CAPITULO 6 FINANZAS PUBLICAS oBJETIVOS + Explicar el papel del Estado en la Economia. + Analizar la descentralizacién fiscal. + Analizar las tendencias del déficit fiscal y del endeudamiento pablico en Colombia + Tdentificar los conceptos basicos de triburacién. + Explicar las principales caracteristicas del sistema tributario colombiano. + Introducit el monto y la composicién del gasto piiblico en Colombia. CONTENIDO 212 Introduceién ‘212 Reflexiones preliminares 16 Definiciones y conceptos basicos 220. Elbalance fiscal 228 Ladenda piblica 430 Instrumentos de politica Fiscal yx. La riburacibn: conceptos bisicos agx Otros ingresos fiscales 242 Elgasto publico 56 Apéndice: Superdvit primario ¥ sostenibilidad de la deuda pablica 258 Resumen 6x Términos y conceptos caves 6a _ Actividades para el aprendizaje y62Leenuras recomendadas 263 Bibliografla Escaneado con CamScannergnuicas preaneae canter 67 Jos conceptos basicos de lag f N ran : : rwrnonuccl® capfeulo $° Pre yla tributacién. Se analiza J, i me, Alo largo den cl 50 Piva histdrica y comparada, ac piesa desde una PES BS ronks PRELIM ae ue Ja economia marcha mejor RBFLEXTONT ga convicciOn GT." 1, iniciativa privada y bj ‘Aunque exista plena an mediante day bajo r decisiones econdmicas se mercados, algunas razones justifican ly it amplia Co 7m Estado en la actividad Cena . t vencién odireccl my él Capitulo 4 vimos que el Gol ierno debe garanti aly Por ejemplo, en ¢ idad por medio de los servicios de defensa y justice, x ee Iola el Bjército, el Estado provee seguridad y oe on aa yconflictos internos. Mediante el sistema judi ' ack : ; ane erado garantiza el cumplimiento de las reglas de juego, incluso de aquelly ¥eA00, FOR 1S0L0. HOO. 2 a acean entre individuos. . "tee tutes Dees mane, se pede decir que una tates primordial del Esai g CONSIDERA OESEAELES. proveer bienes piiblicas; 0 sea, bienes y servicios que el mercado, por si solo, np provee en las magnitudes que la sociedad considera deseables (como la segus. dado lajusticia). Estos bienes tienen algunas caracteristicas muy particulares. En primer lugar, es imposible impedir que los utilice o los consuma més de una perso- nna, pues son biemes no excluyentes, Por ejemplo, cuando un pais se defiende de aoa en noes ose excluir a ciertos individuos de los benefics dase Senses ornare lugar, el uso por parte de un individuo no limit otros individuos, Es decit, son bienes no rivals. 1iblico, entonces, no es ni excluyente ni rival ien privado es alavez edio ambiente son buenos ejemplos) En la prdction oot Pet80na la oo excluyente y rival (una golosina es erences grades, < » hay my nsume ninguna otra puede hacerlo) rival exclusion y vee ¢asos intermedios porque existe" insane a ne sefal ‘eee demas, un bien puede ser exc" an sistema ded bien Piiblico, Bn ae Por cable), lo cual no necesatit” cto, un i le Servici Ores un proveedor privado pue = Para excluie de Ja setial a los usuat® Escaneado con CamScannerlogamente, puede ser bien rival ya do los peces en una laguna. . na persona atrapa un pez eal eo dé impedir que otra ah menos Pectin nat anes se denominan comunales y en luos salgan de 3s demas (xi- 105 cio estatal porque Son propenso: muchos casos tes Estos alti- timitar el exceso de consumo (de ala tobreesoncén, oo lest costos0, &S conveniente la intervenci a ge pecs), que resulta ser salts pescadores, restricciones a la colonizacié; Sead. Cintaa dees BA a ge eciones a wo de os veiculie (coe ge pectin os sjemplos de estas intervenciones. (como el denominado pico ‘Al Estado también le corresponde intervenit : coasumidores © Jos productores generan fecui' cuando las decisiones de los (lor. Esto es Io que Jos economistas llaman ee ctos que el mercado no Fade los mercados), que pueden set Penis lhemta (porque estén por Tos ejemplos clésicos incluyen la catsininetiba (Chatal sinencién postiva entre actividades products cen negativa) y wmenta a productvida de sus vecinos que # (por ejemplo, tienes We arsanividades externas al mercado, cuando su psoas tecz de exgit una retribucién por ello y cuando su ef See tebe reclamar una compensacién por los perjuicios cul tenia totince "En pct, las ms importance so es externalidades negativas e- —_ real medio ambiente, 1o cual ha dado origen ala economéa am- nl como disiplina y ala creacion dle miltiples instrumentos de politica bere impuestos, etc.) para internalizar estas externalidades (a veces, se trart ién de prohibir directamente ciertas actividades). 5 Asi mismo, es cierto que las externalidades positivas muchas veces se uti- Ja produccién. Este caso ha ine justfcar el ororgamiento de subsidios a i por ejemplo, el de La reforetacién y de muchas Te actividades econd- limita las mics, Dichos i A Dichos ingtrumentos de politica pretender, precisamente, educir el impacto que ge Pero no ex cluyente, como las v; vias en acco ea que generan externalidades negativas parar a la sociedad y compensat quienes Tlevan a cabo actividades gene externalidades positivas. posit ‘ominados bienes uentran los den tiblicos en sendido estsio» hacen parte cialmente deseables com pension durante la veje™* ionados con este concepto, s¢ enc Mmeritori man quea pesar de no ser bienes P' ibn, ee de bienes y servicios 5 vlasalud y el derecho a recibir una Reflexiones prliminares os BIENES COMUNALES EN MUCHOS CASOS TAMBIEN REQUIEREN LA INTERVENCION ESTATAL, PORQUE SON PROPENSOS A LA SOBREEXPLOTACION. Escaneado con CamScanner sans”_ suo a /ritanens PoRHeN! icie individualmente bienes ,,, Tito, rede add! ue se Provean €N niveles tig ona pus ‘cioso 4 2) Mini, si bien cada ae muy benel Jectivo. Dado que, en la Pricticg an ciedad le restl? Fr pestar €O ciertas personas consumir esta 2 ies para MATT ypiden & o directo del Estado, acep' ias Me aquiere € aPOY" fcionarh se req! ‘a que adicionarles otros 1, des adecuadas $° orios habria q e en cantidades 40°" 45 y mel heer i Por, erar externalidades posi. Pty ‘Alos ienes PUI de que su gen ti el concurso del Estado: [og costo y complain cado peat sin ig jempre los es infraestructura. 1 jories:dk a domiciliarios yh inf el desarrollo de inversion ; le gran prong us connesronDe pi EI Estado debe facil fraestructura, por ejemplo, puertos, Puri envenin CUAN! des obras el sector privado no tiene la capacidad p,, ando vado no ; vicién de éstos implica realizar grandes inversio, costos hundidos o no recuperables, Cong ECISIONES DF LOS ag gon las gran ORES 0 LOS. 4 rreteras, rons etsy ferocarlesY RE DIRECTOS QUE EL pealizarlas, ya que facomo OVALORA. E570 | 5» clasifican en su mayorl lad vs economistas 1 de un sistema de alcantarillado. cramuonos as bers de un ena does propender por la mayor compton Una ses nc . F duccién de bienes y servicios. En algunos casos, esto implica evitar que yy mercado esté dominado por un solo productor (monopolio) 0 por unos POcog, productores(oligopoio). ’ Pero, a veces, los monopolios pueden ser inevitables e incluso deseables porque en algunas actividades econdmicas el mayor tamafto o escala de ‘produccién implica menores costos por unidad, algo que técnicamente se denomina la existencia de economias de escala, oi En estos casos, como en el de los servicios puiblicos domiciliarios, donde st i i 5 t adn ii mas que estimular la competencia, lo que debe 10 es il wBia" y regular al proveedor Para que no se aproveche de su poder di : le merc: és i ado si éste pretende cobtar tarifas o precios exorbitan- 2 NO ti . : “ene sentido alguno instalar dos redes de f08, en n taron di Westro pas a . . Prefetido que direcamen Pals yen América Latina, entidades dé WE el sector rete €St08 Seryi ret feo, con aden proy ot Bajo el nuevo paradigma, seh i ect a reat Fen lacig ‘amente la electricidad, el aguao po id OP Pa ae 825 empresas og UMidop, En on "8 evitar que se abuse dela posiién les colombia -: . SM C006 esto nw sin embargo, todavia hay S Sectores, Escaneado con CamScannerdemis de las justificaciones ancy, i de recursos, una tercera fancign, SfES ata La a rados 0 en condiciones vuln, del Bs terveng wn 4 loes cin en Ia Henzel igualdad de oporeunigaies (°° los inc “cada, ‘Apropésito de la necesidad de Sarantizas Peblcin, y inusvilids, 7 do es ase; don del Estac ‘es asegurar un mayor deg, i; ante politicas redistributivas, En, jean de equidag esta func; jmpuestos proporcionalmente mayores a ES ASEGURAR UN MAYOR Rsmica pare utlizalos en programas onc B™PO% con mayer es Unsceseaee jos sect0res mis pobres de la sociedad, enefician en mayor p iPacidad routnicas necisrmurivas # ‘Aunque ésta es una funcién esencial, eee ona justificacion econémica porque las Sociedades més j seetambién las mas présperas, mis Por tiltimo, después de la Gran Depresién d los ‘afics tres paencargado de estabilizar la economfa para evi, aie eo isingesos y el consumo de ls personas. En otras palabes hen lafuncién de estabilizar el ciclo econémico, ae ee Aungue en teoria esta funcién es frecuentemente controvertida (algunos economistas consideran que el Estado no tiene esa capacidad), en la practica, es certo que la mayor parte de los Estados utiliza diversas herramientas para tratar de promover el ahorro durante las épocas de auge y apoyar la demanda durante los periodos de crisis, como quedé confirmado durante la recesién global de 2008-2009. Bajo el nuevo paradigma hoy imperante, incluso si el Estado no logra dar- leestabilidad a la economia como un todo, debe preocuparse por mejorar la simacién de los grupos mas vulnerables durante los periodos de recesién eco- udmica (ver Grafico 6.1). Refexiones preliminares - 315 | a nah les, AN UNA FUNCION DEL ESTADO. FUNCIONES DEL ESTADO. Peincpales Fanciones ender por mryor compet en los mercados Provision de bienes pablicos Bienes y servicios que el mercado "No produce en ‘magnitudes deseables tos Regulacion de monopolios naturale 05 ie iss [Bienes Control de | Tettoos | |comunales | [extemalidades| Escaneado con CamScanner+ a16+ capruro 6 / FINANZAS PUBLICAS 5 BAstcos was ¥ CONCEPTO! at narnia ig vexty esico sobre economia pes ecsiones econémicas iy te te onatannemense como dijo Benjamin ranklin nage Gogh tan yt jmpuestos- tomo la muerte y Tos impuestos: 2 Fabia debemos afar que SOMOS, €N algiin mom % . serno. Este es él caso, por ejemplo, di , de ingresos een colegios pablicos, las personas mi Penson’ los menores que asst? nes le venden bienes y servicios "Peng rectamente en el Estado y 4 do uel ervicios a Jay Md, piblicas. Para no ie muy lejos, 30 (o utilizamos una via piiblica g ei, también recibimos una prestacién por parte del Gobierno. "1 Pate Puede argumentarse que el papel del Estado en la economfa es, , plio, al abarca otros aspectos como la regulacién de los metcados (y,...'* Jacién entre trabajadores, sindicatos y a Pr fas normas que regula fe ls normas gus TB jo olas que conrolan las préctcasantcompenge fonsade ls derechos de propiedad ola seguidata algunas empresas) la de : dica, para sélo mencionar algunos ejemplos. tulo nos concentraremos en las actividades del Go. con rwanzas pusuicas. Alo largo de este capi naires asi bjerno relacionadas con impuestos y gastos, que en esencia son los instruments 10 RESULTADOS DELA fiscales PARTICIPACION DEL ESTADO EN cabs aaeiciencanos ve eaniraues, Como veremos en el capitulo siguiente, DE DEUDA, AST COMO dad estatal en el campo econdmico tiene que ver con e sia ROBUCCION, POR : : Por su parte, el mercado de trabajo, en donde las regulaciones estatales desen vwreneoto O€ oiFEnENTEs inioaoes como eureesas pefian un papel importante, o estudiaremos en el Capitulo 9. PUBLICAS ¥ SOCIEDAD‘ 7 f SERCoRC RIA’ fra A lo largo de este capitulo nos concentraremos en las activ: bierno relacionadas con impuestos y gastos, que en esencia son los instrumentes fiscales una parte importante de la activi. | manejo de la moned idades del Gor Antes de sumergirnos en el andlisis propuesto, conviene advertir que al término finanzaspiblcas no s6lo nos referimos a los impuestos Yi a (la compra de bienes y servicios por parte del Estado), S90 Tsy ose dea parpacin dl Estado en los mereades 4 ci? sone em “ como en la produccién, por intermedio de diferentes ™ iting Publics y sociedades de economia mixta 1, uct Eanes dja dro qu el papel del Bstado abarca UIE io Coe Patella landisis fiscal es iil clasificar el SectO" Fi 55), mo General (también conoci inistraciones PAD ( press plas n ere ned como administraclOne ent ers, instituciones financieras y bance Grifio6 i co 2).El Gobierno General se encarga de lag Escaneado con CamScannera Definiciones y conceptos bdsicos * ate” 5 la seguridad, ‘ ae pibliens como la SeBuica'adefensa yl justia, pients Pr meritorios, lncacién, a salud, las pe et tte OO ifiez inistracic bli soa) min delas administraciones piblicas (o Gobierno Ge- fat ae mnjento con IMPUCSTOS, APOTTES y transferenciag Taree con las exipesas publicas no Fnanicas,ya qu 6 é peraciones COP la venta de los bienes y servicios que pro- Non sut OPT pblicas de servicios piblicos domiclarios (muchee de S i) y coreTno? S-A. ~que ahora es una compafifa mixta- son tioP eas entidades- seme ctitivnce ues de oes entidades financieras piblicas incluyen aquellas que se de- olment Oacion de recursos financieros, como el Banco Agrario, 6 2 inter Je depésitos y garantias como el Fondo de Garantias de También nsiones y 8 cent O sg Financieras (rocarin). Ademés, puede decirse que el Banco de ygton ana entidad financiera que hace parte del sector piblico visto si 100 an £000" ” qu SECTOR PUBLICO CONSOLIDADO Estructura del sector cc —————— piblico en Colombia No Financiero Fuente: Clasificacién estindar ae delos manuales del Fondo : a Monetario Internacional. Empresas no ‘icin Ob hom TL mancerss | © Gotiemo General ss [ |. [Rmpessindastiats] —[Adminstacin | [Aamnisac | [ Sequtad iyeomercaee Cental descenvalzada| | Socal [ I Coble Cel | [ Gotieroe Empres Yesatlecrsentes| | toorales Servi pubes | |¥ saben | a 1 | tennadona_| | descetatades Empresas pblicas Depatamentales ymuniales aig imo General puede dividirse, a su vez, en la administracincen- “Laad tt#ion descentralizada y las entidades de seguridad social. en ustracién central incluye el Gobierno Central (Presidencia, tan departamentos administrativos, Congreso, Rama judicial), Snel fiientos pablicos nacionales, ademés de os érganos de tstado y el poder electoral. EE Escaneado con CamScannerB+ CapiruLo 6 / FINANZAS PoBttC + Laadministraci6n descentralizada la conforman log departamencales ¥-municipaes y los establecimienegg qast0 + Las entidades de seguridad social corresponden a ai des, 7 ; los servicios de salud y pensiones, como el Instituto d, ae ali (ass). . ve rexaltar que aunque Colombia no es un Cy vena larga tradici6n, reforzada por Ia qa°° fe de los recursos ptiblicos que se ej Constinyetthh trade federal que auno uri ocin modo de onganiacin que lace me civ j alos departamentos y mini qarpesceinaviencidqas -c « Bs important Un mobo DE ORGANIZACION descentralizaci6n tiene ‘que tz oronca MAYOR [AUTONOMIA POLITICA, 1991. De hecho, en términ’® nono vos. te, Colombia se asemejamn’s °0 ESS Sevanramenros ¥ general, a descentealizacion 6 Ot A muicitos FRENTE ALA : ind ADMINISTRACION CENTRAL futonomia politica fiscal ¥ administra frente ala administraci6n. central. rea aj ere modelo de organizacion Ins entidadese “ ; ad a no esti facultadas para cjereet fanciones legislativas o jurisdiccionale, 1. Siferencia del Estado federal. En un sensido estricto, sélo puede hag escentralizaion administatva, que aS Vez COTM dos expresiones dane iin terial y descentralizacon especaizady on oper ! diferenciadas: : servicios. La descentralizacion territorial, que. a que mas nos interesa, le reconoce ‘dad territorial ~departamentos, distritos, municipios los asuntos ptiblicos de su interés, es términos de ingresos como de imbién se conoce como descentralizacion fiscal). amentos y 1.098 municipios que incluyen los ‘Santa Marta y Barranquilla). ‘ecializada por servicios ¢& la que* 2 actividad especie tidades de autonomia a una enti territorios indigenas— pecificamente respecto ast asignacién de gastos (por eso tai En Ia actualidad existen 32 depart ‘cuatro distritos (Bogoté, Cartagena, "A su tuo, [a descentralizacién esp} le concede a entidades no terioriales para realizar unt or ello, dentro de] Gobierno Nacional se incluye una serie de entidades Pe taizadas, como el Sevicio Nacional de Aprendizaje (soma) ety) Colombiano de Bienestar Familiar (10BF), © 1a Universidad Nader ; para mencionars6lo unos ejemplos. ero? Los departamentos ee eansferencias por parte de !2 admin central, A esto le llamamos federalismo fiscal, que © precisament® Ojos aque le asigna ciertos ingresos y gastos a las entidacie® rernicoriale® Pit neral, tanto en los estados federados como en Jos unitarios, 1a 2 gobi ‘entralrecauda ls principales impuestos y eransfiere Fecu be lenyor subnacionales. El monto de dichas transferencias ten seem en la gestién de | is finanzas, tanto en | | : Escaneado con CamScannerDefniciones y coneePtet asiot oes 1 siempre cierto, como lo ilustra el caso colom- / ios La paradigmstico de un Estado unitario con alto nivel de eo rans! ncias intergubernamentales (es decir, entre los Wma, ws eno) apoyan a Tos ence territoriales con menor ca- ea ea de Fora desarrollo més homogéneo en el rue a Pippa constante hhistOrica que las regiones mds ricas, que dO pals BS ga las ms pobres, busquen mayor autonomia, inclu- det ooo separatists tal y como ocurre con Catalufia y el Pais ‘ So 5p dn Ja esteucrnra del sector piiblico podemos explorar su eae debe permis un adecuado entendimiento de su situa- ae El punto de parcida es el Balance Fiscal, que registra tanto oo + esos durante tun periodo de tiempo determinado. “ ;olombia: antecedentes histéricos federalistas y centralistas data de la época de Fucnce: junio es se ean ente federalists y ct 6 a paticucign colombiana de 180) estableciS on régimen 7 Bini (07 spans col se adopraron medidas fiecalesdirigidas a centralizar las “tt Bf Co wal ~entre otras razones~ dio origen a Ia separacién de la raises (Colombia, Ecuador y Venezuela). ie Gran Colombia habia desaparecido, se dio un gran impuuestos que debfan pertenecer a cada una federacion Granadina. En 1850, se extendié yy en 1863 la presién descentralista Ilev6 a establecer un régimen fiscal aut- lo cual debilité cionen C siblicas, lo ct uesbe ls fanciones y Tos i iumgjones dentro de la Con! feononia scala las provincias, zlsEstados Unidos de Colombia y a tmoyeparcipacién de los estados en los ingresos fiscales, ‘pixivamente el fisco nacional. eto fiscal creado por la nueva organizacién del Estado fue uno fee ce nchasenare los partidos que desembocaron en la Constitu- tite de 1886, Sin embargo, los gobiernos tervicoriles nunca per~ oscenresisce portancia. Hacia 1930, participaban con mas del 50%, tanto de los ESPECIALIZADA ao Gis*scomo de los gastos del sector piiblico consolidado. Posteriormente, Ne a Sere ehiaes, ‘aroducinse Los i Sein 8 impuestos directos como el impuesto 2 Ia renta (1936) Se PARA REALIEAA Us eriviDAo ESPECIFICA. SE Fr = — € 5 7 finanzas del Gobi Dade a ref s del Gobierno Central. EJERCE MEDIANTE ENTIDADES: rma constitucional de 1958 se inicié una mayor descentrali- orscentaarizaDas COMO. POR EJEMPLO, EL SENA del geo pibli ABE Pblico, El sistema de tranaferencas desde el Gobiemo Cems ‘eNtes territori: 5 sttoriale tiene su origen més cercano en esta reforma, [8 Escaneado con CamScannerss10 + carfroto 6 / FINANZAS pOBLICAS cual esabec6 una ranseenca del 10% de los ingresos copa, destinados a la educacién. Sin embargo no fue sino con la reforma constitucional ge Ney an pao defo aca a ansfrencia de recursos gay 1968 ede fecal om ana cansrencs los departamengog POEs, 4, de los ingresos corrientes de la nacién, destinada a la eduucgejytme a salud (249). En 1969, se estableci6 una transferencia con caro 76938 impuesto alas ventas denominada eesin del impuesto a I 2 es mies hasta porn mon> de 30% dl mist, a par Sit nla dcafadelos ochenaslevaron acabo una serie de e197, les y politicas que buscaban fortalecer las finanzas de las enti, idades armas y proveer la democratizeién politica local. Uno de los avances min tes fue la introduccin de a elecién popular de alcaldes en igag. Adicionlment através dela Ley 2 de 986 se cedié una pare gy. puesto al valor agregad (iva) alas entidades territoriales, lin, Nteg Fea 8 Ventag” ise, BL BALANCE FISCAL Convencionalmente, la contabilidad fiscal utiliza tres definiciones alternatins del sector piblico: 1. El Gobierno Nacional Central, que de ahora en adelante Ilamaremos GNC, y que no es otra cosa que la Administracién Central, definicién para la cual en Colombia existe mejor informacién histérica, lo mismo que datos comparativos en el mbito internacional. . El denominado Sector Piiblico no Financiero (sPNE), que incluye todas las administraciones publicas asi como las empresas publicas no financieras, definicién para la cual s6lo existe informacién confiable desde finales de los aos sesenta, a . El Sector Piblico Consolidado (spc), que incluye adicionalment® : tituciones piblicas fnancera y el banco central y cuya wtilizacion © seneralizado desde 1999, cuando las autoridades econdmicas SUS" un avedocon el Fondo Monecaio Internacional (ver Grif 2) e ine Ps cada nivel de agregacién, el balance primario en U? P&P quest (on mente un ao) se define como la diferencia entre 10s iP. yet ie fs (impuestos tasas, contribuciones, fondos €SP seen uy YS Bites correspondientes a las operaciones O° gre inversi6n, Para. obtener el rest ni ltado ae cnc a le dese Escaneado con CamScannerHibolance fical «77% * an Jos ingresos, se presenta un dg 108 nae yy un superdvit fiscal. El balan “ oF ‘per $ ps dice OMG financiamiento que el sector cit fiscal; en el caso ee a determina el , Piblico debe adquiri Ajelos prety excedentes que generan ls operaciones del Gobet iO eral a politica fiscal es la dein de ln sonra: jncurrir en un superdvit 0 en un déficit, y de determi Zens Fe Gentes © cémo financiar los faltantes. Clare eed s em muchos otFos componentes como la politica tebutatig, sanpuestos, ¥ 1a politica de gasto piblico, mediante la cual se Jos vy en qué gasta el Estado ein i Ue de los afios noventa, el balance fiscal se alulbaa pate 51105 Gasro iso edi Mje operaciones efectvas de cj. Bs deci ecoaina wt td dos que efctivamenterechia el Gobiemo pr concen de 26 nt canto os ERM agresos no tributarios, ast como los pagos efectiramente Sv canaries vas see) Ne por los diferentes niveles del sector pblico. a spiacion de esta metodologfa contable tiene ventajas en términos de aapliac sediciSn, ademas de indiar las necesidades de fnanciamien- brepgen de la operaciones anuals de gastos ingress pics Nock foam sra técnica de medicién del balance fiscal presenta algunas limitaciones, spurclar, porque muchas veces se adquieren compromisas de gasto que no gaiean esembolsos 0 pagos inmediatos, Al igual que con la contabilidad de cualquier empresa, en economia, lo apropiado es utilizar el criterio de causacién, que registra las transacciones cuando tienen lugar, independientemente de si han generado flujos de dinero ttativos. Esta metodologia todavia no se aplica de manera completa en Co- lombia, aunque desde finales de la década de los noventa, en desarrollo de los Sin con el Fa, se introdujeron ~a la metodologia de operaciones efecti- tant gente en la época— algunas causaciones’. int pany dt? 64 se muestra el balance fiscal (expretado como porcenta Para el Gobierno Nacional Central (GNC), el Gobierno General Age : = ‘onder a8 €omo las sociedades de economia mia de primero y segundo orden n0 208 1 Bitragg ge ott? del consolidado, aunque si tienen incidencia en ls fnanzas piblicas, bien Reauacion encedentes destinados al Gobierno ofaleances que deben ser cubierts por Ee. Bo deermina HT POF el lado del gaso, als cuentas por pagar del Gobierno de un ti ‘ESF que se pagan en el siguente (el registro fiscal ocurre solamente con la Nentas Por pagar), En el lado de los ingresos solo se contabiizan los ingres0s or cobra, los saldos por devolver yl aloracién de tuloy on Ss in cay mete art}e8do lo ingrses Pago, Escaneado con CamScannerCAPITULO 6 / FINANZAS PORLICAS Balance Fiscal de 2010 (como porcentaje del P18) Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Pablico (Gc), el Sector Paiblico no Financiero (spnF) y el Sector Pgpy, ico (spc) para el afo 2010. 0, Tee todos los casos, Jos ingresos se dividen en tributari tal impuestos) y no tributarios (Pot ejemplo, las utilidades de a0’ (es piblicas)’. algunas os k . —E Pret ava a S 1 INGRESOS TOTALES skis cae "1: Ingresos tributaries 13,6 38a S 1g ey ar Ti PAGOS TOTALES ee 8 SiipAbOpeOTAMRS a iS 1. Pagos corrientes Sinn r bs 16 a Intereses , Servicios personales e Transferencas ‘d. Otros Pagos. Seriecanal ——— ee aa cupenAvir o DEFICIT (I-11) BFECTIVO G ae ‘Ahorro corriente (1-114) - —G8) te ur Superivic / Défics primario (1v +1 rex) Balance del Banco de la yublica ee Balance de Fos ‘Costos de reestructuracidn del sistema financiero Discrepancia estadistica ce Balance Fiscal SPC Cm a Seguridad Socal Gobierno General (46) equiva @ GN * Incuye el pogo de salvos (salatos, @ chasifican en dos categorias: corrientes Por su parte, los gastos se ‘sferencias) y de capital compra de bienes y servicios, pago de intereses y tran versién publica). Estas cifras basicas son interesantes porque permiten dimensionar el mafio del Estado colombiano*: ° + Los ingresos del enc equivalen al 13,7% del PB frente a 25:9% 4" para el SPNP. <0 Jo cual epresenes oF" + Los gastos del Gnvc equivalen al 17% del PxB, pews ex? ‘otros, las er dees regen eer 3 Adicionalmene dentro de os ingresos no triburarios se enc malta, los endimienosGnancizrs y los ingresos por Venta algin recurso natural. é Blame del esrado se calcula a partir de la consolidaci6 subsectores, evitando la duplicacin en la contabilidad del gaste ent apechprom sn de operaciones * tp Escaneado con CamScannerHlbelance fucal - 223-7 erceras partes del SPNF (cuyos gastos son 29% del os Las por ot ) 4 1 sg muy sencills,evaluado por el lado del gusto el sector oo em ‘equivale a cerca de una tercera parte de la economfa co- pos gna © en medidas incermedias de la situacién fiscal sobre ls cuales es jot dos mencdneamente: ae oe 3 ; ies cure omesnse pes een coresponde aa diferencia ene ls ingress seus iM gy shorF© Og gastos corrientes. Es decir, refleja la disponibilidad o carecones con + ents" ars props para financiarlainvenién.Nodeja saat gas ck ent arencion que en el caso del GNC el ahorro corrente es NMS maniventncns delat HM indica que los ingresos correntes no son suficientes para 726 )> coeimplica que no solo toda la inversién del anc debe fnanciarse con anterior imp ‘ ah ination ip, sino que ademas una parte de los gastos de fancionamiento aie con recursos de deuda, Fl superdvit 0 déficit primario es la diferencia entre los ingresos totales ys gastos torales, excluyendo el pago de intereses sobre la deuda sblica. Es util porque permite evaluar la capacidad del sector piblico piblica porque pi a: de cumplir con sus obligaciones de endendamiento. Exeasode existir un déficit primario, el Gobierno debe recurrir al endeu- daniento para pagar los intereses, Io cual es un sintoma claro de que algo anda ‘slconel manejo de las finanzas publicas. mnstt hacer sostenible la deuda, es deci, para poderla pagar es necesario dedegde StPetvit primatio, cuyo nivel Sptimo esté determinado por el nivel Seal cfctente, a rasa de interés yla tsa de crecimiento econémico.La cenutt 8¢ discute en el Apéndice. Gay POPSsito de hacernos una idea sobre su evolucién en Colombia, Brengjede ya balance fiscal del Gobierno Central ~expresado como Alam gigi oe due existen series estadisticas. En términos genera- ‘elo, Colombia tuvo cuatro periodos caracterizados por gran- Basto sobre los ingresos: 298 del siglo xx como consecuencia del creciente gasto militar "la Guerra de los Mil Dias (1899-1902). Escaneado con CamScannerEL suPeRAviT 0 DEFICIT PRIMARIO ES LA DIFERENCIA ENTRE LOS INGRESOS. TOTALES ¥ LOS GASTOS TOTALES, EXCLUYENDO EL PAGO DE INTERESES SOBRE {LA DEUDA PUBLICA xD EL Balance Fiscal del SPNF ydel GNC como porcentaje del PIB, 1967-2012. Fuente: Actualzacin de Rincém ' Juguito (2004) con DNP, conrts, Banco dela Replies: tifa del 2012 proyectads captrono 6 / PINANZAS POMLICAS 4. Entre 1907 y 1910,como resultado de un ambicioso pry pabblicas (carveteras ¥ ferrocarriles). Ba, Pale Neon dela década de los ochenta, OMO consectenc; Shay aaron programa deliberado de gasto en infraestructurg vec tnergia y minas),combinado con un bajo crecimiento econ Pte, °° redujo los ingresos tributarios. ; mice te rd fos anos noventa, asociado al crecimiento del gaseg transferencias, pensiones Y P4B° de intereses que comenta; i ates * deteg, ‘Al compatar la evolucién del balance fiscal del GNC con el de} del Sector Pablico No Financiero (SPNF) para el periodo 1967- Grifico 63), se observa que desde finales de los afios sesenta hasta de los afios ochenta, el SPNF presentaba una tendencia deficitaria superetts 55 Gobierno Cental, pero posteriormente este comportamiento se Pinal léfcit del spur era del 7% del Pre, micas gy En efecto, en 1970, €l d hasta mediados de los afios ochen ita, del Gobierno era de sélo 0,7%. Por afios, ot iehaie del spwr fe muy superior al del Gobierno Central, lo que implica, 2 tin fuerte desequilibrio en el sector descentralizado. En los afos noventa, el sector descentralizado entré en una etapa de s- neamiento, privatizaciones y acumulacién de excedentes de la seguridad social (pensiones), acompatiado por excelentes resultados en el sector petrolero, que permitieron cambiar radicalmente su situaci6n financiera- Por el contrario, déficit del Gobierno Central se incrementé hasta alcanzar un monto cercano 2010 al 7,4% del pr en 2001. 3? g. owe yeaa i+ fs teed erties gare! . ee la presente década el déficieranto del axe como del feducido deforma constant. Enel 2002 el défi del GNE representa. As! del 6.9 del to, mientras qu en el 2010 era alrededor el 315% AF g01 mo, el déficit del SPNE pasé de 3,6% a 2,8% del PxB entre © o Escaneado con CamScannerEbalance fiscal del Sector Piblico Consolidado fue de 2% de 1a cif ps8 Gracias al nuevo marco isa instincionl ey aa de 10% del PUD ene 2012,A partie de eked ia dé regia fiscal que exige la reduccion gradual del fis tl 0° segue ast tes rerricoriales desequilibrio durante los afios noventa, las finanzas de los Fe nisipios son ho dia jemplo de eabilidad. Los emestei- ce as transferencias 0 participaciones provenientes del Gobierno Zyseed atras—, mAs algunos ingresos tributari i we i nentarnOs és algunos ingresos tributarios Propios. (eo in de las Leyes 136, 488 y 549 de 1999, la 617 de 2000 yla pede bilidad Fiscal (819 de 2003), se han logrado importantes avan- dee 1 fortalecimiento de los fiscos territoriales y por ende en la soste- sac gs inanzas piblicas. Como resultado, entre los aos 2000 y 2004 eer jncremento en el ahorro corriente territorial, al pasar de 1,8% del etx Vamos algunas de las implicaciones més importantes de esta leyes: wey aLey 358 de 1997 fij6 procedimientos y reglas para el acceso a endeudamiento en las entidades financieras. 2 laley 549 de 1999 fue la encargada de crear un mecanismo para que los gobiernos locales ahorten recursos para pagar las pensiones de sus trabajadores, por medio del Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET). + Laley 617 de 2000 fijé una serie de reglas que limitan los gastos de fun- clonamiento de departamentos y municipios de acuerdo con su tamafio Ue aries ¢conémica. Los entes territoriales fijan procedimientos para tale nat SY endeudamiento bancario. El propésito fundamental de *Y €8 garantizar que los entes territoriales mantuvieran un nivel evree cos 240s {clos ¢ be sere ‘Mgresos corti. cn rcorientes que superara sus gastos correntes,con el cual 2889. nanci; . ¥ EN EL AOR) ‘anciar buena parte de su inversién. TAAITORIAL, ax San Por] loanteri DELAN DEL ME AIS begga tion los entes te Financia weteep Noy isn erritoriales registraron en promedio un superavit © 2002 y 2006, as el déficie fiscal2 nta un dé ig coin agns Heit en las cuentas fiscales se debe acudir al erédito “tales han - 77° para financiarlo, En el frente interno, los mecanis- © los préstamos del sistema financiero doméstico, las Escaneado con CamScanner 435°CAPITULO 6 / FINANZAS POBLICAS FUE SOLO A PRINCIPIOS DE LOS AOS NOVENTA CUANDO SE INICIO EL VERDADERO DESARROLLO DEL MERCADO DE DEUDA PUBLICA INTERNA, POR MEDIO DE PAPELES ESTANDARIZADOS Y DE ADQUISICION VOLUNTARIA. operaciones deemisin que ealiza el Banco dela Replica y, bonos del Gobierno en el mercado. . loc ‘Adicionalmente, el Gobierno se financia por medio de tu Sy cuanto financiamiento tiene el gobierno ie) deus, y servicios pablicos entre tuna y opr,» Ptveq a (compromisos adquiridos por el Gober ia, determinado pero que se pagan en l siguiente), y cuentas por p20 Ming con lo proveedores de bienes 0 servicios) El rezago presupuestal ee eae cempromisos no obligados o pagados al cierre de la vigencia, Mien Mog deuda flotante solia ser la diferencia de este rezago de un afo q — Bt ddeuda florante, como lo explicamos, es la diferencia entre las cuenta, ton brar de un afio y del anterior. 3 a Finalmente, el Gobierno Central también se financia con la ver empresa pblica al sector prvado, es deci, con las privatizaciones, En un principio la coloacion de deuda interna se hacia de maneta fr con bajastasas deinteréso mediante un incentivo trbutario,al ser papeles cy, tos de impuesos, entre los que se contaban los bonos de desarrollo econémiy de bienestar familia, de defensa nacional, los pagarés de emergencia econdaic, los certficados elétrios y los bonos agrarios. Fue s6lo a principios de los ais noventa cuando seinicié el verdadero desarrollo del mercado de deuda pila interna, por medio de papelesestandarizados y de adquisicién voluncaria, La Ley 51 de 1991 introdujo los Titulos dela Tesoreria General dela Repi- blica (rs) como un nuevo mecanismo de financiacién del Gobierno Desde su creacibn, los TES se han convertido en Ia fuente de financiamiento dom‘ tico més importante de la Nacién, Su emisién le compete al Ministeno de ienda y Crédito Pablico. : sad voacrnas es denominafos en pesos, indexados al Indice de Pee . Consumidor (12¢) 0 a Unidades de Valor Real (vv). Adiciona my titulos cuentan con la garantia de la Nacién y estén inscritos en Valores de Colombia. el mercado ‘A principios de 201, el saldo de deuda interna en TES €P cendi6 a $133 billones de pesos, equivalentes a 24,2% del P#P, no sélo que es el papel principal en el mercado de capitales © 7 que también la magnitud de los desequilibrios fiscales de los uiltimo®" plo! exigido grandes emisiones de deuda piblica. En el Capitulo 7 o con més detalles estas herramientas financieras. otto nr Los préstamos del Banco dela Repiblica al Gobierno fueron nente importante del crédito interno, Desde su creaci6n en 1993 tante, la cual refleja y prestadores de bienes constituida por reservas a ey 92: Escaneado con CamScannerBanco de la Republi gu © epublica extendig a a forma de financiamiento, que fx Goi aba canal expédito paralafinania 5 ES 2 inte sont ; dei ir el financiamiento sala dos on edt te présta wt a or objetivo de controlar la inflacién sca Banco def Re. ja 1 ongn de 199% establecié que las operaci uel Articulo i ica a favor del Gobi ones de financiami 373 de po gel REP plica 2 jobierno requerirdn de la ciamiento del ta Directiva del Banco de la Reptblica. Esto at ap und- . iplica que el jrectO del Banco de la Republica sélo puede tener k , lugar bajo Préstamos di Muy comin 6 en Le in del deficit cea bis cepcionales- ones & : el Banco de la Republica ha extendido financiami de compras de titulos de tesoreria TES mrss : transfiere un porcentaje de sus unldades ant : stituyen desde el punto de vista ose a través Gabi? recursos que cons fuente dE financiamiento”- ecto al crédito externo, como se describe en el capitulo anterior, nade sus principales fuentes son los préstamos de la banca multilateral, los cates represencan 2,5 billones de pesos, es decir, el 0,4% del pre. Enere los ismos internacionales que mayor volumen de crédito han otorgado a Co- lombia, se encuentran: Ja Agencia Estadounidense para el Desarrollo Interna- ional (USAID, por SUS iniciales en inglés: United States Agency for Internat i Development) que tuvo gran importancia en las décadas fi ysetenta; el Banco Interamericano de Desarrollo (1p); el Banco Mundial; l Corporacién Andina de Fomento- “ademas, los gobiernos de varios paises (omo Holanda, Inglaterra, Bélgica, Estados Unidos) om m ‘Alemania y Esta cttites de carécter bilateral. Bas créditos tienen ventaj la ventaja principal es que Se mene atasas de interés jo internacional de capit: bles cuando los mercados privados se ciett ue abe destacar Ios ors diciones © req! acién eformas jas ¥ desventajas: hacen ordinariamen co plzos I les que los ¢ ed, mas favorabies aloes han dispon En cus ‘ aml lanto a sus desventajas, laterales exigen ciertas com desey __ &&sembolsos vinculades con la aprob: ce nie Escaneado con CamScannerst captrute 6 / PINANZAS PORLICAS coriales, algunas de las cuales pueden no ser indig ysect : ‘Pen; ioritaras, Los eéditosbilaterales muchas veces eseg? dine prioritarias, ° ‘ it los paises de or; ‘Poni para compras de bienes de capital alos palses de origar, te les 7 ierno ha utilizado en for, A oa mee sido la emisin y coloeacign gee tener financiami ; ‘tales, a tw 1999, coLomeia penoio da externa en el mercado internacional ——— wacnmtencron OFGRADO La colocacién de bonos en los mer: las colowan nt Y Holan, DEMMVERBION, LO CUAL ot ened siglo x1x, En época reciente, las col Scaciones come, 2arg Ry secs Sei es Noo fies parreeen CONDICIONES FAVORABLES. y muy especialmente en los noventa, cuan« ‘quirieron una impor, ae A ean central de los bonos s su calificacién de riesgo Por pane entidades especializadas que hacen una evaluacién de las Probabilidas tepago alos acredores. En 1999, Colombia perdié la califcncign me inversién, lo cual le impidié un acceso amplio al mercado en condiciones foe tables. Esto llewba que los lamados spreads (0 primas de resp Pais) sobre, tasas de interés internacionales aumentaran, Sin embargo, grace) 1a mayoy credibilided dela politica macroeconémica ya la mejora en Ine indicadoresd, ¢ndeudamiento externo,en 201 las calificadoras Moody's, Seandanf & Poor’ y Fitch Ratings volvieron a otorgar a Colombia la calificacién de grado de inversi6n, lo cual refleja la existencia de un bajo nivel de riesgo para los inver. sionistas, te Paty Nog gto. “dey LA DEUDA PUBLICA Ta deuda pablica surge de la acumulacién de desequilibrios fiscales pasados. Su estrategia de manejo depende de la situacién particular de cada pais en diciones mactoecondmicas, estructura fiscal, mercado de cx fades del servicio de sus obligacones ¥ mantener activos liquidos, sujetos 2 nivel ceptable deresgo, a 5 del {a estrategia mis “‘Propiada dependerd, en tiltimas, de la capacidad ¢4 fe os : Pals de asumir iespos, Bag manejo de la deuda puiblica, los riesgos com" mente encontados comprendet : Ricigos de mercado: modificaci * Riesgos de rotacié venta Cin dela deuda ‘ones en Ia tasa de interés. crbditos (rollover): dificultad de reponer * Ri a, Jo) Se iene decit que no haya compradores (en el mere24 Escaneado con CamScannerla evolucig 64 genenel ion de 0 iglo xx. S Golf gs del siglo e obserya Bt ine yeles de endeudamientg oe hasea ‘bes " Sontag te at ormente, a partir de la iltima qeiaban areas bieeny x ig POO" in crecimiento espectacular que vada, la wn : Hf goo (ales. Sin embargo a partir de PME ala any lcs omen Seda pa ei los alti imulaess # hots a tal punto que a diciembre de » tihng Aocutlacion dy glcanzar un maximo de 46% en 2003 8 ni U1 se encontrab, Niveles de Dado que desde 1995 el GNc registra un déficit primario, el monto del taleudamiento sigue aumentando. Como proporcién del prs se ha reducido, 4hilo al mayor crecimiento econémico y que el saldo de la deuda en délares hdsminuido al expresarse en pesos, debido a la revaluacién de la moneda ler Apendice),. {Cuadro 6.2 muestra la composicién del saldo de la deuda del anc y del "Fen1995,2004 y 2007. El saldo de la deuda total del spwe més quesedu- site1s9s y 2004 al pasar de 26% a 56,3% del prs. Sin embargo, most) by ccién en su crecimiento hasta alcanzar el 37% del prs en ae ia la deuda aumenté entre 1995 ¥ 2004 més ‘ ere Ue, 202% del pr, para luego descender niveles i sr etd Nissen co Se puede decir que el GNC es el que genera © Br lombia, ta deuds intern st Kcemanttionado con su composicién, se observa TO cidospore Mey Sntado mas que la externa y, dentro de ella, los a importante ™ayoria de ellos TEs) han ganado una parscP Codes Escaneado con CamScannercantroto 6 / iwaneas POsiicAS nada iente Suldo de la deuda pibliea La deuda externa del sPNF, correspondiente como porentje dl pp ce Banc dea Rep asd de 5,75 Pl 04 ¥ Lue; asé de 5,7% en 1995 29,2% del PIB en 2004 y. soa ; ‘ "Md — 2007. Los bonos se incrementaron de 1,6% a 11,6% det PIB 3% inisterio de Hacienda ; a6, bonos (que j erna del SPNF en ‘ (que in Wye eda joa tg tidos por el GNc ye Cod eed a lacdenda pels Be rag. ine nly ln mon belo ltrene anca multi s § interna Ns dee aumentado de modo signifcativo. Sh, a crédito a fe redujo 2007, su participacién se redujo a 81%, ey oo, SPNF = ; 1995 2004 30072011 | 05 ‘Beupe rang” ————-B#5_2004 2007 a 7A 27,0 27,6 a — Lo Cantera — 41253 19 ern z Bong - es min; capeage 0 -23:6__ 241 SNC deno; lados en pesos 16 162 18,0 Quras entdadas get — 00 taterales Provedors = ———~ ig” Beg Ogg —— fick, 1 Palance fiscal puede ser def #2 Matera. 7 Flea tn exceso de gasto qué ‘id Bobi * deuda Publica mide precisament® sora 8° Para financiar sus desequilbrio* Mien, L _ Manejar las finanzas piblicas = * Politica ide los tipos de impues" Escaneado con CamScannernd La tributacbn: conceptos basicos ean ast como SUS £8525 bases peavables, Lane, fi af ici + La politi Ay, 4} Eegel monto y la composicién de as eropacione dl bie 8 pico de- {je fiscal es expansive o expansionista cual tegen die quel \ Fi un ineremento equivalente en sus ingresos. Cuando cents BastOS alitica es contractiva © contraccionista, curte lo contratio, la P { ya TRIBUTACION: CONCEPTOS BAsicos { Desde tiempos inmemoriales, el impuesto se conor fi proveniente de [a riqueza 0 los ingresos de vegonas para el servicio de los poderes puiblicos, "Aunque existen muchas clases de impuestos, jeRcomNNNRTE . . hoy por hoy, I OBLIGATORIO PROVENIENTE ell ' INGRESOS DE UNA PERSONA © actividad que se quiere gravar (base gravable). Estas dos vatiables no son tan eon ounce eon independientes como comiinmente se piensa, Por ejemplo, altas tarifas pueden "*** € St8VIcio DE Los reducir la base gravable al estimular el grado de informalidad en la economia. "°°" "**°* En general, se espera que altas tasas de tributacién generen incentivos a la elusion oa la evasion. La elusién se refiere al no ‘pago de las contribuciones de ma- nera legal al aprovechar los vacios presentes en la ley, mientras que la evasién de impuestos es el no pago usando métodos ilegales, es decir, quebrantando la ley. Los impuestos directos recaen sobre los factores productivos, es decir las rentas de trabajo y las ganancias. Otro tipo de impuestos directos son los que gravan diversas formas de riqueza, como la tierra, los bienes inmuebles y el patrimonio. Los impuestos a Ia tierra son de muy vieja data y normalmente se justifican tanto con argumentos de eficiencia como de equidad, Por su parte, el impuesto al patrimonio, es deci, a la riqueza de un individuo 0 una sociedad, se utiliza con frecuencia. . Los impuestos indirectos son aquellos que gravan las transacciones de bie~ es servicios, como los impuestos al consumo (que gravan de manera particular Siertes bienes, como la gasolina y las bebidas alcohélicas), los impuests a las ventas (que gravan las ventas finales de los bienes y servicios) o los impuestos a tmportaciones (aranceles). . Enla fiefs de los oaies se ha popularizado el uso del impuesto eas valor *Bregado (Iva) que, como dice su nombre, rava el valor agregado en cada eta- del proceso de produccién y distribucién de un determinado bien seni, ting chas personas estarfan de acuerdo con que cada ie ii, 1 aboracién justa para el fnanciamiento del Estado, as oleh Nembar, ssar el significado de justicia, que €s t ©; '80, grandes a la hora de precisar el Sig ‘én, existen diferentes prin- “e*Pt0 subjetivo y dificil. Debido a esta limitacién, ee ce como un aporte obligato- ma persona o de un grupo de Escaneado con CamScannerLA ELUSION SE REFIERE AL NO PAGO DE LAS CONTRIBUCIONES DE MANERA LEGAL AL APROVECHAR Los VACios LA EVASION DE IMPUESTOS METOOOS LEGALES, £5 DECIR cantruse 6 / wiwanuas rODLiCAS para hacer que la eributacién g, eneficio: indica que los sujetos debersn on Witay, de manera proporcional al beneficio contribys cipios que se pueden consultar * El principio del recaudos fiseales Jos servicios del Estado. « Eipincipie de la eapacidad de pago: sefala que los contrib Fr Pee P patar de acuerdo con su riqueza o ingresos, seen eee dela equidad horizontal: implica que personas en j conte econémicas deben contribuir con los ialomcene iguate, « Eiprincipio dela equidad vertical: determina que personas Puss jor condiciones econémicas deben pagar proporcionalmente més, We oben al enen vents Si bien el principio de beneficio parece ldgico, su aplicacién pric muy limitada pues implica que quienes no tienen 1a eapacidad econémics a adguirir tin servicio del Estado simplemente no pueden consumitl, lo cul seallea socialmente inaceptable en muchos casos. No obstante, se aplica ex jhumeroses servicios del Gobierno, como el cobro de peajes en las carreteras,¢ page de servicios piblicos o los impuestos sobre las placas de los auroméviss ‘Segiin el principio de la capacidad de pago, en cambio, cada contribuyente estaria obligado a tributar de acuerdo con su riqueza o sus ingresos, Jo cuales itil porque permite separar Ia obligacién tributaria de los beneficios que # perciben por la prestacién de los servicios del Estado. Este principio debe ser coherente tanto con los criterios de equidad hori- zontal (personas en iguales condiciones econémicas deben sufeagar impuctt? en cuantia similar), asi como de equidad vertical (personas en mejores CO ciones econémicas deben pagar proporcionalmente mas). 5 Un impuesto se considera, eioereaio ‘cuando recae proporcionalment™ = en las personas de mayor capacidad econémica. Este caso €§ normale de los impuestos a la renta. Por el contrario, los impuestos TeBresiVO* Ty a recaer mas que proporcionalmente sobre los sectores ‘de menores ee iv" Los impuestos indirectos tienen una mayor propension 4 $°) ie alg” ia oer excluyen los bienes de consumo basico- a emo" etna indreros son progresivos, como el impuesto ial sels delta 0 Poe ado ith del sistema tributario éptimo es un asunto compl et ado, es importante que latributacién no genere grandes Pedi” aco cia. Por otro lado, es deseabl. aa Peresiva: PR,, Ios impuestos que lo le que la tributacién no sea Fil |. Por © fae ambos objetivos no es una cares sario sacrificar un objetivo a cambio del orf Escaneado con CamScannerLatribuaci:comceptos bdsicos * 233 * van por darles prioridad als consderaciones de efiien- Genpacto negativo dela tributacion sobre el crecimiento apes el criterio a seguir es maximizat la productividad ses OP" rel i Muchas ¥ ss , A init uidad toman mayor importanct a Pino ciones de €9! iportancia en las decis ¥ asi co ptiblico que es la herramienta idénea para redist as cion del ga grupos mas pobres dea poblacién, " di es 3 le ficiencia net ‘ ein ren canto la eficiencia como la equidad en una economia. mpuest oS sit de eficiencia Se puede ilustrar de manera muy simple con la ayuda tos npuesros artcran uestran las curvas de oferta y demanda por un bien "872 14 er sce tenho 65 donde sem y De a Oa aise ik apace a de oferta se refer alas cantidadesquelosproducoresestn apusstos son capaces de ofrecer a diferentes niveles de precio de ese tien, Su pendiente es normalmente positiva. « Laeurva de demanda refleja las cantidades del bien que los consumidores estan dispuestos y son capaces de adquiric a diferentes niveles de precio. Como a mayores precios los agentes demandarin menor cantidad del producto, su pendiente es negativa. Antes de establecer un impuesto, el precio y Ia cantidad consumida se ‘entran en el punto de interseccién de las dos curvas. Como la curva de an ae sentscnta la disposicién a pagar por parte de los consumidores, el sadsy ft bienestar del consumidor es el ea stuada entre la curva de de- Siulado eons en este caso A + B + c. Esta drea representa el beneficio iy preci s Precios que estaba dispuesto a pagar por cada unidad con em, Que efectivamente paga, Pi. la curva de oferta representa los costos de los produc- Yel ee andloga, pate de bienestar del productor sel 4rea ubicada entre el precio D+E+R, Mena le oferta Seven Pi, sil Gob ite se eqivtes niet establece un impuesto sobre el consume del bien Cede ape te 4 PC ~ PP, el precio que ahora pagan los consumidores ryettlimpucse? {l excedente del consumidor se reduce sso al rea - Santtdene dot «_Precio que perciben los productoresdisminuye de Pia Weaty prodansPtOductor se reduce a sélo el drear.A su vez la canidad “Penden f° disminuye a ga. El Gobierno recauda ingresosfiscaes ea D +B. Ahora, con la imposicién de un gravamen Escaneado con CamScannersa) CAPETULO 6 / FINANZAS POBLICAS totalesA +B + D+F. Asi, ef (0c pp) elexedent role ee a irrecuperable de eficiencia i iencia que ete impuesto induce a una pérdi por el dreac + B. - Pérdidas de bienestar ocasionadas por un impuesto. s Fuente: Mankiw (2004). " e oreaTa 1 DEMANOA @ a ‘CANTIDAD Productividad de un impuesto el caso del 1va Un indicador esténdar en la literatura econémica tributaria es la product. dad de un impuesto. Este indicador mide la efectividad de recaudacién dadala tasa impositva. En un mundo perfecto donde no hay evasién ni exenciones si la base impositia del va ese valor total agregado de la economia y toda c- vidad paga la misma tasa (digamos 16%), deberfa ser el caso que el recaudo del va fuera equivalente a 16% del p1B. Por tanto, en este caso, la productividad deberfa ser igual a 1. Mis especificamente. Productividad del impuesto = (Recaudo total / base tributaria) / Tasa imposiciva i ional Es decir, aumentos en la tarifa que no generan aumentos mre 0 a 0 en el recaudo reducen la productividad, mientras que mayores TECHS G, is if 5x io una misma taifsrefejanaumentos en la productividad. Un estudi lagher (2005) encuentra que entre mayor el nivel del prs per eApit™ productvidad del rva. 3 ‘ ienposi Candohay nino muchas exenconesquereduce a base sith un moicaoor estanoan una administracién tributaria inefici el nive! ste MANTA g dasruociset el aria ineiciente (que a su vez afecta ve meno" Es ECONOMICA TRIBUTARIA i "nel pago de impuestos, la productividad tiende as 1008" Crarooucrrau Pate se ele en Clonia donde a producrvdad del 1V4 wee See iat ave diferentes pases pueden diferit en 5 referencia sect” . Soo feren cesta tesa econ palitiasy socials de reasigrt ag , soci ‘ s : ic la es coinciden en la importancia de reduce vas Escaneado con CamScannerert08 sectores y en la importancia de mejorar la eficien- jguiente, el numerador en la formula deberia ser lo a an BN COLOMBIA ON» cos paises, los dos impuestos mis importantes en la renta y el impuesto al valor agregado (1va), que a mo empresas (representan cerca del 80% de los ant | Gobierno Central). oP pam ala renta, la base gravable para las personas naturales son wet interests) ajustados por deducciones (ome a imtere- ‘il a re los créditos hipotecarios) y exenciones (como los ingresos Pot Gertas actividades). Las tarifas del impuesto aumentan con el Silcontribuyente como un mecanismo de equidad, ig casode las empresas, la base gravable se estima como el ingreso bruto Ba jets (ie valor de la producién o sus ventas), menos ls is rmgoe se ha incurrido para generar ese ingrso, incluyendo la depre- ivos fijos. En este caso, la tarifa tiende a ser plana; independientemente de su tamaiio 0 coosenl0s «arin o desgaste de sus acti tec, gual para todas las empresas, snabildad. Como se aprecia en el Gréfico 6.6, los impuestos que recibe el Gobierno (air representan aproximadamente el 13,7% del p1B, el nivel més alto des- ‘eomienzos del siglo xx, cuando comenzaron a construirse las estadisticas Seles en Colombia. Escaneado con CamScanner La tributacién en Colombia anEID Impuestos recaudados por AGNC com porcensaje del PIB 1906-2012 Fonte: Arratisanin de _Jonguitoy Rosin (3004) com datos de Miniszrs de Hasina | Crate Pubico (CONFES). Now: Cif pos aoe pryetads 338°ayes cartroto 6 / erwanzas pomtrcas “Antecedentes histéricos de los impucstos saclonales: El sistema fiscal que hered6 Colombia tiene tafces en el esau én indirecta ima buraci6n -omo el impues pafiol, fundamentado en til : 8 col, oanresos de aduanas euvieron su origen en el den de agnialy P ‘oMinadg na,” fazgo, tributo que se cobraba sobre el valor de los bienes que enyj i alm, Contratacién de Sevilla a las colonias. La Corona espafiola, a Pe la a xvii, opté por establecer impuestes & las ventas. Entre éstos sof‘! daly de la alcabala y el dela Armada de Barlovento. Saliegg 8 “También eran caracteristicos los monopolios fiscales sobre | d amonedacién, el aguardiente, a pélvora y el tabaco, conocidos ay alps aoc irtuam a la tributacion directa, lo més destacado fue FO cag cin forzosa, Ilamada tributo, que recala sobre los indigenas, quieng bu ‘obligados a prestar sus servicios a los espafioles mediante las encon wee ‘Asimismo, fueron importantes los impuestos directos: el diezmo amie aa gee el producto agricola y Tos quintos reales que se cobrabsn si, explotacién de oro. latriburacién se fandamenté en la renta de adua. ‘A lo largo del siglo x1%, nas. Slo hasta comienzos del siglo pasado se introdujo el impuesto ala rent, que se elevé en 1933, Se establecieron los impuestos al patrimonio y al exces . ca sistema raipuranio de utilidades. ‘Otcos hechos importantes durante el siglo xx fueron el establecimieno a introduccién de la retencién en Ia fuente nto estructural del sistema en 1974 Ia reforma al sistema de Ia eliminacién de la doble ary Fe eset eeata eau del impacto de wearas 67.1993" re los salarios en 1969, el mejoramie Las socieDanes 0€ 33%, QUE SOI suas eh IAS gy [a crear del impuesto al valor agregado en 1984, oe tributacién a las sociedades, que unificé las tarifas, y ‘A TITULO PERSONAL tributacién en 1986. Durante los dleimos quince afios se ha continuado con el proce’ dere eribucaria, pero* se han forma en promedio una cada 20 meses, para elevar la carga outa de um wetroceso en materia de estructura tribucaria. De Bech), sheorporado nuevos tributos que como el de las eransacciones financie™ ap contibuido al recaudo, peo a costa de grandes distorsiones. Lo ™ ae afirmarse acerca de la proliferacién de excepciones y exenciones can od «aso del impueso de renta como en el IVA. El sistema eeibutar’e vigenie 3a pais en 2008 implica una asa de impuesto de renta para las socies™ oil que ene a lacasa méxima que pagan los individuos 2 titulo pet sonas acti” ees eee inate ds pean Le dad, Este impuesto correspom ones d° pes Patrimonios superiores a tres mil mil!" Escaneado con CamScannerse analiza la Composicign, de | — cunt? ro con MAYOF Fecaudo eg « west "sting = OS itgtes og 5 Contig de tenta ys ati, 3 anes foancleros log Puestos al con® rite eng jmiente fico 6.7), cig at ltVA, _ Sqn ” “eye os wax ras den \ Osa 0.95 ie oon Ni , oo, “ “ aay ® o 8 us Rae co on aes, 1990 2009 24% WA 3.2% RENTA, is 22% RENTA 2.4% Iva 388% VA WEAN 15% ARANCELES 13% ARANCELES 169% va orteang 02% TIMBRE ¥ OTROS 0.6% Casouna 38 AAC ancang TOTAL: 63% DEL IB 03% TIMBREY otRos a ™ TOTAL: 7.80% DEL pip Bane ), mayor su capacidad de reeadar ope teschan edd" PoC por debajo de este promedio, lo cual imp pata Reb ingens tributacién deberfa ser lgeramente ae at we ntexto 'mérica Latina, en Colombia la tribut th promedic ( al, se 15,2% para la regién como un rode). a pe . cién Cag, p tte los Paises Centroamericanos, con Ja excep po em lees "Rica, men la menor carga triburaria, niet we pci “i ta. Aut Pt . | oy ee Chile y Uruguay, tienen la carga més a tn oe Cis Neg ete han hecho esfuerzos por — Seats | as Palses con Mayores incrementos en | >} Madyy 63), ner Escaneado con CamScanisans: qnEED Relacién entre ingreso per pita e ingreso tributario ‘como porcentaje del PIB Fuente: Banco Mundial, World ‘Development Indicators, 2010 anuD Ingresostributarios del GNC Gpmo porcentaje del PIB em paises de América Latina Fuente: Estadisticas Financierss Tnternacionales del Fondo “Monetario Internacional cavtroro 6 / FINANZAS POBLICAS TINGRESOS TRIBUTARIOS COMO. PORCENTAIES DEL PiB 2008 @ 10.000 Gi se analiza la composicion de América Latina, centrales en varios paises mera fuente de ingresos en 20.000 én especial NoRUEGA *_uxeas RGo ia delos recaudos tributarios de los gob ie se observa que el 1VA es lapa, | impuesto a la renta es otro ao todos ellos. El Panamé, Colombia y Bras mente en Chile, importante en la regi l Los ingresos por impuestos al comercio exterior (externos) tienen baja pa ticipacion, lo cual refleja la profundizaciOn de la apertura comercial de esas economias. NS pais 7990-94 _ 1994-2009 ‘Argentina rye Guatemala 7A 10,3 Bl Salvador 98 4 Venezuela 59 México 35108 Costa Rica 143 148 Pert 134 136 Colombia 48 7 Nicaragua e148 Chile 184 ry Ecuador nes al Uruguay 25 172 Brasil 78 2 147 soit or En el Cuadro 64 se expone de manera general los impucs al y deparcamen™® . tantes en Colombia a nivel nacional, municip: Escaneado con CamScannereo | ees So (Tavifa: + gS pa . pees de 2016. sBueGrrabes . + Ingresos susceptibles de incrementar amon realizados en el ao gravable feeonociendo algunas rentas exentas € alos afios 2013, 2014 y 2015. iagresos no constitutivos de renta (Art. 22 Ley 1607 de 2012). * Existen cuatro tarifas que van desde 0% hasta 16%, " | latafa general es del 16%, ‘tn comienzo la tarifa era de 10% pero "uesivas reformas la han elevado. pee Exiten tes taif a ifas que van desde 4% hasta Re NN SSS La tributacién en Colombia ° 239 ~ @um Descripcién de los impuestos nacionales y municipales. a enrcteny meni Sane a MuomnTSTICAS noma = 4 3 2012 se recaudé cerca del 6,6% del v1 Boi ae gw paras peas TaN” 83005 28% en 597 en iia ies i Cin sliman sebusca un sistema progres deerburaién para oe i agsnee + eps ane con lfm dein ie a ean det elas se facia el pago voluntaro del impuesto sobre h & wie eterminacién delimpuesto de rentaalss personas nv a : one la 5 sernativo 1 miCon , 8 se mo Alternativo MAN * Conla Ley 1607 de 013 a personas dienes le hayan hea impseseo My el mpuesto Minimo _praccad retenciénen la fuente puclen dena coh ii ent pueden delarar volunariamente. eg men «Ea pent eet posi recaudo total, mientras que las ‘ “es cuenta ProPia Y ron el 3,2%, “ * En 201: de total dela poblacin econdmicamente activa (33 mic Hones de personas) un 20% paga impuesto de rena (6 millones) de los cuales 3,5 millones no son declarantes del impoesto pero contribuyen a través de sus retenciones en la fuente. El cree se destin ala financiacin de los programas de invesi6a a cargo del sena (1.4%) e rear (2,2%). Financia parcialmente el Sistema de Seguridad Social en Salud (4,4%). Para los periodos 2013 2.2015 el punto adicional se destina al inanciacion de las univer- sidades la nivelacién de La uve del régimen subsidiado de salad y 2 inversion social del sector agropecuari. Mediante creacién de este impuesto (Ley 1607 de 2012), se disminuyen en cerca de la mitad los gravimenes sobre la némina, aliviando sustancialmente la carga de los aportes parafiscales y Las cotizaciones al sistema de seguridad social de salud en cabeza de las personas juridicas contribuyentes del iempuesto sobre a renta. Se gravan las utilidades obtenidas en un periodo gravable, lo cual contribuye a que el sistema ributaro sea mis eficazy equearivo, ‘espetando los prineipios constitucionales de progresividad,justicia y legalidad. En 2012 el ewe recaudé cerca de 3.7% del prs a través del tv interno, comparado con el 3,5% en 2006 3.1% en 2001. ‘Se aplica sobre las ventas de bienes, la prestacién de servicios y La importacin de bienes dentro del eetoiomcinal $e aplica sobre el valor agregado por cada etapa del ps ses hhasta la etapa de distribacién, después de descontar los costos en las etapas anteriores. 7 4at para la prestacign de servicio de celefonta mévil te fa elhsreaciones,camperos vehiculos (vss30k) y motos >asoce). ; - a para el servicio de venta de comida y bebidss. + 16% para vehicalos (> wss30k) yaerodinos. ch tan Sigileoee continda en la pagina siguiente Escaneado con CamScannerviene de la pagina anterior Fife Seaumindane pote cheques deren Be ee ndlcens con roherton See I ea ances irae de ahtorre ycucnons or adon neta de dope Semen + Castro por mil hasta 2013. 2 La taea ha aumentaco gradualmente. Bnere Sein Ripibtices el eraslado de recursos cade? chow soba cers |B | Zooey vops ta carta era's por mil. A parce Eo] sppty sono tac pep Per Scan entre coprpicaroy af como cvune dee i 2003.4 por ml fepare del beneficiario; los convenios de receeg}s S80" dene ‘ Fa oe gus lines, desembclsos de crea “mire ss B_[base Geavabler sera nes de compensacign, operaciones series once eres coveribuyences son individuos yempre- _ otras operaciones don on™ 2 ye re 3 Los concern in Gmarcirae * En ora ce rotudé un monte equivalence al 0.8% del " 3 Ip someon oh del pn nar Pn ENTE) tase de sor0 se reducied gradualmence E eee tn'psovss no por mil Sate y sorry yet ade s Eraelane: 19 cow de ey ae ee ee 7 Loz principales son eva sobre productos = Hin recarsos equivalences 31% del Eeapbeenden plow impucston alas impor si ” e cerca del 0,9% del pra wee ttre cabo Ia reforma arancelaria estructural con os g clones G+ Ler iespucacos a as enporacones sn my E a nee rehaynado lor correspondienres _sigwicntes crierios generale Se seducidos. incluyende ot eral Fondo Bienes intermedios y materias primas industriales:s%6 y 10% B= | Nacional del Cae Bienes de Capital industriales: 5% y 0% BE Bienes de consumo: 159% EE Bienes agricolas tiene tratamiento especial Tn zo12, el Gobierno recaudé 0,6% del rm por concepeo de ee + Tarifas Varia sogin ol parrimonio liquide a 3 de enero de 2011. Impucsto, comparado con 0,1% €n 2005: Jas para mayores a 85 mei 24% se ubi- iohee'sa mm y seman: 14% ses superior Soin e inferior ag3 mony 1% sis igual Osuperior a 33 mm. + Base gravable: Personas narurales y jurtdi- Inpuesos Nanas atime g Gan que tibutan el impuesto ala rents con é ‘pacrimonio liquide superior o igual alos = nil millones de pesos. = moo venta de Fa [A partir de 203 ete impucso susiuyé el Se genera por a venta, importacién para consume © ven 2 & | impuesro global ala gasolina yal acem yel _gasolinay acra. Z a se recoud + Por impulcero Gobal ala Gasolina entre £999 ¥ 2°! waa lor combustibles, + En 2ers el impuestoseliquida a razén de ‘51.050 por galén para la gasolina corrience Yel acent: y para gasolina extra 81.550 por promedio 0,4% del vim. Nice aslnay ad JES |_ gator. 7 La varfa general del impucto sc veajo > 7 ee : Elrecaudo entre ro99 y 2008 re aitué © i s%en 2007 20% partirde del rem. En a009 y 20¥0 el reeauddo alean=é °! eg 2010. Sin embargo, algunos documentos aorr i ergy aera mm. ff) eee Y20r2 se recaudd en prom ‘xpedicion de visas, entre otros, siguen = Escaneado con CamScannerps FISCALES $ Oe ae rio del subsuelo y de los recursos naturales ny, [of 5 poPltecos rectrso8 CAUSA Una contraprescibn sth egn de favor del Estado. Los departamentos y is | Ne se rs0S naturales no renovables, ipios donde v ecu! ‘0 renovables, econémica, de- a Y los puertos mari sportan, participan delas regal; apa | ras por hideout a aeePentnes | Atte n10, Jas Fog uivalicron al 0,896 del PoE 004 Y 7 iseibucion del total dels regalia grads as en i eglamentada por la Ley 11 ds, modicads por et, ya Ley 183 de 008 En 20 prom ag gHe207) cal se consttuye el Sistema Gener de Reals (sc) yp 5 ede seis elementos: ae pensional territorial, el cual recibe alrededor de 10% de los -Blber poles del SGR. Tiene como fin mitigarla presi del paso eal de las entidades territoriales. fondo de Ciencia, Tecnologia e Innovacién, destinado al fomento yejecucion, de proyectos que permitan avanzar en materia de Inestigacion y desarrollo. Este fondo recbe aproximadamente 10% de ostecursos del SGR. + ElFondo de Ahorro y Estabilizacién, el cual se alimenta con cerca del 20% delos recursos de las regalias con el fin de crear un mecanismo de esubilidad fiscal y macroeconémica que permite ahorrar recursos en a bs que el ingreso por regalia tenga crecimiento postv,y tails cuando estos presenen tsa decree nei (por ae hf tendenda de mediano plazo). : dele a esarrollo Regional, para el 2012, tiene asignado el 8,6% "pond Este fondo busca qu a estrcturacién de proyectos j drei eesidads regionales en materia de compettividad. La hyiadoy 0 BF0bacién de proyectos se hace a travs de cuerpos Nasal Patticipacin dealaldes, goberadores y el Gobierno areca, con ‘prcbacién de proyectos que se aprueben con regalias Aiea ieee de Compensacién Regional, o con este Fondo “isan Bona deben pasar por esos Organct Colegindos de ado de cn? Desision (cad). . Wate pensacién Regional, el cual tendra el 16% y seré fond €eeiones,priorizando las zonas mis pobres Pera asi como funciona el Fondo de Desurollo senate -oaaeaseaeneeeeeee a Escaneado con CamScannerlas directas, del Fondo de Desarrollo galfas icin Regional, deben destinarse Regional neitifamente exrructurados, que estén inant sen prioridad proyectos de infraestntiton oo senienco ambiental, inversiones en gent" eevicios publicos- en servicio, Cepalias (en el 2022), se distribuirsn a, de Ino regalias directas, pero también Pavan Spacién de los proyectos. Sando fos producto por los ocap para Ia aP! pucarios del sex corresponden a los ingresos butato, derivados del ejercicio de su accede de los ingresos que dleviva el Estado fmientos financieros del portafolio de sos no til les del r mpras ineermedias, y los rendi (Otros ingre empresas comercial bién netos de las co fedad o sus derechos su propi fu Pisjon de la Tesoreria de la Nacién- : 5 sin oe qaor no rribucarios del SPNF aumencaron TY) 3,69 del Prp en 1981 oe inte es 1a actividad de comer- ‘Esto refleja cudin importa de las empresas del Esta 27,49 del PIB en 2010- do. dializacién de bienes y servicios poe ati ae nasil Se Ce et AB. [Nacional de Plancacin By BL GASTO PUBLIC I sector pill ai pees ea ee meal eames Be ceoctamisios 00 OE iene! co olo que se denomina gasto corriente), © PVA invere publics fisicos y as{ incremer , sntar la capacidad de produccién fucura (inversi —| IEscaneado con CamScannerFlgesto piblico + 243° __ eros cincuenta afios del siglo xx, e : 08 ee ) permaneciéen niveles bajos, eae on aed (ont del GNC aument6, con algunos altos hana Cl Se comienzos de los afos noventa hastacl presen, 0g fel PO Odo hasta al eee al pe tnon dete guplcade, Jeanzar tn monto cercano a 17% del eat Oe Grif 620) ‘ ie go Oc con el de otros paises, se observa que en el aho 2009 gee de los pases desarolados yen nels cereanosalosde : sca Latina como Chile, Nicaragua, Pert y Paraguay. (Ver ontt Aimian el gusto del GN como proporcién del pis en Calombia 611). 5i bier og considerable, de igual manera para el resto de paises owe de ia ‘Cabe advertir, sin embargo, que en Colombia, a diferencia parte del pago de pensiones esti a cargo del anc, como Konarico sso} Garo roel del GNC como porcencsje del prs. ene: Armalicai de Jeng Rncon (2004) om its de Minuten de Hac 1 Cro Pubs (Contr) ' per Mt oat oN Una comparaciba wn 4 . ingernaconal. 2009. Sass anes ee PIB PER CAPITA REAL (CORREGIDO FOR PPP? Escaneado con CamScannersats CAPITULO 6 / FINANZAS POBLICAS .no Central? I Grifico 6.12 ls transferencias son el ¢En que gasta el Gobie Como se aprecia en el : especialmente las transferencias his ‘cipal « nente del gasto del GN¢, 7 ony {a elPal cg territoriales como los departamentos y municipios. 9 as eng gh Tons rabroscorrespondientesa transferenciasterttoriales, a, , Pens dean onus conforman as transferencias otales del GN, En qf oy transferencias totales ascendieron a cerca de 52 billones de paoee fio aq San eens el componente principal de as eransferencias ef °°, ts “Jo Sistema General de Partiipacones (sor), mediante el cual el Gildenonint tra compare con los entes terior parte de los ingresos que bieme Ca pago de impuestos. Este tema es de tal importancia, como quiera que ve Por ¢ por si solo el 4,2% del prB, que Jo analizaremos en detalle mds adelante ao taut las transferencas del Gobierno Central no sélo van otros niveles dentro del sector pablico. Una parte importante de los Hous aoe entreg al eeor prvado mediante varios mecanismos como el see pensiones, que es el més impo! @UUEEED «el Capitulo us). “Tamaiio y composicion El Gobierno Central destiné més de 17 billones de pesos en 2010, algo as . Es an “a ona como 3% del prs, al pago de pensiones. Este porcentaje no incluye los pagos de vet: Banco dela Reptilia nsiones que se hacen con las transferencias 2 las universidades piblicas, que {(1gsoy 1990) y CONES (2010) ascendieron a cerca del 0,4% del p1B en 2004. rtante (este asunto lo analizaremos en devale en a We 2.6% 10 1980 my OB ss semen ax ronerencas a2 ean mm TeRRITORIALES SI ONE’ SERVICIOS PERSONALS x Pensio ibe 1a svc pensonAles a PERSE acl TOS GENERA Lee niveOR 2.6% INTE TRANS OWA GASTOS GENERALES ¥ OTROS 16 NTERESES 23% OTRAS 95 88 TOTAL CASTO: 9.6% Df Fit 8% Pensiones 2.2% SETERSION egal 0.7% GASTOS GENER: 2.1% INVES Gt ues ¥ OTROS Bae Gases OO 0.7% OTRAS TRANSFERENCIAS TOTAL GASTOS: 9.3% DEL PIB Escaneado con CamScannerigastapiblco 245 ve, cuando pensamos en el Gobimo Cental primero jon er mente €5 el pago de la ndmina de las 950.090 personas j os vie", jrectamente en este nivel de Gobierno, El costo de este com- ef vieat dit “jo servicios personales, también se acereé a 1,7 billones de Friar? © oy del PIB. ie cit 242! ene 010 aoe tuna serie de gastos generales para su funcionamiento, 0 201 ¥ A Gobie™® papelera, el mantenimieno de efi, bs segues, ene pras secendi6 143 billones de pesos en 2010; es decir, 0,8% del PIB. e nent mas importantes ent los servicios personales y las oro os gastos en seguridad y defensa,queincuyen os saarios Fuerzas Armadas y de la Policia, asf como los gastos asocia- . Dada la importancia de este tema, nos ocuparemos de élen lo rales 50 goal delas Pw operacio” misadelante. Algo similar ocurre con el sector de justicia. Los recursos que el Estado dasinb a gastos de funcionamiento en este sector pasaron de 07% del prB.en_ssrtus cewnas x jpoang% en 1999, como resultado de haberse creado la Fiscalia General de hiNacién, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura. Sin antago, el gasto de funcionamiento en el sector de lajusticia se ha mantenido shtvamente constante desde entonces. Actualmente alrededor del 1% del prs sedesina a gastos en este sector, donde més del 90% corresponde a gastos de ionamiento, que comprenden especialmente el pago de salarios. be dds Ge del gasto piiblico es: el pago de inoa _ isbilones de 0, que en el afio 2010 represent} un monto cerca inalmen Pesos; es decir, 2,6% del pr. *e, el Gobierno Central también invierte en la adquisicién 0 Rcién de bi lc : Moma te de capital, como la infaestructra de respon bs dos: | i nes en las ne Batt i zonas los distritos de re need arcu apartadas del territorio y dei ag ga ers dap etiones, & 1 entre otros. Todos estos componentes hacen parte del Hn) ean CUYO Monto fue de apenas 1,3 billones de pesos en 2010 BL Piblicg, Y Pequefio cuando se compara con los demas componentes 12 también tral g io. * Perso, £2 2019 ilustea los cambios en la composicién dl gas través de los afios. Aunque el aumento en el pago de males) no fue muy signifcativo, de 47% del P18 en 1980 *NCiar g, mo feet contribuyé al incremento en el nee i do ge T estos eae Gobierno tuvo que incrementar su ende ne *% det Pig NO es sorprendente que el pago deintereses nafs eM 1980, a 6,6% en 2010. lei el aay Escaneado con CamScannercies carteuno 6./ ruaneas vénircas Llama la atencién Ia cafda, tanto en el nivel, como en pares inversin del GNC a lo largo de las uiltimas década, No ober Pacis, entre 1990 y 2010 la inversién como porcentaje del Prn se jy sa 10 aye’ mente, pasando de 1,7% a 21% del PrB. rade, Debiido al acelerado crecimiento del gasto piblico en los vije; mediados del 2007 se conformé la Comisién Independiente da, 05 af, recomendaciones més importantes fueron: lel G, Recorte inmediato de gastos correspondiente a 1,5 billones d, ‘Adoptar una meta de superdvit primario del 2% consecutivs Venta de la participacién de las acciones del gobierno en empar? ts resas ha recupe ato. g e505, sector eléctrico. Partidas de gasto diferentes al militar, deben crecer por debajo del », potencial. 0 ‘Aumento del recaudo del impuesto predial en las entidades territorial Fliminacién de impuestos a la némina y de exenciones tributarias, ‘A través de la Ley 1473 del 5 de julio de 2011, se establecié una regla fised tue tiene como fin garantizar la sostenibilidad y la disciplina de las finanzas piiblicas. Mediante esta nueva normativa se establece que el gasto estructs ral del GNc no podré exceder al ingreso estructural, facultando al Gobiemo Nacional para Ilevar a cabo politicas anticiclicas transitorias cuando la tasa de crecimiento real esté dos puntos porcentuales o mas por debajo de la rasa de crecimiento econémico real de largo plazo, siempre y cuando se proyecte ut no case oupa, sin enoanco, brecha negativa del producto. SUGALENDASERD A continuacién analizaremos cuatro componentes i eae eee eleiae Publico: las transferencias, el gasto en defensa y seguridad, el gas ie Rina Y Poe Skinay el gate en infueatrucrarn, orcantes del g25® Tee aeeo en justict ‘Transferencias intergubernamentales de el Go Como se mencioné anteriormente el sistema de transferencias eS | on lt bierno Central hacia los entes territoriales tiene su origen ™45 COST gal si reforma constitucional de 1958. Posteriormente, la reforma de 196° “ples tuado fiscal como una transferencia alos departamentos ¥, €P 1969/*4 cssinal* fina eransferencia con cargo al recaudo del impuesto 2 las vena dese municipios. isco Mo cabe duda, sin embargo, que el verdadero cambio ©” eee eran frencias lo introdujo la Constitucién de 19912 psc rticulo 356 redefinid el destino de los recursos del sicuade Escaneado con CamScanner4 nuevas pans para la distribycs y fi ccamentos Y distritos, NCIS de log Eh | «ors Pas asic 357 establei cortientes I Oe transferirse alos im Porcentajg Sob, | itoriales, transferencias denominad, ni Pios 0s in reli algunos crterios parg ges 2*tcpare ies int a SU digest ne ip M distribucign, Mics y Ley 60 de 1993 reglamenté la Materia y establecis iente d los ingresos corrientes de la Nacién o lecié un Potcentje fo adientes al Situado Fiscal y a las Patticipaciones es ransferencias tome, fend su incremento gradual de 37% de los ingresos on En particular, Cennal en 1994 (23% para los departamentos 14% pea ie del Gobierno oswen 2002 (24,5% para los departamentos y 22% para los ‘Municipios) a No obstante, en la practica, las transferencias fiscales eee ce sido hasta alcanzar un 60% de los ingresos cortientes debido x wna a ‘ decompromisos adicionales que adquirié el Gobierno a lo largo de los aot a venta, Uno de los ejemplos més llamativos fue el Fondo Educatvo de Com- 5 penacién, creado en 1995 para cubrir el alza en los salatios de los maestros ¢ decetada por el Gobierno Nacional. m1 Dado este crecimiento, no es sorprendente que el régimen de eransferen- cas intergubernamentales sea uno de los temas centrales del debate fiscal co (reform a la Constucién lonbiano contempordneo. El Acto Legislativo o1 Porla via Iegilaia) de 2001 modificé el sistema de célealo de las ee tas al desligarlas de los ingresos corrientes de la Nacién, pot lo men Storiamente, sind Bajo este sistema, las transferencias deben crecer @ una ee teal inlacién mas 2,5% (hasta 2008)-A partir 40200 dia dels qt anualmente de acuerdo con la tasa de crecigmot cuatro aos "tos cortiences del Gobierno Central ducati a Sale @teforma también agrupé las transferencias col ad ort Y alas patticipaciones municipales e” 6% Bon egon eed orn ntv08 ? ty 7 Participaciones (scp). Los cers e yan i ne Dhieg, "Principio de equidad y pe Me so gi 2. LAL 8 cifio iets eos : Way.’ "Bionales para mejorar la ¢ cot cursos vr «yl fgg vas re " el My ‘eglas para asignar estos a 3 8 dasa oo in (5° 2 caci0o} tos ‘ssn principalmente a la amet sme Neuen tticin de estos recursos °° asa isfed tel Indice de Necesidades Basi Escaneado con CamScanneroem tf vomiwaas r I del ente *etticorigy in urbana y rural ‘ slang a proporcién de la tn la eficiencia fiscal (denice come |. i ay, blacién urbana y rural celta) ya eficiencia cminiseraiye (coiiagg iment ag : da como la capacidat eos en materia social y fiscal, Motivarg, Wn, Tos buenos: ‘ula sferencias tertitoriales, De acuerdo con on eae is eer cresen con lainflacién cau Tativo 04 de 2007, las cote mca £1 2010 y con la inflacién causada es da més ing mm icion, % se establecié que el 178 de los recursos del sap cor, *8Pondientes ®’propgite Fy a : nic Y9S-con menos dea il tog Benerales‘deben transfers ls municip na ae Cu TAS cae OE PRTCIONES ‘Stcema Genel de PSTRIOUCION SeeT Ga Sex | rieracn cou Ones OSOS EheRaLgy — | Leomcoosydctioy ooh 0 LES a Seri y ditt ae |. [riseneaoy a tRuCActon 77 HeWaconena | yd oop {nics dstitos StPartamerios sg 5 Fon 5% b en puiblico puro. ip * netic d articulat A de manera Pi oad ¥ def, el ore iby Stado g de “strategia de defensa contri "Piblicg io Nia ore. y Ade hos agg len to del 0. "Venta, como ee la delincuencia. ‘ ico milita 8a8to puiblico milit inner Escaneado con CamScai SiBry seguridad (apg Bee la Nacional cinciye iene Wa ott ponde principalmente a salatiog, . = ee destinadas a pensiones; gastos acca i, AP fe mnniciOnes uniformes y alimentos i 88 de ba actin de, » ge aprecia en el Grafica 6.14, el apg VION en equin OK onces sé ha increy Coser ba increment ae Mi 0198 1% del P1B, incluyendo los recy, acelerada, og A amente alto para paises en oot i Colon ne — wo i i6: ili “SMaYOr niim, fame in a Moa ho delosindicador v luccién un mei i Como dl aps es recanismo efectivo para reduc el conting tiene un impacto positivo sobre la productiyj } por ant Alejad. tividad y la confianza a spear que se vea reflejado en un mayor crecimiento econémij as 1935 i 7h infeaestructura Sieg, Cimento del gasto piiblico durante ls afos venta aunad “apacttica de final de sgl, aument el endendanieno pic se Sine tang Dado que las principales fuentes de expansion del ee See que “rencias Y gasto militar) son altamente infl cies ional 1, vet5i6n piblica en infraestructura haya sido” My aes en los tiltimos afios. elidel tS Poay ta 6, ovntura fiscal del momento h Teg iaversn pines Sg et, Leble Para un aumento sustancal Oe al sobre efi “One nstitucién de 1991 privilegia Ia redist espacioaest gato lo cual, al menos tedricamente lerestr" noventa, aunado ala Elgaue pibtcg Gastoen denny sequiad dl Gve come Porc dra, Naso de lanes (O00) _y Ministers de Defra +49 Escaneado con CamScannercarruso 6 / FINANEAS FOBLICAS iin sala de manera explicg, Mas concretamente Jocual, sin duda, ha ocasionadg ( atten gurl iso sole nesonseninfaesractar, eye ings un desplazamiento en col ve transporte: ‘Os Bray, des proyectos en cae de infraestructura son, Con contadas ey. Dado que los ecu dscusiones presupuestales, no eg ge *Pcong, flexibles y estén jemee hace el Gobierno Nacional en infraestructys te que inversion a gra en la dltima década. Sin embargo disminuido de manera in piblica logré compensarse con una mr Bl da nl er de in iestroears, mediance el yr’ me ticips a concesiones. GEMEEED — Gasto del sector descentralizado : / Tamafo ycomposicisn Bn eérminos generales, el gasto del sPNF duplica en magnitud el del Gobiemng een et Centr logit ree aimportanca dels entidades descentralzaday | to tertories como aqulasnaconales que prestan servicios especialy Fuente: Ministerio de : Hacids,coneis. (Bcopetrol, sector elétrco, Metro de Medellin, entre otras). % aa 15% 2.4% <\ in. ae 29% 65% sax 33% aa a8 a 5.7% 6.8% 55% 1980 6.3% INVERSION = ars sn SERVICIOS Personnes 5.5% INVERSION TaaNsrene 55% 2.3% sy tnnog 525 SCs pasowass 8.0% INVERSION os 15% INTERESes ie Te UNCIONAMIENTOS 6.8% OTROS FUNCIONAM! 13% OTROS FuNcrowamen, 2 eo, DANSFERENC IAS 5:7% BIENES Y SERVICIOS TOTAL CASTO: 226 fa oe CNS SeRVICIOg 3.3% SERVICIOS PERSONALE ie) * INTERESes 2.9% TRANSFERENCIAS TOTAL Gas; i: 05: 20,65, 2.4% INTERESES E DEL Pig TOTAL GASTO: 22,2% DEL iB N 1981, ef] del pra, By, St? del 1 SP; B. Bn 29) NI ‘ F re lentes a agg, 4.47 Bin ci Presentaba 2,694 del pre y el del GNC a Central, Vale IB, de log Cale Yadro 6,1, of SPNF realizé gastos equiv” Pena tesalar aba 171% del pry correspondié al Gobier® “acuerdo co a dacibt n los modelos de consolida Escaneado con CamScanneri evitan algunas duplicidades, el gest ni Agate pics yon a este misO afO (ver Grafico 6.4 5). spy no ig ent del gasto ptiblico de SPNF se gy i Peta el aay «ao de la inversion (que Pasé de 6,3% di €N gran A é Medida, jen : 1B et stos de funcionamiento (qué Pasaton £198 a gy Por el is +s en 2010), ps0 510), el gasto en bienes y Servicios (qué pas; 13% del pip i , en ‘fico 6.15). PAS6 de a,a5, daly 9808 igen 210) (eT Gren 635 dene elo de concesiones Ee de las reformas estructurales de Comienzo, Es buscaron incrementar la Participacién a eninfraestructura. El mecanismo de conce: svapara construir y operar infraestructura, después de décadas de mon i agatal. Desde entonces, el Programa de concesiones ha sido un nari io importante y eficaz para Incrementar el volumen de inversién enla itfanmn turade transporte, reducir costos y aumentar la productividad, Bajo este esquema, los concesionarios se comprometen a realizar ciertas inversiones, a cambio de ingresos futuros Drovenientes de os pees o tare Tipicamente, se trata de contratos con grandes inversiones concentradas en Su extensién en el tempo ten el propésio depermitir a los concesionarios recuperar sus inversiones, Un contrato de concesién tiene dos bondades. Por una parte permite welizar obras que pueden ser clave para el desarrollo y el crecimiento eco wimico,en momentos en que el Gobierno no tiene ls recursos para finan- “itls. Por otra parte, cuando los contratos estin bien disefiados se lg ‘rshdar al inversionista privado algunos riesgos importantes, eet es Saiones del tréfico, los sobrecostos ¢ imprevistos de construcciény a com Pade predios, ionario es una de *signacién de riesgos entre el Gobierno y el concesionar aiblica bs majoras 8 uno de obra pl Wena pe nel 8 . c los afios, Noventa, las an. Ce Sector privado enbainyer- Sién sur Bi como una akema- bes primeros afios de ejecucién. iferencias entre un contrato de concesién Yy Actica, uno de los aspectos mas complejos de sean “aso del sector del transporte, a 2006 se pal det En una primera etapa se entregaron 3 ves manta existente, construir 230 km de vias a ecdieron hacet 0 ans i en “t*t8S nacionales. Ademés, dos departa™ + ggcuRsos s jnfraestruC" jones en 10 Con vi. ae 1, las concest 3s viales em SE Mil pan ak 28 ts jurisdicciones. En 201 a6 OP anaes kilé- Se0uci6n Mcrementado de tal forma que enta 693 1 €1 509% 50 encuentran concesionadas esta ci Escaneado con CamScannercases cartruso 6 / riwawzas rOmuicas metros. El otro 50% de estos contratos son estructurados co, os cuales representan 2.435 kilémetros. ™° obras pe a iocelnmente, se dieron en concesiGn dos redes férreag Bl, Perro cl Adlintice y Red Féerea del Pacifico), cinco Sociedar "Palen (y _ Regionales (Buenaventura, Tumaco, Santa Marta, Barranquilty des Pore, LAS concesiones pana y varios aeropuertos. *Y Carta, rontuanias necionares ___ bas concesiones Pat Man Lievaoo a mesonas Mejoras importantes en Iuportantes en ca en puerto se redujo de 10 dia _THCHENGlA (roe SJEMPLO.. ferroviario las inverslones en En rurnro se nepuso or 10 cefea del 30% de Ia red existente” *PcUpere ‘ohn a caenee oe Groin Emel sector de carreteras, si bien el esquema inicial de asignacié gos rants sostono para el Estado, Se ha evolucionado hacia esquenas Be cuados de asignacién de riesgo entre las partes. Tras haber superade at ‘cultades iniciales, la mayoria de estos contratos son hoy experiencias cal Ga aac a ann de na concribucién al desarrollo de la infraestructua vial, y sips nos de ellos son verdaderos ejemplos de éxito regional. *Y algae Por ona parte, a pesar del costo que le han represencado al Gobierno las elesquema de provisién de vias mediante contrarosde operar las Zonas Porcuarias Regio: Ih eficiencia (por ejemplo, el Semen han Heyy sa menos de un dia), en tanto que ca’? rehabilitacién han permitido que.” e se " elma garantias concedidas, eeneesién ha sido més econémico que la alternativa tradicional de contratos de obra pablica, en el cual el Gobierno debe financiar directamente las obras. {Cémo se decide en qué gastar? ‘Como los ingresos tributarios son limitados, el Estado debe establecer prior ridades y elaborar un programa para distribuir adecuadamente teniendo en cuenta la restriccién presupuestal a la que se enfrenta- ae Esco exige que, tanto en el nivel del Gobierno Nacional come of © ine gubernce Sepurcamealee paomicipelen y ode Inn sociales BOIS, requiera elaborar presupuestos anuales de rentas y gastos que deer °C, para su aprobacién a los érganos legislativos correspondientes * saber, greso, Asambleas Departamentales y Concejos Municipales- pend oo En relacién con el Presupuesto General de la Nacion acne pres” Ja Constitucién, el Gobierno formula y el Congreso aprucb: a fe: puesto de rentas por impuestos y recursos de capital y el presuP™ la Ley de Apropiaciones, entendidas como las autorizaciones 1 led ‘pane Presupuesal debe cumplir con norma Ses iperior. Por ejemplo, el Articulo 350 de lece que el presupuesto de la Nacién debe compre” ‘sus recursos, (pen), de ada a mapuesco dé ima de onseicucion sn de Consti , dela Cont con Escaneado con CamScannergusto piblco «253 ~ vos pie social cuya definicién es responsabilidad del uEsto- dria de Pree Presupuesto define el gato social co a ot solucién de las necesidades basicas insatisfechas de salud, We ‘vo sient ambiental, agua potable, vivienda Y las tendientes al oe ‘i ne ‘al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacién’, beegeneLY® gL Articulo 350 de la Consttuciénaftma que’eepeoen | so por razones de seguridad social, el gosto pdbie weed ay | posses se] sobre cualquier otra asignacién y no pods disminuir con 4 pal ior’. ease ane de 1991 también obligé al Gobierno Cental transfer Contijente de sus ingresos cotrientes (i, ingresos tributarios yno va ont y empezando con el 14% de los ingresos que serian transferidos a ‘°° ete gumentando afio a af hasta lear al 22% en 2000, yon en lume ereciente de los ingresos que deberiantransferese a oe gobiemos teramentales (Articulos 356 y 357 de la Constitucién). = Sobre este asunto en particular, la Constitucién fue reformada en el afo 1m, introduciendo en ella el Sistema General de Participaciones (ya no se habla de transferencias), cuyo monto crece cada afio en fancién de la inflacién, nis de 2,5 puntos porcentuales. Enparte, como resultado de las priotidades establecidas en la Constirucin, erefljaron la voluntad politica de mejorar las condiciones de vida de los co- Pie mis necesitados, el gasto puiblico social se duplicé al pasar de 8,2% ae, 315,8% en 1999. El 90% de este gasto se concentra en los sectores Bie socials etidad social (pensiones, asistencia y bienestar)y salud. Ores ee cones cor" 2 vivienda y el agua potable se han mantenido relatva- *s- Este tema lo analizaremos en detalle en el Capitulo 10. mo “aquel gasto i i j i i ' 4 { “ray Proce, i; © Bras 9. n° Presupuestal Planeacién: Plan de Desarrollo Prim, iMtroduciqs = “tAP2 del proceso presupuestal es la planeacién, Detrotle ce la Constitucién de 1991 a través del Plan Nacional de i Primeros gain VD)» ate debe presentar cada administracién durante los py. St ete? MESES de su gobierno, leacign tin €s responsabil rtamento Nacional de ibn ponsabilidad del Depa ALeuatt SPE Contener el Plan Plurianual de Inversiones(PP1) ps de 0 Presidencialy ls proyeciones de su finan, Consistente con las metas de inflacién y de crecimiento Escaneado con CamScannereartruno 6 / rinanzas pOBLICAS econémico. EI PND se discute cO% el Consejo Nacional de py ¥ Iego es preseneado al COMBE, quien tiene tres meses paris discutitlo, aprobarlo y converticlo en ley. Pata oa >. Etapa de preparacion del presupuesto anual ex uo ssc com pa de preg deed ato debe prepaaree de acuerdo eu ‘constio NACIONAL OF idadee establecidas en el PND: La Direccién de Presupueste ders Pio- Pee red etio de Hacienda consolida la informacién y prepara el Proye, el Minis, quien Tiewe THES MESES PARA ter a apucsto General dela NaciOn, que se presenta al Ce de SCUTINLD, AFROBARLO Presper que ungue en la fase de preparacion participa rod iy Reaver nincclen st gabinere ministerial ja toma de decisiones de asignacién de los r. os *etjiza en el Ministerio de Hacienda y el wr (akin piblicos se cent fecursos de inversibn)- a de discusién y aprobacién debe presentar al Congreso un ‘durante Ia primera semana de abril ‘cto de ley definitivo, durante ieza el 20 de julio. ‘ca debatido conjuntamente ‘Senado y de la Camara de 3. Bap: En esta fase, el Ejecutivo anteproyecto de presupuesto de cada aio y, luego, presencar el PFOYe: Ios primeros diez dias En primera instancia, el proyecto de ley por las comisiones terceras y cuartas del Representantes. erse antes del 25 de septiembre + Elprimer debate debe hac decide ef monto maximo de ingresos y gastos. do debate en se yen élse «+ Bntre el 1° yel 20 de octubre debe darse el segun e plenaria, donde slo se permiten cambios en la composiciOn 4g ‘Siel Congreso no aprueba el proyecto presentado por ol Eee cv anter del 20 de octubre, la propuesta se convierte en ley. el Biever sorpresenta una propucsa, el presupuesto del afio aneerior se enley. 4. Etapa de ejecucién * : sO El Misistrio de Hacienda controla Ia ejecucion de presuPycsne eravés del Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC i camer ie of spas por eibeos Sai —— scentes dP mer bros dels difretes municipios, 9 de 1s Here Sociedad de lester indgee 4 delonifrenes ages econ la sont tive 1 del sector del medio ambiente y 5 de las mino* Escaneado con CamScanner