjunta induz & conclusio de que, efetivamente, 0 sentido do artigo 164 da Emenda Constitucional tipo especial de organizagio intermunicipal pare servigos. Ao exame daquele retrospecio tomo ‘ No trecho final das consideragdes entéo desenvolvidas, ® firmo o enténdi- ‘mento segundo © qual a andlise detida dos antecedentes normativos ¢ de elabo-96 =» DIREITO DO URBANISMO Mais ainda, previam nitida e sucessivemente estes iltimos fossem de na- ‘tureca intermunicipal as adtainistragdes.regionais que haveriem de ciagGes: 0 Anteprojeto de Constituigéo da ser planejados e executados em conjunto, por uma administrago unificada e autSnoma, mantida por todos os municipios da regio. ‘QUINTERESSE METROPOLITANO COMO INTERESSE INTERMUNICIPAL, Tenho — hoje mais do qu ‘que 0 artigo 164 da vigente munca — como indiseutfvel 2° afitmagdo' de tig adicfonou um conterido novo 20 mo- delo de federalismo brasileiro, Tal conteiido decorre, precisamente, do sen- tido consagrado na disposigo constitucional, que é, de fato, o de tornar obti- gatéria a essociagio, para a realizagio de servigos comuns aos municipios inte- ‘grantes da regio metropolitana estabelecida pela lei complementar federal, sex vigos esses que deverdo ser realizados sob uma administrapao comum, de cardter intormunicipal. Esse sentido, todavia, € intelremente negado no instante em que, de modo ‘equivoco, .coneagra a dotirina 0 entendimento — também contemplado’ pela Lei Complementar n° 14/75 — de que. esté.atribuida: aos estadosmembros REGIOES METROPOLITANAS, SETE ANOS DEPOIS — 97 nictropolitana nfo € definida como ser entendida como voluntérla — do texto normativo. ‘A catisa ‘de: tal equivoco reside, © interesse metropotiteno pertence & touse, desde af, que o interesse metropclitano — por significar inteesse re- fional —, quando regional intraestadual, seria attibuido ao estado. Dat porque — sufragado tal entendimento pela Lei Complementar n° 14, de 1975, repita-se — a citcunstincia de os problems metropolitenos da Regio do Grande Rio extrapolarem os limites 7 ppedindo ficesse tal regigo metropolitana desde logo estabelecida, na propria Lei "75; tratavase, entio, de problemas regionals interestaduais spenas 3¢ amolda 2 solugio de problemas re- ‘mesino, 0 estabelecimento da Regio Metro- politane do Grande definido posteriormente, no momento em que consutnada a fuséo dos Estados do Rio e da Guanabara. ‘A raafio fundamental deste, equivoco esté’ na incompreensio, da doutrina € do legislador complementar, da marcente distingdo que existe entre as regioes de desenvolvimento e as regides de servigos. ituam-se as regides de desenvolvimento, segundo Mario Jorge G6is Lopes, como unidades tert freas unificadoras desenvolvimento; nelas exercem trago econbmica a de coordenacio e planejamento comrespondam. Jé as regides de servigo ‘so unidades territoriais ou reas unificadoras de prestapto de servigos; nelas devem realizar servicos as entidades correspondam. © artigo 164 da vigente Constituigfo, a0 atribuir & Uniso competéncia Para 0 estabelecimento de regiGes metropolitanas, para a realizagdio de servizos so da douttina e do legislador a propésito dessa distingio, ea até mesmo a inexplisvel ineredo do disporivo cone @ competéncia da’ Unigo para estabelecer ¢ executar98 — DIREITO DO URBANISMO REGIOES METROPOLITANAS, SETE ANOS DEPOIS — 99 Sumariando aspectos neste texto feridos — que deseavolvi mais extens ° 14/73 define a consensualidade do , tendo atribuido a0 estadomembro a-ad- , observada sempre a disposigio do artigo 164 da Emenda 1/69, que — repito — nfo autoriza @ conclusdo de que se dditige ele também’ aos politano definese como i fem que subtrai aos municipios compettncia para a organi- junta, a nivel intermunicipal, de servigos piblicos locals (sto é, ‘A colocasio de tais conclusées implica nflo apenas em uma revisfo de con- cepees por mim mesmo anteriormente postuladas, mas também na necessidade de reconsideracdo de alguns conceitos atinentes ao planejamento integrado do desenvolvimento econdmico ¢ social e a0 uso do solo, enquanto entendidos como servigos comuns de interesse metropolitano. Com relagéo a esta dltima questio, uma vez mais petmito-me remeter 0 Ieitor a trecho do meu Regides metropolitanas: uma necesséria revisio de con- ceppdes, * euidando, desde logo, de alinhar a concluséo que segue, a pertir a qual uma tentativa de suplementagio daquele estudo poderé ser tentade. © interesse metropolitano, ‘Nem também prospera em negegG0 dessa iltima concluséo a cbservasio constitueional, uma vez DA INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI COMPLEMENTAR N° 14/75 A REVISAO DO ARTIGO 164: UMA PROPOSTA DE NOVA ORGANIZACAQ PARA AS REGIOES METROPOLITANAS que, como vimos, 2 ordem econtinica © social”, 0 “Dos estados e municipi sions que, nfo obstn ‘A correta interpretagdo do disposi foi indevidamente introduzido no ca quando deveré estar in justfica e impoe const Em conclusio a0 estudo ao qual venho sempre me referindo, observel se- em inadequadas ¢ operacionalmente i nconstitucionalidade da lei complementar também foi por tcemente denunciada. afirmagio que adotei, segundo a qual, ne vigtncia do dispositive do artigo 164 da vigente Constituigdo, o exercicio das fungSes ati- nentes a0 interesse metropolitano & da competéncia intermunicipal. Légico e evidente que concebi — como concebo — essa competéncia, no caso, como privativa, e no como exclusiva, ‘Mais ainda: embora sem pretender, naquele texto, explorar modelos vir ‘Grou, no seu attigo 62, como meramente consensual, o relacionamento entire 4 ‘aqueles municipios. Flegrante, nestas condigdes, a sun inconstitucionalidede. 4 ftuais a serem contemplados para tal efeito, admiti mesmo no seja essa —100, :=-DIREITO DO. URBANISMO: ‘atribuigdo do interesse metropolitano.& competEncia i mais .adequada para tratamento do problema, ser inovada som uma necesséria reforma constitucional, , portanto — que impde ume revisdo do f, proponhome agora tratar. ‘abordager da matécia, € refetido & cit ‘mat colocado, no bojo da Consttvigie, no egies de desenvolvimento, mas sim expressivas da-evidéncla de que cumpre -inserit: a = Nio pretendo, com esta afirmaséo, dar a entender a setor piblico promover o: dese ppolitanas, segundo. politica ivimento econémico, e social nas regides, metro- tas de atuagao, coerentes, com. a, situagdo s6- Dois aspectos fundamentals hé, no entanto, ‘A promoggo do desenvolvimento € dever primordial da Unio, a. quem compete planejar ¢ promover o desenvolvimento nacional, kem assim éstabelecer 2 executar planos regionais de desenvolvimento — definem os incisos Ve XIV do artigo 8° da Emenda Consituconal n° 1/69. Ademtis, 20 projeto global lementagdo do principio constitucional consagrado n0 artigo 160 da nae Constitucional n° 1/69. Ainda que assim seja, € inegével que de: agio, desenvolvimentis de efetivas politicas desen tistas federais ¢ estadusis. Néo hé do ser.desde 0 dle mrestagio de serviges comuns.a muntetpies, : desenvolvimento s6cio-econtmico das repides metropolitanas: — gue nfo o estabelecimento de.re- 0s. — de cuja adogfo. poderé resultar aquela promogio,’ E-— lade por esta promocio esté REGIOES METROPOLITANAS, SETE ANOS DEPOIS — 101 No, que ‘respeita 20 segundo aspecto,:€ evidente-que as gritantes dispari- dades s6cic-econdmicas existentes entre as regiGes metropolitanas estabelecidas pela Lei Complementar n° 14/73 exigem ¢ impoem a adogio de politicas de desenvolvimento, fixadas. desde 0 nfvel l, compativeis com as realidades de cada uma delas. Ao lado de verd: a regio da. Grande. Sto, Paulo — caso marcante da Regio Metropo- litana “da.Grande Belém, onde, co de exagero, mal se pode detectar a instaagio de estruturas’ evondmicas. © socinis précapitalistas. Jitana quaisquer compeléncias que extrapolem a. da ‘mus — 0 que se presta a marcar, uma vez mais, servigos © regito de desenvolvimento —, hi que problemas primordiais a serem enfrentados na tent linhas bésieas da reforma constitucional a do alinhamento dos de delineamento das ‘comes aludir. (@ © relative & necessidade de metropolitenas a0 principio da mnamento metropolitano, que, por sua vez, implica ‘apenas possam ser prestadcs em regime de asso- atinente & indispensével instituiggo de um poder definidor de disposig6es referidas 20 desenvolvimento © & prestagiio dos servicos comuns. De nenum desses problemas poderemos tratar isoladamente, em relagio que deles se emapreenda, no sentido de busca de caminhos que permitam a sua superasio, ser empreendida desde uma visio global, abcangente de todos cles, doas grandes elternativas’ de organizacéo para as regides metropolitenas mere- teem ser’ descartadas: a da fuslo dos municipios integrantes da regio metro: politana ¢ @,coniemplada no préprio artigo i Ae 1/69, ‘A primeira delas — fusso dos municfpios —, aida pelo referido axtigo 164, qu mento de regio metropolitana @ co fencione-se ademais, neste passo, que na régiéo conturbada i — problemas de interesse ‘a cada um deles. A institu- cionalizacfo da regio como um supermunicipio, ainda que tivesse a virtude de; encaminbar ‘2 adogdo de. sclugo adequades 2 satisfagio dos problemas102 — DIREITO DO URBANISMO REGIOES METROPOLITANAS, SETE ANOS DEPOIS — 10 metropolitanos, fatalmente conduzitia a menor atengio © objetividade no aten- esma' comunidade s6cio-econdmica”, que mais se lindes de regio de desenvolvimento do que de to das regides metropolitanse — definiré a seguir — deverd ser antevedido de estudos gue 0 re00- asim instruam a definigio do elenco de competincia, creme oly ; diferenciado de regio metropoltana para regio metropolitane, se gpl irre orert n *e sgundo as peculiaridades de cada uma delas, a Thes ser atibsdo, prevendose ainda mecanisno que permita a dinfmica e fuente stualizagio de tal clenco, segundo @ evolusSo das circuntinsis entidade de administragio intermuni a proposta que jf ficara invocada no fecho de necesséria tevisio de concepedes. ” Para tanto, cussio © 0 debate em toro de tais t6picos ensejard a quatlos, apetfeioamentos. { ir fossem 1. Defina a Constituigao, inicislmente, no capftulo correspondente & \ seus respectivos administradores_metropolitance corganizagdo dos estados © municipios, que Unido, através de lei fees Pee rote ie coe ane a complementar, estabelecerd regides metropolitanas — constitufdas ind ainda a Constituigao que a Tet por municipios contiguos, que se apresentam vinculados entre si em razio da coexisténcia, em todos eles, de necessidades que re- clamem atendimento comum — para a ptestagio de servigos co- muns. Notese que afastamo’, aqui, a expresso “municipios que104 — DIREITO DO-URBANISMO. tufdos pela. Unido NOTAS 1. Reson 20 Pho de Eletiicaséo do Eeado do Mintz Geis, que em 1950 aodinaa erin dn “hrex Metoptias oe Bl eons: (We CSTE Aan. nio Octivio. “Planejando as cidades: politic ", te ‘ides metropolitanas; seja desta, seja. segundo outra forma, o advento de uma nove orgenizacio sp impée. 16. ‘wm plano7. TRIBUTACAO EXTRAFISCAL NO ORDENAMENTO URBANO Joaquim de Castro Aguiar CONCEITO DE EXTRAFISCALIDADE "Ate 2. — Tat Oonplneniar ether reset mtropollaoes conten de sontie de tins ata comnde sidsceolance Mote abees ere AG anepuada a atononia dav reper metropolitan, cada oa ft § 10 "0 adninisindor evecatvo mesopatiano « 0% membros da Ciara dos Fepreentanies Meropolianor sito else Por sto Gneo'e xereto dor estos de Tepito motopoliaaa, $2 0 Conwrto de Muricios Metoplianoe comport dos prettos muni cipais © do presidente das Cimaras Municipais da regio metropolitana. ‘Af can m= Atel completa ina sends propa Para a reais e- scope, eaeltenor 1 — sua pertpepio ma srecadao de impotos federal, esadais manips, = 7 Sefitaments © em propotgio deen, na oem ideas Feria nico Or inpoos metropotiaor no perio ter fo eradoe {ardent nico = Or iposos ott fato pear nem Ener de edo idlatcos tos de ompencia da Usko, dor encase dos Suni ‘arrecadat6rios, mas de comresto de vos de & situagdes anémalas, procurando 0 Estado obter melhor proveito, sobretudo so- ios previsios nesta Constticso™ cial, das relagGes teibutdrias.