CAPITULO 4 INSTITUCIONES OBJETIVOS CONTENIDO * Identificar las insticuciones politicas y su relacién con la economia. * Discutir el impacto del conflicto armado sobre la situacién econémica del pats. + Analizar el desarrollo institucional colombiano y_ establecer su incidencia en el desarrollo econémico. na 139 at 144 145 145 45 146 Incroduccién Reflexiones preliminares Nivel de desarrollo institucional colombiano Conflicto armado interno El papel de ls instituciones politicas en la economia Consideraciones finales La estructura del Estado en Colombia Resumen ‘Tésminos y conceptos clave ‘Actividades para el aprendizaje Lecturas recomendadas Bibliografiacarirero 4 / instrructonus ENTENDEREMOS A LAS INSTITUCIONES COMO “LAS REGLAS DEL JUEGO” Y NO COMO ORGANIZACIONES © ENTIDADES INTRODUCCION En este capitulo comparamos el desarrollo institucional colombiano en diver- sas dreas que incluyen los riesgos de expropiacién, la proteccién de los dere- chos de propiedad, la gobernabilidad, los costos de transaccién y la calidad de las politicas pitblicas. Se realiza una breve descripcién del conflicto armado interno, sin duda el principal problema institucional que afecta al pais. Alli se revisa la literatura sobre los costos econémicos y fiscales del conflicto, que son considerables. “También se analizan las instituciones politicas y su relacién con la econo- mia, con especial atencién en los cambios introducidos por Ja Constitucién de 1991. REFLEXIONES PRELIMINARES Desde que Adam Smith publicé, en 1776, la Riqueza de las naciones, los econo- mistas han reconocido que la eficacia para garantizar el orden y la ley es funda- mental a la hora de generar progreso econmico. Esta vieja idea ha tenido un impresionante resurgimiento en afios recientes. De hecho, se ha conformado tuna escuela de pensamiento que considera a las instituciones como la clave en la explicacién de por qué existen diferencias tan grandes en los niveles de ingreso por habitante entre paises. Pero, el término institu de este libro, asi como en Ia literatura econémica reciente, lo entenderemos como el conjunto de normas juridicas y culturales que condicionan las for- mas de interaccién social. En pocas palabras, entenderemos a las instituciones como “las reglas del juego” y no como organizaciones 0 entidades. Es impor- tante resaltar que este concepto no solo abarca las estructuras de poder politico de una sociedad, sino también aquellas normas y patrones de comportamiento colectivo consuetudinario. La cultura, por ejemplo, nos indica cémo actuar en muchisimas situaciones sin tener que pensar y evaluar con exactitud todas las posibles alternativas e implicaciones de nuestras acciones. La idea central es que las instituciones afectan todas las fuentes del creci- miento que vimos en el capitulo anterior. Resulta intuitivo pensar que con unas reglas de juego claras y estables, los agentes econémicos toman sus decisiones con la certeza de recibir los beneficios esperados, lo cual aumenta los incentivos a invertir, Por tanto, paises con mejores instituciones logran mayor inversion en capital fisico y humano y utilizan dichos factores con més eficiencia. Esta es la clave para que un pais crezca répidamente. ones tiene miiltiples interpretaciones. A lo largoeflesionesyrlininares +143 De acuerdo con Douglas C. North, premio Nobel de Economfa en 1993, las instituciones se clasifican en formales ¢ informales, Las primeras son aque- llas que estén codificadas en documentos y respaldadas por un poder coerciti- vo; las informales hacen alusién al conjunto de reglas que han surgido de préc- ticas comunes y que no requicren un soporte material para ser cumplidas por los individuos. En este capitulo se pretende abordar especificamente la relacion entre instituciones formales y crecimiento econémico. Las instituciones formales surgen de un proceso politico. Entonces, la esfera politica de un pais es fundamental para las decisiones econémicas. Es igualmente importante distinguir entre el ambiente institucional y los arreglos institucionales. El primero es el conjunto de reglas politicas, sociales y lega- les que establecen el marco bisico bajo el cual se llevan a cabo la produccién, el intercambio y Ja distribucién. Los arreglos institucionales son los acuerdos © contratos especificos que gobiernan la forma como los agentes econémicos pueden cooperar 0 competir. Los costos asociados con la posibilidad de que los individuos lleguen a acuerdos mutuamente beneficiosos se conocen como costos de transaccién. El papel de las buenas instituciones consiste precisamente en reducir es- tos costos, de tal manera que sea posible la cooperac medio de transacciones mutuamente ben n entre individuos por éficas. Ocurre, sin embargo, que no todos los mercados enfrentan costos de transaccién bajos. De hecho, hay mer- cados como el crediticio, que enfrentan costos de transaccin can altos que en muchas ocasiones impiden del todo su funcionamiento. : La disposicin de las sociedades para invertir sus esfuerzos y recursos y asi aumentar el capital humano y fisico o para generar nuevas ideas depende estrechamente de la infraestructura social, entendida ésta como el conjunto de instituciones y politicas gubernamentales que proveen los incentivos con los cuales individuos y empresas actaan en la economia’, Una adecuada infraestructura social puede resultaratractiva para educarse as wenuciones comanes més 0 para emprender actividades productivas como la inversién en capital o SUSGEN DE UN proceso, dl desarollo de nuevas tecnologas. Esto ocurre cuando el sistema judicial eg ONT’® EATON. tA equitativo y ficient, la organizacién politica favorece los intereses dela mayo. ES FUNDAMENTAL PARA LAS rfa de la poblacién y la legislacién es favorable a la iniciativa empresarial, DECISIONES ECONOMICAS Este concepto es muy similar al capital social, que es quiz4 més popular. Sin embargo, como anotan Robert Hall y Charles Jones (1999), €l termino infraestructura es mas apropiado, dado que no se trata de un factor de produccin en si mismo, sino del contextoo entorno que aclica (oentonpece) la actividad econémiea.1114+ caviroro 4 [snsterucrones Una mala calidad institucional genera todo lo contrario, porque los in- dividuos adoptan un comportamiento predatorio y en vez de prepararse para generar riqueza se dedican a quitérsela a los demés por medio del robo, la corrupcién e incluso tratando de influir sobre los gobiernos para obtener pri- vilegios de alguna clase. "Ademés de los obvios problemas éticos y de equidad, el comportamiento predatorio utiliza recursos productivos que se sustraen de usos mas eficientes y fructiferos. ‘Ahora bien, para que una hipétesis sea valida —por interesante y razonable que parezca— debe poder verificarse por medio de la evidencia empirica; es decir, a partir de los datos. Esto es precisamente lo que han hecho cientos de neoinstitucionalistas, que conforman el grupo de economistas, politélogos e historiadores que se dedican a estos temas (ver Recuadro 4.1) (GMUETQUOIEET evivencia a ravon be tas nstituciones. Hoy en dia tiene una gran aceptacién |. parte de os resultados econémicos | instituciones para extraer rentas con Ia hip6tes's sequn la cuallas dfe- | actuales pueden expicarse en funcion | un minimo de presencia de indviduos rencias en fs riveles de vida entre | dela insttuciones desarroiadas provenientes de la metropo paises son atribuibles a diferencias | durante el periodo colonial, que Por lo anterior, el PB per cépita «en su desarrollo institucional se remonta a comienzos del siglo actual y la tasa de mortalidad Ver Acemogla J etisent Por ejemplo, Acerogl, Johnson | x Silos clonizadoresegaron en la 6poca de la colonia estan ene Redik Y Robinson argumentan que las pata asentarse desarolaron buenas | negativamente corelacionados ‘ta. 2002_ insttuciones tienen una gran instituciones. Si el clima y la salubridad persstencia, de manera que buena | na les parmitié esto desarrolaron NIVEL DE DESARROLLO INSTITUCIONAL COLOMBIANO El enorme interés internacional en esta materia ha originado mileiples fuen- tes de informacién que permiten hacer comparaciones entre paises. Resultaria imposible realizar una lista exhaustiva de todos los indicadores de desarrollo institucional disponibles. Por ello, escogemos los que a nuestro j relevantes. io son mas Riesgos de expropiacién La variable més utilizada para cuantificar el grado de desarrollo institucional y su relacién con el nivel de ingreso de los paises es un indicador que mide | afio a afio los riesgos politicos y juridicos de cada pais. Esta medicién la hace Political Risk Services a partir de encuestas a académicos, funcionarios publicosNivel de desolation olan ¢ inversionistas; de modo que, en buena parte, refleja percepciones, mis que datos objetivos, lo que de entrada sugiere cierta cautela frente a los resulta- dos, L.a variable en cuestidn es la proceccién de La inversion extranjera frente al riesgo de expropiacién ~confiscacién 0 nacionalizacién forzosa— por parte del Gobierno, medida en una eseala de 0 a 10, donde un mayor puntaje implica un menor riesgo. El valor promedio del riesgo de expropiacidn para Colombia, entre 1985 y 1995, fue de 7,39, por encima de la media mundial de 7,02 (ver Grifico 4.1). Mas atin, s6lo 46 paises, de los 118 incluidos, se clasificaron mejor. quiere decir que en este campo estamos relativamente bien 0, por lo menos, mejor que muchos, en concordancia con nuestea tradicién legalista en la cual la expropiacién realizada por los gobiernos no ha hecho parte de las reglas de juego. 10 oe fo . Se MBIA, ¢° covoma 7 o% “J o . ' ° ° ° se Ma st as | + —— 4 ‘ . 10 INDICE OF RIESGO DE EXPROFIACION: 1 {ALTO RIESGO) - (BAIO RIESGO? Una nota de cautela es necesaria antes de seguir adelante. En el territo- rio nacional existen dos facrores que acriian en detrimento del riesgo de ex- propiacidn: presencia de grupos armados ilegales y déficie Bacal. La presencia de grupos srmados ilegales que pueden aprapiarse de ingresos y propiedades constinsye un riesgo que no pata inadvertido para ningin colombizna. Ein este aso, el problema es alin mis grave porque la sociedad tiene que destinar re- cursos para protegerse frente sexta amensz=t, desviindolos de scrividades que Podrian generar mayor riqueza. an=XD Ricsgo de expropiacién vs Producto por habitante Fuente: Paine Risk Serees 1y McArthur y Sach (3001)16+ LAS LIBERTADES CIVILES ¥ poulTicas SE PUEDEN VER [AFECTADAS TANTO POR LAS 'ACCIONES DEL GOBIERNO ‘como POR LAS DE ACTORES NO [ESTATALES, COMO LOS GRUPOS "ARMADOS ¥ TERRORISTAS. cariruro 4 / mstirvcrowes Pensemos también que nuestras instituciones politicas han dado origen aun fuerte exceso de gastos del gobierno frente a sus ingresos. Tanto hogares como empresas saben que este desequilibrio se traduciré, més temprano que tarde, en impuestos adicionales que, si bien no son una confiscacién, generan incertidumbre sobre los ingresos futuros de cada persona. Pero la calidad de las instituciones no sdlo se mide por el riesgo de ex- jernos 0 por otros actores. La realidad es propiacién llevada a cabo por los gobi que el grado de desarrollo institucional es un concepto multifacético que tiene muchas dimensiones. Con razén se argumenta que los sistemas politicos més participativos ele- van la calidad del crecimiento econémico. Colombia es un caso interesante en esta materia, pues con la Constitucién Politica de 1991 se mejoré sustancial- mente la calidad de nuestra democracia al estimularse la participacién de mu- chos sectores hasta entonces excluidos del sistema politico. Por eso, es util usar el indice de derechos politicos y libertades civiles que publica Freedom House desde 1978. Las libertades civiles y politicas se pueden ver afectadas tanto por las ac- ciones del Gobierno como por las de actores no estatales, como los grupos armados y terroristas. El reporte de Freedom House de 2011 muestra que en Colombia las libertades civiles presentan una calificacién de 4 puntos (en una escala de 1 que significa mas libre a 7 que significa menos libre), mientras que el puntaje de derechos politicos es de 3. Desde 2005 a 2011 Ia calificacién de derechos politicos se ha mantenido en 3 puntos. En contraste, la calificacién de libertades civiles entre 2005 y 2008 disminuyé a 3 puntos, para luego incre- mentar de nuevo a 4 puntos en el 2009, En esta materia, estamos por debajo no s6lo de pafses latinoamericanos, como Chile y Uruguay (que reciben la mejor calificacién posible), sino incluso frente a otros paises andinos, Otro indicador de interés es el indice desarrollado por el Fraser Institute que evalia en una escala de o (peor) a 10 (mejor) el nivel de libertad econémica (Economic Freedom of the World index, Fw) dentro de los paises. El indice EFW esté disefiado para medir la consistencia entre las politicas e instituciones de una nacién con Ia autonomia de los agentes bajo el supuesto de que un pals goza de libertad econémica si tiene el derecho de: 1. Comerciar con otros agentes en términos negociables. 2. Entrar y competir en el negocio o la profesién de su eleccién. 3. Conservar las ganancias obtenidas, 4. Proteger sus propiedades de la confiscacién de otros.[Niel de desarela inaitucional colombiano El indice se construye mediante la evaluacién de cinco areas. Ellas son, ta- mato del gobierno, estructura legal y derechos de propiedad, acceso a liquidez monetatia, libertad de comerciar internacionalmente y regulacién al crédito, laboral y empresarial. Como se aprecia en el Cuadro 4.1, Colombia aparece con un puntaje de 5,8, ligeramente por encima del promedio latinoamericano (5,6). Sin embargo, ocupa el puesto 112 de 141 paises, lo cual implica que est mal po- sicionado a nivel mundial, La mejor calificacién la obtuvo en acceso a liquidez Indice de libertad econémica, 2008 uence: Fraser Insitute: monetaria, y la peor corresponde al tamatio del gobierno. ‘Srcdon ofthe world 2010 Puesto mundial Tamano det Eueturalegal Accesoa —Liberadde —__Regulacién del (141 paises Pais yderechosde liguidez __comerciara nivel crédito, laboral “Total entoral) sebiero propiedad —_monetaria__intcenacional__y-empresarial 2 HongKong 93 an 95 96 88 on 2 Singapour 82 84 on 93 85 87 5 Chile 78 2 88 86 78 80 2 Perit 29 5:5 _ 9.0 76 69 74 o Uruguay a 7 6469 86 Paraguay 705 35 86 76 56 66 101 Colombia 62 4479 57. 68 62 102 Brasil 64 53 29 64 50 6a 104 Bolivia 6a a8 8,0 7a 55 6a. 109 Ecuador 8,0 40 6, 65 Siri 6a na Argentina 64 45 69 64 59 60 38 Venezuela 511 29 5:3 35 4843 1 Zimbawe 46 37. 00 47 49 26 ‘Nota: El indice de libertad econdmica se evaliia en una escala de o (peor) «10 (msjor) Gobernabilidad En vista de las limitaciones que tienen los indicadores provenientes de diversas, entidades, el Banco Mundial realiza, desde 1996, esfuerzos para proporcionar una herramienta confiable que permita medir los niveles, cambios y tendencias de gobernabilidad en el mundo, definida como elejercicio de la autoridad a través de tradiciones e instituciones para el bien comtin, Para ello, realiza una sintesis,TIS. capture g / instirecionts de los indicadores disponibles mas regulares y consistentes clasificados de acuer- do con: a. El proceso por el cual se seleccionan y reemplazan autoridades (vox yrrendicin de cuentas, establidad politica y ausencia de violencia, crimen y terrorismo). b. La capacidad del Gobierno de formular ¢ implementar politicas sélidas (efectividad del Gobierno y ausencia de carga regulatoria). « Elrespeto del Estado y la poblacién civil a las instituciones que gobiernan la interaccién entre ellos (calidad del Estado de derecho y control de corrupcién). (ver Recuadro 4.2 y Gréfico 4.2) Las fuentes incluyen encuestas directas a firmas calificadoras de riesgo, centros de investigacién, agencias del gobierno y organizaciones internacionales. Para cada categoria, el indice se mide entre ~ 2.5 (peor desempefio) a + 2.5 (mejor desempefio). GEMETEEISEE! tworcavones De GOBERNABILIDAD SEGUN EL BANCO MUNDIAL 1. Vozy rendicion de cuentas: Mide | 3, «el grado en el que los ciudadanos dde un pals pueden participar en la eleccién de sus dirigentes, la libertad de expresion, de asociacién y de prensa 2. Estabilidad politica y ausencia de violencia, crimen y terrorsmo: Mide las percepciones en cuanto a la probabilidad de que el gobierno sea | « desestabilizado 0 derrocado por me- dios violentos 0 inconstitucionales. Esto incluye violencia y terrorism. Efectvidad del gobierno: Mide la ‘calidad de los servicios publicos y la calidad del servicio civ. Adicional- mente, cuantiica el grado de inde- pendencia de presiones politica, la calidad de implerentacién y forru- lacién de poltca y la credibildad el compromiso del gobierno para cumplias Ausencia de carga regulatovia: Mide la habilidad del gobierno para for ular e implementar polticas de regulacon que petmitan y promue- van el desarrollo del sector privado. 5, Calidad del Estado de Derecho: Mide el grado en el que los agentes confian en las reglas de la sociedad, ¥y particularrnente en la eficiencia de la policia, las cortes y la probabil dad de castigo contra el crimen y la violencia ‘6, Control de la corrupcion: Mide et grado en el que el poder piiblico se ejerce para el beneficio de particula- res. Esto incluye las distintas formas de corrupcion y la “captura” del estado por parte de las élites 0 los intereses privados. El Gréfico 4.2 muestra para cada uno de los indicadores, Ia posicién re- lativa de Colombia en 1996, 2000 y 2009 con respecto a un promedio de 120 paises. Con respecto al indicador de voz y rendicién de cuentas, tam solo cerca del 42% de los paises incluidos en la muestra experimentaron en dicho afi un menor grado de libertades civiles (expresién, prensa y asociacién) y deNivel de desarrao eleccién de sus dirigentes que Colombia. Ademés, la evolucién del indicador titucionalcolombiano * 119 refleja que aunque hubo una ligera mejora entre 2000 y 2009, los niveles de cosennani.iono s& DEFINE voz rendicién de cuentas no han avanzado sustanciaimente con respecto a COMO EL EJERCICIO DE LA AUTORIDAD A TRAVES DE los de 1996. TRADICIONES E INSTITUCIONES Colombia presenta su més baja calificacién en materia de estabilidad po- rans et sien comin litica, donde alcanza la posicién 113. Lo anterior quiere decir que Colombia se encuentra entre los 10 paises de peor desempefio en este campo, lo que se ex- plica por la incidencia de la violencia y el terrorismo proveniente de los grupos ilegales armados. En comparacién con 1996, los resultados contintian siendo desalentadores, pues se ha presentado un retroceso de alrededor de 5 puestos en términos generales. CONTROL DE LA CORRUPCION CALIDAD DEL ESTADO DE DERECHO AUSENCIA DE CARGA REGULADORA EFECTIVIDAD DEL GoaIERNO ESTARILIDAD POLITICA VOR ¥ RENDICION DE CUENTAS 11586 2000 2009 En cuanto a la calidad del Estado de Derecho, se observa que el puesto que ocupa Colombia est por debajo de los 40 paises con baja calificacién. Esto indica que los agentes tienen poca confianza en las convenciones sociales, se consideran victimas impunes del crimen, el sistema judicial es ineficiente y la capacidad de hacer cumplir contratos es baja. Sin embargo, se presenta un as- censo sustancial entre 2000 y 2009 Iuego de la crisis de 1999. A pesar de que el control de la corrupcién no muestra un resultado so- bresaliente en términos relativos para Colombia (puesto 72), su progreso alo largo de los 13 afios de estudio ha sido contundente. Este es el tinico indicador que ha superado los niveles anteriores a la crisis de 1999 al pasar de ocupar la posicién 83 en 1996 a la posicion 72 en 2009. En este frente, el pais logra posi- Gionarse en un nivel intermedio. TD Indicadores de gobernabilidad para Colombi 2000 y 2009. (Nota: Para eada categoria 0 corresponde al iltimo lugar mientras gue 120 al primero. Fuente: Banco Mundial, Worldwide Governance Indicators (2050) 1996,cartroto s /istrrectones Indicadores de Gobernabilidad {Qué miden indcadores de igobernabiidad? Proceso de = Capacidad de seleccén Respeto del Est formulae implementa y reernpazo a poe polticas eames elas nstituciones Rendicén fetabidad Eectvidad ausencia de (Calidad del Estado} | conto de le de cuentas, polis del gobierno | | carga reguatoria de derecho comrupeén Los indicadores en donde se exhiben las mas altas valoraciones son efectividad del gobierno y ausencia de carga regulatoria. Aunque el desempefto no logra superar lo alcanzado en 1996, ambos indices se ubican alrededor del puesto 56. Esto implica que Colombia esta por encima de la posicién central de los paises que conforman la muestra en ambos campos. Si bien no es un resultado exce- lente, también alcanza a posicionarse en un nivel intermedio. Una vez analizado cada uno de los indices se puede decir que Colombia tiene mucho camino por recorrer en términos institucionales. Su calificacién agregada puede considerarse como media-baja, Ademés, la amenaza més la- tence en cuanto a gobernabilidad se encuentra en la estabilidad politica. Dado que en Colombia la tradicién democrética ha sido ejemplar pues en los tiltimos 50 afios ningéin gobierno ha sido derrocado por medios violentos, es claro que el pobre desempefio en este indicador esté asociado al conflicto interno y a los altos indices de criminalidad, mas que a otros fenémenos. Sin embargo, deben destacarse los grandes avances en materia de lucha contra l2 corrupcién. Costos de transaccién Las empresas son, en itltima instancia, quienes generan la riqueza en una so- ciedad. Por eso nos interesa indagar acerca del impacto de las instituciones 50” bre su funcionamiento. Las regulaciones a la actividad empresarial y al cumpli miento de contratos son un excelente ejemplo de la clase de instituciones que frecuentemente se convierten en restricciones a las actividades productivas. El Banco Mundial, a través de reportes anuales denominados Doing Busi- ness, ha estudiado el tipo de politicas que promueven o restringen la actividad[Nivel de desarrollo institucional colombiane empresarial en 178 paises, Para ello, analizan 10 elementos fundamentales en este proceso: facilidad de abrir un negocio, trémites para obtener una licencia, registrar una propiedad, obtener un crédito, proteccién a la inversién, impues- tos, tramites para el comercio internacional, tener éxito en una demanda a raiz de un incumplimiento de un contrato o liquidar una empresa. Algunos pafses imponen innumerables requisitos a quienes intentan establecer 0 montar un negocio o interponer una demanda, porque hacerlo les permite a las burocra- cias lucrarse, legal ¢ ilegalmente. Es un hecho que las empresas de los paises pobres enfrentan costos re- gulatorios hasta tres veces mas elevados que los que enfrentan los paises ricos yen promedio, deben realizar el doble de trimices burocraticos. Adicional- mente, cuentan con menos de la mitad de las protecciones a los derechos de propiedad existentes en los paises mas desarrollados. Esto, sin duda, se tra- duce en que una mayor proporcién de la economia se desarrolle por fuera de la formalidad, lo cual redunda en menotes tasas de crecimiento econémico. Los costos regulatorios si bien son elevados en Colombia, han mejorado con respecto a afios anteriores y est bien posicionada con respecto al promedio latinoamericano, Para ilustrar este punto, veamos algunos ejemplos (Ver Cua- dro 4.2): + Dentro del ranking de paises, Colombia ocupé el puesto 39 en el 2011, subiendo 27 posiciones desde 2008. + Para crear un negocio, en el pais se debe cumplir con 9 procedimientos, alrededor de 3 procedimientos mas que el promedio de paises de la oxcp. Esto implica una duracién alrededor de 23 dias para abrir un negocio en Colombia, mientras que en un pais miembro de la OBcD esto solo toma alrededor de 14 dias. + Para registrar una propiedad, en Colombia se deben cumplir con 7 £5 UN HECHO QUE Las trdmites correspondientes a 20 dias. En los paises dela OBCD sons _- EMPRESAS DE Los paises robnes tnenenraw costos trdmites en 33 dias. REGULATORIOS HASTA + El niimero de pagos al afio que una empresa mediana debe pagar en tats veces mas tutvapos Colombia asciende a 20. En Latinoamérica el promedio es de 35 y en la 2UE 105 QUE EnFRewraw Los paises nicos oxcn es de alrededor de 14. + Una vez instaurada una demanda por incumplimiento de contrato, transcurren alrededor de 1.346 dias para que se exprese un fallo en Colombia. En un pafs de la OECD el tiempo se reduce a 510 dias. El costo de instaurar la demanda en Colombia es de alrededor de 48% de la deuda, mientras que en los paises de la oncD esta cerca del 20%.Algunos costos de transac cen la actividad empresarial Fuente: Banco Mundial Doing Business, 2011. wio 4 /anstrructomns CREAR NEGOCIO Indicador_ Colombia _Regién __ozcp Procedimientos (nimero) 90 Duracién (dias) _ 23,0 — 8. Tndicador Colombia _Regién_oEcD ——Procedimientos (nimero) 7.065 a Duracién (dias) 20,0 6a 331 IMPUESTOS Tndicador Colombia _Regin__oxcp Pagos (niimero) 20,0 35,0 33,8 “Tiempo (horas) 208,0 329.5 2098 Tmpuesco a la ganancia (%) m7 a, Tmpuestos laborales y otras contribuciones (%) 33.9 144208 ‘Otros impuestos (%) 27a 13 3,0. ___Tasa impositiva total (% ganancia) 73,7 474 42,8 COMERCIO INTERNACIONAL Indicador Colombia __ Region OECD Documentos para exportar (ndimero) 60 6745 Tiempo de exportacién (dias) 18,4 Costo de exportar (uss por contenedor) 1.2331 1.058,1 ‘Documentos para importar (mimero) 2A 5,0 Tiempo de importaciSn (dias) 206 8 Costo de importar (uss por contenedor) 1.700,0 _1.500,1__1.119,0 DEMANDA POR INCUMPLIMIENTO DE CONTRATOS Indicador Colombia Regién _orcb Procedimientos (ntimero) 34,0 39,2 347 Duracién (dias) 13460 700,7 510.3 Costo (% pup per cépita) 47,9 319) 19,9 El Banco Mundial también ha encontrado que el disefio de la legislacién colombiana es menos favorable que el de los paises desarrollados para facilitar el acceso al crédito y para proteger a los inversionistas mediante el acceso pi blico a la informacién. Se debe recordar que la facilidad o dificultad con que se crean empress es particularmente importante para la innovacién, pues ésta suele darse en las empresas pequefias. A pesar de todo esto, el Banco Mundial también ha et” contrado que Colombia es uno de los paises donde més reformas se han imple mentado en los tiltimos afios tendientes a reducir estos costos de transaccié™Nivel de desarrollo Calidad de las politicas Otra perspectiva para analizar el grado de desarrollo institucional se relacio- na con los procesos de formulacién de las politicas publicas. La conclusin principal de este enfoque es que es mis factible que las politicas tengan una serie de caracteristicas y propiedades deseables en ambientes en los que hay un niimero reducido de jugadores, con horizontes de tiempo amplios y me- canismos que aseguran el cumplimiento de los compromisos que se pacten entre ellos. Entre las caracteristicas deseables de las politicas se encuentran aspectos como su estabilidad ante cambios politicos, adaptabilidad a las condiciones econémicas, representatividad, calidad de la implementacién y aplicacién efec- tiva, orientacién al interés general y eficiencia. También es importante que exista un adecuado grado de coordinacién y coherencia entre las diversas reas de la politica. ENTRE LAS CARACTERISTICAS Deseastes DE LAs PoLiTicas SE ENCUENTRAN ASPECTOS Un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (2006) rea itucionalcolombian lizé una medicién de la calidad de las politicas piiblicas en los paises de Amé- COMO SU ESTABILIDAD. rica Latina*. Colombia presenta un nivel general alto, al igual que paises como avre camnios pouiricos, ADAPTABILIDAD & LAs Cowoiciones economaicas Brasil, México, Costa Rica y Uruguay, pero por debajo de Chile, quien obtuvo la mayor calificacién. REPRESENTATIVIDAD, CALIDAD Colombia registra puntajes altos en las dimensiones de estabilidad, adap- 0 va wmeuenenvacion tabilidad y calidad de implementacién y aplicacién efectiva y una calificacién Y APLICACION EFECTIVA, ORIENTACION AL INTERES media de acuerdo con los indicadores de coherencia, orientacién al interés pui- OMe MTAClON At ren blico y eficiencia, en este caso, por debajo de paises como Costa Rica. Las politicas puiblicas en Colombia no son tan volatiles como en varios paises de América Latina (Bolivia es un buen ejemplo) y responden a la co- yuntura econémica, lo cual es deseable. Su nivel es apenas promedio en dreas. como la orientaci6n al bienestar general y en eficiencia, lo que implica que no se logra obtener el maximo retorno posible de los recursos invertidos. Ahora bien, aunque la calidad de las politicas se encuentra en niveles similares a los de otros pafses de la regién, el tamafio de su burocracia es una de las mAs altas en América Latina. 2 Esta medicién se basa en la recopilacién de un gran néimero de indices. Por ejemplo, para ‘medir la estabilidad de las politias, el pro utiliza Ia desviacién estndar del indice de libertad econsmica del Fraser Institute, el grado al que los cambios legales 0 politicos limitan la capacidad de planeacién de las empresas (tomado del informe de Competitividad Mundial © 1cm) y el grado en el que los nuevos gobiernos respetan los compromisos asumidos por los. rogimenes precedentes (también tomado del 1cM).cariuto 4 / INstITUcIONES LA EXISTENCIA DE UN CONFLICTO INTERNO ARMADO DETERIORA SUSTANCIALMENTE MUCHOS DE LOS INDICADORES, Un elemento que transforms los procesos de formulacién de las politicas piblicas en Colombia y, por ende, sus caracteristicas y resultados, fue la adop. cién de una nueva Constitucién en 1991. Las reformas adoptadas en la nueva Carta Politica elevaron el nimero de actores protagénicos en la formulacién de politicas nacionales, lo que ha hecho un tanto més compleja la cooperacién entre ellos en detrimento de su estabilidad, adaptabilidad y coordinacién. Por otto lado, los cambios constitucionales de 1991 permitieron avanzar significativamente en términos de representatividad, al tiempo que se ha mejo- rado la orientacién hacia el bienestar general. Mas adelante regresaremos sobre los principales cambios en las instituciones politicas asociados a la Constitu- cién de 1991, dada su importancia sobre el proceso de formulacién de politicas piblicas. Sintesis Calificar el grado de desarrollo institucional colombiano no es una tatea facil, por tres razones principales: 1. Lagran cantidad de dimensiones que abarca un concepto tan abstracto y amplio impide llegar a conclusiones simples. 2. Laabundante informacién disponible es de naturaleza subjetiva, lo cual explica la existencia de importantes diferencias entre fuentes. 3. Cuando la informacién se basa en percepciones, se corte el riesgo de reflejar prejuicios mas que el conocimiento detallado de la realidad que se trata de evaluar, Ademés, para concluir algo titil es necesario saber cudles son las instituciones verdaderamente importantes para el crecimiento. Pese a estas limitaciones, no cabe duda que el desarrollo institucional co- lombiano ha sido bastante desigual. La existencia de un conflicto interno a~ mado deteriora sustancialmente muchos de los indicadores, especialmente los relacionados con el imperio de Ia ley, las libertades civiles, la defensa de los derechos de propiedad y la criminalidad. Otros indicadores que miden aspectos tales como la efectividad de las po” liticas, la calidad de la burocracia, la corrupcién y el funcionamiento de la de mocracia, muestran un comportamiento promedio internacional. Por tiltimo el tipo de intervencién estatal en aspectos como la regulacién y Ia supervision aparece calificado muy favorablemente. Las percepciones sobre el conflicto y la violencia reflejan una apremiant realidad. De acuerdo con los anuarios demograficos de las Naciones Unidas:en 1995 la tasa de homicidios en Colombia fue la mis alta entre 84 paises del mundo (80 asesinatos por cada 100.000 habitantes). Desde entonces este indi- cador ha disminuido considerablemente hasta posicionarse en 32,3 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2009, segiin datos de la Policia Nacional. Sin embargo, no cabe duda de que en esca materia Colombia es uno de los paises con peor desempeiio global. CONFLICTO ARMADO INTERNO Las guerras son un caso extremo de inestabilidad institucional. La evidencia internacional muestra algo bastante obvio, y es que Ia economia de un pais no puede funcionar bien en medio de las guerras, conflictos 0 violencia. Més alli de la deseruccién de capital fisico y humano, las guerras generan una enorme incertidumbre acerca del futuro, lo cual restringe la inversién y la innovacién. Si esto se suman aspectos como el secuestto y la extorsién, la iniciativa empresa- rial pierde motivacién, lo cual tiene un claro costo econémico para la sociedad. Las partes en el conflicto son conscientes de las incertidumbres y restric ciones que generan, especialmente cuando alguna de ellas espera que la falta de crecimiento aumente el descontento social. Por ello, no es sorprendente que los paises en conflicto suelan tener tasas de crecimiento bajisimas e incluso nega- tivas. Por ejemplo, el Producto Interno Bruto (pra) de Bangladesh cayé 22% durante su guerra de independencia en 1971 y el de Etiopia cayé 27% durante la guerra civil entre 1974 y 1992. De hecho, de los diez paises con peor desempefio. durante las tiltimas cuatro décadas del siglo xx, siete tuvieron algin conflicto armado y cinco tuvieron conflictos prolongados ¢ intensos. ‘Aunque Colombia no tiene una guerra civil declarada —no hay una di- visién del pais en dos grupos de tamaiio comparable-, s{ ha tenido un largo conflicto armado interno cuya intensidad aumenté en los afios noventa®. Con- viene resaltar aqu{ que el apoyo popular con el que cuentan los grupos armados ilegales es minimo y por eso ninguno de estos movimientos ha sido verdade- ramente influyente en el manejo de los asuntos piblicos, incluso durante los periodos de didlogos de paz. Por décadas, innumerables observadores nacionales y extranjeros sub- estimaron el impacto del conflicto sobre la economia, Se solia decir “el pats 3. Sin entrar en a discusién sobre si en Colombia hay un conflicto armado 0 una amenaza terrorista —que recuerda los debates semnticos de los gobernantes de fines del siglo x1x 0 es que existen grupos minoritarios apoyados por el tes, por medio del uso de la fuerza. documentados por Deas (1993) ~ lo ci narcoteifico que atacan las instiruciones politicas existe CConfctasrmado interno POR DECADAS, INNUMERABLES (ORSERVADORES NACIONALES Y EXTRANJEROS SUBESTIMARON, EL IMPACTO DEL CONFLICTO SOBRE LA ECONOMIA46. capituro 4 / INSTFTUeLONNS NO CABE DUDA DE QUE EXISTE UNA RELACION DE DOBLE VIA ENTRE LA CALIDAD DE LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS Y LA EXISTENCIA DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO, CUYOS ORIGENES SON MATERIA DE INTENSO DEBATE. anda mal, pero la economia va bien’, para indicar que los atentados y demas actos terroristas no le sustrafan ritmo al aparato productivo, Esta visibn ha cambiado radicalmente en los tiltimos aiios, a tal punto que hoy el contflicto es sefialado undnimemente como la principal restriccién al crecimiento eco. némico. Aunque los conflictos civiles han sido una constante en Ia historia de Colombia, como la Guerra de los Mil Dias (1899-1902) y el periodo de La Violencia (1946-1958), sélo hasta mediados de la década de los sesenta se co- menzaron a presentar los orfgenes de lo que se conoce hasta hoy como el con- flicto armado interno. El sistema politico imperante desde 1958 hasta 1974, derivado del acuerdo bipartidista entre liberales y conservadores ~conocido como el Frente Nacional limité los canales de participacién politica a algu- nos sectores, entre los que se encontraba la izquierda. En parte, como respuesta a la exclusién politica y alos elevados niveles de concentracién de la propiedad de la tierra, se formaron grupos guerrilleros de origen campesino en las Areas rurales localizadas en zonas de escasa presencia estatal, Estos grupos han evolucionado desde entonces en cuanto a su presen- cia en el territorio y su fortaleza militar. No cabe duda de que existe una relacién de doble via entre la calidad de las instituciones colombianas y la existencia del conflicto armado interno, cuyos origenes son materia de intenso debate. Sin entrar en la discusién histérica, el conficto se intensificé a partir de los afios ochenta, cuando el narcotrafico se expandié de manera muy significativa en el pais, Las rentas de esta actividad ilicita fueron apropiadas por los grupos armados ilegales, que se fortalecieron militarmente como en ningtin otro momento de la historia. El surgimiento de Colombia a finales de los aftos setenta como uno de los mayores productores de drogas ilicitas en el mundo dividié la historia del pais en dos. Segiin datos de la Oficina contra la Droga y el Delito de las Naciones Unidas (voc) la produccién de cocaina pasé de ser pricticamente inexis- tente en 1980, a cerca de 90 toneladas en 1990, para luego elevarse a aproxima- damente a 700 toneladas hacia el afio 2000. Por su parte, el Area sembrada con cultivos ilicitos pasé de menos de 20.000 hectateas en 1980 a casi ocho veces més en el afio 2000. Puesto en términos muy simples, en dos décadas, Colombia se convirtié en el mayor abastecedor de cocaina en el mercado mundial desplazando a Bo- livia y Perit (Gréfico 4.4) La industria se integré verticalmente, desde el cultivo y procesamiento de la coca hasta su distribucién en los mercados internacion= les. No ¢s clato, sin embargo, el papel de los narcotraficantes colombianos enConfieto armade interno 127 cadena de comercializacién en los paises consumidores, donde efectivamente se obtienen los mayores margenes de todo el negocio’, 400,000 — 7 Produccién potencial de cocaina y participacién de Colombia en el toral. Fuente: World Drug Report, 2010 2011. UNODC 30.000 200,000 100.000 ° 200% 2005 2006 2007 2002 200% 2010 HeOLIVIA. SCOLOMBIADAY LEAF) BPERD En sus etapas iniciales, el negocio de estupefacientes estuvo esencialmente en manos de los carteles de Medellin y Cali, con cierta influencia en la politica regional y nacional. Los ejércitos privados de los carteles (que mds adelante se convirtieron en grupos paramilitares) los protegian de ataques internos, asi como de la amenaza de extradicién a Estados Unidos por parte de las autori- dades y del secuestro y la extorsién por parte de la guerrilla. El Gobierno colombiano, con el apoyo de Estados Unidos, implements una estrategia para capturar a los jefes de los grandes carteles con gran éxito. Sin embargo, el negocio cambié de manos y se agravé atin mas. Los grupos guerrilleros y paramilitares comenzaron a controlar aspectos criticos del nar- cotrifico, al tiempo que los grandes carteles fueron reemplazados por numero- sos traficantes de menor visibilidad y notoriedad. No cabe duda que las autodenominadas Fuerzas Armadas Revolucio- natias de Colombia (rac) se nutten del mercado de las drogas ilicitas, que complementan los ingresos derivados del secuestro y la extorsién. Los parami- 4 Deacuerdo con los datos reportados por Miron (2001), el precio de la hoja de coca en 1998 (necesasia para producir un geamo de cocaina pura) fue de uss 0,36 - $0,57- El precio de un ‘tame de cocaina al por mayor en Colombia es de uss 1,50 - $ 2,00; en el mercado mayorista de Estados Unidos es de uss 12,00 - $ 18,00 y el precio al consumidor final es de us s 122,00. Esto quiere decir que el precio se multiplica 73 veces entre Colombia y las calles de estado ‘Unidos. En el caso del café, este factor se ubica entre 29 y 34veces.cavivyre 4 / INstrrucioNns litares adoptaron una estrategia simi carteles de la droga. Colombia no es un caso especial en este sentido, Muchos estudios arp. mentan que alli donde hay riqueza ~asociada a bienes primarios como dia. mantes, petréleo y cocaina— se fortalece la capacidad militar de los grupos insurgentes. Dependencia de productos primarios de exportacién, ingreso promedio bajo, lento crecimiento econémico y grandes desplazamientos de poblacién son circunstancias comunes a los conflictos armados, donde por Jo menos una de las partes depende de manera crucial de la depredacién de los recursos naturales para alcanzar otros objetivos*. En Colombia, nadie cuestiona el hecho de que la expansién de los grupos insurgentes entre los afios ochenta y noventa —tanto en lo relativo a recluta- miento como a poderfo militar se basé en los recursos de la droga. Este hecho increments la intensidad del conflicto, que hoy en dfa todavia supera los mil muertos por afio®. Més allé del conflicto, el trifico de droga afecta la criminalidad como un todo. La congestién del sistema judicial y la consecuente reduccién en la pro- babilidad de recibir castigo, el cambio en los valores morales y la difusién de las tecnologias criminales aumentaron la delincuencia comin, que incluye toda clase de delitos (Gaviria 2000). El caso de los homicidios y los secuestros es impresionante (ver Gréfico 4.5). ‘También es necesario resaltar la significativa reduccién tanto en la produc- MAS ALLA DEL conFLicTo, et cién de coca, como en varios de los indicadores de criminalidad después dela TRAFICO DE DROGA AFECTA adopcién del Plan Colombia en el afio 2000. El Plan Colombia es una estrate- Ui oe te coneesrion Gia bilateral entre EE.UU y Colombia, disefiada para combatir el narcotréfico pet sistema suoiciat Luego de su implementacién en el afio 2000, se extendié hacia Ia lucha contra la guerrilla. Se estima que entre 1999 y 2007, los aportes del gobierno est” dounidense ascendieron a 644 millones de délares en promedio por aio. Mis especificamente, Colombia recibié ayuda militar por 450 millones de délares J ayuda social por 140 millones de délares en 2007. Lo anterior equivale aun‘ tal cercano a 590 millones de délares asignados al Plan Colombia para ese a Bajo este plan, Colombia ha incrementado sus inversiones en el sector 4° fensa y seguridad, lo que ha permitido mejorar la capacidad técnica y PO sional de las Fuerzas Armadas y de policfa. Este punto lo retomaremos ¢” Capitulo 5, que discute los diferentes componentes del gasto pitblico. y se independizaron de los antiguos (2000) 5 Lareferencia clasica es Col 6 Otero (2007)TASA DE HOMICIDIOS 10 TASAE SecUESTRO Dentro de los programas mas importantes que desarrolla el Plan Co- lombia, se encuentra la erradicacién de los cultivos de drogas, en especial el dela cocaina. Segtin Mejia y Posada (2008), las politicas anti-drogas se han concentrado en una combinacién de dos estrategias: prevencién de los cul- tivos de coca a través de la erradicacién aérea y programas de sustitucién de cultivos. De acuerdo con estos autores, el programa de erradicacién aérea logeé climinar alrededor de 110.000 hectéreas por afio entre 2000 y 2005, cifra mu- cho més alta que las observadas en Perit y Bolivia, dado que en estos paises la erradicacién aérea fue prohibida y reemplazada por la manual en su totalidad (10.000 y 9.800 hectareas por afio respectivamente). El mas reciente reporte que realizé la Oficina contra la Droga y el Delito de las Naciones Unidas (uNoD¢ por sus siglas en Inglés), World Drug Report 2011, afirma que la produccién de coca en Colombia ha disminuido como re- sultado de la reduccién en el 4rea culeivada (tendencia hacia campos mis pe- Uefios) y una disminucién en el rendimiento de la hoja de coca, sin embargo Colombia contintia ocupando el primer lugar en el cultivo y la producci6n de ca, junto con Peri, pais que ha incrementado su produccién a partir del aio 2005. Segiin estudios como el de Restrepo y Muggah (2009) y Howe, Sénchez ¥ Contreras (2010) otro hecho que ha contribuido a la caida de los indicadores de criminalidad como la tasa de homicidios y Ia tasa de secuestro es Ia desmo- viligacin de las Aurodefensas Unidas de Colombia (auc). Desde 2002, con la 7 782 y la ley 975 de 2005 (conocida como Ley de Justicia y Paz), hasta”enero Conficto armade interno 120 “Tas de homicdiosysecuestros (por 100.000 habitantes) Fuente: Dm, DAME, DNP, Fondelbeady Revista de viminalded dela Pla NainaEL CONFLICTO PUEDE AFECTAR EL CRECIMIENTO DEL PRODUCTO DE LA ECONOMIA MEDIANTE LA DESTRUCCION DEL CAPITAL FISICO Y HUMANO 5 carirvio 4 / istiTUctoNES de 2010, 35.170 paramilitares se habian desmovilizado tanto individual como colectivamente”. Impacto econémico del conflicto El crimen y la violencia debilitan el conjunto de reglas, normas, obligaciones, reciprocidad y confianza involucrado en las relaciones sociales, sin el cual no se pueden alcanzar objetivos individuales y comunitarios. Bajo estas circuns- tancias, una fraccién no despreciable de la poblacién se emplea en actividades improductivas, ya sea involucrindose en acciones relacionadas con el crimen 0 protegiendo sus activos humanos y fisicos, sin hacer contribucién al producto. Ademiés, parte del capital fisico puede desviarse hacia actividades improducti- vas, como el equipo relacionado con la defensa piiblica y privada. El conflicto puede afectar el crecimiento del producto de la economia me- diante la destruccién del capital fisico y humano. Parte de la estrategia de los grupos insurgentes para ganar terreno y generar miedo entre la poblacién ha sido atacar la infraestructura destruyendo vias, puentes, oleoductos y torres de energia. De la misma manera, las vidas humanas que se pierden por cuenta del conflicto, los heridos, ast como la emigracién de personas que salen del pais a causa de la violencia, reducen el capital humano disponible y, por consiguiente, las posibilidades del aparato productivo. Puesto en términos simples pero aterradores, el conflicto ha significado la pérdida de 1,7 afios en la esperanza de vida al nacer de cualquier colombiano. Ademés, las estimaciones muestran que la probabilidad de morir a edad tem- prana es diez veces més alta para la poblacién desplazada por el conflicto. Asi mismo, si Colombia presentara condiciones iguales al promedio latinoameri- cano, se esperarfan 3.500 muertes infantiles menos por afio. Pero, ademas de afectar la disponibilidad de los factores productivos, el conflicto afecta la productividad; es decir, para un mismo nivel de capital y trabajo, se obtiene una cantidad inferior de producto. Esto puede ocurrir por varias razones. Por ejemplo, la intensidad del conflicto viene acompafiada de tuna mayor utilizacién de factores en actividades que no agregan valor, por 1o menos en un sentido econémico, como seguridad, vigilancia y defensa. Traducir estos costos en lo correspondiente a pérdida de producto es un@ tarea compleja’, Lo interesante es que muchos estudios, con supuestos y met” 7 Howe, Sinchez y Contreras (2010), pagina 13. 8 Para una revisién detallada y actualizada de Ia literatura Colombia, ver Ibatiez y Jaramillo (2006). ento en sobre violencia y creciEl papel de las insttuciones en a econownia dologias diferentes, han llegado a una conclusién sorprendentemente similar: clotecimiento econdmico de Colombia es entre uno y dos puntos porcentuales menor por aiio a causa del conflicto?, Esto implica que si bien los cultivos ilici- tos son valorados como parte del prs, su verdadero impacto es negativo debido a que,al alimentar el conflicto, generan una pérdida de producto. Una segunda dimensién de los costos del conflicto es la que surge del and- lisis de los costos fiscales que significa destinar recursos a indemnizar a las vic- timas, reponer la infraestructura destruida o simplemente a cubrir los mayores gastos en seguridad y defensa que tiene Colombia, en comparacién con otros paises con un nivel similar de desarrollo, La Direccién de Justicia y Seguridad del Departamento Nacional de Pla- neacién realiza periddicamente esas cuantificaciones y concluye que los costos ascienden a 2% del pr por afio, Esto implica un enorme costo de oportunidad, ya que si, a manera de ejemplo, estos recursos se destinaran a la educacién, en tun sélo afio se podria cubrir a toda la poblacién infantil menor de 10 afios que se encuentra por fuera del sistema escolar. Cuando se incluyen los costos que asume directamente el sector privado y que incluyen, ademas, delitos como la extorsién y el secuestro, los costos pueden elevarse a 3% del prs en promedio por afio. EL PAPEL DE LAS INSTITUCIONES EN LA ECONOMIA En el andlisis anterior es notorio que las instituciones son tratadas como una “caja negra’ en el sentido de que se sabe que son importantes (una reduccién en el riesgo de expropiacién o en la tasa de criminalidad conduce a ganancias en el producto por habitante), pero no se tienen formulas magicas para mejorar la organizacién social. Estas instituciones no surgen de la nada, sino que son resultado de aspec- tos mas profundos y fundamentales. Muchos economistas y polit6logos estén de acuerdo en que —al estar un paso mds atrés— las instituciones politicas son clave a la hora de entender muchas de las variables mencionadas hasta ahora en este capitulo. La Constitucién es, en cualquier pats, la institucién politica por excelencia. En lla se definen las reglas de juego al més alto nivel, por ejemplo, al establecer 9 Cérdenas (2002) analiza el efecto del conflict sobre la productividad y concluye que el costo en ermine del erecimiento del producto por tabajador puede ser cercano a 2 puntos Porcentuales por aiio. LA CONSTITUCION ES, EN CUALQUIER PAIS, LA INSTITUCION POLITICA POR EXCELENCIA. EN ELLA SE DEFINEN LAS REGLAS DE JUEGO AL MAS ALTO NIVELeantruro d / nuerrrucronns EL PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACION IMPLICA QUE LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS DEL ESTADO LAS COMPARTEN LOS DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO quignes son los jugadores clave y qué sistema de pesos y contrapesos existe entre ellos, De la Constitucién se desprenden Ia estructura del sistema politico y sus reglas clectorales, asi como el papel y Ia autonom(a del sistema judicial, que es el encargado de defender el Estado de derecho. En ocasiones, las constituciones delegan Areas de politica a sectores que estin por fuera del juego politico, para asegurar ciertos resultados. Como dis- cutiremos en el Capitulo 6, en muchos paises —incluyendo a Colombia éste es el caso en lo relacionado con el manejo de dinero. De acuerdo con el Articulo 1 de la Constitucién Politica de 1991,"Colom- bia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repiblica unita- ria, descentralizada, con autonomia de sus entidades territoriales, democritica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general’, Sin dnimo de realizar una interpretacién exegética del texto constitucio- nal, es pertinente sefialar que la referencia al Estado social de derecho implica que las funciones del Estado abarcan no sélo la regulacién de los procesos eco- némicos, sino también Ia satisfaccién de las necesidades vitales basicas de los individuos, sobre todo de los menos favorecidos. La referencia a la Reptiblica unitaria por oposicién al Estado federal- refleja la existencia de una Constitucién tinica que aplica a todas las entidades territoriales, que no tienen capacidad legislativa ni judicial. Esto implica que existe cierto grado de centralizacién politica y administrativa, aunque las en- tidades territoriales cuentan con autonomia suficiente para la gestién de sus propios recursos. ‘Sin embargo, el principio de autonomia esta cefiido al principio de unidad, por medio del cual debe existir una uniformidad legislativa en asuntos de inte’ rés general nacional; es decir, unidad en todos los ramos de la legislacién ye las decisiones politicas que tengan vigencia para todo el territorio nacional, as como una administracién de justicia comin. Adicionalmente, el principio de descentralizacién implica quelas funcion's administrativas del Estado las comparten los diferentes niveles de Gobiem® El modelo especifico adoptado por Colombia otorga a las comunidades locals yseccionales, entre otros puntos, el derecho de elegir a sus propios gobernant®* por medio del voto popular. En 2011, se introdujo al texto de Ia constituci? el concepto de sostenibilidad fiscal, lo que indica que todas las decisions’ politica piiblica deben consultar las capacidades fiscales de la nacién-El papel de las insitucionesen la economfa El Apéndice a este capitulo resume la estructura y funciones de las diferen- tes entidades que componen el Estado colombiano. Para hacer un corto anilisis de las instituciones politicas colombianas, es indispensable remontarse a 1958, cuando después de un periodo de violencia politica y al final del Gobierno militar (1953-1957), los principales Iideres de los partidos tradicionales decidieron poner fin al enfrentamiento por medio de tun pacto denominado Frente Nacional. En 1958, en un documento firmado en Sitges, una villa de la ciudad de Barcelona, Espaiia, se comprometieron a compartir paritariamente el poder durante cuatro periodos presidenciales entre 1958 y 1974. LA NUEVA CARTA LE DIO A pesar de su aparente éxito econémico, las instituciones politicas y las Maa eee a ets reglas de juego que se desprendieron de este arreglo previsiblemente resultaron MoT IONS POLITICAS: insostenibles. Ese acuerdo excluyé a otros sectores, especialmente a la izquier- Gran conceNtRACiON DE da, que no tuvo un canal democratic de expresién. Esto, entre otros factores, °OP&* £N POCOS 1UGADORES. originé el movimiento guerrillero colombiano, con grupos como las FARC, el Ejército de Liberacién Nacional (ctw), el ep y el M-19, y le mermé respaldo al sistema politico. Desde los afios ochenta, se comenzaron a proponer soluciones politicas més que militares a este problema. En 1989, el M-19 —quizs el movimiento ms visible en su momento- finalmente entregé las armas y se convirtié en un partido politico. Las propuestas de soluciones politicas, sumadas al asesinato de tres candi- datos presidenciales en 1989 dié origen a un fuerte movimiento en pro de la re- forma politica. El movimiento séptima papeleta, liderado por estudiantes, tuvo éxito al lograr que las elecciones presidenciales de mayo de 1990 se convirtieran enun plebiscito a favor de una reforma constitucional. En diciembre de 1990, se eligié una Asamblea Constituyente cuyo trabajo culminé el 4 de julio de 1991, cuando se promulgé una nueva Constitucién Polt- tica, con grandes cambios y enormes consecuencias sobre la vida politica y eco- ‘némica en el pafs. La nueva Carta le dio mas legitimidad a las instituciones po- liticas, después de décadas de gran concentracién de poder en pocos jugadores. Con la nueva Constitucién, el Presidente de la Repiblica perdi algo de poder para determinar hegem6nicamente la agenda nacional, aunque se man- tuvo como uno de los més poderosos en América Latina", La importancia 10 Payne etal. (2002) consideran que los poderes proactivos del Presidente (Ia capacidad de definir la agenda) son mayores en Colombia que en cualquier otro pais en América Latina. Los poderes legislaivos, por ejemplo, se consideran altos, aunque inferiores alos de Brasil y Chile.LA CONSTITUCION DE 1991 LIMITO Los PODERES PRESIDENCIALES EN. VARIAS DIMENSIO! oa / axsrituctonrs y relevancia del Congreso aumenté de manera considerable, especialmente en asuntos econémicos donde ahora es un jugador decisivo. La defensa de ly Constitucién quedé en manos de la Corte Constitucional, un nuevo actor po. Litico con enorme influencia sobre el comportamiento de la economia. Veamos algunos detalles sobre el papel de los diferentes actores fundamentales en el campo econémico. Presidente Como es frecuente en los regimenes presidenciales latinoamericanos, en Colom- bia la Constitucién de 1886 establecfa un sistema de Gobierno altamente con- centrado en el Presidente, quien tenfa un amplio poder de nombramiento y de manejo del presupuesto. Ademés, gozaba de privilegios constitucionales, como el mensaje de urgencia para agilizar el tramite de un proyecto de ley en el Congreso, 0 los denominados estados de excepcién para legislar por decreto sin necesidad de consultarle al Congreso de Ia Reptiblica. Las reformas constitucionales de 1914, 1936 y 1945 intentaron disminuir el poder del Presidente. Sin embargo, la reforma de 1968 fortalecié el control del Ejecutivo sobre el presupuesto y le dio més facultades al Presidente para tener la tltima palabra, especialmente en asuntos econémicos. La Constitucién de 1991 limité los poderes presidenciales en varias di- mensiones. En la actualidad, el Presidente tiene menos capacidad de declarar estados de excepcién para legislar por decreto, es decir, sin tener que buscar la aprobacién del Congreso. Ahora, las decisiones adoptadas bajo los estados de emergencia econémica y conmocién interna debe aprobarlas el Congreso en sesiones ordinarias, si se desea que sigan vigentes tan pronto expiren los térmi- nos del estado de excepci6n. De otra parte, el Presidente perdi la capacidad de nombrar gobernadores (la de nombrar alcaldes 1a haba perdido en 1986), hecho que en teoria limita algo su capacidad de formar coaliciones funcionales con los sectores politicos Ademis, si el Presidente veta alguna ley, el Congreso puede en todo caso im” poner su punto de vista con una mayoria simple, mientras que antes de 199! se requeria una mayorfa calificada de dos terceras partes del Parlamento par@ revocar una objecién presidencial. No obstante, en la prictica, los presidentes han logrado -sin excepcién- asegurar mayorias por medio de coaliciones en ¢! Congreso. Desde el Acto Legislative 02 del 2004 se introdujo la posibilidad de que los presidentes y vicepresidentes fueran ree legidos para un segundo period? de cuatro afios.Congreso Alo largo de la historia, la actuacién del Parlamento colombiano se ha carac- terizado por ser reactiva mas que proactiva. Esto se debe, en gran parte, a la falta de recursos y organizacién, asi como al poder legislativo que tiene el Pre- sidente; es decir, a los incentivos que provee el marco institucional para que el Presidente sea realmente quien lidera la agenda del Congreso. La Constitucién de 1991 redujo el niimero de representantes a la Cémara, de1g9 a 165 y, de senadores, de 13 a 102, Cada departamento tiene por lo menos dos representantes y ciertas minorias —como los indigenas, las negritudes y los colombianos en el exterior (que son més de 3 millones)- tienen derecho a un niimero especifico de curules. Los senadores se eligen en una circunscripcién nacional. El bajo ntimero de comisiones en las que se divide el trabajo legislativo (solo siete en comparacién con mas de 35 en México y Argentina) y la restric- cién para cambiar de comisién durante el perfodo de mandato, brinda incen- tivos para la especializacién y estabilidad del Congreso. Ademis, la existencia de un mecanismo tinico para introducir legislacién garantiza reglas de juego claras. Elincremento en la tasa de reeleccién de 10% en 1935 a 50% en los tiltimos diez afios demuestra el aumento en el grado de profesionalizacién del Con- greso tanto en Camara como en Senado. Sin embargo, el grado de profesio- nalizacién no es igual para todas las comisiones. El porcentaje de congresistas reelegidos para el siguiente periodo es mayor en las comisiones econémicas, lo que indica que las politicas econémicas se encuentran en manos de un grupo relativamente estable de parlamentarios. LA CONSTITUCION DE 1991 Hasta el afio 2003, las reglas electorales permitieron que multiples fac- *E0WI0 €1 nUmeRo 0 ciones de un mismo partido presentaran listas diferentes. El resultado fue u: ioe ee aa oe aumento exagerado en el nimero de listas (para maximizar la participacién de seuavoves sess oo cada partido en el Congreso) y el incremento de facciones en los partidos. De hecho, 72 movimientos obtuvieron por lo menos una curul en las elecciones de 2002 y la inmensa mayorfa de ellos eligieron un s6lo parlamentario". El mayor mimero de movimientos hizo mds dificil la aprobacién de leyes, Justamente cuando el Congreso ha fortalecido su posicién como actor clave en el proceso de toma de decisiones politicas. En Colombia, la estructura de °s partidos y el funcionamiento del Congreso impedfan, a juicio de muchos 1 Laley electoral vigente hasta el afio 2003 permitié que un mismo partido presentara multiples 'stas (popularmente, este fendmeno se conocid como la operacién “avispa’)carituto 4 / instituctonss EL EJE CENTRAL DE LA REFORMA POLITICA DELANO. 2003 FUE LA INTRODUCCION DE LA LISTA UNICA, EL UMBRAL ELECTORAL Y LA CIFRA REPARTIDORA analistas, adoptar objetivos de largo plazo, y le restaban legitimidad al sistema politico. El siguiente andlisis sigue vigente y es representativo de este consenso critico: “Una vez electos, quienes han basado sus campafias en promesas de re- tribucién clientelista, buscan los recursos o las decisiones necesatias para sa- tisfacetlas. La discusién ideolégica o técnica sobre la bondad de los proyectos legislativos pasa a un segundo plano. La ‘gobernabilidad’ del pais gira en conse- cuencia alrededor del clientelismo y el liderazgo politico de los programas y las ideas se tornan imposibles” (PND 1998 -2002). Asi, los partidos politicos colombianos, que no determinan quiénes son los candidatos que los representan, que no gerencian sus campaiias y que no velan por su coherencia ideoldgica, no estan en capacidad de asegurar su lealtad alos principios doctrinarios del partido una vez los candidatos han sido elegidos. Los aspirantes llegan como resultado de microempresas electorales de ca- récter personal, en las que la eleccién y luego la reeleccién son su tinica fina- lidad. Sin duda, Colombia vive una crisis de representatividad. El partido es la bandera simbélica de una agrupacién que en realidad no existe, al paso que los miembros de las corporaciones puiblicas de eleccién popular representan a pequefias clientelas y no a los diversos intereses politicos del electorado, todo Io cual termina por minar la capacidad y legitimidad del sistema politico como conjunto” (Ministerio de Interior, 1999). El eje central de la reforma politica del aiio 2003, vigente en el 2006 en el Congreso, fue la introduccién de la lista tinica, el umbral electoral y la cifra repartidora —como mecanismo de asignacién de curules—. La figura de la lista tinica fue el puntillazo final en contra de los llamados “partidos de garaje’, que, gracias a la flexibilidad de las normas antes vigentes, otorgaban legitimidad a aspiraciones personales, La introduccién de la lista tinica fue el punto de partida para que el debate legislativo y el ejercicio del control politico en las corporaciones piblicas se realizaran con base en el criterio de bancadas patti; distas: mientras en las elecciones de 2002 se presentaron mas de 300 listas para el Senado de la Repitblica, para las elecciones de 2006 se inscribieron 20, de as cuales apenas 10 lograron representacién en el Congreso. “4 En esa reforma del 2003 el umbral electoral en tal reforma se establecié en un porcentaje minimo de dos por ciento (2%) de los votos validos suftage dos para Senado de la Repiiblica, 0 al cincuenta por ciento (50%) del cociente electoral en el caso de las demas corporaciones, como requisito para obtener alguna representacién. Esto, por supuesto, contribuyé a reducir el nimero deEl papel de las insicuciones la economia partidos @ movimientos con posibilidades reales de llegar al Congreso" Seis aiios ms tarde, el Acto Legislativo o1 de 2009 ~también Ilamade Is Reforns Politica de 2009- aumenté este limite inferior de 2 a 3% de los votos vilides parala eleccién de Senadores y Representantes, Es importante también resaltar una de tiltima reforma: la imposicién de multas a que terminen siendo condenados por tener dos o narcotrafico, o por delitos de lesa hum, del Estado”, En cuanto a la actividad del Congreso, la llamada Ley de Bancadas —Ley 974 de 2005- introdujo un gran cambio para enderezar esta falta de cohesién que hemos descrito: se le obligé a los congresistas, elegidos a nombre de parti- do, a votar en bancada los proyectos de acto legislativo, ley, ordenanza o acuer- do, con penalidades que defina cada partido y no la ley, con la tinica excepcién siendo votos de conciencia. las motivaciones centrales de esta Partidos por respaldar candidatos vinculos con grupos ilegales arma- anidad o que afecten el patrimonio Partidos politicos EI sistema colombiano de partidos politicos es bastante particular. Desde la en Las companaciones Constitucién de 1991 proliferaron los partidos pequefios y los movimientos 'NTERNACIONALES, Los en detrimento de las organizaciones partidistas y del sistema bipartidisca. Las "O° /00S OUTIEOS maquinarias politicas regionales y locales no requerian partidos politicos cen- aranectn como vio: 0¢ tales porque eran bastante independientes Financieramente, En las compa- ‘0: ¥#h0s contsonabos raciones internacionales, los partidos politicos colombianos todavia aparecen \is7, mocneahnco como unos de los menos cohesionados desde el punto de vista programético 0 aménics Latina en América Latina. La entrega directa de los fondos de campafia a los candidatos y no a los Partidos aumenté la dispersién de los mismos, ya que no sélo permitié la en- ada de un mayor niimero de candidatos sino que disminuyé el costo de aban- donar los partidos tradicionales. A esto se le sumé en su momento el aumento enla disponibilidad del gasto piblico local como resultado de la descentraliza- 12 sistema de cocientes y residuos se sustituyé en Ia reforma politica de ese aio por la Hamada cifrarepartidora. Uno y otro sistema se diferencian entre si: en el de la cifra repartidora todas 42s curules se asignan por el mismo niimero de votos. Por esto, en este sistema no s6lo ohay ‘ncentivos para la fragmentacién de los partidos, sino que, por el contrario, favorece mas a Partidos mis grandes. Viel pena dessa lefuerao hecho por el proyecto Congreso Visible, donde elector ¢ncontrard informacién concisa sobre los temas mencionados en esta seccién al igual que sobre ¢l dia a dia de la actividad legislativa en nuestro pats (www.congresovisible.org) Bearéro.o 4 /insritucronns cién fiscal, Los congresistas habfan aumentado su independencia de los parti- dos y del Gobierno Central hasta que en la Reforma Politica de 2009 se buscé revertir esta tendencia con el sistema de anticipos de recursos estatales a los partidos para la financiacién de campafias y consultas internas. Cortes Aunque antes de 1991 la Corte Suprema de Justicia era activa en materia de revisién constitucional —probablemente mas que otras cortes en la regién-, reforma de 1991 cambié radicalmente las cosas mediante la creacién de la Corte Constitucional, que adquirié el estatus de actor fundamental con un verdadero poder de veto en el proceso de toma de decisiones politicas. Hoy dia, aun si el Ejecutivo logra acordar politicas con el Congreso, es necesario contar con la aprobacién de la Corte, conformada por nueve magis- trados elegidos por el Senado para periodos de ocho afios, a partir de ternas enviadas por el Presidente de la Repiiblica, el Consejo de Estado y la Corte La conte Tlewe una enorme Suprema de Justicia. INFLUENCIA SOBRE MULTIPLES La revisin de constitucionalidad de las principales leyes ha servido para eee ccttos oe. introducir modificaciones importantes frente a lo aprobado por el Congreso. Wo mot nustico, cas L0s fallos son detallados y lo que alli se estipula tiene, en la practica, el caracter TASAS DE INTERES DE LOS de norma constitucional. Esto hace que la Corte tenga una enorme influencia eneDITOS HIPOTECARIOS a ee : a es NPOTECAAIO® sobce miiltiples asuntos econémicos, como los salarios del sector puiblico, las tasas de interés de los créditos hipotecarios y las pensiones. Por ello, las refor- mas constitucionales son tan frecuentes como necesarias para modificar las politicas en varias dreas. De hecho, entre 1991 y 2009, la Constitucién se reformé 29 veces, mien- tras que la Constitucién de 1886 fue reformada 63 veces en 105 afios. Varias de las reformas han tenido un contenido estrictamente econémico, como las modificaciones al sistema de pensiones y a los mecanismos constitucionales de transferencia de recursos fiscales de la nacién hacia los entes territoriales. Tecnocracia Este término tecnocracia corresponde a un anglicismo acufiado para caracteri zar un grupo de profesionales de extraccién académica y, en la mayoria de los casos, sin aspiraciones politicas. Los tecnécratas aparecieron en Colombia a raiz de la creacién del De- partamento Nacional de Planeacién (pp), que se convirtié en su principal bastién dentro de la administracién pitblica. Al final de los afios sesenta, la creacién del Consejo de Politica Econémica y Social (conpES) como vehiCmenormsomes fasion culo para formular politicas basadas en documentos preparados por dl Dw, fortalecié atin mis su papel. En muchos casos, la ejecucién de dichas politieas también se delegé en la teenocracia, por encima del mandato de los ministros. Hacia los afios netenta, los ministros de Hacienda comenzaron a escogerse dentro de la tecnocracia. Por ejemplo, entre 1970 y 2012, 12 de los 22 minis- rros de Hacienda se pueden considerar tecnécratas en el sentido de tratarse de individuos con formacién especializada en economia, con experiencia laboral ia en entidades como el Departamento Nacional de Planeacién, el Banco de la Republica, Fedesarrollo y la Universidad de los Andes. Igualmente, es una tradicién ~poca veces interrumpida~ que el director 6 wove del pnp tenga un titulo de doctorado en economia. Aunque los ministros de ‘°" Hacienda no duran en sus cargos mucho mis que los demas ministros, su ex- traccidn técnica les da mayor autonomia frente al Congreso. Con la Constitucién de 1991 la tecnocracia gané influencia en el manejo de la moneda, debido a que se le otorgé autonomia en estas materias a la Junta Directiva del Banco de la Repablica, cuya composicién ha sido técnica. Tra- dicionalmente, esta rea se ha considerado como de alta especializacién y, por 80, ni el Congreso ni las Cortes se han involucrado en su formulacién. Lo novedoso de la Constitucién de 1991 es haber disminuido la influencia del Ejecutivo en las decisiones monetarias, aun cuando el ministro de Hacien- da preside su junta directiva. Por tiltimo, el papel de la tecnocracia no ha estado restringido al area eco- némica y financiera. Algunas entidades del Estado, como Ecopetrol, 154, las Empresas Piblicas de Medellin, para mencionar solo algunas, han formado verdaderos cuadros profesionales, con ampli reconocimiento. Aunque falta mucho por hacer, la regulacién de los servicios piblicos se encuentra ahora en manos de expertos, con mejor grado de autonomia y especializacién. CONSIDERACIONES FINALES La demanda por mayor participacién e inclusién tanto en el émbito subnacio- nal como nacional fue decisiva para la transicién hacia una nueva Constinucién. La exclusién de la izquierda de los canales regulares de participaciém politica fue tun factor importante para promover [a eeforma, en parte, por la escalada de vio- lencia y la agudizacién del conflicto que se vivié a lo largo de los afios ochenta. La Constitucién de 1991 introdujo cambios importantes al manejo de la economia: ‘Aunque de ninguna manera puede decirse que el Presidente es débil, la Constirucién de 1991 limité sus poderes en varias dimensiones. Introdujo lavLo 4 /wstrrucronns eleccién de gobernadores y aceleré el proceso de descentralizacién tanto en Io politico como en lo fiscal. Le otorgé al Congreso un papel més activo en el manejo de la economia, al restringir la posibilidad de legislar por a via de decretos amparados en cit- cunstancias excepcionales, y le hizo mis fcil al Congreso imponerse ante un veto presidencial. Al crear la Corte Constitucional, con Ia facultad de revisar la constitucio- nalidad de las principales decisiones econdmicas, entre otros asuntos, le dio a la rama judicial un papel mas activo. En otras areas, como la politica monetaria y cambiaria, el manejo econd- mico fue delegado a un Banco Central independiente. Los gobiernos subnacionales también se han vuelto jugadores importan- tes en algunos aspectos del manejo econdmico, especialmente en las politicas sociales. En sintesis, el ntimero de jugadores clave para el manejo de la economia ha aumentado y la cooperacién entre los agentes se ha vuelto mas dificil, aunque estos desarrollos son positivos porque mejoran el sistema de pesos y contrape- sos, El beneficio, sin embargo, no es slo la mayor inclusién y representativi- dad, sino ademés la mayor transparencia y visibilidad de las politicas. En resumen, las ganancias en representatividad y participacién asociadas a la nueva Constitucién han sido considerables. Hoy dia hay més jugadores en el escenario, mas puntos de vista deben ser tenidos en cuenta ala hora de tomar de- cisiones, y eso implica que el debate politico sea més democratico, Naturalmente, la toma de decisiones se ha tornado més compleja y dispendiosa. En algunos ca- 50s, todo esto ha dificultado la cooperacién entre los actores clave, especialmente cuando es preciso tomar decisiones con un costo politico inicial, pero con un claro dividendo sobre el bienestar de la poblacién en el mediano plazo. Otro elemento novedoso de la Constitucién es su nivel de detalle y espe- cificidad. Al igual que en otros paises de América Latina —como Brasil que adopré su nueva Carta en 1988-, la nueva Constitucién colombiana cubre reas de politica que anteriormente estaban en manos del Congreso e incluso del Ejecutivo. Esto sucede con el manejo de los gastos del Gobierno en areas como la salud, la educacién y las pensiones, Subsisten, en todo caso, ciertas practicas clientelistas —como el nombra- miento de recomendados y la influencia sobre ciertas partidas presupuestales~ en el sistema politico colombiano, Algunos de los cambios constitucionales recientes, como la reeleccién pe” sidencial, buscan darle mayor efectividad a las politicas, sin comprometerApéndice: ta estructura dl estado en Co inclusién y la participacién. Con todo, la mas importante de estas reformas tiene que ver con las reglas electorales para las corporaciones piiblicas. Estos cambios probablemente conducirdn a reducir la fragmentacion y a mejorar la disciplina partidista. Asi, mejorard la posibilidad de adoptar politicas estables y coherentes, en un ambiente de mayor flexibilidad para adaptarse a las cir- cunstancias econémicas, que por definicién son cambiantes. APENDICE: LA ESTRUCTURA DEL ESTADO EN COLOMBIA El poder piiblico —integrado por las ramas Ejecutiva, Legislativa y Judicial- es la facultad que en una democracia el pueblo le otorga a los gobernantes para que ejecuten las acciones necesarias para alcanzar los fines del Estado. Ademis del poder piiblico, el Estado comprende otros organismos auté- nomos e independientes encargados de verificar y controlar la gestién fiscal y administrativa de las entidades puiblicas, y de garantizar que el comportamien- to de los empleados ptiblicos respete las normas legales. Esta ejercen: + El Ministerio Puiblico (que incluye a la Procuraduria G Nacién y la Defensoria del Pucblo). + La Contraloria General de la Repiiblica (que realiza una revision posterior de las cuentas piiblicas). + La Auditoria General de la Republi funciones las eral de la De otra parte, la organizacién electoral esta encargada del funcionamiento y control de las elecciones, que son la principal expresién de la democracia. Esté conformada por: + El Consejo Nacional Electoral (que fija pautas y vigila). + La Registraduria Nacional del Estado Civil (que ejecuta). La rama Bjecutiva del poder piblico esté integrada por: + La Presidencia de la Republica. + La Vicepresidencia de la Repiiblica. + Los Consejos Superiores de la administracién (como el Consejo Nacional de Politica Econémica y Social -conPEs). + Los ministerios y departamentos administrativos (como el Departamento Administrativo de Planeacién Nacional —pnp). + Las superintendencias y las unidades administrativas especiales (como la Direccidn de Impuestos y Aduanas Nacionales ~D1AN).4 /anstitucionss Bl poder Ejecutivo también incluye algunas entidades especializadas que prestan servicios especificos y gozan de autonomia administrative y financie- ra, personerfa jurfdica y patrimonio propio. Estas entidades estan adscritas ° vinculadas a un ministerio o departamento administrativo frente al cual tienen una relacién de subordinacién. Son ejemplos de estas entidades: + Los establecimientos ptiblicos (como el SENA)- + Las empresas industriales y comerciales del Estado. + Las superintendencias y unidades administrativas especiales (con personeria juridica). + Las empresas sociales del Estado (como los hospitales departamentales), + Las empresas oficiales de servicios piblicos domiciliarios (como EMCALI). + Los institutos cientificos y tecnolégicos (como el Instituto Von Humboldr). + Las sociedades piblicas y de economfa mixta. Pesea que estas categorias son amplias, existen algunas entidades especia- les, como el Banco de la Republica, que ejerce las funciones de banco central, organizado como una persona juridica de derecho piblico, con autonomfa ad- ministrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio. Como veremos en el Capitulo 7, las funciones basicas del Banco de la Re- piiblica son regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito, emitit Ia moneda legal, administrar las reservas internacionales, ser prestamista de tiltima instancia y banquero de los establecimientos de crédito y servir como agente fiscal del Gobierno. Otra entidad especial de la que hablaremos en el Capitulo 8 es el Fon- do de Garantfas Financieras (Fogafin), que administra el seguro de depésitos bancarios, realiza las operaciones de apoyo a la banca, las privatizaciones y la vigilancia de los procesos de liquidacién de entidades financieras del Estado. Otros ejemplos de entidades especiales, dentro de la rama Bjecutiva, son: + La Comisién Nacional de Televisién —que elabora y ejecuta las politicas relacionadas con Ja utilizacién del espectro electromagnético por parte de los servicios de televisién—. + Las Corporaciones Auténomas Regionales. + Los entes universitarios auténomos, + Las Entidades Publicas de Seguridad Social.‘Apénndice: a estructara del estado en Colon Desde el punto de vista econémico, las principales entidades del Ejecutivo son el Ministerio de Hacienda y el pp: + El Ministerio de Hacienda est4 encargado de definir, formular y ejecutar la politica econémica del pats. La Direccién Nacional de Presupuesto prepara el Presupuesto General de la Nacién —el plan de ingress y gastos— que se presenta al Congreso y vigila su ejecucién. Para ello, la Direccién de Presupuesto debe someterse a las normas establecidas en el Estatuto Orginico del Presupuesto, y a las normas sobre presupuesto que fija la Constitucién y que se discutiran en el Capitulo 6. La Direccién de Crédito Piiblico y del Tesoro tiene la doble responsabili dad de disefiar y desarrollar la estrategia de endeudamiento publico y adelan- tar los pagos o gitos del Gobierno. Adicionalmente, dentro de este ministerio opera el conrts (Consejo Nacional de Politica Fiscal), que esta encargado de dirigir la politica fiscal teniendo en cuenta la situacién y perspectivas macro- econémicas de la Nacién. La DIAN es la entidad encargada de recaudar los impuestos internos, de manejar las aduanas nacionales y los recaudos pot concepto de aranceles y car- gos a las importaciones y exportaciones. La Direccién de Apoyo Fiscal vigila el comportamiento fiscal de las entidades territoriales, especialmente cuando éstas le adeudan recursos al Gobierno nacional. El Np, por su parte, se encarga de disefiar, hacer viable y controlar las politicas de desarrollo econémico, social y ambiental del pais, en coordinacién con los ministerios y los entes territoriales. Tiene a su cargo la preparacién del Plan Cuatrienal de Desarrollo y los programas de inversién publica. Estos tl- timos, asi como la mayor parte de las decisiones gubernamentales con impacto econémico, se discuten en el seno del cones, presidido por el Presidente, por medio de documentos preparados por el DNP. La rama Legislativa del poder piblico tiene también importantes respon- sabilidades en materia econémica. En el caso de Colombia, el Congreso de la Repiiblica no desarrolla formalmente la iniciativa propia en materia de crear nuevos tributos, y tampoco la iniciativa de gasto, porque ésta recae en cabeza del Ejecutivo. No obstante, su influencia es significativa, Al Congreso le compete aprobar la legislacién fiscal propuesta por el Eje- cutivo, que incluye el presupuesto nacional. En el proceso de discusién de los Proyectos sometidos por el Gobierno, el Congreso hace propuestas y aprueba cambios profundos que difieren de los proyectos originales del Gobierno.NSTI TUCIONES RESUMEN Dentro de la rama Judicial, como en muchos otros paises, Ja justicia ordinaria esta encargada de resolver los conflictos civiles, comerciales, la- borales, penales y de familia y esta conformada por: + La Corte Suprema de Justicia. + Los tribunales superiores. + Los juzgados. La justicia contencioso-administrativa es responsable de resolver los conflictos que se generan a taiz de las actuaciones del Estado. La ejercen: + El Consejo de Estado. + Los tribunales administrativos. La Corte Constitucional se encarga de velar que todos los integrantes de la sociedad cumplan la Constitucién. La Fiscalia General de la Nacién es el ente acusador y el Consejo Supe- rior de la Judicatura (csj) administra el sector. 1. Las instituciones facilitan o entorpecen las transacciones econémicas. Por ello, son determinantes de la calidad de vida en una sociedad. >. El desarrollo institucional colombiano se compara con el de otros paises en areas muy concretas, como los derechos de propiedad, la seguridad jaridica y personal y la gobernabilidad. Debido a su importancia historica en el desarrollo reciente de las insticuciones colombianas, se analizan las causas y consecuencias del conflicto armado interno. Por una parte, el conflicto es un excelente ejemplo de las deficiencias institucionales que pueden elevar los costos de transaccién, inducir un comportamiento predatorio por parte de los agentes. 4. Ademis, se revisa el papel de las instituciones politicas y su relacién con la economia. Dado que las instituciones son un concepto abstracto y multidimensional, la discusién se focaliza en la evolucién del sistema politico antes y después de la Constitucién de 1991. La Constitucién definié un nuevo conjunto de reglas de juego estable- ciendo los jugadores clave y el sistema de pesos y contrapesos entre ellos.TERMINOS Y CONCEPTOS CLAVE ACTIVIDADES PARA EL APRENDIZAJE Resumen Conflicto armado 2 Interno ’ Infraestructura social ‘ Instituciones informales Costos de transaccién Instituciones formales Instituciones politicas Gobernabilidad Responda las siguientes preguntas: 1. ¢Qué diferencia existe entre las instituciones formales y las informales? 2. eCuél es el papel primordial de las instituciones? 3. eLas instituciones afectan las fuentes de crecimiento de una economia a través de qué canales? + Desde la perspectiva institucional, ¢qué implicaciones traen el crimen y la violencia para la economia? 5- ¢Qué cambios introdujo la Constitucién de 1991 en cuanto a estabilidad, coherencia, coordinacién y flexibilidad de las politicas piblicas? tecruras La corriente de pensamiento econdmico que destaca el papel de las institucio- RECOMENDADAS nes es amplia y creciente, Los trabajos de Douglas North son un buen punto de partida para quien dese profundizar sobre los conceptos bisicos: En particulas, existe una traduccién al castellano de una de sus principales obras, Instituciones, cambio institucional y comportamiento econémico, Fondo de Culeura Econémica, México, 1995. Una alternativa mas breve y concisa del mismo autor es“Institutions’ en el Journal of Economic Perspectives, 1991, invierno, 5,97-r12, La fuente més completa para las mediciones intetnacionales de calidad institucional y gobernabilidad es, sin duda, D. Kaufmann, A. Kraay y M, Mastruzzi (2009), cuyas bases de datos estin disponibles en http://www. worldbank.org/wbi/governance/esp/, El trabajo més completo y reciente sobre las instituciones politicas en América Latina es el informe anual sobre el progreso econémico bap (2006), La politica de las politicas, disponible en heep:/ /wwwiadb.org/ res/ipes/2006/index.cfm. En particular, el Capitulo ro tiene una discusi¢n acerca del proceso de formulacién de politcas péblicas en Colombi: Otra lectura relevante para quienes deseen profundizar en el anilisis de la economia colombiana desde una petspectiva institucional es el libro de Alberto Alesina, (2002) que contiene los estudios de la Misin Alesina, realizada por Fedesarrollo. y social del La literatura sobre el conflicto colombiano y sus implicaciones econémicas es extensa y variada. Una interesante referencia es José AntonioBIBLIOGRAFIA Ocampo, Entre las reformas y el conflicto: economia y politica en Colombia, Editorial Norma, 2004. Un trabajo que analiza la relacién entre instituciones de Kalmanovitz, Salomén (2001) Las instituciones y el desarrollo econémico en Colombia, Bogoté: Grupo editorial Norma. 302p. y economia es el Acemoglu, Daron; Robinson, James A. 2012. Por qué fracasan las Naciones? Editorial Deusto, Grupo Planeta, Espafia. Alesina, Alberto. 2002. Reformas institucionales en Colombia, Editorial Alfaomega, Bogota. Banco Interamericano de Desarrollo (Br). 2006. La politica de las politicas. Progreso Econémico y Social en América Latina. Washington, D.C. Cardenas, Mauricio, 2002."Economic Growth in Colombia: A Reversal of Fortune2”, Working Paper. Center for International Development. Harvard University. Collier, Paul. 2000."Economic Causes of Civil Conflict and their Implications for Policy’. Development Research Group World Bank. Deas, Malcolm. 1993. Del poder y la gramatica. Taurus Editores, Bogota. Gaviria, Alejandro. 2000." Increasing Returns and the Evolution of Violent Crime: The Case of Colombia’. Journal of Development Economics, 61. Hall, Robert y Charles Jones. 1999.” Why Do Some Countries Produce So Mauch More Output Per Worker Than Others?’, The Quarterly Journal of Economics, 114(1): 83-116. 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