Special Feature

라틴아메리카 지역의
고용 관련 과제와 정책대응�
Janine Berg, Christoph Ernst and Peter Auer (국제노동기구(ILO), 고용분석 및 연구팀)

� 본고는 동 저자가 2006년 출간한 저서『세계 경제 속의 아르헨티나, 브라질, 멕시코 : 고용 관련 과제

(Meeting the Employment Challenge : Argentina, Brazil and Mexico in the Global Economy) 』(영
문판 : Lynne Reinner, 스페인어판 : Editorial Plaza y Valdés)에서 발췌한 내용으로 본고에서 개진된
의견은 저자의 개인 견해로 반드시 국제노동기구(ILO)의 견해를 반영하지는 않습니다. 또한 오류 및 누
락에 대한 책임도 저자에게 있습니다.

■ 머리말

아르헨티나, 브라질, 멕시코는 다수의 고용관련 과제를 안고 있다. 최근 경제성장과 고용 증가에

도 불구하고 2005년 실업률은 1990년 대비 상승하였고, 비공식부문에서 고용된 노동자의 비중은
브라질과 멕시코가 보다 높으며, 임금과 소득 불평등이 여전히 심각하고, 사회보장은 봉급근로자
의 절반 정도에게만 제공되고 있다. 일자리 증가, 특히 사회적 보호를 제공하는 공식부문의 일자리
증가가 미미한 점, 일정 부분 노동시장의 악화마저 관찰되는 점 등은 1980년대 말과 1990년대 초
새로운 개발전략을 채택한 국가들에게는 가장 실망스러운 점이다. 그러나 새로운 전략이 명시적
인 고용 목표를 제시하지 않고, 단순히 자본, 상품, 노동시장의 자유화가 일자리를 창출할 것이라
고 가정하고 있다는 점을 고려한다면 고용 성과가 부진한 것이 그리 놀랄 만한 일은 아니다.
양질의 고용창출이 아르헨티나, 브라질, 멕시코 정부정책의 핵심 목표라면 어떠한 경제사회정책

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이 필요할 것인가? 거시경제정책, 무역 및 투자정책, 노동시장 규제 및 정책이 양질의 일자리 창출
의 근간이 된다. 이 글에서는 이러한 정책이 양질의 고용창출을 가져오지 못한 원인과 고용 증진을
위해 이들 정책을 어떻게 재편해야 할지에 대해 논하고자 한다.

■ 거시경제정책

약 20년 전, 아르헨티나, 브라질, 멕시코는 물가인상을 통제하고 세계경제로의 편입 확대의 혜택

을 누리기 위해 거시경제정책의 급격한 전환을 시도하였다. 이후 경제성장의 변동성은 커져 갔고,
경제는 전반적으로 매우 저조한 성장률을 보이면서 고용, 특히 공식부문에서의 고용창출 여력을
잃어갔다. 1990년부터 2006년까지 아르헨티나, 브라질, 멕시코의 평균 경제성장률은 각각 3.9%,
2.7%, 3.1%로 사상 최악의 경제 성적표를 기록하였다. 특히 아르헨티나의 경제성장은 매우 불안
정하여 경제성장의 표준편차가 6.5%로 평균 성장률의 두 배를 웃돌았다(그림 1 참조).

[그림 1] 1990~2006년 경제성장률

% 아르헨티나 브라질 멕시코

15

10

-5

-10

-15
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

연 도

출처 : 라틴아메리카 및 카리브 경제위원회(CEPAL).

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 이렇듯 상대적으로 경제 성적표가 부진한 것은 거시경제정책의 급격한 전환과 관련이 깊다.
1985~91년 경제 개방, 1995~2001년 경제 붕괴, 이렇듯 10년의 거리를 둔 두 기간은 경제의 격변
기였다. 경제 붕괴 전 아르헨티나, 브라질, 멕시코는 고정환율제를 고수함으로써 수출경쟁력 약화,
무역적자 악화 등을 경험하였다. 무역 불균형을 해소하기 위해 자본의 유입에 의존할 수밖에 없었
으며, 자본 유입과 이로 인한 국내 신용 확대는 수입품의 소비 확대로 이어졌다. 게다가 환율의 평
가절상은 과거 보호하에 있던 국내 산업이 새로운 경쟁환경에 적응하면서 겪어야 했던 어려움을
더욱 악화시키는 결과를 초래했다. 국내 기업의 경쟁력 악화로 정리해고와 임금삭감이 불가피해
지면서 노동시장이 가장 큰 타격을 입게 되었다.
경제 붕괴 이후 변동환율제를 채택하면서 이들 국가의 경쟁력은 회복되었다. 그러나 GDP 대비
높은 채무 수준과 물가상승에 대한 우려로 통화긴축 및 재정긴축정책이 유지되었다. 가격 안정은
거시경제정책의 가장 중요한 이슈로 떠올랐으며 이는 현재 물가안정 목표제로 대표되고 있다. 거
시경제정책의 또 다른 주요 목표는 채무의 지속가능성이다. 브라질과 멕시코의 거시경제정책이
긴축으로 선회하면서 고용창출에는 부정적으로 작용했다. 이자율 상승으로 국내 투자는 감소한
반면 공공 자원의 감소로 사회간접자본에 대한 지출은 감소하게 되었다. 거시경제정책을 환율과
금리 관리로 제한하고 자본 계정을 지속적으로 개방하였다. 고정환율제는 폐지되었지만 환율의
변동폭에 제한을 두었다. 이는 물가상승을 부채질하고, 채무는 달러화, 국가 수입은 지역 통화인
상황에서 채무비용을 상승시키는 지나친 통화절하 상황에 대비하기 위해서이다. 결과적으로 동일
한 거시경제적 장애물이 여전히 아르헨티나, 브라질, 멕시코의 정책적 선택을 가로막고 있다.

■ 무역 및 투자정책

1980년대 후반과 1990년대 초반, 아르헨티나, 브라질, 멕시코는 무역자유화, 지역무역협정, 정

부의 산업정책 삭감 등 새로운 수출주도형 개발전략을 채택하였다. 그러나 아르헨티나와 브라질
은 저가 및 중저가 노동집약적 1차 상품 및 반가공 제품 등 고용이 거의 창출되지 않는 분야의 편
중이 여전히 심각하다. 다만 브라질은 특히 남미공동시장(Mercosur) 회원국과의 교역에서 자동차,
섬유 등 몇몇 제조업에서 비교우위를 확보하고 있다. 그러나 몇몇 산업을 제외한다면 남미공동시
장 회원국은 첨단기술제품 등 국제무역의 가장 역동적인 흐름에서 점차 멀어져 가고 있다. 멕시코

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는 제조업에서 전문성을 기하고 있으나 이러한 산업조차도 중간재 수입의 의존도가 매우 높아 중
간재 수입은 총 수출액의 80% 이상, 부가가치의 대부분을 차지하고 있다(Dussel Peters, 2003).
수입이 미치는 영향에는 늘 희비가 교차한다. 중간재의 수입으로 국내 생산의 경쟁력은 향상되
지만 고용에 미치는 간접적인 영향은 부정적이다. 자본이 노동을 대체하면서 제조업의 노동수요
가 전반적으로는 감소하였으나, 아르헨티나, 브라질의 자동차 업계에서 목도된 바와 같이 임금구
조는 기술직 근로자에게 유리하도록 변경되었다. 1993~2002년 사이 멕시코 농업 분야 또한 수입
으로 상당한 충격을 받았다. 당시 옥수수가 싼 값으로 수입되면서 농업 분야에서만 약 1백만 개의
일자리가 사라졌다(INEGI, 2002).
금융자본은 생산을 현대화하고 세계경제로의 편입을 촉진하는 데 절대적이다. 그러나 이러한 금
융자본이 국내에서는 절대적으로 부족하였고 외국인직접투자가 국내에서 부족한 금융자본을 보
완하는 것으로 평가됨에 따라 외국인직접투자 유치가 이들 국가의 대외개발 전략의 핵심이 되었
다. 1990년대 새로운 대외개발 전략과 생산의 세계화 확대 등으로 외국인직접투자가 급격히 증가
하였으며 특히 1990년대 후반에는 괄목할 만한 성장을 보였다. 1980년대 대비 1990~2003년 사이
외국인 직접투자 규모는 상당한 신장세를 보여 무역과 금융자유화를 일찍 시작한 멕시코는 4배,
브라질은 6배, 1990년대 종합적인 민영화를 추진한 아르헨티나의 경우는 10배가 넘게 증가하였
다. 그러나 대규모 외국인직접투자가 고용에 미친 영향은 대체로 실망스러웠다. 이는 이들 국가로
유입된 외국인직접투자가 구조조정 관련 자금으로 합리화 조치 및 인력감축을 의미했기 때문이
다. 결과적으로 추가적인 고용창출 가능성이 존재하는 생산적 자산의 창출은 전무했다.

■ 노동시장 규제 및 정책

워싱턴 합의(Washington Consensus)에서 경제개혁이 성공하기 위해서는 노동시장이 유연해야

하며 이를 통해 기업이 변화하는 경쟁환경에 발빠르게 대응할 수 있어야 한다며 노동법 개혁을 강
력히 주장하였다. 아르헨티나에서는 1990년대 외부 수적유연성과 노동비용 절감을 추구하는 개혁
이 꾸준히 시행되어 임시계약직과 이들의 사회보장비용(1991, 1995, 2000), 해직(1991, 1998), 비

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 임금 노동비용(1994) 등에 관여했다. 그러나 1990년대 말 새로운 노동개혁이 실시되어 앞선 노동
법 개혁에서 철폐되었던 권리 가운데 몇몇을 복위시켰다. 결과적으로 2000년대 초반의 규제제도
는 1991년 경제개혁 이전과 비교하여 별반 차이가 없었다. 다만 단체교섭을 통한 규제 변화는 그
대로 유지되어 급진적 변화 가능성을 열어두었다.
아르헨티나와 마찬가지로 브라질에서도 고용계약의 유연성 확보를 위해 노동규제 관련 개혁이
추진되었다. 다만 변화가 보다 제한적으로만 허용되었으며 대부분의 개혁 내용은 1990년대 후반
에 실행되었다. 주요 개혁사항으로 조합법 제정을 들 수 있다. 조합법에서는 근로자가 조합을 설립
하여 사회적 권리, 노동권 등은 인정받으면서도 근로계약을 체결하지 않고 기업에 서비스를 제공
할 수 있도록 했다. 또한 1994년에는 급여를 물가연동에서 제외시키고 30년 가까이 존속했던 공식
급여 정책을 변경하여 급여의 자유협상을 허용하였다. 1998년에는“시간은행”
이 설립되어 근무시
간의 유연성을 증대시키고 시간외수당 지급 억제를 허용하였다. 시간제 근로계약이 같은 해 합법
화되면서 주당 최대 25시간까지 근로시간을 허용하되 다소 약화된 노동권을 부여하였다. 1998년
에는 또 다른 법이 제정되어 축소된 사회적 권리만을 갖는 기간제 계약을 허용하였다.
멕시코는 아직 노동법 개혁을 단행하지는 않았으나 해고, 퇴직금, 임시근로계약 및 기타 특별 근
로계약 허용, 도급 및 근로시간 등에 관한 규제 등 유연성 관련 논의가 진행 중이다(de la Garza,
2002). 노동법을 개혁하지 않고도, 단체교섭으로도 사실상 많은 변화를 도입할 수 있었다. 그러나
이는 대기업보다는 아주 작은 규모 내지는, 중소사업장, 마킬라도라(값싼 노동력을 이용, 조립∙수
출하는 멕시코의 외국인 자본이 설립한 공장) 등에 집중되어 있다.
규제완화를 위한 노동법 개정에도 불구하고 일자리 창출이나 일자리의 공식화 에 미친 가시적
영향은 전무하였다. 오히려 1990년대 들어 사회적 보호를 받지 못하는 임금노동자의 비중이 확대
되어 아르헨티나, 브라질, 멕시코에서 이들 노동자가 20~30% 증가하는 매우 불안스러운 현상이
대두되었다(Marshall, 2004). 특히 아르헨티나, 멕시코에서 유연성 확대의 필요성에 대한 정부의 담
론과 약화된 노동 감사가 이러한 현상을 부추겼다.

아르헨티나, 브라질, 멕시코의 노동시장 관리에서 중요하고 긍정적인 추세는 수동적∙적극적 노

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동시장 정책이 중요도를 더해가고 있다는 점이다. 1990년대 초반 아르헨티나의 노동시장정책은
단편적이고 소규모였다. 이러한 사실은 특히 1991년 도입된 실업보험제도에서 단적으로 확인할
수 있다. 실업보험제도가 도입되기는 하였으나 매우 제한적으로만 보험 혜택이 제공되어 2002년
경제위기 당시 실직자의 8%만이 실업보험의 혜택을 받았다(Marshall, 2004). 1990년대 말이 되어
서야 노동시장정책은 실직자에게 소득을 제공하고 사회적 갈등을 제어하는 중요한 수단으로 인식
되어 정부가 정치적∙재정적 지원을 하기 시작하면서 확대∙시행되었다. 2002년 제정된 예페스/
예파스 제도(Programa de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados)가 그 대표적인 예로서 이 제도에서
는 자녀가 있는 실직자에게 소액의 월급여를 지급하고 대신 1일 최소 4시간의 훈련이나 지역활동
에 참여하도록 했다. 2004년 수혜자가 백만 명을 돌파하면서 정부의 노동시장정책 관련 지출은
GDP의 1%를 초과하게 되었으며 이는 이 지역에서 가장 높은 비율이다. 예페스/예파스 제도는 이
후 폐지되어 다양한 수혜자의 특성에 맞춘 여러 제도로 대체되었다.
브라질의 경우, GDP 대비 재정지원이 규모와 혜택에 있어 제한적이기는 마찬가지이나, 실업보
험, 중재, 훈련계획 시행, 소규모 사용자 및 자영 노동자를 위한 지원 등을 통해 노동시장 개입에 보
다 장기적이고 꾸준한 노력을 경주해 왔다. 1986년 설립되어 이후 확대된 브라질의 실업보험기금
은 이 지역에 존재하는 6개 실업보험제도 중 그 규모와 혜택이 가장 크다. 전체 실직자 중 50%에
가까운 실직자를 대상으로 하고 있으며, 동 기금이 투자프로젝트와 조합이 운영하는 훈련제도에
자금을 조달하는 데도 쓰이고 있다는 점에서 특히 혁신적이라고 할 수 있다(DIESSE, 2003). 노동
시장정책 외에도 브라질 정부는 볼사 파밀리아(Bolsa Familia, 저소득층 가족생계수당) 등의 제도
에 사회적 지원을 확대해 왔다. 또한 농촌인구를 위해 연기금을 확대하고 개선함으로써 빈곤퇴치
와 소득분배의 개선이라는 긍정적인 결과를 가져왔다.
멕시코의 경우에도 노동시장정책이 부족하기는 매한가지이나 제도 및 재정에서 노동시장정책의
중요성이 커져가고 있다. 일례로 베카테(Bécate)라는 훈련제도는 1982년 위기 이후 실시되어 실직노
동자에게 훈련을 제공하고 수당을 지급하고 있다. 2000년까지 그 규모와 혜택이 확대되어 약 50만
명의 노동자에게 혜택을 제공하였다. 이 밖에도 사회개발부에서 운영하는 농촌지역의 노동집약적
공공사업프로젝트로 구성된 Programa de Empleo Temporal 제도가 있다. 이 제도는 1995년 66만
명의 수혜자로 시작하여 2000년에는 백만 명을 넘어설 만큼 성장하였다(Samaniego, 2002). 브라질
과 마찬가지로 멕시코 정부는 다양한 마이크로 크레딧(무담보 소액대출) 제도를 개발하고 있다.

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 ■ 고용 및 양질의 일자리를 위한 정책

아르헨티나, 브라질, 멕시코의 고용문제 해결을 위해 다음과 같은 경제 및 사회 정책을 제안한다.

고용 목표제 추진

미시경제정책이 고용 목표에 의해 주도된다면 고용을 경제정책의 핵심으로 삼는 정책 목표가

분명해질 것이다. 고용 목표제는 책임있는 정책입안을 위해 물가라는 제약요소에 따라 변동되어
야 할 것이다. 또한 목표치 자체도 각국의 특정 니즈에 따라 결정될 수 있다. 일례로 물가안정과 완
전고용을 목표로 하는 미국의 연방준비은행은 4%의 실업률과 3%의 물가상승을 잠정 목표치로
정하고 있다. 고용 목표를 달성하기 위해 중앙은행은 단기금리 이외에도 정책수단을 확대할 필요
가 있을 수도 있다. 일례로 안정적이고 경쟁적인 환율 유지가 고용 증대를 위한 최선의 방법으로
평가되었다면 중앙은행은 양적 신용통제, 이자상한제, 은행지급준비율 등과 같은 신용 배분 제도
의 활용을 통해 통화의 공급을 통제할 필요가 있다. 그러나 중앙은행은 신용배분에 있어 보다 직접
적인 접근법을 택할 수도 있다. 즉 은행과 기타 금융기관이 고용창출을 위해 대출시 반드시 달성
해야 하는 쿼터를 정하는 등의 방식이다. 대신 중앙은행은 고용창출 활동 관련 대출에 대해서는
낮은 지급준비율을 부과하는 등 차등적 지급준비율을 설정할 수 있다. 보다 더 직접적인 방식으로
중앙은행이 고용창출 활동 관련 대출을 전문으로 하는 개발은행에 대출을 해 줄 수도 있다
(Epstein, 2005).
경기조정적 재정정책을 개발하기 위해서는 경기주기 악화를 막는 부채 구조조정, 경기주기 전반
에 걸쳐 공공지출을 고르게 하기 위한 안정화 기금 설립과 같은 정책 이니셔티브가 필요하다. 이
밖에도 부채 상환과 GDP 성장을 연동시키거나 부채를 구조조정하여 부채가 자국통화로 평가되도
록 하되 물가에 연동되는 고정금리로 하는 방안 등을 고려해 볼 만하다. 안정화기금은 노동시장정
책을 위한 재원으로도 활용될 수 있다. 노동시장정책은 위기 시에 취약 집단을 보호하고, 제공된
급부로 소비를 진작시키므로 경제성과를 개선하게 된다.

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 고부가가치 상품의 수출 전문화 증진

아르헨티나, 브라질, 멕시코가 생산하는 1차 상품 및 저가공 상품에 대한 전 세계의 수요가 증가

하고 이로 인한 혜택을 이들 국가가 톡톡히 보고 있기는 하나 장기적으로 이러한 무역 양식은 고용
창출을 증대하는 고부가가치 상품 개발로 보완되어야 한다. 자동차 및 항공기 산업에서 고부가가
치 상품 생산에 다소 성공을 거두기는 하였으나 생산과 고용의 상승효과를 창출하기 위해 국내 생
산자와 전∙후방 연쇄가 가능한 제품의 특성화를 더욱 강화할 수도 있을 것이다. 국내 기업의 세계
시장 통합을 촉진할 적극적인 산업정책은 이들 국가의 특성화를 증진할 수 있다. 정부는 사회 파트
너와의 협의를 통해 지역 R&D 센터, 교육 및 훈련 프로그램 개설을 지원하고, 공공 투자를 통해
운송, 통신 등 기반시설을 개선하는 등 긍정적인 역할을 담당할 수 있다. 더불어 기업 클러스터링,
3세대 마킬라도라에 대한 지원도 증대되어야 한다.

생산적 투자 장려

외국인 투자는 부족한 자원을 보충하고 기술이전과 세계시장으로의 통합을 촉진하는 중요한
재원이다. 그러나 외국인 투자라고 해서 모두 경제사회 발전에 긍정적인 것은 아니다. 따라서 정
부는“우수한”외국인 투자가 유입될 수 있도록 보다 선제적인 입장을 취해야 할 것이다. 정부는
투기적∙지대추구적 투자를 제한하고, 가치사슬의 업그레이드를 증진하고 인적자본개발에 투자
하기 위해 규모의 크고 작음을 떠나 국내 기업과 협력하는 외국인 투자자를 장려하는 규정을 제
정하고 인센티브를 제공할 수 있다. 또한 국내 금융시장의 유동성을 확대하는 조치와 마이크로 기
업 및 중소기업이 이들 국가에서 중요한 사용자인 만큼 이들 기업을 위한 특별 지원을 통해 국내
투자를 진작하도록 해야 한다. 국내 투자 증가를 통해 내수가 강화되고 이에 수반되어 고용효과도
기대할 수 있다.

노동시장제도의 효율성 증대 및 노동시장정책의 활용 확대

아르헨티나, 브라질, 멕시코에서 1990년 이후 급여생활자 중 보호받지 못하는 노동자의 비중이

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 증가해 왔으며 특히 마이크로 기업과 소기업에서 이러한 문제는 더욱 종종 발생하고 있다. 이들 국
가에서는 노동감사 활동이 근로조건을 규제하는 매우 효과적인 수단이라는 점에서 노동감사 활동
을 강화해야 한다. 이들 국가에서는 노동감사인의 수가 턱없이 부족하여 감사 활동의 집행이 매우
취약하다. 이 밖에도 문제화되고 있는 이슈에는 노동자의 고용보장을 해치지 않으면서도 기업이
글로벌 경제에서 경쟁하는 데 필요한 유연성을 확보할 수 있도록 하는 규제 및 정책을 개발하는 것
이다. 퇴직금을 실업보험기금으로 대체하는 등이 좋은 예이다. 노동시장정책은 수동적이냐 적극
적이냐를 떠나 노동시장의 통합을 증진하고 어려움에 처한 이직자에게 소득 지원을 해줌으로써
노동자가 경제 충격을 극복할 수 있도록 지원하기 때문에 중요하다. 아르헨티나, 브라질, 멕시코에
서도 이들 정책의 장점을 인식하기 시작하였으나 지출 및 혜택 정도는 제한적이다.

■ 맺음말

고용창출에 영향을 미치는 정책 변수는 수없이 많지만 일단의 정책이 양질의 일자리 창출을 촉
진하는 데 필요하다고 평가한다. 다만 이러한 정책을 성공적으로 집행하기 위해서는 정부, 사용자
및 노동자 단체, 시민사회 등 사회의 주요 이해관계자가 보다 선제적인 역할을 할 필요가 있다. 비
정규직 노동자와 실업자를 대표하는 새로운 사회적 행위자를 포함시킬 경우 노동시장정책 개발
및 비정규직 노동자의 정규화정책 등과 같은 정책 입안에도 도움이 될 것이다. 그러나 사회적 대화
가 유지되고 효과적이기 위해서는 사회적 파트너들과의 의무적 협의를 수반하는 사회경제 이사회
등을 통한 사회적 대화의 제도화가 반드시 필요하다.
이러한 권고안은 경제 활동을 국가가 기획하던 시대로 회귀하자는 의미는 아니다. 그보다는 정
책 실패를 예방하는 한편, 시장의 힘에 테두리를 지어놓고 시장 실패를 시정하기 위해 제도를 신설
하고 강화하자는 취지이다. 고용을 경제사회정책의 중심에 두는 것은 고용에 미치는 효과가 불확
실한 미시경제의 안정과 경제개방에 집중함으로써 우회적으로 일자리 확대를 꾀하는 것이 아니라
단도직입적으로 일자리 확대라는 문제를 해결하고자 한다는 것을 의미한다.

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 참고문헌

�DIESSE (2003),“Seguro Desemprego e Abono Salarial Annual : algumas considerações sobre os

programas de garantia de renda no Brasil”(São Paolo).
�Dussel Peters, E. (2003),“Ser maquila o no ser maquila, ¿es ésa la pregunta?,”in Comercio
Exterior, Vol. 53, No. 4, April.
�De la Garza, E. (2002),“La flexibilidad del trabajo en México (Una nueva síntesis),”in B. García
Guzmán (ed.), Población y Sociedad al Inicio del Siglo XXI (Mexico, DF, El Colegio de México).
�Epstein, G. (2005), Alternatives to inflation targeting monetary policy for stable and egalitarian
growth : A brief research summary, paper presented at the WIDER Jubilee Conference, Helsinki,
June 17-18.
�INEGI (2002), Encuesta Nacional del Empleo (Aguascalientes).
�Marshall, A. (2004), Labour market policies and regulations in Argentina, Brazil and Mexico :
Programmes and Impact, Employment Strategy Papers, No 2004/13 (Geneva, ILO).
�Samaniego, N. (2002),“Las políticas del mercado de trabajo y su evaluación en México,”Serie
Macroeconomía del Desarrollo 18 (Santiago, ECLAC).

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