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  • Bozeman (2003) Cap II

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    Il, COMPARANDO LAS ORGANIZACIONES PUBLICAS Y PRIVADAS: PROBLEMAS. CORPORATIVOS, DE PERSONAL Y DE CONTEXTO LABORAL Hace: ms de 40 afios, Paul Appleby, un brillant estudiante y sgerente en el campo de la administracién pablica, observaba que la “gestion gubemamental difiere de cualquicr otra ac- tividad administrative —de manera apenas perceptible desde elexterior, en virtud de su naturaleza pablica— y por el modo fen que esté sujeta al escrutinio y clamor pablicos” (Appleby, 1945, p. 7). Desde esa época, muchos ejecutivos piblices cempresariales se han dado a Ia tarea de sugerir diferencias ‘entre las organizaciones piblicas y privadas, asi como en st administracin. Al mismo tiempo, son niimerasas las invest saciones y teorfas desarrolladas por los especialistasinteresa- dos en identificar o en establecer diferencias entre ambos tipos de organizacién. Algunas supuestas distinciones, son amplias y profundas, mientras que otras son de alcance limi- tado; ciertas aseveraciones se apoyan en evidencias resultado de investigaciones y otras en la fuerza dela logica, la retérica © a experiencia individual. Pero la lista de presuntas diferen cias es ya bastante larga. El proposito de este capitulo es revisar alguns de los nu- ‘merosos argumentos sobre las diferencias (y semejanzas) en- tre las organizaciones pablicas y privadas. Si bien la discu- sion abarea un amplio registi, presenta ciertos énfasis evidentes omisiones. En esta seccion hacemos a un lado aquella literatura més preseriptiva que descriptiva; est elimi. nna Ia sofisticada teoria de la opcién pablicay Tos frecuentes reclamos para que el gobierno adopte un "perfil gerenclal tra omision la consttuyen los esttidios sobre la Influencia directa de los entomnes politico y econémico. Las compara ciones tipicas entre lo pablico y lo privado slempre identifi can como diferencias cave los incentivos mercantiles de las rr ORGANIZACIONES POBLICAS Y PRIVADAS ss ‘organizaciones privadas y las restricciones potticas de las or ‘ganizaciones pablicas. Los capitulos 1 y V abordan la auto: ‘dad econ6mica y la autoridad politica, respectivamente, Dentro de los limites autolmpuestos ya mencionados, la Ii teratura comparativa de ambos tipos de organizaciones pue- de dividirse en tes categorias: 1) comparaciones de emplea dos y sistemas de personal; 2) comparaciones de tareas y de coniexto de trabajo, y 3) comparaciones de organizaciones y de su estructura, La primera categorta contiene la preponde- rancia de Ia investigacién empirica sobre las diferencias pi blico-privado; Ia segunda se compone en gran medida de reportes informales y de estudios casusticos, y la tercera es ‘quiza més notable por su diversidad e indetermninacion. CConaRACIONES DB EMPLEADOS Y SISTEMAS DE PERSONAL Las organizaciones publicas difieren supuestamente de las privadas en la actitud general de los empleados frente a su trabajo, asf como en la distinta estructura de incentivos, Sin ‘embargo, siempre resulta poco claro si dichas diferencias son fatribuibles a los diversos sistemas de personal —y a las re- ‘compensas y saneiones concomitantes 0 a que la gente que lige trabajar en el sector privado es, en conjunto, algo distin- taala que opta por el sector publico Actitudes de los trabajadores. Las actitudes de mayor interés para los investigadores al comparar ambos sectores resul- taron ser aquéllas que se relacionan con la satisfaccién labo- ral, el compromiso institucional, y de mado més general, la ‘motivacion. La téniea en gran parte de estas Investigaciones fue establecida por los estudies de Bruce Buchanan (1974, 1975a, 1973b) sobre los gerentes empresariales y- publics, ‘Segiin Buchanan, los primeros manifiestan actitudes mas ppositivas y mayor identificacién con sus organizaciones que Tos iltimes, En otro estudio comparativo sobre el mismo asunto, Rainey (1979) encontré que los direcores de organismos gu: bbernamentales pereibian una relacion més debil entre desem- pei e incentivos como sueldo, aseensos y seguridad ocupa %6 “ORGANIZACIONES POBLICAS ¥ PRIVADAS cional. Asimismo, su puntuacién era mas baja en cuanto a satisfaceidn eon sus colaboradores y con las oportunidades de ascenso, y pensaban que los procedimientos de personal eran en general menos flexbles en relacion con los incen- tivos. En una encuesta posterior, realizada con 235 directores pablicos y privados, Rainey (1983) constat6 que los primeros percibfan una relacién mas débil entre desempetio y reconocimiento, y concluyé que las dudas de este sector en ‘cuanto a que la eficiencia implica mejor remuneracion ‘mayores oportunidades de atcenso explican en gran medida sus menores niveles de satisfaccién ocupacianal y de identifi cacién institucional, Debe subrayarse que la evidencia de niveles més bajos por parte de los directivos pablicos en lo que corresponde a iden- tifcacién con la empresa y en lo que respecta al empleo, asi ‘como las menores esperanzas acerca de la entrega de recom- pensas por un buen desempeno, se basa s6lo en tinos euantos estudios en algunos casos las muestras han sido tomadas de lun pequefio nimero de organizaciones, Asimismo, los rest tados con respecto a empleados estatales (Grupp y Richard, 1975) no parecen concordar con los de los empleados federa- les, Sin embargo, as deducciones son plausibles al punto de justificar cierta reflesin. Una explicacién admisible de la relativa insatisfacciOn entre los directores pablicos es que los sistemas de personal del gobierno (como al Sistema de Ser Viclo Civil de los Estados Unidos) son una fuente de frustra- cidn, Los empleades publicos son a menudo menos vulnera- bles que los privados a decisiones de personal caprichosas pero algunos observadores consideran que las mismas reglas ¥¥ procedimientes que los proteyen pueden impedir que loss periores castiguen un desempeto pobre o premien la eficlen- ia. De hecho, uno de los objetivos principales del Acta de Reforma del Servicio Civil de 1978 fue el de disminuir Ia pro- babilidad de que el gobierno federal fuese una sinecura par Jas incompetentes, mientras que los mejores empleados que- daran sin recompensa (Campbell, 1978). Bl éxito limitado de dlicha acta (Pearce y Perry, 1983; Ring y Perry, 1983), consis- tente en una iniciativatendiente a uniformar algunas polticas de personal del gobierno con las aplicadas en las empresas, es PEELE ee EE “ORGANIZACIONES PUBLICAS Y PRIVADAS s ‘quiza un testimonio de las diferencias inherentes la adm) nistracion de personal pabliea y privada (Rosen, 1986). Hay cierta evidencia (Lovich, Shaffer, Hopkins y Yale, 1980) de {que los empleados piblicos, en contra de los estereotipos pre- valecientes, no suelen guardar sentimientos negativos frente a Jas evaluaciones basadas en el mérto. ¥ los directores publ os pueden tener incluso una mayor orientacién hacia les lo ‘gros que los gerentesprivados (Guyot, 1962), pero no deja de ‘preocupar la aplicacién de procedimientos particulares y sub- jetivos de evaluacion de personal, en especial aquéllos que pa- +ecen politzarel servicio eivil (Lynn y Vaden, 1980; Schmich y ‘Abramson, 1983). ‘Sistemas de personal, estructura y procedimiento, Otra posible explicacién ‘de la menor satisfaccién entre los directores ppablicos se relaciona més con Ia rigidez de procedimientos {que con Ia expectativa de recompensa. Estos funcionarios no sélo enfrentan sistemas de personal que limitan su discre- cionalidad, sino que en general se sienten mas restringidos de Jo necesario por las normas y regulaclones. En wn reciente sondeo entre més de 14 mil empleads federales, una clara rmayoria de directores y ejecutivos manifiestan que su capac- dad de direccién se ve limitada por reglas y regulaciones Innecesarias (U. S. Office of Personnel Management, 1979). Resulia asaz interesante que mis de 70% de este mismo larupo haya coincidido en que tenia un. control adecuado Sobre su trabajo. Lo que esto puede implicar es que las nor- mas y regulaciones sustituyen el control directive. Buchanan (1974 sostiene que la autoridad jerdrquiea ests severamente Timitada en las agencias del gobierno, y que el formalismo bburocritico es en parte una respuesta ala autoridad dis- ‘minuida, Esta interpretacion encuentra cierto eco en las con-

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