COMENTARIOS Y NOTASLA CONSTITUCION TERRITORIAL DEL ESTADO* Pedro Cruz Villal6n Catedritico de Derecho constitucional de la Universidad de Sevilla Celebrar el décimo aniversario del Estacuto de Autonoméa para Catluiia es tam- bign celebrar el décimo aniversario de la constituci6n territorial del Estado, Esca afirmacién puede sorprender a primera vista, si se tiene en cuenca que la Conscicucién ya celebré su décimo aniversatio el pasado 6 de diciembre. En realidad, el propésico de esea exposicién no es sino el de fandamentar la anterior afirmacién, la de que con la celebraci6n de la primera década del Escatuto celebramos también Ia primera década de constitucién territorial del Estado. Para lo cual quiz4 convenga comenzar por una serie de afirmaciones terminolégicas, relativas canto a qué entendamos aqui por «constitucién, como a lo que encendamos por «constitucién territorial» y, finalmen- te, por «Estado», Por «constitucién» entendemos aqui la norma fundamencal de ordenacién de una comunidad politica. El elemento definitorio no es, por canto, en este caso, formal; no es la posici6n que esta norma ocupa en lo que Ilamamos el sistema de fuentes. Lo que se tiene en cuenta es el objeto sobre el que recae esa ordenacién. En este sentido, «constitucién» equivale al derecho en el que se contiene la estruccura bésica, esencial, el minimo imprescindible de la ordenacién politica de una comunidad, con indepen- dencia siempre del rango de ese derecho. ‘Asi, simplificando mucho, si la consticuci6n es el estacuto juridico del poder politico, y la expresi6n por excelencia de ese poder politico es Ia potestad legislativa, podriamos afirmar que son elementos necesarios de una constitucién en sentido mace- rial lo relativo a la integraci6n orgénica y funcional de esa potestad, en Ja llamada parce orgénica» y, de otro lado, los limites de dicha porestad, o «derechos funda- mentales», en la llamada «parte dogmacica» de la Constitucién. ‘Ahora bien, y seguimos simplificando mucho, es posible que ese poder politico, y més concretamente el poder legislativo, se encuentre distribuido con arreglo a un ceiterio territorial, de tal modo que parte de ese poder se ejetza de modo uniforme sobre todo el territorio del Estado, por un 6rgano tinico, y que la otra parte se ejerza por una pluralidad de Srganos sobre Ambitos territoriales parciales, dentro de ese mismo Estado. De este modo tenemos la posibilidad de estados que lamamos «polici- camente descentralizados». En el caso de estos estados ser4 necesario que la constitu- ci6n no s6lo contenga normas relativas a la descripci6n y limites de la potestad legisla- tiva, sino que ademas tended que haber normas relativas al modo como esa potestad se diseribuye ence un poder central y una pluralidad de poderes de Ambito territorial * Confecencia pronunciada el 2 de noviembre de 1989, en la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona, en el ciclo de conferencias 10 aifos de Estature de Ausonomfa.62 AUTONOMIES - 13 inferior. Es precisamente esta parte de la constitucia la que designamos con la expre- sién «conscitucién territorial». Finalmente, afiadimos la precisién «constitucién territorial del Estado». En qué sentido utilizamos aqu{ la palabra «Estado»? La utilizamos en los dos sencidos en los que la expresién aparece en la Constitucién de 1978. Es decir, ante todo, en su sentido global, general, 0 sea, el Estado encendido como expresi6n de una comunidad politica «compleja» 0 «compuesta», que integra tanto a un poder central tinico como una pluralidad de poderes de ambito cerricorial més reducido. Vamos a hablar de la constitucién territorial de ese Estado general o global. La afirmacién de parcida se aplica, pues, a la constitucién cerriorial del Estado global. Peco también se aplica a la consticuci6n territorial del Estado en el segundo de tos sentidos, es decir, del Estado como expresin equivalente a poder central del Estado, concrapuesto al poder de las comunidades auténomas estatales. También, y esto puede Hamar més la atencién, la consticucién territorial del Estado en sentido restringido resulea, no s6lo de la Consti- tuci6n de 1978, sino ademés, de forma inmediata, de los estatutos de autonomia. Sabemos, asi, qué es lo que queremos decir con la expresi6n «consticuci6n tertito- rial del Estado». Pasemos ahora al aspecto formal: ;Dénde esta contenida esa constitu- cién territorial, dénde esta contenido ese derecho politico? Lo normal, si es que se puede hablar as{, en el caso de los estados policicamente descentralizados, los que Hamamos «estados federales», es que esa constituci6n territorial se concenga en la Constitucién en sentido formal, es decir, en la norma, dnica en su género, dotada de supremacfa sobre el resto del ordenamienco; es en esa Ley fundamencal donde queda decerminada la distribucién del poder politico entre una instancia central dnica y una pluralidad de instancias de mbito territorial inferior. De este modo, consticucién tetritorial del Estado y Constitucién formal coinciden. La técnica més sencilla adopta- da por estas constituciones es la enumeracién expresa de las materias sobre las que se extiende la competencia del poder cencral, complerada por una «cléusula residual» en victud de la cual las materias no enumeradas se entiende que son objeto de la compe- tencia no centralizada. Pero, como es sabido, éste no es el caso de la constitucién territorial de nuestro Estado. En el ordenamiento espafiol consticuci6n territorial del Estado y Constitucién formal no coinciden. La Consticucién de 1978 s6lo contiene una parte de lo que hoy, once aiios mds carde, es la conscicucién territorial de nuestro Estado. De ahi que hablar hoy de la constitucién territorial de nuestro Estado suponga, ciectamente, hablar, en primer lugar, de la Constitucién de 1978, pero a coneinuacién habremos de hacerlo respecto de otro tipo de normas, que son las que dan el perfil definitivo a esa constituci6n territorial, los estatutos de autonomia. Todo lo cual nos llevar a plantearnos, finalmente, la cuesti6n relativa a la reforma de la Constitucién. 1. La Consticucién de 1978 y la constitucién territorial del Estado Paradéjicamente tenemos que afirmar ahora que la Constitucién de 1978, en lo que a la consticuci6n territorial se refiere, no peca por defecto, sino por exceso. El problema de la Constituci6n no es canto que dice poco, cuanto que dice demasiado. éQué quiere decir esto? Pues, sencillamente, que la Constitucién de 1978 no hace posible una dnica escruccura cerritorial, sino que permice o posibilita una pluralidadCOMENTARIOS ¥ NOTAS 63 de esteucturas tertitoriales distintas. Asi, como se sabe, la Constieucién de 1978 es una constitucién que coma como punto de parcida un estado no descencralizado, que ella admice como una posibilidad indefinida, pero, al mismo tiempo, prevé la posibi- lidad de diversos modelos de descentralizaci6n (muy distineos cuantitativa y cualitaci- vamente), de forma alternativa o conjunta. No es el caso de repasar cada una de estas posibilidades. Ya lo hiciera hace afios un extranjero aficionado a estas cuestiones, quien sostuvo incluso la tesis de la «desconstitucionalizaci6n» de la estructura territo- rial del Estado." Con ello venfa a querer decir que, desde el momento en que bajo la misma Constitucién en sentido formal eran posibles diversas constituciones territoria- les, la Constituci6n de 1978 habia operado una «desconstitucionalizacién» de la es- tructura territorial del Estado, 12 cual pasaba a venir determinada por instrumentos normativos de rango infraconstitucional. Aquello no pasé de ser una anécdota, por lo que no merece la pena detenerse mds en ello. En todo caso, la Conscitucién de 1978 es muy compleja en lo que se cefiere a la escructura territorial, hasta el exeremo de que puede parecer que utiliza un «doble lenguaje». Esce «doble lenguaje» consiste en el hecho de que, por una parte, configu- ra al que después se llamaré el «Estado de las autonomias» como una posibilidad enere otras, y, por otra parte, da por supuesto que ese Estado de las autonomfas va a corresponder a la efectiva constitucién territorial del Estado. El fenémeno en cuestién puede rascrearse a lo largo del texco consticucional, pero nos limitaremos a ilustrarlo con un ejemplo, el que oftece el contraste entre los articulos 61.1 y 137 CE. En efecto, de una parre, el segundo de estos preceptos dice textualmente que «El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las comunidades auc6- nomas que se constituyan». De este modo, en el precepto que abre el cfculo relativo a Is organizacién territorial del Estado, se comprenden dos unidades terricoriales, por asi decir, necesatias (los municipios y las provincias), y una unidad posible, las comu- nidades aut6nomas «que se constituyan» (es decic, las que to hagan, si es que lo hacen). Ahora bien, de otra parte, nos vamos al art. 61.1 y alli nos encontamos con que, de nuevo textualmente, «el rey, al ser proclamado ante las Cortes Generales, prescard juramento de desempefiar fielmence sus funciones, guardat y hacer guardar la Constitucién y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las comunidades auténomas». Asf, en un momento de la méxima solemnidad en la vida de un Estado, como es el del relevo en la jefatura del mismo, en una f6rmula de la maxima conci- sién, y a la alcura de Los mismos derechos de los ciudadanos, se sitdan los derechos de unas comunidades auténomas que, por otra parte, en principio, en ningiin lugar estd dicho que tengan necesariamente que existir. ¢Qué es lo que cabe concluir de todo esto? Pues, ante codo, que la interprecacién de estos preceptos no puede hacerse aisladamence, y menos contraponiendo exclusiva- mente a estos dos enunciados, fuera de todo contexto. Por el contrario, se impone la necesidad de una interprecaci6n siscemética, y se pone en evidencia, una vez més, c6émo toda labor de interprecaciéa consticucional es interpretacién de la Constitucién en su conjunto, y munca incerpretacién de preceptos aislados. Con lo que volvemos a la afirmaci6n de la complejidad de la Conscitucién de 1978. Todo esto es archisabido, pero recordémoslo una vez més: 1, P. Cruz Villal6n, aa estructura del Estado, 0 la curiosidad del jurista persan, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, 0." monogréfico 4 (1981), pég, 53 y 88,64 AUTONOMIES - 13 La Constitucién, ya lo hemos dicho, toma como punto de partida un Estado centralizado, a la vez que ceconoce un derecho a la autonomia que tiene como ticulares a las nacionalidades y regiones. Pero el ejercicio de este derecho pone en marcha unos mecanismos de transformacién territorial del Escado cuyo resultado final depende de muchos factores, entre los que se cuenta fundamencalmente la voluntad de esas nacio- nalidades y tegiones, asi como la propia voluntad del Estado. Ciertamente, el ejerci- cio de los derechos ¢s, por sf mismo, un derecho, y no un deber, por lo que no hay obligacién para nadie de ejercer el derecho a Ia autonomia, pero zqué duda cabe que los derechos estén para ser ejercidos, y que ese es su destino nacural? De ahi que, una vez que la Constitucién reconoce este derecho, que es un derecho muy peculiar canto por su propia nacuraleza como por sus titulares, hay que tener en cuenta las conse- cuencias del mismo y, desde luego, dar por sentado que ese derecho va a ser ejercido. Lo cual supone que hay que regular dos extremos: 1.° El ejercicio del derecho en sus manifescaciones formales, es decir, el procedimiento a través del cual se accede a la autonomia. 2." El contenido de la autonomia, es decir, 1a Consticucién ha de definic en qué consisce, para una nacionalidad o regién, el ser aucénoma. {Lo hace Ia Constitucién? Cierto que lo hace, ¢ incluso més de lo que debiera. Porque la Constitucién no sélo prevé un procedimiento de acceso a la autonomia, sino vatios, complicdndose todo ello por la falta de correspondencia necesaria entre un proceso y un resultado 0, cuando menos, entrecruzéndose los procesos y los resulta- dos, de tal modo que hoy puede afirmarse que demasiado bien salieron las cosas. En todo caso, lo que importa cecener es lo siguiente: 1.° Que en la Consticuci6n de 1978 hay una serie de preceptos de carécter procedimental que tienen que ver con la consti- tucién de la estruceura territorial del Estado y que, por tanto, estén pensados para ser utilizados en una tinica ocasi6n, para el proceso de constitucién de las comunidades aur6nomas, es decir, lo que se llamé el «proceso autonémico». Ello supone que estos precepcos tienen la misma naturaleza que otros preceptos destinados la puesta en marcha de los Grganos constitucionales, como por ejemplo, la disposicién transitoria 9.* para la del Tribunal Consticucional. Son, pues, macerialmente, «derecho cransito- rio», aungue no esté recogido formalmence en las disposiciones transicorias. En este sentido, puede aficmarse que asi como la Ley de 4 de enero de 1977 fue una «Ley para la reforma politica», por lo que coherentemente perdié su vigencia tras la realizacién de esa reforma politica, del mismo modo la Constitucién actual, en esea parte, fue una «Ley para la descentralizacidn del Estado», y s6lo para eso. 2.° En la Constitucién se contiene el contenido y alcance de la auconomia, pero no de una forma univoca, sino variada, plural y, sobre codo, en buena medida, de forma ambigua ¢ indefinida. Tan ambigua ¢ indefinida que la auronomia concebida como regla, la llamada «del 143», no se sabe si es de nacuraleza administrativa o de naturaleza politica, es decir, si implicaba o no al poder legislativo. Esco era asi, y la Consticucién que hoy esté vigente sigue siendo asi. Pero hay un 3.°: Si bien la Conseituci6n contiene una variada gama de autonomias posibles, ninguna de esas auconomias esta regulada en la propi Constirucién. Hay normas, ciercamente, pero incomplecas. E incompletas, no en el sentido de que falten detalles, sino en el sentido de esencialmente incompletas, hasta tal punto que, por si mismas, son de imposible aplicaci6n. La Constituci6n es, a este respecto, tan incompleta como un contrato interrumpido a mitad de redac- cién. La Constitucién, en efecto, es incomplera: @) Cuantitativamente, como conse-COMENTARIOS Y NOTAS. 6 cuencia del ejercidio del derecho a fa autonomia, que por ejemplo, se ignora si afectard a todo o parte del cerricorio estatal; 6) Cualitativamente, pues la naturaleza de la autonomia esté por definir en el supuesto ordinario; «) Finalmente, cualquiera que sea la naturaleza de esta auronomia, es el Estatuto quien define el reparto competencial. Es ptecisamente este punto el que en este momento més nos interesa. Ello nos lleva a recordar a través de qué instcumentos se articula la distribucién de la porestad legislativa entre el Estado en sencido restringido y una comunidad auténo- ma determinada, El sistema resulta, no de una tinica cléusula residual, como en el caso de Estado Federal anteriormente expuesto, sino del juego de una doble cléusula residual, que, ademés, y esto es lo importante, llama necesariamente a colaborar a una norma de rango infraconstitucional, a través de un fenémeno de los llamados de «colaboracién internormativa». Vedmoslo, por partes: Are. 149.3, inciso 1.%: «Las meterias no atribuidas expesamente al Estado por esta Constitucién podrén corresponder a las comunidades aut6nomas, en virtud de sus respectivos estatutos». Aquf tenemos la primera cléusula residual, deerminada nega- tivamente por las competencias que la Constituci6n atribuye expresamente al Estado, lo que tiene lugar, sobre codo, en el primer apartado del art. 149, pero cambién en oteos lugares, como por ejemplo en el arc. 133.1, que atribuye exclusivamente al Estado la potestad originaria para establecer criburos. Es, pues, una cldusula residual que opera a favor de las comunidades aut6nomas. Pero la peculiaridad esencial de esta cléusula es que no es auromética, sino que requiere, como se ve, la colaboracién del estatuco de auconomia, que determina cudles de las competencias no atcibuidas expre- samente al Estado por la Constitucién corzesponden a una determinada comunidad auténoma. De este modo, cada estatuto de auconomia determina el dmbito competen- cial de una comunidad auzénoma dentro de un campo de posibilidades dibujado en negativo por la Constitucién. Pero sigamos leyendo: (inciso segundo) «La competen- cia sobre las materias que no se hayan asumido por los estatutos de autonom(a corres- ponderd al Estado...» (etc., que lo que sigue no debe ahora interesarnos). Aqui tene- mos la segunda cléusula residual, que no es sino el segundo efecto de la delimicacién competencial operada por cada estaruto de autonomia, De este modo, es el estatuto de auconomia el que atribuye al Estado sus efectivas competencias en todo aquel dmbito en el que la Consticucién misma no contiene una reserva directa de competencia estatal. Ahora bien, codo esto con una importance precisin, que es la contenida en el inciso tercero del precepto, que dice asi: «El derecho estatal serd, en todo caso, suple- torio del derecho de las comunidades aucénomas». Bn su virtud, los estarutos no privan exactamence al Estado de competencia aormativa sobre determinadas materias, sino que dejan reducido a dichos productos normativos al carécter de «derecho suple- tation; no serén «derecho preference», pero eso no los hard consticucionalmente invé- lidos. Lo dicho hasta aqué puede basear para ilustrar la afirmaci6n inicial segdn la cual la Constitucién territorial del Estado no se halla contenida en la Constituciéa de 1978 sino en parte, una parte ademas que sin el complemento de los estatutos de autonomfa es inoperante. Podriamos, pues, decir, también que, en cierco modo, en lo relacivo a la estructura territorial del Estado, Ia Constitucién de 1978 no es «aditectamente aplicable». Con ello podemos pasar al segundo punto, es decir, a la parte de fa Consti- i6n territorial del Estado no contenida en la Consticucién de 1978.66 AUTONOMIES - 13 2. Los estatutos de autonomia Entre 1979 y 1983 se han promulgado en Espafia diecisiete estacutos de autono- mia, del conjunco y agregacién de los cuales resulta hoy, de forma inmediata, la Consticucién cerritorial del Estado. En puridad, son dieciséis estatucos y una peculiar «Ley orgénica de reincegracién y amejoramiento det régimen foral de Navarran, que s6lo cabe entenderla como el 17.° Estacuco de Autonomia, so pena de renunciar definicivamente a saber lo que es. Como quiera que ello sea, la Constitucién territorial del Estado, en el sentido que dabamos a esta expresién, resulta hoy de un conjunto normativo integrado por la Constitucién de 1978 y estas 17 normas subconstitucio- nales. Con la particularidad, ademis, de que son directa y definitivamente estas 17 normas las que dicen cémo es la estructura territorial de este Estado, Es como si, a este respecto, la Constitucién sélo hubiera funcionado como una norma interna vineu- lante para los legisladores estatuyentes, como si éscos hubiesen sido los tinicos des- tinatarios de sus preceptos, de tal modo que quienes, de verdad y definitivamence, hubiesen definido la estructura del Estado hacia el excerior fueran los estacutos, Por que esto es sin duda asf: hoy Espafia es un Estado politicamente descentralizado, pero ello no esté dicho en la Constitucién; ello es algo que resulta de la suma y agregaci6n de los 17 estatutos. La Constitucién cerritorial, pues, resulta de normas infraconsticucionales, y en ese sentido, bien pudo salir a relucir la palabra «desconstitucionalizacin». Lo que ocurre es que Ja expresi6n, por s{ sola, no lo explicaba todo. Pues la Consticucién no se limitaba pura y simplemente a «desconstitucionalizar», sino que, simulténeamente, se remitia a unas normas plurales absolucamente peculiares, los escatutos de aurono- mia. «Desconstitucionalizar no era remicirse al legislador ordinatio, sino a un legis- lador de caracteristicas tinicas. La desconstitucionalizaci6n, en una palabra, se produ- cia junto con Una simuleénea «reserva de Estatuto». Pero esta «reserva de Estatuto» tiene enormes consecuencias para el sistema. Re- servar al escatuto significa suseraer la alteraci6n del sistema a la voluntad exclusiva del legislador estatal. Sélo la voluntad conjunca de ambos protagonistas del poder de revisin de los estatucos puede incidir sobre el sistema. Sabemos cémo esto que s6lo era necesatiamente as{ para los estatutos «del 151» ha terminado siendo verdad paca todos ellos. Por otea parte, el hecho de que no haya uno sino diecisiete legisladores estatuyentes eleva la complejidad de una supresién infraconstitucional de la actual Constituci6n cerritorial a niveles superiores a los del mismo atc. 168 CE. Dicho de otro modo: a pesar de que la actual Constitucién territorial resulta de una agregaci6n de normas infraconscitucionales, su supresi6n s6lo resulta viable en Ia prdctica a través de una reforma de la Constitucién. Para designar a este agregado de Constitucién y estatutos que componen la Cons- tituci6n tertitorial, alguna doctrina ciencifica y, desde poco tiempo después, el Tri- bunal Consticucional, comenzaron a servirse de una exptesién més 0 menos recurrence en el derecho constitucional francés, el «bloque de la constitucionalidad». Hoy dia parece claro que se teaté de una recepcién apresurada y escasamente acertada, pero hay que decir en su descargo que en aquellos primeros momentos las circunstancias, con frecuencia, obligaban a todos a improvisar. Y asi se comenz6 a hablar de «bloque de la constitucionalidad», en parcicular para explicar un arciculo de la Ley orgé- nica del Tribunal Conseitucional, el 28, que se enfrentaba, mal que bien, con el pro-COMENTARIOS ¥ NOTAS 6 blema de delimitar lo que ahora mas frecuentemente llamamos el «parémetro» del control. El problema, sin embargo, de este «bloque de la constitucionalidad» viene condi- cionado por un error de base, el de creer que lo que define a la funcién de control de conscitucionalidad de las leyes es el pacdmetro o sujeto del control, las «normas de referencia» en la expresién francesa, de tal modo que cualquier norma que puede determinat la validez 0 invalidez de una ley tiene que tener, por asi decie, algo de constitucional. Pero el planteamiento es equivocado, porque lo Gnico que define ya a la funcién de control de consticucionalidad de las leyes no es el pardmetro del control, sino el objeto de ese control, las leyes, de tal modo que la nica expresi6n inequivoca debiera ser «control de las leyes». ¥ es que, hoy dia, en un ordenamiento tan comple- jo como el nuestro, la validez de una ley no resulta pura y simplemente de la Consci- tuci6n, sino de un conjunto normative variable en cada caso, aunque, desde luego, en muchas ocasiones ese conjunco se agote en la Consticucién. Pero volvamos al comienzo, a la identificaci6n inicial del Escacuto de Auconomia de Cacalufia y la Constitucién territorial del Estado. Ya lo hemos visto: la Constitu- ci6a territorial resulta, no de un solo estatuto de autonomfa, sino de la suma de todos ellos, los tiltimos de los cuales son de 1983. Habria que esperar un poco, pues, para el décimo aniversario. Lo que pasa es que el Estatuco catalén es el primero y, ademés, el modelo de los demés. Se diré que es el segundo, porque, aunque de la misma fecha que el vasco, le sigue en la numeracién de las leyes orgénicas. Pero el Estatuto vasco, como es sabido, es caso aparte, por cuanto resulta de dos fuentes, una compartida con Jos demés estacucos, que es el titulo VIII de la Consticucién, y otra comparcida con la referida Ley orgdnica del régimen foral de Navarra, que es la disposicién adicional 1.* de la Constitucién. De ahi que podamos decir que el Estatuto «tipo» lo haya sido en mayor medida el catalén que el vasco. En resumen, hace ahora diez afios, un escaruco de auronomia daba por primera vez virtualidad a las simples posibilidades o expectati- vas contenidas en el titulo VIII de la Consticucién, configurando el modelo de Consei- tuci6n cerricorial del Estado, canto en sentido amplio como testringido, que después se generalizacfa al resto del territorio. Asf, en particular, y por poner s6lo un ejemplo, en materia de discribucién de las competencias, introducia una racionalizacién, au- sence en la Constituci6n, distinguiendo, gradualmente, entre competencias de legis- lacién y ejecucién (las llamadas «exclusivas», are. 9.°), competencias de legislacién de desarrollo y ejecucién (art, 10) y competencias de ejecucién (art. 11). La Conscitucién territorial efectiva arranca, pues, de esce Estacuco de Autonomia. 3. La reforma de la Constitucién Con esto Hegamos al illtimo punto que desearia cratar, el celacivo a la reforma de la Constitucién. Y conste que no se crata de propugnar una reforma de ta Consticucion ya, aunque s6lo sea porgue ello €s algo que no quiere nadie. Lo que, por el contrario, si parece muy saludable es comenzar a hablar de la reforma de la Constitucién. Puede que no sea bueno reformar ahora la Conscitucién, pero si lo es el ir hablando de ella. De todos modos, hay algo sin ducla peor que reformar la Consricucién, y es infringir la Constitucién. Cuando se proponen reformas normativas que suponen la infraccién de la Constitucién, con el argumento de que su reforma no es aconsejable, aunque sea68 AUTONOMIES «1 con el acuerdo de las fuerzas politicas, se puede hacer correr a la Constitucién un peligro adn mis serio. Qué supone hablar de la reforma de Ia Consticucién? Fundamentalmence, supone abrir, al cabo de once afios ya, un debate riguroso y, en la medida de lo posible, cientifico, sobre esta Constitucién, desde una orientacién prospectiva. Porque la Constitucién de 1978, por admirable que sea, es igualmence mejorable; y no por un prurito de perfeccionismo, sino porque, en algunos de sus aspectos necesita ser mejo- rada. El desuso tal titulo X no es necesariamente algo positivo. El cema, ldgicamente, rebasa el ambico de nuestra reflexién pero, cifiéndonos a ella, tendriamos que comenzar por sefialar que en el propio disefio de la Constitucién de 1978 se encuentra implicita su propia reforma, una vez transcurrido un primer pertodo hist6rico. Ya io deciamos: nuestra Conscitucién es, en parte, una norma «para la descencralizacién del Estado»; pero una descentralizacién cuya calidad y c tidad no estaba predeterminada por la Consticucién, que la remicia a la propia di de lo que se Iams el «proceso autonémico». ‘Ahora bien, una vez que dicho proceso ha tenido lugar, con unos determinados resuleados, se hace necesario incorporar a la Constitucién la constitucién territorial del Estado, de tal modo que sea la Constitucién la que diga lo que en este momento dicen los 17 estatutos de autonoméa. No hay que hacer recaer sobre los estatutos un peso que debe recaer sobre la Constitucién. ¥ es conveniente pensar en esta reforma como un supuesto enteramence peculiar, como una reforma en cierto modo postulada por la propia Consticuci6n. La Consticucién de este modo, quedaria, en primer lugar, lim- pia de codo lo que en ella atin hay de «derecho transitorio», de todo lo que ain tiene de «norma para la descentralizacién», de todo el derecho de un «proceso autonémico» que es ya un fendmeno hist6rico. Y en su lugar hay que hacer decic a la Consticucién que éste es un Estado politicamente descencralizado, porque si hay cosas que una Consticucién debe decir son precisamente cosas de este tipo. Se podré suprimir igual- mente la esquizofrenia del derecho «de aplicacién preference» y el derecho «de aplica- cién supletoria» (art. 149.3 inciso cercero). Y se podrii cambiar de Senado. Al final se plancearé la pregunta més grave: El derecho a la auconomfa puede servir de fandamento indefinido a la escruccura territorial del Estado, 0 més bien habré que pensar que sélo pudo servir de fundamento al proceso autonémico? No seré acaso el modelo auconémico un modelo sélo viable para estados con algunos territorios auténomos, pero fundamentalmente estados centralizados? Como se ve, en el debate no estén precisamente en juego cuestiones de deralle. Por suerte, nada de esto corre prisa, y ésa es la raz6n por la cual la carea no es ahora la de reformar la Constitucién, sino hablar de ella. Aunque s6lo sea porque ello nos ayudaré mejor a entenderla. Pero cambién porque las soluciones no son en absoluto faciles, porque requieren codo el esfuerzo. Addendum Al cabo de dos afios complevos desde el momento en que fue dictada esta conferen- cia, debo matizar la afirmacién segtin la cual «lo Gnico que define ya a la funcién de conerol de constitucionalidad de las leyes no es el parimecro, sino el objeto de ese conerol, las leyes, de cal modo que la tinica expresién inequivoca debiera ser controlCOMENTARIOS Y NOTAS 6 de las leyes». Una jurisprudencia més reciente de nuestro Tribunal Constitucional (STC 64/90, impugnaciones; STC 28/91, tratados internacionales y derecho comuni: tario) pone de manifiesto que tampoco la expresién control de las leyes es inequivoca. El control de normas que efectia el Tribunal Constitucional es control de constitucio- nalidad; lo que ocutte es que constitucionalidad y Consticucién no son exactamente lo mismo. Me remico a mi curso «El ordenamiento constitucional», pendiente de publi- cacién.