REPUBLICA DE COLOMBIA @ CORTE CONSTITUCIONAL AUTO Ref.: Expediente D-11625. Actor: Juan Camilo Garrido Duque Demanda de inconstitucionalidad contra el articulo 150 (parcial) de la Ley 1801 de 2006 “por la cual se expide el Cédigo Nacional de Policia y Convivencia” Magistrada sustanciadora: MARIA VICTORIA CALLE CORREA Bogota, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil dieciséis (2016). La suscrita magistrada sustanciadora en la causa de la referencia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y CONSIDERANDO 1. El ciudadano Juan Camilo Garrido Duque instauré accién publica de inconstitucionalidad contra el articulo 150 (parcial) de la Ley 1801 de 2006 “por la cual se expide el Cédigo Nacional de Policia y Convivencia”. El texto normativo se transcribe a continuacién y se subraya la expresién acusada: “LEY 1801 DE 2016 julio 29) Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016 Por la cual se expide el Cédigo Nacional de Policia y Convivencia. EL CONGRESO DE COLOMBIA. DECRETA: [ealExpediente D-11625 2 ARTICULO 150. ORDEN DE POLICIA. La orden de Policia es un mandato claro, preciso y conciso dirigido en forma individual 0 de cardcter general, escrito 0 verbal, emanado de la autoridad de Policia, para prevenir o superar comportamientos 0 hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla. Las drdenes de Policia son de obligatorio cumplimiento. Las personas que las desobedezcan serin obligadas a cumplirlas a través, si es necesario, de los medios, medidas y procedimientos establecidos en este Cédigo. Si la orden no fuere de inmediato cumplimiento, la autoridad conminaré a la persona para que la cumpla en un plazo determinado, sin perjuicio de las acciones legales pertinentes. PARAGRAFO. El incumplimiento de la orden de Policia mediante la cual se imponen medidas correctivas configura el tipo penal establecido para el fraude a resolucién judicial o administrativa de Policia establecido en el articulo 454 de la Ley 599 de 2000.” 2. El demandante sefialé que la disposicién normativa acusada parcialmente vulnera el debido proceso en su faceta de celeridad procesal (art. 29 C.P.), el cual también se aplica a los procedimientos que realicen las diferentes autoridades de policia. Al respecto sostuvo: “En el contexto de la norma impugnada, se viola el articulo 29 de la Carta fundamental, por cuanto el texto acusado, desconoce irrazonablemente el principio de celeridad, porque en vez de fijar un término taxativo para determinar el plazo en que ha de cumplirse la orden correctiva de policia, simplemente, deja al arbitrio del funcionario de policia, la determinacién de dicho plazo o término. Eso significa que el texto impugnado deja a la voluntad del funcionario de policia el cumplimiento de la norma que se aplica a efecto de prevenir o superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla, pudiendo el funcionario dilatar a voluntad, el cumplimiento de esas normas, con lo cual, se podria imponer un término excesivamente breve que impidiera cumplir con la medida correctiva y ejercer el derecho de contradiccién, o bien, dilatar injustificadamente el debido proceso de las personas, cosa que no sucederfa si la ley estableciera el plazo dentro del cual cumplirse la orden de policia impuesta. Esta situacin se torna en un problema constitucional, porque es irrazonable que la posibilidad de garantizar un debido proceso sin dilaciones [in]justificadas, descanse en el arbitrio del funcionario piblico que impone la orden de policia donde conste la medida correctiva que seftala, como que la garantia para la aplicacién de ese principio, debe otorgarla la ley y no, la voluntad de una persona. Es irrazonable, por cuanto es la ley quien debe garantizar que el debido proceso no tenga dilaciones injustificadas, porque al seftalar un término, la ley garantiza perentoriamente que el proceso no tenga esasExpediemte D-11625 3 dilaciones; mientras que si se deja dicha garantia al arbitrio de un funcionario piiblico, pudieran confundir muchos factores para que éste estreche 0 dilate a voluntad el debido proceso, vulnerando la garantia que pretende salvaguardar el principio de celeridad, cual es permitir la realizaci6n del derecho sustancial. Lo] Es tan irrazonable el texto censurado que, gracias al mencionado defecto, la garantia de hacer efectivo el principio superior de celeridad, ademés de otros, como eficacia, seguridad juridica y prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades propias de cada proceso, dependen de la decisién del funcionario piblico encargado de impartir la orden de policia, De hecho, si el objeto del nuevo cédigo nacional de policfa, es establecer las condiciones para la convivencia en el territorio nacional y obligaciones de las personas naturales y juridicas, entonces, tal objeto se convierte en un saludo a la bandera, gracias a que el funcionario de policia tiene la potestad de definir el plazo dentro del cual debe prevenirse o superarse comportamientos 0 hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla, alcance que da paso, vulnera otros derechos de la comunidad y de las mismas personas a quienes supuestamente proteger el nuevo cédigo. Por lo anterior, si bien, el legislador tiene una amplia potestad en la materia, limitada Gnicamente por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y por el fin que en general persiguen las formas procesales, cual es permitir la realizacién del derecho sustancial, no puede por eso, dejar al arbitrio del funcionario el seitalamiento de un plazo o término, para el cumplimiento de la medida correctiva, porque tal situacién no garantiza un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De hecho, el texto censurado, pone en cabeza del funcionario piblico la realizacién de! derecho sustancial, lo cual, es inadmisible constitucionalmente”'. 3. La jurisprudencia constitucional ha sefialado que aun cuando toda demanda debe ser analizada a la luz del principio pro actione, dado el caracter popular que la Constitucién misma le atribuye, en ella deben concurrir unas condiciones minimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y orientar, asimismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende instarse. Es asi que el Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, en su articulo 2 prescribe que la demanda debe contener: (i) el sefialamiento de las normas acusadas como __inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio 0 aportando un ejemplar de la publicacién oficial (num. 1); (ii) el sefialamiento de las normas constitucionales infringidas (num. 2); (iii) las razones que sustentan la acusacién, esto es, el por qué se estima que se violan los textos ' Folios 3 y 4 del expediente de constitucionalidad.Expediente D-11625 4 constitucionales (num. 3); (iv) si se acusa quebrantamiento del debido tramite legislativo, entonces debe sefialarse cual es el tramite que debié haberse observado (num. 4), y (v) la raz6n por la cual la Corte es competente (num. 5). 4. En ese orden de ideas, en la demanda es necesario determinar el concepto de la violacién*. De conformidad con la jurisprudencia constitucional el concepto de la violacién se formula debidamente cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas —lo cual implica sefialar aquellos elementos materiales que se estiman violados-, y (iii) se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitucién. Esas razones deben ser claras, ciertas, especificas, pertinentes y suficientes. 5. Asi, de conformidad con lo dispuesto por la Corporacién desde la sentencia C-1052 de 2001, toda demanda de inconstitucionalidad debe exponer razones claras, ciertas, especificas, pertinentes y suficientes, Esta exigencia constituye una carga minima de argumentacién que debe cumplir todo ciudadano, y que resulta indispensable a pesar de la naturaleza piiblica e informal que caracteriza a la accién de constitucionalidad. En el fallo mencionado, la Corte explicé dichos requisitos: “La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violacién, pues aunque “el cardcter popular de la accién de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposicién erudita y técnica sobre las razones de oposicién entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentacién que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. “Adicionalmente, [que] las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposicién juridica real y existente’ “y no simplemente [sobre una] 2 Ver, al respecto, las sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-405 de 2009 (M.P. Luis Emesto Vargas Silva), C-012 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez. S.V. Jorge Ivan Palacio Palacio), (C-423 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), y el auto 249 de 2009 (M.P. Jorge Ivan Palacio Palacio), entre otras. 3 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa “Cf. la sentencia C-143 de 1993 (M.P. José Gregorio Hemnéndez). Estudié la Corte en esa ocasién la ddemanda de inconstitucionalidad contra los articulos 16 y 20 de la Ley 3* de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la sentencia C-428 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Diaz). Asi, por ejemplo en la sentencia C-362 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), la Corte también se inhibié de conocer la demanda contra el articulo 5° del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio més detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse ue los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”. 5 Ast, por ejemplo en la sentencia C-362 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Galvi), la Corte tambien se inhibio de conocer la demanda contra el articulo 5° del Deereto 2700 de 1991, pues “del estudio més detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse 4ue los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”.Expediente D-11625 3 deducida por el actor, o implicita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda’. Asi, el ejercicio de la accién piblica de inconstitucionalidad supone la confrontacién del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretacién de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden™®, “De otra parte, las razones son especificas si definen con claridad la manera como la disposicién acusada desconoce o vulnera la Carta Politica a través “de la formulacién de por lo menos un cargo constitueional concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposicién objetiva y verificable entre el contenido de Ia ley y el texto de la Constitucién Politica, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”!? que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisin de concretar la acusacién impide que se desarrolle la discusién propia del juicio de constitucionalidad"!. “La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciacién del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En Sentencia C-504 de 1995 (M.P. José Gregorio Hemandez Galindo. La Corte se declaré inhibida para conocer de la demanda presentada contra el articulo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Direccién General de Impuestos "Nacionales", pues la acusacién carece de objeto, ya que alude una disposicién no consagrada por el legislador. 7 Cf. Ia sentencia C-1544 de 2000 (M.P. José Gregorio Hemindez Galindo). La Corte se inhibe en esta oportunidad de proferir fallo de mérito respecto de los articulos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor present6 cargos que se puedan predicar de normas juridicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido las sentencias C-1 13 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernéndez Galindo), C-1516 de 2000 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger) y C-1552 de 2000 (MP. Alfredo Beltran Sierra). * En este mismo sentido pueden consultarse, ademds de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Viadimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hemandez. Galindo), C-011 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), entre otras. * Cf. la sentencia C-568 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Mufioz), mediante la cual la Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los articulos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructurd el concepto de la violacién de los preceptos consttucionales invocados, "? Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha sefalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentacién del concepto de la violacién Gi. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (MP. Jaime Cérdoba Triviflo) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Heméndez Galindo), C-519 de 1998 (MP. Viadimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (MP. Alvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Viadimiro ‘Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morén Diaz), entre otros pronunciamientos. "" Cfr. la sentencia C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martinez Caballero). La Corte se declara inibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del articulo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.Expedionte D-11625 6 este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales!? y doctrinarias"?, 0 aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no esté acusando el contenido de la norma sino que esti utilizando la accién publica para resolver un problema particular, como podria ser la indebida aplicacién de la disposici6n en un caso especifico”'*; tampoco prosperaran las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un anilisis de conveniencia'’, calificdndola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”'* a partir de una valoracién parcial de sus efectos. “Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relacién, en primer lugar, con la exposicién de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; asi, por ejemplo, cuando se estime que el trémite impuesto por la Constitucién para la expedicién del acto demandado ha sido quebrantado, se tendré que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistié su vulneracién (articulo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia minima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentacién de tales asertos, asi no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan s6lo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de Ja demanda, esto es, a la presentacién de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitucién, si despiertan wna duda minima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presuncién de " Cf la semtencia C-447 de 1997, ya citada. " fr, la sentencia C-504 de 1993 (Ms.Ps. Eduardo Cifuentes Mufloz y Carlos Gaviria Diaz). En dicho fallo Ja Corte declaré exequible el Decreto 100 de 1980 (Cédigo Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento juridico. La doctrina penal es auténoma en la de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la Jimitacién de la creatividad del pensamiento doctrinal ~Ambito ideoldgico y valorativo por excelencia-, ebiendo el demandante concretar la posible antinomia juridica en el texto de una disposicién que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables”. Asi, la Corte desestimaba algunos, de los argumentos presentados por el actor que se apayaban en teorias del derecho penal que refiian con la vision contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinién del actor, animaba el texto de la Constitucion "Ibid. sentencia C-447 de 1997, 'S Cf, la sentencia C-269 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Mutoz). Este fallo, que se encargé de estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993, articulo | lterales b) y f), es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se Jimitan a presentar argumentos de conveniencia. "© Son estos los términos deseriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes, Este asunto tambien ha sido abordado, ademés de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Herindez Galindo), C, 374 de 1997 (MP. José Gregorio Heméndez Galindo), C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrin Sierra), C-040 de 2000 (MP. Fabio Morén Diaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martinez Caballero), C-876 de 2000 (MP. Alejandro Martinez Caballero), C-955 de 2000 (MP. José Gregorio Hernandez Galindo), C-1044 de 2000 (M-P. Fabio Morén Diaz), C-052 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Galvis) y C-201 de 2001 (M.P, José Gregorio Hernéndez Galindo)Expediente D-11625 7 constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucionai” 6. De esta forma, para que proceda la admisién de la demanda el accionante debe desarrollar el concepto de la violacién, el cual debe partir del contenido normativo de los preceptos legales acusados. Se incumple, entonces, dicho requisito cuando el demandante omite concretar la acusacién que debe reflejar una controversia que resulte relevante constitucionalmente'’. En el mismo sentido, la Corte ha sefialado que la demanda no puede fundamentarse en criterios subjetivos o de inconveniencia por ser extrafios al objeto del debate constitucional. Asi lo expuso en la sentencia C-389 de 2002'*: “[...] no basta que se alegue la violacién de la Carta Politica, puesto que ademas es indispensable que la impugnacién esté acompaftada de argumentos que expliquen y justifiquen ese seftalamiento. “Led “Igualmente ha sefialado que la argumentacién de inconstitucional un requisito material de la demanda, por lo que la formulacién de los cargos constitucionales debe hacerse de manera concreta contra la norma acusada, exigencia que todo ciudadano debe cumplir cuando pone en movimiento el control constitucional, imponiéndole por la via de la accién la carga procesal de la sustentacién légica de los cargos de inconstitucionalidad. De alli que en sede de control constitucional no puedan esgrimirse criterios subjetivos o de inconveniencia pues estos son ajenos a la naturaleza del debate constitucional, por cuanto éste es un juicio técnico de confrontacién entre el Texto Superior y una norma legal, que no puede dar cabida a la personal percepcién que el demandante tenga de los preceptos acusados 0 de su inconveniencia en el ordenamiento juridico....””. 7. Con fundamento en lo anterior, este despacho considera que la accién publica carece de las condiciones minimas para ser admitida. El ciudadano cuestiona la constitucionalidad del articulo 150 (parcial) de la Ley 1801 de 2006, que consagra la facultad de las autoridades de policia para establecer un término para el cumplimiento de la orden mediante la cual se imponen medidas correctivas, cuando esta no fuere de inmediato cumplimiento, pues en su sentir ello vulnera el debido proceso en su faceta de celeridad. Sin embargo, no expone los minimos argumentativos de (i) especificidad, es decir, que muestre cémo la expresién demandada vulnera la Carta Politica; (iii) pertinencia, pues "7 Cfr. las sentencias C-131 de 1993 (M.P. Alejandro Martinez Caballero), C-024 de 1994 (M.P. Alejandro ‘Martinez Caballero), C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-236 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martinez Caballero), C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), C-572 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. A.V. Jaime Araujo Renteria, y A.V. Rodrigo Uprimny Yepes). "'M.P. Clara Inés Vargas Hernéndez, ' En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias C-1052 de 2001 (M.P, Manuel José Cepeda Espinosa), y C-042 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernéndez), entre otras.Expediente D-11625 8 no emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional sino de estirpe legal, doctrinal 0 de mera conveniencia; y (iv) suficiencia, toda vez que la demanda no tiene un alcance persuasivo capaz de despertar siquiera una duda minima sobre la exequibilidad de la disposicién cuestionada. Debe tenerse en cuenta que la adecuada presentacién del concepto de violacién, le permite a la Corte desarrollar su funcién de defensa de la Constitucién en debida forma, en tanto delimita el campo en el cual se hard el respectivo anilisis de constitucionalidad, sin que ello implique una restriccién de los derechos politicos de quien demanda, pero si el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio®. Asi, el demandante deberd precisar con especificidad, pertinencia y suficiencia por qué el consagrar la facultad de las autoridades de policia para el establecimiento del término para el cumplimiento de la orden mediante la cual se imponen medidas correctivas, en el evento descrito en el articulo 150 de la Ley 1801 de 2006, contradice el articulo 29 Superior al afectar el debido proceso en su faceta de celeridad, y por qué dicha disposicién no esta dentro del Ambito de libertad de configuracién normativa del legislador. 9. Como la accién piblica presenta dichas deficiencias, debe aplicarse el inciso segundo del articulo 6° del Decreto 2067 de 1991, que dispone: “Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en el articulo segundo, se le concederan tres dias al demandante para que proceda a corregirla sefialdndole con precision los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazard. Contra el auto de rechazo, procederé el recurso de stiplica ante la Corte”. En mérito de lo expuesto, RESUELVE Primero.- INADMITIR la demanda D-11625 interpuesta contra el articulo 150 (parcial) de la Ley 1801 de 2006 “por la cual se expide el Cédigo Nacional de Policia y Convivencia”. Segundo.- ORDENAR ue se informe al ciudadano Juan Camilo Garrido Duque, que dispone de un término de tres (3) dias contados a partir de la notificacién del presente auto, para corregir la demanda en el sentido de presentar cargos de caracter constitucional susceptibles de ser controvertidos en sede judicial mediante la accién de inconstitucionalidad. » Al respecto, puede consultarse Ia sentencia C-1052 de 200] (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)Expediente D-11625 Notifiquese y cimplase. fo MARIA VICTORIA GALLE CORREA Magisffada C Sept 2046.