Els Acords de Partenariat Publicoprivat

12
Andreu Camps (dir.)

Jordi Viñas
Els acords de partenariat

publicoprivat en complexos
esportius municipals.
Aprenentatges d’experiències
amb dissenys i resultats dispars
en municipis de menys de 20.000 habitants
Els acords de partenariat publicoprivat
en complexos esportius municipals.
Aprenentatges d’experiències amb dissenys i resultats dispars en
municipis de menys de 20.000 habitants
Andreu Camps (dir.)

Jordi Viñas
Barcelona, novembre de 2016

Aquest document és fruit d’una recerca promoguda a partir de la subvenció a treballs de recerca sobre
l’Administració pública de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya (Resolució GRI/2844/2013, de 20
de desembre), i ha estat sotmès a una avaluació externa que n’ha validat el contingut i n’ha recomanat la
publicació.
Aquesta obra està subjecta a llicència Creative Commons Reconeixement-NoComercial-SenseObraDerivada 3.0

Espanya (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/es/legalcode.ca). Està permès de reproduir-la, distribuir-
la i fer-ne comunicació pública, sempre que es faci sense afany de lucre i se’n reconeguin explícitament les autores, i
l’Escola d’Administració Pública de Catalunya com a editora de la publicació.
Títol del treball:

ELS ACORDS DE PARTENARIAT PUBLICOPRIVAT EN COMPLEXOS ESPORTIUS MUNICIPALS.
APRENENTATGES D’EXPERIÈNCIES AMB DISSENYS I RESULTATS DISPARS EN MUNICIPIS DE
MENYS DE 20.000 HABITANTS
Col·lecció: Estudis de Recerca Digitals, núm. 12
© 2016, Andreu Camps (dir.), Jordi Viñas
Equip de supervisió científica i tècnica:

Vicente Javaloyes, Núria Puig, Rafael Tarragó, Josep Vilà, Anna Vilanova, Institut Nacional d’Educació
Física de Catalunya - Observatori Català de l’Esport
L’equip redactor vol agrair la col·laboració a les quatre diputacions per haver facilitat els
contactes més adients a cada municipi a fi d’analitzar els casos d’estudi. També vol
agrair la col·laboració i la total predisposició de cadascun dels municipis en el moment
d’analitzar la documentació pertinent així com en les entrevistes portades a terme.
© 2016, Escola d’Administració Pública de Catalunya
Coordinació editorial: Servei de Recerca, Documentació i Publicacions de l’EAPC

Correcció lingüística: Laia Cabal Guarro
Maquetació: Lexware
Primera edició: novembre de 2016
ISBN 978-84-608-6405-9
DOI 10.2436/10.8030.03.8
Aquest document digital és accessible al web de publicacions de l’EAPC, dins la col·lecció Estudis de
Recerca Digitals.
Sumari
1 Introducció........................................................................................................................ 7
2 E ls partenariats publicoprivats i el seu potencial en la provisió de serveis
en el món local................................................................................................................ 12
2.1 Potencial dels partenariats publicoprivats per millorar els serveis locals.........................12
2.2 Elements clau en el desenvolupament d’un partenariat publicoprivat.............................13
2.3 Fases en el desenvolupament d’un projecte de partenariat publicoprivat.......................15
2.4 Models de partenariat publicoprivat en l’esport català.....................................................16
3 Metodologia.................................................................................................................... 21
4 Resultats.......................................................................................................................... 24
4.1. Cas d’anàlisi número 1......................................................................................................24
4.1.1 Aspectes previs a l’inici de l’activitat..........................................................................25
4.1.2 Elements a considerar durant el període de gestió de l’equipament (2006-2013)....26
4.1.3 Elements a considerar durant el període de gestió de l’equipament (2014)..............28
4.1.4 Anàlisi de l’explotació econòmica de l’equipament....................................................29
4.2.2 Elements a considerar durant el període de gestió de l’equipament.........................32
4.3.3 Procés d’intervenció de la concessió..........................................................................37
5 Conclusions..................................................................................................................... 44
6 Propostes d’actuació........................................................................................................ 46
6.1 Recomanacions per al desenvolupament d’un partenariat publicoprivat
en un municipi petit..........................................................................................................46
6.2 Recomanacions per al seguiment i control d’un partenariat publicoprivat
en un municipi petit..........................................................................................................47
6.3 Quadre d’indicadors per a un partenariat publicoprivat...................................................49
7 Referències...................................................................................................................... 51
Andreu Camps, Jordi Viñas Els acords de partenariat publicoprivat...
8 Annex. Protocol utilitzat per a l’anàlisi dels partenariats publicoprivats........................... 52
Índex de les taules

Taula 1. Imports anuals en concepte d’equilibri econòmic.....................................................31
Taula 2. Import 2014 en concepte d’equilibri econòmic.........................................................33
Taula 3. Desviacions en els ingressos d’explotació dels primers 7 exercicis............................41
Taula 4. Proposta de document per al seguiment de l’explotació econòmica
de la concessió........................................................................................................................56
Índex de les figures

Figura 1. Fases en un projecte de partenariat publicoprivat...................................................15
Figura 2. Fases i elements determinants en un projecte de partenariat publicoprivat
en infraestructures esportives.................................................................................................18
Figura 3. Metodologia emprada..............................................................................................23
Figura 4. Evolució dels ingressos i despeses d’explotació i de l’aportació per concepte
d’equilibri econòmic de l’Ajuntament......................................................................................30
Figura 5. Evolució dels ingressos i despeses d’explotació.......................................................37
Figura 6. Evolució dels ingressos d’explotació del complex esportiu......................................41
Figura 7. Evolució de les despeses d’explotació del complex esportiu....................................42
Figura 8. Evolució de les despeses d’explotació del complex esportiu....................................42
Figura 9. Quadre d’indicadors per dissenyar i fer el seguiment d’un partenariat
publicoprivat ..........................................................................................................................49
Escola d’Administració Pública de Catalunya 6

1 Introducció
L’esport1 és, probablement, un dels fenòmens socials que major evolució ha sofert en les darre-
res dècades en el nostre país. El mateix concepte de pràctica esportiva incorpora a dia d’avui
molts més matisos dels que podia tenir anys enrere. L’esport s’entenia originàriament com una
activitat de lleure basada en la competició, practicada principalment per uns segments d’edat
molt homogenis que comprenien, en una primera fase, l’etapa de l’edat escolar i juvenil i, en una
segona, l’etapa de l’adult jove (entre 20 i 30 anys). En definitiva, l’esport era entès com una fina-
litat per si mateixa. En el transcurs de les darreres dècades, l’esport ha anat incorporant funcions
i finalitats en el conjunt de la societat. La funció educativa de l’esport és ja percebuda i accepta-
da en el si de les societats industrials, així com reconeguda la seva funció de promoció de la sa-
lut i de prevenció de malalties. Un major volum de temps per al lleure en la societat i el creixent
sedentarisme en el tipus de vida actual, juntament amb la preocupació per mantenir un estil de
vida sa i saludable, han fet que la pràctica esportiva esdevingui un mitjà idoni per aconseguir mi-
llorar la qualitat de vida. Això ha implicat que avui en dia la pràctica esportiva en les seves dife-
rents vessants sigui una activitat transversal a totes les edats. Des dels més joves fins als més
grans. També es constata un importantíssim creixement de la pràctica esportiva entre la pobla-
ció femenina i entre la població major de 40 anys, fins i tot de caire competitiu.
Aquest tipus de pràctica, amb el pas dels anys, s’ha anat interioritzant en els hàbits de bona part
de la població. Més darrerament, s’ha vist com l’esport també podia ser un mitjà per desenvolu-
par l’activitat econòmica vinculada al turisme, podia servir d’instrument per desenvolupar estra-
tègies d’inserció social entre els nouvinguts o, fins i tot, emergia com un interessant sector de
creació d’ocupació i d’inserció laboral, especialment entre els més joves. En definitiva, el rol so-
cial de l’esport s’amplia i crea unes oportunitats per millorar la qualitat de vida de les persones.
Aquest fet obliga les administracions locals a promoure’l amb l’objectiu d’optimitzar-ne el poten-
cial i els efectes que pugui tenir entre la ciutadania.
Si tenim en compte que la Constitució espanyola estableix en l’article 43, apartat 3r, que els poders
públics han de fomentar l’activitat física i l’esport, podem deduir fàcilment que el conjunt de les
administracions públiques, com a elements nuclears del concepte de poder públic en el marc de
la Constitució, han tingut un paper primordial i essencial en aquest desenvolupament de l’esport
al conjunt de l’Estat i, especialment, en el cas de Catalunya. La participació de totes les adminis-
tracions públiques amb competències en matèria esportiva o en matèries que tenen o poden tenir
relació directa o indirecta amb l’esport (salut, educació, cultura, empresa, etc.) han tingut un paper
impulsor i dinamitzador de primer ordre a Catalunya. Tant la Generalitat de Catalunya com princi-
palment els municipis i, en alguns casos, les diputacions, han estat els autèntics motors d’aquesta
dinamització i canvi de paradigma en els hàbits esportius de la població catalana.
En tot cas, el paper de l’esport en l’Administració local ha evolucionat en gran mesura amb l’evo-
lució social que ha experimentat l’esport. Es podria argumentar que, des dels inicis dels ajunta-
ments democràtics, pocs serveis municipals han experimentat tants canvis en la concepció del
servei i en el rol que tenen dins el món local com els serveis d’esports. Aquesta evolució ha anat
1 En aquest treball, i seguint la definició de la Carta Europea de l’Esport (1992), les activitats de pràctica que s’inclouen
en els conceptes d’activitat física, exercici físic i pràctica esportiva, s’engloben sota un únic concepte: esport.

en paral·lel a la creixent importància de l’esport en la societat i a la incorporació de nous seg-

ments de població a la seva pràctica. Aquest fet ha permès donar visibilitat i rellevància social als
serveis d’esports municipals, i incrementar-ne progressivament els recursos pressupostaris. Un
estudi longitudinal que es porta a terme des de la Diputació de Barcelona indica com els serveis
d’esports municipals de la província de Barcelona han mantingut una despesa constant des del
2008 i fins al 2013 (últim registre disponible) d’aproximadament 60 €/habitant, i és el segon servei
amb major despesa corrent dels 17 serveis analitzats, només per darrere de la Policia Local.2
Seria difícil entendre l’esport avui, i els seus elevats índexs de pràctica esportiva que es donen a
Catalunya, sense la implicació decidida que ha tingut l’Administració local en el seu desenvolu-
pament. Aquesta implicació s’ha vist afavorida per un context normatiu modern impulsat per les
administracions supralocals, es a dir, tant l’Estat com la Generalitat de Catalunya. La Llei 7/1985,
reguladora de les bases de règim local, va representar una primera fita important en fixar un con-
junt de responsabilitats mínimes obligatòries per als municipis en funció del seu volum de pobla-
ció, entre les quals es van incloure aspectes relacionats amb l’activitat física i l’esport, com a
materialització concreta de la previsió normativa de la Constitució espanyola de foment de l’ac-
tivitat física i l’esport. La llei introduïa, també, un nou esquema de distribució o configuració com-
petencial a partir del criteri de fixació competencial específica i concreta que, en les lleis secto-
rials —en aquest cas en matèria esportiva—, serien les respectives lleis de l’esport (autonòmiques)
les que donarien les competències específiques en matèria esportiva al conjunt de les adminis-
tracions locals, i delimitarien les competències d’unes i les altres i d’aquestes amb relació a la
mateixa Administració autonòmica.
És precisament en aquest context, que la primera llei de l’esport que es promulga a Catalunya
—Llei 8/1988, de l’esport de Catalunya— definia i concretava les competències de les corpora-
cions locals en matèria esportiva i les diferenciava amb relació a les competències que se li atri-
buïen a la mateixa Administració autonòmica. És cert que en les lleis d’administració local, o fins
i tot en la llei de l’esport d’àmbit estatal de l’any 1980, les atribucions competencials a les admi-
nistracions locals i especialment als ajuntaments eren molt àmplies i permetien una acció molt
extensa en el contacte de l’activitat física i l’esport. Podem afirmar, sense por a equivocar-nos,
que la concreció de les competències municipals en matèria d’activitats fisicoesportives i esport
la podem definir més per una definició a contrario sensu que no per la mateixa definició que en
dóna la llei. De l’estudi de la llei de l’esport a Catalunya es podia arribar a la conclusió que els
municipis tenien competències en matèria esportiva sempre que no fos organitzar com a titular
o tutelar les competicions esportives oficials. Exclusió d’organitzar i tutelar que no vol dir no po-
der fomentar i donar suport, ben al contrari.
L’actual Decret legislatiu 1/2000 de la llei de l’esport, que és el text legal vigent en matèria espor-
tiva en el territori català, va refondre les lleis 8/1988 de l’esport, la Llei 11/1984 de creació de l’or-
ganisme autònom Institut Nacional d’Educació Física de Catalunya i la disposició addicional 1
de la Llei 9/1999 de suport a les seleccions catalanes. El conjunt de l’impuls normatiu va perme-
tre que els ajuntaments passessin a ser els responsables de l’aprovisionament d’unes infraes-
tructures i d’uns programes d’activitat física i esportiva orientada a la competició, però també a
la salut i a adquirir uns hàbits de vida actius i saludables.
2 Cercle de Comparació Intermunicipal d’Esports [en línia]. Diputació de Barcelona. <http://www.diba.cat/web/

esports/recerca1ccm> [Consulta: 7 abril 2015].

Analitzar i comprendre l’evolució en la implicació que ha tingut l’Administració local en l’esport

en aquestes darreres dècades és necessari per entendre el paper que aquesta hi desenvolupa
avui en dia. Els ajuntaments, principalment els que gaudien d’un major volum de població, van
tenir els recursos i les competències normatives necessàries per involucrar-s’hi des de l’inici de
la seva constitució com a ajuntaments democràtics i per ser els pioners en el model esportiu lo-
cal del qual gaudim actualment a Catalunya. Aquesta primera empenta va fer que, a la vegada,
es convertissin en models per a ajuntaments més petits que, posteriorment, també van entrar a
formar part activa del conjunt dels sistemes esportius locals. Això ha permès desenvolupar un
model en què l’Administració ha ocupat un lloc rellevant dins el sistema esportiu local. Aquesta
ha sabut trobar el seu lloc en l’oferta de serveis esportius, i ha adoptat diferents models organit-
zatius en funció de la realitat del municipi i de les seves necessitats. Així, en municipis amb una
forta presència d’associacions i clubs esportius, el rol de l’Administració ha diferit del d’altres on
aquests clubs no eren presents o bé no tenien una presència suficientment consolidada. El sec-
tor comercial també ha participat en l’oferta esportiva, omplint els buits deixats pel sector públic
i associatiu o bé complementant l’oferta existent i aportant eficiència i noves tendències al sis-
tema esportiu del municipi.
És a partir de mitjan anys noranta quan es produeix un salt qualitatiu en l’oferta del fitnes comer-
cial. Fins llavors, els gimnasos es caracteritzaven per ser centres de petites dimensions i molt
focalitzats a la musculació i, per tant, a un segment específic de la població. L’evolució en la de-
manda del fitnes, com a expressió de la nova cultura de la salut i la necessitat de cuidar el cos,
motiva l’aparició de grans superfícies amb varietat de zones de pràctica i que moltes vegades
incorporen una piscina per fer-hi natació o altres activitats aquàtiques. Aquesta evolució de la
iniciativa privada comercial es veu impulsada pels primers models de col·laboració publicopriva-
da promoguts després dels Jocs Olímpics de Barcelona 92. La gran xarxa d’equipaments cons-
truïda per als Jocs Olímpics, tant pel que fa a les instal·lacions per a la competició com per a
l’entrenament dels diferents esportistes, requeria ser gestionada de manera eficient una vegada
finalitzat l’esdeveniment. És en aquest moment que es desenvolupa un model, pioner a Catalunya
i al conjunt de l’Estat espanyol, de partenariat publicoprivat (en endavant, PPP) que permet afa-
vorir l’accessibilitat a la pràctica esportiva a amplis segments de la població, a la vegada que es
desenvolupa una indústria especialitzada en la gestió d’equipaments esportius municipals.
Aquest reeixit model s’ha conegut més tard, en el context de la gestió esportiva, com el «Model
Barcelona» de col·laboració publicoprivada en la gestió d’equipaments esportius municipals.
Model que va permetre, també, la consolidació d’empreses especialitzades en la gestió d’equi-
paments d’esport i salut i d’un gran nombre de professionals especialitzats en aquesta faceta o
dinàmica que després la van exportar arreu.
La difusió cap a d’altres municipis de menor volum de població, així com la diversificació dels
models i les fórmules jurídiques i operatives de col·laboració, va ser exponencial en els aproxi-
madament vint anys següents als Jocs de Barcelona 92. Probablement la coincidència amb l’in-
crement dels índexs de pràctica esportiva de la població en general n’ha estat un factor clau.
Aquesta diversificació ha comportat la transferència no només de la gestió i el seu risc cap al
sector privat sinó també de la construcció del mateix equipament públic pel sector privat sota
diverses fórmules. S’ha pogut constatar i s’evidencia que, si l’estudi de viabilitat economicofi-
nancer ho validava, s’establia un model de PPP en què el privat invertia totalment o parcial en

l’equipament i, posteriorment, l’explotava esperant que l’explotació li permetés recuperar la to-

talitat de la inversió realitzada. Aquesta forma de fer i d’actuar ha tingut, en general, resultats
conforme a la previsió inicial en municipis grans on existeix una important demanda per serveis
d’esport i salut i, per tant, els resultats han estat, en general, segons les previsions inicials; tan-
mateix, es pot constatar que, en municipis amb menor volum de població i on l’empresa gestora
suportava, a més de les despeses d’explotació, una càrrega financera vinculada a la inversió ini-
cial realitzada, s’han produït problemes econòmics importants per les desviacions de la previsió
inicial formulada en el projecte d’explotació (en el cas que n’hi hagués).
És precisament aquesta darrera problemàtica la que hem volgut estudiar en aquest treball, ana-
litzar l’origen del problema, com evoluciona al llarg del temps i quines conseqüències se’n deri-
ven, per poder trobar mecanismes de predicció del risc, de prevenció en la gestió dels models
de PPP i dels models de resolució en cas de conflicte.
En el present estudi hem analitzat la situació actual i la seva evolució en els darrers anys de qua-
tre municipis catalans, un de cada província, que compten —o han comptat recentment— amb
un equipament esportiu concessionat a una empresa que el gestiona a risc i ventura i que ha
presentat problemàtiques —o elements singulars— amb relació a la seva explotació econòmica.
Es tracta d’una anàlisi de quatre estudis de cas.
Els quatre municipis són volgudament d’un volum inferior als 20.000 habitants, ja que es consi-
dera que són precisament aquests municipis petits els que tenen més dificultats per desenvolu-
par els models de partenariat publicoprivat. Aquesta problemàtica deriva del fet que a les ja limi-
tades estructures tècniques de les corporacions locals se’ls afegeix la complexitat de
desenvolupar iniciatives de partenariat publicoprivat en serveis d’interès públic i, per tant, de
gran sensibilitat vers la ciutadania i amb un volum econòmic global dels serveis no gens menys
important.
L’objectiu de l’estudi que vam desenvolupar i que ara presentem és analitzar la manera com s’ha
desenvolupat el procés de partenariat, a partir de la identificació de 3 fases clarament diferenci-
ades:
a) Actuacions prèvies a l’inici de l’externalització del servei
b) Elements clau de l’explotació de l’equipament i del servei ofert
c) Forma en què s’ha resolt el conflicte en l’explotació de l’equipament
Aquesta anàlisi diferenciada ha permès extreure conclusions de cadascuna de les fases per,
posteriorment, establir un seguit de recomanacions que puguin servir de guia per als municipis
petits quan en el futur es plantegin utilitzar els models de PPP o tinguin necessitat o convenièn-
cia d’utilitzar-los. La proposta és el resultat d’una recerca aplicada, sense pretendre establir unes
recomanacions generalistes que puguin ser aplicables per a qualsevol procés de col·laboració
publicoprivada, però sí que poden ser d’utilitat a municipis petits, amb limitats recursos jurídics
i de coneixement de la gestió esportiva municipal, per prevenir possibles incidències que acaben
en problemàtiques de gran complexitat i de difícil resolució.

És important concebre els partenariats publicoprivats en esports com un model de col·laboració

entre sector públic i privat que es dóna en molts altres àmbits d’interès públic i també en molts
sectors productius i industrials. És per aquest motiu que, en l’apartat 2 es desenvolupen els con-
ceptes clau d’un PPP i la seva incidència en el món local. En l’apartat 3 es detalla la metodologia
emprada en la recerca inicial portada a terme i en l’apartat 4 s’avaluen els resultats obtinguts del
procés del treball de camp. En l’apartat 5 es presenten els resultats obtinguts de l’anàlisi dels
quatre casos estudiats i en l’apartat 6 es formulen unes recomanacions en forma d’interpretació
d’aquests resultats. Finalment, s’incorporen al document unes conclusions (apartat 7) i l’impac-
te que s’espera que pugui arribar a tenir aquesta recerca (apartat 8).
En resum, la tendència generalitzada a l’increment dels nivells de pràctica esportiva, la implica-

ció del sector públic amb l’objectiu de millorar la qualitat de vida dels seus ciutadans i la partici-
pació del sector privat en una indústria que acumula ja experiència i professionalització de la
seva gestió, així com les limitacions pressupostàries i de dèficit de les administracions públiques
derivades de la normativa vigent, porta a pensar que els models de partenariat publicoprivat ten-
diran a créixer i diversificar-se en un futur. Estudis com el que aquí es presenta pretenen generar
la literatura de casos necessària per intentar optimitzar-ne els processos i garantir que les col·la-
boracions entre sector públic i privat generin resultats positius per a ambdues parts.

2 Els partenariats publicoprivats i el seu potencial en la provisió de

serveis en el món local
Tot i que els partenariats publicoprivats tenen una certa tradició en el sector esportiu, existeixen
altres serveis municipals on aquesta tendència és present i també en fase de creixement. Així
doncs, el que havia estat tradicionalment un instrument per col·laborar amb el sector empresa-
rial per part dels governs (o a la inversa, segons el punt de vista amb què es miri), a l’hora de
construir eficientment les grans infraestructures de país (autopistes, ports, ferrocarrils, etc.) l’han
passat a utilitzar també serveis públics dirigits directament a la ciutadania i promoguts des de
l’àmbit local. Els inicis dels PPP a escala local, a mitjan anys vuitanta a Europa,3 tenien com a
referència models entre empreses i administracions supralocals. Avui en dia ja existeixen sufici-
ents antecedents a escala local per tenir referències més properes per a les corporacions locals.
En canvi, es podria argumentar que el marc legal segueix estant excessivament orientat al
desenvolupament de grans infraestructures i resulta poc flexible per cercar models de potencial
col·laboració entre el sector privat i el món local. La legislació no diferencia entre una col·labora-
ció per a una gran infraestructura amb centenars de milers d’euros i una petita infraestructura o
servei d’àmbit local amb poc més de desenes de milers d’euros.
Els municipis amb menor volum de població han evolucionat des de mètodes més tradicionals
en el marc de la prestació de serveis públics, com ara la contractació externa o bé la utilització
de convenis amb entitats esportives, culturals o socials del municipi, cap a models més comple-
xos —com els PPP—, seguint l’exemple de municipis més grans. Així doncs, es pot afirmar que
avui en dia la presència de PPP en els municipis ja no depèn de la capacitat tècnica d’aquest per
impulsar un model de participació pública i privada complex, sinó de l’interès per part del sector
privat de poder desenvolupar la seva activitat d’una manera rendible. La major o menor incidèn-
cia d’aquest model en els petits municipis depèn totalment de la capacitat d’inversió del sector
privat en aquest context i de la viabilitat econòmica real del projecte en les condicions actuals de
l’economia general i l’economia local.
2.1 Potencial dels partenariats publicoprivats per millorar els serveis locals
No hem trobat excessiva bibliografia relacionada amb el desenvolupament estratègic de parte-

nariats publicoprivats en l’Administració local. Una notable excepció n’és l’article de Moszoro i
Krzyżanowska (2011), on s’identifiquen tres elements que els PPP poden aportar en la millora
dels serveis locals:
a) En primer lloc, es pot afirmar que la concepció i posada en marxa d’un PPP pot incrementar
la capacitat d’inversions de capital de la corporació local a partir de la participació en la in-
versió per part del sector privat. Així, aquesta participació privada es dóna en un percentat-
ge sobre el total de la inversió, percentatge que pot arribar fins al 100 % de la inversió total.
En el sector esportiu s’han donat diverses opcions, en les quals l’Administració local ha
cercat vies que afavorissin la creació de palanques financeres per arribar als exigents llin-
3 Werner Heinz, «Public Private Partnerships», 2005.

dars d’inversió que requereix un complex esportiu municipal. Així, més enllà de la partici-
pació en la inversió per part del sector privat, s’han cercat altres opcions com la inversió
integral per part del privat amb una garantia de retorn integral o parcial de la inversió per
part de la corporació local durant els anys de vigència del contracte, retorn que ha de sortir
de la mateixa explotació de l’equipament. Aquest element ha estat utilitzat en nombrosos
casos de la geografia catalana amb resultats dispars en funció de la viabilitat econòmica de
l’equipament.
b) En segon lloc, els autors argumenten que amb la utilització d’aquestes eines s’optimitza l’efi-
ciència de la inversió pública. La implicació del sector privat des de la mateixa concepció
inicial del projecte, juntament amb els limitats recursos que les corporacions locals —espe-
cialment les de menor volum d’habitants— tenen per fer el seguiment de les inversions pú-
bliques, comporta que el control durant el procés de construcció per part del futur gestor
pugui ser, a priori, més exhaustiu i eficient.
c) Finalment, la vinculació pública i privada des de la concepció de la infraestructura permet

que s’adopti una visió més orientada al client/ciutadà. La tradicional necessitat de les em-
preses d’adaptar-se al mercat i a la demanda per garantir la seva supervivència genera una
transferència de coneixement vers l’Administració local que exigeix orientar la inversió pen-
sant en les necessitats dels futurs usuaris en el moment en què utilitzin la infraestructura.
La concepció inicial d’un PPP en un municipi petit sovint ve motivada per la voluntat de realitzar
una inversió a escala local que requereix la palanca del sector privat per fer-la realitat. Tot i que
ja s’ha argumentat que aquest és un dels avantatges del PPP, cal tenir en compte que no ha de
ser l’element que condueixi a la decisió del desenvolupament del projecte per mitjà de la col·la-
boració publicoprivada. Abans cal analitzar la conveniència de disposar d’un equipament de les
característiques desitjades en el municipi, l’ús que se’n farà una vegada construït i el control mu-
nicipal sobre l’empresa privada que es podrà portar a terme en funció de la capacitat real del
mateix municipi. En definitiva, cal avaluar en profunditat els riscos de diferent naturalesa que
comporta el projecte per garantir-ne la viabilitat al llarg dels anys.
2.2 Elements clau en el desenvolupament d’un partenariat publicoprivat
El fet d’iniciar un procés de partenariat publicoprivat en municipis petits suposa un repte impor-
tant que cal tenir present des de l’inici del projecte. Sovint les motivacions inicials poden tenir
com a origen la voluntat del municipi d’utilitzar el PPP com una eina per incrementar la capacitat
inversora de l’Ajuntament en qüestió. La motivació inicial no ha d’impedir tenir identificats un se-
guit d’elements clau que hauran d’afavorir la gestió de tot el procés i la seva evolució, i no només
l’origen i la posada en marxa. Aquests elements citats per la Comissió Europea es presenten a
continuació i es concreten d’acord amb les característiques dels municipis petits.4
a) Selecció de l’estructura de partenariat publicoprivat. Cal analitzar quines opcions de

PPP existeixen per al projecte i seleccionar la que s’adapti millor a l’entorn local específic.
4 Adaptació de Moszoro i Krzyżanowska (2011) i de Comissió Europea (2003).

b) Centralització del procés de convocatòria. La concepció del projecte, així com la prepa-
ració dels plecs de clàusules (administratives i tècniques), requereixen les aportacions de
professionals de perfil diferent: jurídic, arquitectònic, enginyeria, tècnic específic del tipus
de servei que ofereixi l’equipament (per exemple, l’esportiu). Cal crear un equip en què es
garanteixi la inclusió de tots els perfils que siguin necessaris i, en cas de no tenir-ne algun
d’específic, cal sol·licitar ajut a algun organisme supramunicipal o bé recórrer a una con-
tractació externa.
c) Implicació d’experts que garanteixin la transparència i professionalització del procés.

Aquest punt, relacionat amb l’anterior, resulta fonamental en el cas de municipis petits. La
implicació d’aquests experts no hauria de cenyir-se únicament al moment de la preparació
del plec de clàusules, sinó que seria convenient que fessin l’acompanyament durant el pro-
cés de valoració de les diferents ofertes i, si s’escau pel tipus de projecte, durant el segui-
ment posterior del contracte.
d) Establiment d’uns criteris de puntuació clars. Aquests criteris han de ser transparents i
alineats amb els principals objectius que persegueix el desenvolupament d’una col·labora-
ció publicoprivada.
e) Avaluació dels riscos existents en el procés del PPP. La promoció d’un PPP comporta
sempre uns riscos associats. Cal identificar els riscos específics del projecte des del mo-
ment de la preparació de la licitació i fins al seguiment posterior del contracte.
f) Incorporació de clàusules clares de resolució anticipada del contracte. L’actual legis-

lació identifica una casuística genèrica que pot arribar a ser motiu de resolució del contrac-
te. Tanmateix, el plec de clàusules ha d’especificar motivacions concretes que comple-
menten les faltes greus i lleus incloses també en el plec.
g) Establiment de mecanismes per al control de la concessió. Cal que l’Administració pú-

blica estableixi estructures per controlar l’explotació de la concessió (per exemple: comis-
sió de seguiment). Aquestes estructures han de ser realistes d’acord amb els recursos dis-
ponibles de la corporació municipal.
h) Transferència de coneixement. Un procés de PPP en un municipi petit cal entendre’l tam-

bé com una oportunitat per millorar el servei públic que ofereix als seus ciutadans. Així
doncs, tot i que aquest punt no es pot incloure de manera explícita en un plec de clàusules,
des de la corporació municipal sí que s’han de preveure quines oportunitats d’aprenentat-
ge existeixen. A mode d’exemple, cal preveure que s’ha de documentar tot el procés o bé
identificar les millores que els licitadors hagin pogut aportar al projecte i fer-ne un segui-
ment acurat i real. També cal tenir en compte que una vegada finalitzat el contracte d’exter-
nalització o de prestació externa de la gestió, aquesta pot acabar recaient en l’estructura
municipal i, per tant, cal tenir coneixement i aprendre de la gestió mentre aquesta està ex-
ternalitzada.
Resulta fonamental tenir identificats aquests sis elements en el moment de promoure un projec-
te de PPP des de l’Administració local. Alguns d’aquests elements estaran presents en totes les

fases que componen un projecte de PPP i d’altres tindran especial rellevància en una fase espe-
cífica. Cal tenir present, per tant, totes les fases per al desenvolupament d’un projecte PPP i per
això les analitzem en l’apartat següent.
2.3 Fases en el desenvolupament d’un projecte de partenariat publicoprivat
El desenvolupament d’un PPP requereix que es concebi com un projecte que s’estructura en di-
verses fases i en què la correcta planificació d’aquestes fases ha d’esdevenir cabdal per garan-
tir-ne l’èxit. En municipis petits, amb un volum de recursos administratius limitat, aquesta plani-
ficació és, probablement, una de les claus per garantir l’èxit del procés. La Comissió Europea
(2003) planteja estructurar la creació d’un PPP en quatre fases clarament diferenciades (vegeu la
figura 1).
Figura 1. Fases en un projecte de partenariat publicoprivat
Fase 0 Fase 1 Fase 2 Fase 3
Preparació Concepció i Licitació i Implementació

disseny adjudicació
Avaluació de la Selecció del PPP Consecució dels
Gestió externalitzada
idoneïtat del i concreció de procediments
i seguiment
model les fases formals
•Anàlisi de les •Avaluació de •Preparació dels •Implementació
capacitats de les necessitats plecs de de les
l’Ajuntament del projecte clàusules estructures de
•Objectius del •Participants en •Licitació seguiment del
procés el PPP •Valoració de les contracte
•Potencial •Avaluació dels propostes •Seguiment del
interès del riscos •Adjudicació contracte
sector privat •Expectatives •Formalització •Establiment de
•Pros i contres del procés del del contracte la comunicació
d’un PPP PPP necessària amb
•Pressupost el privat
Font: Adaptació de Comissió Europea (2003). Guidelines for successful Public-Private Partnerships.
La complexitat de la promoció d’un projecte de PPP obliga a no iniciar una fase sense haver tan-
cat en ferm l’anterior. En cadascuna de les fases, l’Administració local ha de designar uns recur-
sos que varien quant a necessitats tècniques i en intensitat. Una vegada superada la fase 0, en
què la decisió es podria considerar de caire tècnic però també polític, s’inicia un procediment
que hauria d’estar liderat per un equip pluridisciplinari encapçalat per la persona que exerceix les
funcions de secretari de l’Ajuntament i per la persona que assumeix les funcions de tècnic d’es-
ports. Aquests càrrecs, o bé les persones en qui deleguin, són els responsables de liderar les tres
fases restants del procés.
Hi ha la tendència a pensar que el desenvolupament d’un PPP té com a objectiu estalviar recur-
sos públics a l’hora de gestionar un equipament. Tot i que aquest estalvi certament es pot arribar
a produir, cal tenir present la necessitat de fer un seguiment de la gestió de l’equipament con-
cessionat. La fase 3 fa referència a aquest seguiment no únicament des de l’òptica de la fiscalit-
zació de la gestió, sinó per cercar vies de col·laboració dins la relació contractual existent a fi

d’optimitzar el PPP. En aquest sentit, Forrer et al. (2010) plantegen sis dimensions per ajudar els
gestors públics a la millora del seguiment dels contractes de partenariat publicoprivat. A conti-
nuació es detallen aquestes dimensions:
a) Risc. És fonamental entendre, definir i assignar qui corre amb el risc de l’explotació de
l’equipament i si s’estableixen límits o escenaris d’aquest risc a partir del qual es transfereix
una part del risc del sector privat a l’Administració pública o viceversa.
b) Viabilitat economicofinancera del projecte. Un altre element clau en el desenvolupa-

ment d’un PPP és la seva viabilitat economicofinancera real. La legislació actual determina
que només els projectes viables econòmicament poden ser externalitzats a risc i ventura
del privat. Tanmateix, cal fer un seguiment periòdic sobre l’evolució econòmica de l’explo-
tació.
c) Impacte social. Més enllà del rendiment econòmic de l’equipament, cal valorar l’impacte
que el PPP genera des del punt de vista social en el municipi. Normalment en l’explotació
d’un equipament esportiu públic s’inclouen tres tipus de viabilitat: l’econòmica, la social i
l’esportiva.
d) Experiència. En l’equip de persones responsables de fer el seguiment del PPP és neces-

sari que es compti amb professionals que ja tinguin experiència en projectes de PPP ante-
riors o bé que hagin estat involucrats en iniciatives similars des del sector privat.
e) Col·laboració entre sectors públic i privat. En qualsevol projecte de PPP hi ha un con-

tracte que estableix les regles del joc entre ambdues parts. Tanmateix, la filosofia inherent
en qualsevol PPP parteix de potenciar la col·laboració a partir de la confiança mútua i inten-
tar trobar iniciatives que, dins els paràmetres del contracte, permetin maximitzar l’impacte
en la ciutadania.
f) Indicadors de gestió. L’establiment d’uns indicadors de gestió i el seu seguiment per part
de l’equip encarregat del seguiment del PPP és fonamental per entendre la situació en què
es troba l’explotació i els reptes als quals s’enfronta. De fet, els indicadors haurien de ser
un vehicle per comunicar el funcionament de l’explotació i enfortir així la col·laboració entre
ambdues parts.
En conclusió, resulta imprescindible entendre el desenvolupament d’un PPP com un projecte

que s’estructura en fases que incorporen diferents nivells de complexitat. La planificació correc-
ta d’aquestes fases, l’assignació correcta de persones en cadascuna d’aquestes fases, així com
la identificació dels recursos necessaris en cada moment, permetrà donar-ne garanties d’èxit.
2.4 Models de partenariat publicoprivat en l’esport català
El sector esportiu català ha comptat sempre amb una gran tradició en la col·laboració entre sec-
tor públic i sector privat en el món local. L’inici dels ajuntaments democràtics marca el punt de
partida en la creació d’una xarxa d’infraestructures esportives que es veu promoguda per una

forta inversió pública. Els principals usuaris d’aquesta xarxa d’equipaments esportius convenci-
onals —avui ja presents en tots els municipis— foren i són els clubs esportius. Els convenis de
col·laboració existents entre clubs esportius i ajuntaments no es poden considerar estrictament
partenariats publicoprivats, excepte que sigui el mateix club qui n’assumeixi la gestió plena en
aspectes com el manteniment, els subministraments, etc., cosa que va ser, i és encara, una
pràctica molt estesa a Catalunya amb relació als camps de futbol i els clubs de futbol de la po-
blació. També és cert que les activitats que els primers ofereixen no sempre es poden considerar
serveis públics, atès que sovint es vinculen estrictament, o quasi exclusivament, a la competició
esportiva i van destinades a un segment molt limitat de la població. A més, l’interès del club no
exigeix una rendibilitat econòmica fruit de l’explotació de l’activitat sinó únicament obtenir faci-
litats per desenvolupar la seva activitat fundacional, la pràctica de l’esport en qüestió. Tot i així,
sí que s’estableixen models de col·laboració entre sector públic i privat-associatiu que garantei-
xen la utilització dels equipaments i que poden arribar a cedir, en alguns casos com ja hem citat,
la gestió integral de l’equipament a l’entitat usuària. En tot cas, caldria veure cas per cas si la re-
lació deriva d’un model jurídic de gestió estrictament patrimonial o, al contrari, si deriva d’una
gestió de servei.
La tradicional relació entre ajuntaments i clubs ha resultat un antecedent fonamental per perme-
tre el desenvolupament de PPP en les darreres dècades. Es pot argumentar que l’Administració
local catalana comptava ja amb un marc de relació amb el sector privat, basat en la confiança i
en la promoció d’objectius d’interès públic com l’educació o la salut a través de l’esport, que
eren executats directament per les entitats esportives. Aquest marc de relació ha estat fonamen-
tal per avançar en fórmules de col·laboració més complexes —PPP—, fins i tot en municipis de
menys de 20.000 habitants.
De la col·laboració publicoprivada tradicional s’ha evolucionat cap a partenariats publicoprivats

en què el privat podia ser un club sense ànim de lucre o bé una societat lucrativa. Existeixen una
gran diversitat de models de col·laboració publicoprivada. Grimsey i Lewis (2004) detallen els
diferents tipus de col·laboració existents en acords de partenariat publicoprivats. Aquests mo-
dels difereixen entre països, lògicament adaptant-se al marc legislatiu d’aquests (Grimsey i
Lewis, 2004, 10-12). Tanmateix, un dels models més emprats, d’acord amb els autors, coincideix
amb el que majoritàriament està present a Catalunya dins el sector esportiu. Aquest model con-
sisteix en la consecució de la col·laboració publicoprivada en el procés de «construcció-ges-
tió-traspàs» de l’equipament. És fonamentalment un plantejament en què el sector privat assu-
meix la responsabilitat del disseny de l’equipament —a partir d’uns serveis bàsics que caldrà
prestar—, en finança la construcció i l’explota durant un període de temps no inferior als 15 anys.
Transcorregut el període de temps d’explotació, la gestió de l’equipament retorna al sector pú-
blic, que podrà optar per modificar el model de gestió, implantant una gestió directa des de l’Ad-
ministració, o bé optar per d’altres models de gestió.
En el cas de les infraestructures esportives d’abast local, element d’anàlisi en el present estudi,
els tipus de col·laboració es poden classificar en funció de quin agent (públic o privat) participa
en cadascuna de les fases que a continuació es detallen:
–– Redacció del projecte d’arquitectura. Els equipaments esportius en general, i

especialment els complexos esportius municipals en particular, compten amb
unes despeses operatives fixes importants atesos el seu volum i característiques.

Per tant, el disseny i la concepció de les instal·lacions, concretades en un projecte

arquitectònic, resulten fonamentals per avaluar les despeses del seu funcionament
i la seva potencial rendibilitat econòmica.
–– Inversió en la infraestructura. Seguint l’argument anterior, el volum d’inversió en

un equipament esportiu és significatiu per a les economies de les administracions
locals. Així, la possibilitat d’atraure inversió privada sota un model de PPP serà una
opció interessant d’analitzar per part de les corporacions locals.
–– Finançament de la infraestructura. En el cas que la inversió sigui pública, podrà

haver-hi també la possibilitat que aquesta sigui finançada pel privat, de manera que
aquest avança els pagaments de la construcció i l’Administració local els retorna
en el temps de forma diferida.
–– Construcció de la infraestructura. La titularitat o promoció en la construcció de

la infraestructura podria recaure en l’Administració o bé en el sector privat. Aquí, els
efectes fiscals que se’n deriven —especialment la repercussió o no de l’IVA— són
moltes vegades tinguts en compte a l’hora de definir el model.
–– Gestió de l’equipament. En el cas dels projectes de PPP catalans, la gestió de

l’equipament recau inequívocament en el sector privat.
Figura 2. Fases i elements determinants en un projecte de partenariat publicoprivat

en infraestructures esportives
FASES ELEMENTS DETERMINANTS
Redacció projecte arquitectura
Inversió en la infraestructura
Potencial de Marc legislatiu
rendibilitat contractes
econòmica de sector públic i
l’equipament sector privat
Finançament de la infraestructura
Construcció de la infraestructura Perfil de les empreses

especialitzades a
Catalunya
Gestió de l’equipament
Els tipus de PPP amb les administracions locals en el sector esportiu a Catalunya, sorgeixen de
la combinació de tres elements decisius:
a) El marc normatiu general existent, fonamentat principalment en el Reial decret legislatiu

3/2011, de 14 de novembre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de contractes del sec-
tor públic (en endavant, LCSP), que regula les possibles opcions de partenariat entre sector
públic i sector privat. El dinamisme en el continuat desenvolupament de reglaments vincu-
lats a aquesta llei permet entreveure la marcada influència que estan experimentant les re-

lacions entre sector públic i sector privat. Entenem que la llei vigent aplicable al conjunt de
l’Estat resulta molt útil per a grans infraestructures (per exemple, viàries o marítimes), però
poc flexible per a elements més vinculats a l’àmbit social del domini públic. De manera ge-
neral i en el marc internacional, Grimsey i Lewis (2004) diferencien entre infraestructura eco-
nòmica i infraestructura social. Així, es consideren infraestructures econòmiques la cons-
trucció de carreteres, aeroports o telecomunicacions; mentre que les infraestructures
socials inclourien hospitals, el subministrament d’aigua, escoles bressol o equipaments
esportius, entre d’altres. És precisament en aquest segon àmbit on a la infraestructura se li
afegeix un component important de gestió i operativa que resulta posterior a la seva cons-
trucció i que cal tenir molt present perquè és l’element essencial. En aquest darrer tipus
d’infraestructures és on es podria argumentar que l’actual LCSP no recull, entre les seves
clàusules, una regulació en profunditat per a aquests tipus de contractes.
b) El perfil de les empreses especialitzades en la gestió d’equipaments esportius muni-

cipals. Catalunya compta amb un volum important d’empreses i organitzacions sense
ànim de lucre (federacions i clubs esportius) capaces de gestionar equipaments esportius
amb l’òptica de l’interès públic que qualsevol administració local preveu en els seus acords
amb el sector privat. La llarga trajectòria d’aquest tipus d’aliances es remunta a l’etapa im-
mediatament posterior als Jocs Olímpics de Barcelona 92, quan l’Ajuntament de la ciutat
decideix externalitzar la gestió operativa dels equipaments creats per ser utilitzats com a
espais d’entrenament i de competició en els Jocs. L’impuls d’aquest model de PPP a la ciu-
tat de Barcelona va ser possible gràcies a la presència d’un coneixement adquirit durant els
anys previs als Jocs relacionats amb la gestió d’equipaments esportius i amb l’oferta d’ac-
tivitats esportives orientades a millorar la salut dels ciutadans. Les esmentades empreses
configuren un sector força fragmentat, amb un volum important de petites i mitjanes em-
preses que gestionen un nombre limitat d’equipaments. No ha estat fins recentment —pro-
bablement atesa la davallada en els darrers anys de l’activitat econòmica en el sector de la
construcció— que grans empreses prestadores de serveis en grans infraestructures, sovint
filials de serveis d’empreses constructores, han entrat en el sector i que, actualment, estan
tendint a concentrar el sector. Blöndal (2005, 105) justifica les elevades barreres d’entrada
en aquest sector per la seva especificitat i necessària especialització, així com la capacitat
de dialogar amb administracions públiques de caràcter local.
c) Un tercer i darrer element és la rendibilitat econòmica de l’explotació del projecte.

Blöndal (2005) argumenta que els PPP tenen raó de ser en tant que hi hagi una transferèn-
cia de risc del sector públic al sector privat. L’Eurostat, en el seu document 18/2004, d’11
de febrer de 2004, va elaborar unes idees en què classifica els tipus de risc en: risc de cons-
trucció, risc de disponibilitat i risc de demanda. Aquest darrer risc es pot entendre com la
variació entre les estimacions de demanda potencial previstes i la demanda real pels ser-
veis que s’ofereixen. En altres paraules: la rendibilitat econòmica de l’equipament esportiu,
capaç de generar ingressos a partir d’unes quotes d’abonament a l’equipament per a l’ús
d’aquest, així com pels serveis esportius que es puguin oferir més enllà de l’abonament pe-
riòdic.
L’èxit del model de partenariat publicoprivat en grans equipaments de ciutats amb gran volum
d’habitants i, per tant, capaces de garantir una demanda per a aquest tipus de serveis suficient

per obtenir una explotació viable, va permetre i explica en bona mesura l’evolució dels models
de PPP cap a municipis més petits. Així, es pot argumentar que en aquesta evolució conflueix un
increment de municipis amb voluntat de promoure iniciatives d’aquest tipus com a reflex d’ex-
periències en municipis més grans, amb l’existència d’un grup d’empreses capaces de gestionar
equipaments esportius municipals i d’entendre’s amb l’Administració pública a l’hora d’oferir
serveis esportius amb caràcter públic.
Un altre dels elements clau en la consecució d’experiències de partenariat publicoprivat ha estat

la capacitat de comptar amb un elevat palanquejament financer de les inversions per part del
sector privat. Així, la possibilitat de finançar els projectes per mitjà de préstecs amb garantia hi-
potecària sobre la mateixa concessió administrativa,5 és a dir, sobre els fluxos de caixa esperats
del projecte, va permetre que empreses petites i mitjanes, així com clubs i federacions esporti-
ves, poguessin finançar volums importants d’inversió. Van confluir en el temps: un increment de
la preocupació per la salut i el benestar de la població mitjançant l’esport, els casos d’èxit de la
gestió d’equipaments esportius mitjançant models de PPP a Barcelona i el seu entorn, la capa-
citat d’endeutament bancari i una certa necessitat de diversificació del sector de la construcció,
i tot això va afavorir l’extensió del model a poblacions i municipis cada cop més petits. Primer es
fixava com a límit inferior de rendibilitat els municipis de 30.000 habitants, però de manera molt
ràpida aquest límit inferior va començar a baixar a 20.000, 10.000 o fins i tot a xifres properes als
5.000 habitants.
En definitiva, la xarxa d’equipaments esportius municipals i, concretament, de complexos es-

portius en municipis de mida mitjana i petita no es pot entendre sense conèixer l’evolució dels
models de partenariat publicoprivat que s’han anat reproduint a Catalunya en les darreres dues
dècades. Un complex esportiu que incorpora una piscina i un elevat volum de m2 en sales per a
la pràctica de l’activitat física no resulta econòmicament viable sense la participació de l’Admi-
nistració pública, que hi aporta el sòl i, en moltes ocasions, també part de la inversió. L’interès
públic en aquest tipus d’iniciatives rau a garantir l’accessibilitat a aquest tipus de pràctica a qual-
sevol ciutadà, atès l’establiment de preus públics per a la gestió d’aquests equipaments. A més,
en moltes ocasions, també en garanteix la utilització a part dels clubs esportius del municipi, que
desenvolupen una important funció educativa en les seves estructures d’esport base.
5 En cap cas es podia hipotecar el terreny, ja que es tracta de concessions administratives en què la titularitat del
terreny és sempre municipal.

3 Metodologia
La metodologia emprada en aquest estudi té com a punt de partida identificar casos de parte-
nariats publicoprivats en l’àmbit esportiu en municipis inferiors a 10.000 habitants que poden ser
rellevants per a l’objecte de l’estudi. La selecció dels casos requeria que les relacions de col·la-
boració entre sector públic i privat oferissin alguna característica específica que permetés ex-
treure’n aprenentatges per a futures iniciatives en d’altres municipis petits. Així, se n’han analit-
zat quatre casos de municipis de menys de 20.000 habitants que disposen d’equipaments
esportius de titularitat municipal, i que estan concessionats a empreses especialitzades. La se-
lecció d’aquests equipaments s’ha realitzat conjuntament amb cadascuna de les diputacions
provincials presents a Catalunya.
Els tipus d’equipaments esportius analitzats difereixen entre ells. Dos d’ells reuneixen els espais
del que s’anomena un complex esportiu municipal (CEM). Es considera CEM l’equipament que
compta amb piscina coberta, sala de fitnes i una o més sales d’activitats dirigides. La varietat
d’espais permet que sigui un tipus d’equipament utilitzat per amplis segments de població, sen-
se distinció d’edat o sexe. A més, el seu ús comporta un pagament periòdic en forma d’abona-
ment que permet la possibilitat de tenir una rendibilitat econòmica i, per tant, que pugui existir
risc i ventura en la seva explotació.
Un tercer cas tracta la concessió d’obra pública i explotació de pistes de pàdel. En aquest cas,
l’Ajuntament transfereix el risc tant de l’obra com de l’explotació posterior de l’equipament. Tot i
tractar-se d’un equipament més específic, ha tingut una influència positiva en el sistema esportiu
del municipi i ha permès afegir varietat en la seva oferta esportiva, especialment per a col·lectius
aficionats als esports de raqueta.
El darrer cas fa referència a un equipament esportiu que combina una piscina a l’aire lliure, espais
de raqueta, un pavelló poliesportiu i dos camps de futbol. El PPP ha estat impulsat des d’una
societat mercantil amb capital íntegrament municipal i resulta interessant analitzar un equipa-
ment gestionat a risc i ventura i que inclou diferents instal·lacions amb usos ben diferenciats per
part de col·lectius (com són el pavelló i els camps) i d’usuaris individuals (piscines a l’aire lliure i
pistes de tennis i pàdel) sota una mateixa unitat de gestió.
La metodologia d’anàlisi de cadascun dels casos ha passat per la revisió de la documentació dis-
ponible relacionada amb el contracte de concessió. Per a això, s’ha elaborat un document en què
es detallen els diferents elements a analitzar estructurats en dos grans apartats: a) documentació
existent prèvia a l’inici de l’activitat i b) documentació relacionada amb l’explotació de l’equipament.
A continuació s’enumeren els elements analitzats en cadascun d’aquests dos apartats.6
a) Documentació existent prèvia a l’inici de l’activitat
–– Plecs de clàusules administratives i tècniques del concurs obert
6 Per revisar en profunditat els continguts de cadascun dels apartats, consulteu l’annex d’aquest mateix treball on
s’exposa el protocol utilitzat per a l’anàlisi dels partenariats publicoprivats.

–– Estudi de viabilitat que hauria d’anar annex als plecs
–– Plica adjudicatària
–– Informe d’adjudicació de la Mesa de Contractació
b) Documentació existent prèvia a l’inici de l’activitat
–– Auditories d’explotació de la societat concessionària
–– Memòries anuals de gestió de la societat concessionària així com possibles

indicadors de gestió periòdics
–– Actes de les comissions de seguiment
–– Altres documents (instàncies del concessionari, requeriments de l’Ajuntament...)
L’anàlisi de la documentació revisada s’ha complementat amb entrevistes a persones relaciona-

des amb el partenariat publicoprivat. En concret, tècnics d’esport i/o persones que ocupen la
funció de secretari de la corporació municipal. Les entrevistes prèvies a la revisió de la documen-
tació han servit per contextualitzar el projecte i entendre la documentació analitzada posterior-
ment. En alguns casos també ha estat possible realitzar una entrevista posterior a la revisió de la
documentació, fet que ha estat de gran utilitat per interpretar la documentació analitzada i ex-
treure’n conclusions.
Com a complement del treball de camp realitzat, es va portar a terme una cerca de bibliografia
existent amb relació als partenariats publicoprivats (PPP). Aquesta cerca s’ha desenvolupat a
partir de tres grans eixos:
a) Anàlisi de publicacions que fan referència a contractes de partenariat publicoprivat. En

aquest apartat, hi ha un volum creixent de bibliografia, no específicament de l’àmbit espor-
tiu, sinó de caràcter general, que permet fer-se una idea de la situació i l’evolució que han
sofert els PPP a escala internacional. L’anàlisi s’ha centrat en la bibliografia a escala euro-
pea, ja que és aquí on s’està experimentant un gran desenvolupament dels PPP, que evolu-
cionen de la construcció de grans infraestructures a la prestació de serveis a la ciutadania.
b) Anàlisi del marc legal vigent. Aquí, s’ha aprofundit sobre la legislació vigent en la contrac-
tació amb el sector públic que ve legislat a tot el territori espanyol, i també en legislació i
reglamentació en matèria esportiva, atès que una bona part de les competències associa-
des recauen directament en els municipis.
c) Finalment també s’han identificat publicacions i documentació diversa sobre casos espe-
cífics recents en què, probablement a causa de la crisi socioeconòmica viscuda, les relaci-
ons en el PPP entre el sector públic i el privat s’han deteriorat fins al punt de rescindir el
contracte i/o arribar a litigis contenciosos administratius entre ambdues parts.
Tot el material i les dades obtingudes han estat avaluats de manera conjunta pels experts en ges-
tió esportiva i pels experts en administració pública que han format el conjunt de l’equip d’aquest
treball.

En la figura 3 es presenta, a mode de resum, l’estructura emprada com a metodologia, a partir

de les esmentades fonts de documentació primària i secundària.
Figura 3. Metodologia emprada
Treball de camp
• Comunicació amb diputacions
• Revisió documentació en els municipis

• Entrevistes amb càrrecs tècnics vinculats a la licitació i/o
seguiment del PPP
Revisió de la bibliografia
• Referències de context en desenvolupament de PPP

• Marc legal vigent
• Publicacions sobre casos específics recents
Cal destacar que ja des d’un inici es va plantejar una proposta metodològica basada en una re-
cerca de caire qualitatiu. En cap cas s’ha pretès cercar la representativitat en el treball de camp
ni que els casos identificats fossin els més recurrents en els PPP dins el territori català. La selec-
ció dels municipis ha partit de la voluntat d’extreure’n aprenentatges atesa la singularitat en al-
guna de les fases del procés.

4 Resultats
A continuació es presenten els quatre casos de l’anàlisi que s’ha portat a terme.
4.1 Cas d’anàlisi número 1
El primer cas d’estudi fa referència a un municipi de menys de 8.000 habitants que compta amb
un complex esportiu municipal amb piscina coberta i sales d’activitats esportives des de l’any
2006. L’Administració local va ser la promotora de la construcció de l’equipament, que es con-
cretava amb els espais esportius següents:
–– Vas de piscina coberta de 25 × 12,5 m
–– Vas de piscina coberta complementària de 12,5 × 6 m
–– Sala de fitnes
–– Sala d’activitats dirigides
–– Sala de ciclisme
–– Zona d’aigües (hidromassatge, sauna i bany de vapor)
La concepció del projecte, la inversió i el seu finançament van córrer a càrrec de l’Ajuntament
que, en una fase posterior, va decidir externalitzar el servei de gestió i explotació de l’equipa-
ment. El concurs es va adjudicar el 31 de març de 2005, quan l’equipament estava en la fase ini-
cial de les obres, i l’activitat es va iniciar l’11 de març de 2006. El contracte estava regulat per la
llei vigent en aquell moment, el Reial decret legislatiu 2/2000, de 16 de juny, pel qual s’aprova el
text refós de la Llei de contractes de les administracions públiques (en endavant, TRLCAP
2/2000). Tot i que no s’especifica literalment, pels continguts del plec de clàusules administrati-
ves, s’entén que és un contracte de gestió interessada que tindrà una vigència de 15 anys a
comptar de l’inici de l’activitat (del 2006 al 2021).
Tal com es detallarà posteriorment, els continguts del plec de clàusules, així com els de la pro-
posta de l’organització adjudicatària, són poc precisos i no detallen alguns dels elements bàsics
imprescindibles en un partenariat publicoprivat. A mode d’exemple, no s’especifiquen els preus
públics a percebre pels serveis o bé les aportacions econòmiques —en quantitat fixa o variable
en funció dels resultats— que el contractista, o bé l’Ajuntament, haurà de realitzar d’acord amb
els resultats econòmics que es derivin de l’explotació de l’equipament. A més, en el moment de
la licitació l’Ajuntament no comptava amb un tècnic d’esports qualificat que pogués desenvolu-
par el control necessari del contracte. Després dels dos primers exercicis (2006-2007), en què es
complien els objectius previstos en l’explotació de l’equipament, l’adveniment de la crisi socio-
econòmica va afectar el partenariat en tres aspectes bàsics:
a) Amb relació a l’explotació, una caiguda significativa dels ingressos amb una estructura
d’explotació que comporta uns elevats costos fixos propicia que el desequilibri econòmic,
assumit per la corporació local des de l’inici de l’activitat, s’incrementi significativament.

b) L’esmentada crisi també afecta la tresoreria municipal i això motiva un endarreriment en els
pagaments acordats de l’Ajuntament al contractista.
c) El canvi en el tipus de l’impost del valor afegit (IVA) per serveis esportius, que passa de re-
duït a general i, per tant, del 8 % al 21 %,7 en un moment en què resulta difícil repercutir
aquest increment impositiu en les quotes d’abonament finals dels usuaris, fa que tingui una
influència negativa en els ingressos de la societat adjudicatària.
La comunicació entre Ajuntament i contractista es manté en tot moment fluida a fi de trobar so-
lucions a la problemàtica. S’acorda revisar l’estructura de despeses d’explotació amb l’objectiu
de reduir les que siguin menys sensibles a la qualitat en la prestació del servei, i també ampliar
el marc de col·laboració incorporant la conservació i manteniment d’altres espais esportius del
municipi. Aquestes actuacions permeten retornar als nivells de dèficit previs a l’inici de la crisi.
L’any 2013 el concesionari decideix cedir el contracte a una altra societat i desvincular-se del
projecte. Tot i no ser reconegut de forma explícita, es presumeix que la reducció del volum de
negoci i del marge d’explotació de l’equipament, el retard en els pagaments per restablir l’equi-
libri econòmic per part de l’Ajuntament i, en definitiva, el no-compliment de les expectatives que
inicialment el contractista havia dipositat en l’explotació de l’equipament, comportaren aquesta
decisió. El desembre de 2013 s’oficialitza la cessió del contracte.
El nou gestor ha estat gestionant l’equipament durant el 2014 de manera satisfactòria, mantenint
els elements positius de l’anterior gestió i reduint l’estructura de despeses per garantir la dismi-
nució en el desequilibri econòmic. La dimensió de la societat contractista actual permet minimit-
zar les despeses d’estructura i personalitzar el servei en major mesura amb l’objectiu d’adap-
tar-se als interessos i les necessitats de les persones usuàries.
Tot i les limitacions del marc contractual, cal destacar en tot el procés la predisposició a arribar
a acords entre les parts. Tanmateix, és possible que les indefinicions contractuals no hagin per-
mès en aquest cas més fermesa en la imposició dels requeriments plantejats des de la corpora-
ció municipal.
4.1.1 Aspectes previs a l’inici de l’activitat
En aquest cas, s’identifiquen clarament un seguit d’elements que caracteritzen la relació publi-
coprivada i que la condicionaran durant els anys de vigència del contracte. El plec de clàusules
preveu una incoherència inicial important que influeix en la seva concepció i en el potencial
desenvolupament posterior. En concret, l’objecte del contracte és per a la «prestació del servei i
explotació de la piscina coberta», en cap cas es determina si —seguint els preceptes del
TRLCAP— és d’acord a un model de gestió interessada o bé de concessió administrativa. En
una de les clàusules del contracte s’estableix que, en funció de la proposició de l’adjudicatari,
les aportacions econòmiques pertinents les realitzarà l’Ajuntament o bé l’adjudicatari. Tot i no
esmentar-se, s’entén que aquestes aportacions fan referència a garantir l’equilibri econòmic en
la prestació del servei. Tanmateix, una altra clàusula del plec fa explícit per a l’adjudicatari el prin-
7 L’increment de l’IVA en els serveis esportius va modificar-se del 8 % al 21 % l’1 de setembre de 2012. D’aquesta
manera, els serveis esportius deixaven de considerar-se serveis afectats per l’impost reduït i passaven a l’impost
general.

cipi de risc i ventura del contracte, i que només té dret al restabliment de l’equilibri economico-
financer en els casos que preveu la llei. La introducció del concepte de risc i ventura faria que
calgués considerar el contracte com una concessió administrativa.
En la concepció del projecte i en el mateix plec de clàusules ja es preveu que l’explotació de

l’equipament serà econòmicament deficitària. Tot i amb això, no hi ha cap estudi de viabilitat pre-
vi o bé una estimació del possible desequilibri que pot derivar-se’n. Simplement s’assumeix com
a punt de partida que serà deficitària, però sense explicar-ne el perquè, ni sense cap aproximació
economicofinancera que així ho avali. A aquesta incertesa s’hi afegeix la manca de determinació
dels preus públics que tindran els diferents serveis que s’oferiran en el complex, o bé dels abo-
naments que permetran l’accés de manera lliure a les instal·lacions. El plec de clàusules també
evidencia altres deficiències que poden tenir una influència cabdal durant els anys de la seva vi-
gència. A continuació se citen les més destacades:
–– No es concreten elements de control del contracte, com són les auditories

econòmiques externes a l’explotació de l’equipament o el detall de les causes
específiques en casos de faltes greus i lleus, més enllà de les que estableix el
marc legal general.
–– Manca un estudi de viabilitat que comporta la no-concreció del potencial

desequilibri econòmic que pugui haver-hi en l’explotació.
–– La proposta de cànon queda a discreció dels licitadors.
–– No es detallen els barems de puntuació per valorar la proposta guanyadora.
Aquests elements limiten la concurrència pública, atès que generen desconfiança entre les po-
tencials societats interessades a optar a l’adjudicació del contracte. Aquest fet es fa visible quan
es confirma que només hi va haver una organització que va presentar una proposta i que va re-
sultar-ne l’adjudicatària. D’altra banda, marquen el funcionament de la concessió en el futur, ja
que el marc contractual entre corporació local i concessionari es presenta molt dèbil per la poca
definició dels paràmetres clau que condicionaran la prestació del servei. La baixa concreció del
plec de clàusules deixa en mans dels licitadors una possible concreció dels elements clau del
servei. En aquest cas, la proposta —única— adjudicatària va resultar ser molt poc detallada i
sempre condicionada a l’èxit o el fracàs en l’explotació. En definitiva, el risc d’explotació l’assu-
mia íntegrament l’Administració local.
4.1.2 Elements a considerar durant el període de gestió de l’equipament (2006-2013)
El període de gestió que s’analitza en aquest apartat transcorre des de la inauguració de l’equi-
pament, l’11 de març de 2006, fins al 31 de desembre de 2013, moment en què es traspassa la
gestió a una nova societat explotadora. Així doncs, s’analitza un ampli període de 7 anys i 9 me-
sos. En aquest apartat s’analitzen quatre elements que es consideren rellevants en el context de
l’explotació de l’equipament.
El primer element a considerar és el compliment de les previsions econòmiques amb relació a

l’explotació de l’equipament. La no-existència d’un estudi de viabilitat previ al concurs i el fet que
l’adjudicatari no inclogués cap tipus d’estudi econòmic en la seva proposta fa difícil esbrinar

quines eren les expectatives per part de la corporació municipal i de l’adjudicatari en el moment
d’iniciar-se la gestió. Tanmateix, durant aquest període, les previsions d’ingressos que presump-
tament havia previst l’empresa adjudicatària no es van complir. Aquest fet va fer que l’equilibri
econòmic que l’Ajuntament inicialment havia previst en forma d’aportació anivelladora a l’explo-
tació de l’equipament, fos sensiblement superior al previst. A continuació es detallen les aporta-
cions anuals que l’Ajuntament va fer a l’empresa gestora.
Taula 1. Imports anuals en concepte d’equilibri econòmic

Any Import (€)
2006 (9 mesos) 90.213
2007 150.285
2008 197.175
2009 196.624
2010 222.691
2011 190.887
2012 163.247
2013 161.971
S’observa el salt en l’aportació municipal de l’any 2007 al 2008, moment en què la crisi socio-
econòmica que ha afectat la població en general encara no era evident. En una memòria sobre
el desenvolupament del servei amb data juliol de 2013 per part del concessionari a l’Ajuntament,
se cita textualment:
...si els dos primers anys la liquidació va ser satisfactòria i més favorable que l’estimació de dèficit inicial, amb
l’adveniment de la crisi econòmica generalitzada a partir de 2008 es produeix una caiguda significativa dels
ingressos que progressivament aguditza aquell dèficit d’explotació estimat en un principi.
Probablement és aquest fet que va alertar l’Ajuntament de l’elevat cost que comportava el man-
teniment d’un equipament esportiu amb piscina coberta per a un municipi amb un volum d’ha-
bitants reduït.
El segon element a destacar durant aquest període d’explotació és l’acord a què ambdues parts
(Ajuntament i empresa concessionària) van arribar per intentar reorientar el funcionament. Així,
l’Ajuntament acceptava continuar equilibrant econòmicament la concessió però, a canvi, la so-
cietat gestora es faria càrrec del manteniment i la conservació d’altres equipaments esportius i
no esportius del municipi i, a la vegada, tenia la possibilitat d’explotar econòmicament altres in-
fraestructures esportives susceptibles de generar ingressos. Aquest acord bilateral es formula a
títol de prova durant els exercicis 2011 i 2012 i es considera integrat a la concessió a partir d’un
document signat per ambdues parts amb data juliol de 2013. Aquesta decisió, poc ortodoxa des
de l’òptica jurídica, es planteja des de la voluntat de totes dues parts de poder mantenir l’esque-
ma de col·laboració publicoprivada existent.
El tercer element a considerar són els nivells de comunicació entre Ajuntament i contractista, així
com la seva evolució al llarg d’aquest període. En aquest sentit, la comunicació entre ambdues
parts no va patir modificacions significatives des de l’adjudicació del contracte fins a la seva ces-

sió. Resulta interessant veure com, en aquest cas, tot i la pressió que la gestió de l’equipament
suposava en les arques municipals, en cap cas es va utilitzar el marc normatiu per reorientar la
situació, sinó que es va fonamentar en la bona entesa entre les parts. Així, no existeixen actes de
les reunions realitzades sobre el funcionament de l’equipament, així com tampoc de les comis-
sions de seguiment que formalment estaven estipulades en el contracte. De la mateixa manera,
l’empresa concessionària enviava anualment els comptes auditats a l’Ajuntament, amb la finali-
tat principal de justificar l’import resultant per l’equilibri econòmic de l’explotació.
El quart i darrer element d’interès durant aquest període és identificar les persones de l’Ajunta-
ment encarregades de fer el seguiment del contracte de concessió. Tot i no haver-hi un equip
formalment designat, dues persones són les principals responsables de garantir-ne el bon fun-
cionament. Així, el secretari interventor, d’una banda, i el tècnic d’esports, de l’altra, són els res-
ponsables de fer el seguiment administratiu i tècnic, respectivament, del contracte. La figura del
tècnic d’esports va ser incorporada posteriorment a la concepció del projecte de construcció de
l’equipament i, fins i tot, a l’inici de l’activitat d’aquest. És més, aquesta persona forma part de
l’equip de treball operatiu del complex contractat parcialment per l’empresa concessionària i, a
la vegada, també treballa per a l’Ajuntament la resta de la jornada. Així doncs, en un context com
aquest, resulta difícil que aquesta persona pugui dur a terme la funció de control tècnic de la
concessió, que s’entén que seria una de les funcions del tècnic d’esports municipal.
4.1.3 Elements a considerar durant el període de gestió de l’equipament (2014)
Durant el segon semestre de 2013, l’empresa concessionària decideix no continuar amb el con-
tracte de concessió. Així, cerca una altra empresa del sector, més vinculada al territori i que
compta amb l’acceptació de l’Ajuntament. El desembre de 2013 se signa la cessió del contracte
de l’adjudicatari inicial a una nova empresa, amb l’autorització expressa de l’Ajuntament. En
aquesta cessió del contracte, cal destacar que s’aprofita per incorporar dues modificacions al
contracte:
a) Es modifica l’objecte del contracte passant d’un contracte de «prestació del servei de ges-
tió i explotació de la piscina coberta municipal» a un contracte de «gestió i explotació
d’equipaments esportius municipals».
b) Es determina que l’aportació màxima de l’Ajuntament al concessionari per concepte de la

prestació del servei i/o d’equilibri econòmic en la prestació d’aquest tindrà un «topall mà-
xim de 180.000 € anuals».
Sense avaluar si aquests elements constitueixen una modificació substancial del contracte i, per
tant, si hauria calgut la convocatòria d’un nou concurs, cal destacar que el procés es va portar a
terme amb la bona fe de totes les parts i, actualment, es considera que la situació ha millorat molt
amb el nou concessionari.
El resultat, encara provisional a l’hora de fer l’estudi, de l’exercici 2014, en què de manera íntegra
ha estat operant el nou concessionari, es va saldar amb una aportació per part de la corporació
municipal de 135.627 € (vegeu la taula 2), sensiblement per sota de l’esmentat topall màxim de

180.000 € previst en la modificació del contracte, i també ostensiblement inferior a les aportaci-
ons que havia fet l’Ajuntament en els anys anteriors.
Taula 2. Import 2014 en concepte d’equilibri econòmic

Any Import (€)
2014 135.627
A més, el nivell de satisfacció dels usuaris ha millorat d’acord amb l’opinió del tècnic d’esports
municipal. Això es constata amb un increment del 14 % en el nombre de persones abonades en
el transcurs del 2014.
4.1.4 Anàlisi de l’explotació econòmica de l’equipament
Un indicador clau a l’hora de valorar el funcionament d’un model de col·laboració publicoprivat

és el compliment de les expectatives des de l’òptica econòmica. En aquest cas, ja s’ha constatat
que el no-compliment d’aquestes ha comportat la cessió del contracte de concessió a una altra
empresa.
En la figura 4 s’observa l’evolució dels ingressos i despeses d’explotació de l’equipament i la

consegüent aportació municipal en concepte d’equilibri econòmic. En aquest cas, la societat
responsable de gestionar l’equipament no assumia el risc de demanda que teòricament hauria
de comportar l’explotació de l’equipament, sinó que aquest risc era transferit a l’Ajuntament, que
el compensava per mitjà del pagament de l’equilibri econòmic. Per tant, el no-compliment de les
expectatives previstes afectava en major mesura a la corporació municipal que al mateix gestor.
Paradoxalment, les decisions en la gestió corresponien íntegrament a aquest últim. Així s’obser-
va que, tot i no existir un progrés ascendent en el volum d’ingressos i/o en el nombre de perso-
nes abonades, les despeses operatives continuaren incrementant-se de l’any 2006 al 2010. En
aquests anys la situació es torna insostenible, i es combina la creixent aportació municipal amb
un període de limitats recursos econòmics de les administracions locals en general, fet que mo-
tiva els canvis en el titular del contracte descrits anteriorment.

Figura 4. Evolució dels ingressos i despeses d’explotació i de l’aportació

per concepte d’equilibri econòmic de l’Ajuntament
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ingressos explotació
Despeses explotació (sense incloure equilibri econòmic Ajuntament)
Equilibri econòmic Ajuntament
Es pot argumentar, doncs, que les debilitats del contracte entre Ajuntament i gestor motivaren
un retard en la presa de decisions per solucionar el problema. La situació sembla haver entrat en
una fase d’estabilització en què, a més, l’Ajuntament resta cobert de possibles increments en les
aportacions que aquest hagi de fer atesa la modificació del contracte que s’ha establert en
aquest sentit.
Aquest cas d’estudi fa referència a un municipi de mida inferior als 5.000 habitants que, abans
de la promoció del partenariat publicoprivat, comptava amb una zona esportiva municipal que
incorporava els espais esportius següents:
–– Piscina a l’aire lliure (2 vasos)
–– Camp de futbol
–– Pavelló poliesportiu municipal
–– 2 pistes de tennis
El model de gestió de la zona esportiva era íntegrament directa amb l’externalització del servei de
piscina a l’aire lliure durant l’estiu. La resta d’espais eren gestionats per l’Ajuntament amb conve-
nis de col·laboració amb les entitats esportives del municipi. El municipi no compta amb tècnic
d’esports. L’any 2012 un veí del poble es va adreçar a l’Ajuntament per promoure la construcció
de pistes de pàdel atesa la gran demanda existent per a la pràctica d’aquest esport. El planteja-
ment exigia el desenvolupament d’un PPP en què l’adjudicatari fes front a la inversió necessària

per a la construcció de dues pistes de pàdel i n’assumís el risc de construcció i de demanda.

L’adjudicatari esperava recuperar la inversió a partir de la gestió, via risc i ventura, de les pistes.
L’Ajuntament va considerar interessant la iniciativa que, complint estrictament amb els requisits
legals de contractació pública, va licitar el projecte al maig de 2013. Des de llavors, l’explotació
ha resultat satisfactòria tant per al gestor com per a l’Ajuntament, fins al punt que, només 10 me-
sos després de la inauguració de l’equipament, el contractista va sol·licitar la possibilitat de
construir una nova pista de pàdel, així com el cobriment —mitjançant una estructura lleugera de
lona que en cobreix també els laterals— de les dues pistes construïdes inicialment. Les inversi-
ons corrien a càrrec del contractista i l’Ajuntament va autoritzar aquesta actuació. Així doncs, el
contracte de concessió actual incorpora 3 pistes de pàdel, de les quals 2 són cobertes.
La valoració de la gestió del nou equipament, tant per part de l’Ajuntament com del gestor, es
considera satisfactòria. Tanmateix, no estan formalitzades les comissions de seguiment neces-
sàries que permetin que la corporació municipal porti un control de la concessió.
Per a aquest acord de partenariat publicoprivat, l’Ajuntament va promoure un concurs obert de

construcció i explotació de les pistes de pàdel. La concepció inicial del projecte i el procés de
licitació es van desenvolupar amb agilitat, i van complir amb la normativa legal, sense cap ele-
ment que pogués retardar l’inici de la construcció de les pistes. El plec de clàusules permetia el
termini d’1 mes per fer les obres i de 12 anys d’explotació.
Cal destacar tres elements previs a l’inici de l’activitat de la concessió. En primer lloc, la docu-
mentació juridicoadministrativa completa que es va anar elaborant des dels serveis jurídics de
l’Ajuntament. Aquesta complia amb tots els requisits establerts per la legislació actual, a excep-
ció, probablement, d’un estudi de viabilitat de l’explotació de l’equipament que garantís la ren-
dibilitat econòmica del privat, així com la capacitat de fer front a les càrregues financeres deriva-
des de la inversió realitzada. Per tant, tot i ser una iniciativa impulsada des del privat vers
l’Ajuntament, es van portar a terme els procediments legals necessaris per a l’execució correcta
del projecte.
En segon lloc, tot i tractar-se d’una inversió privada amb un contracte de concessió en què el risc
de construcció era transferit a l’adjudicatari, la construcció va ser encarregada i supervisada en
tot moment pels serveis tècnics municipals. Així doncs, l’arquitecte municipal va tenir un paper
molt actiu en el control i supervisió del projecte d’arquitectura i en la posterior construcció de les
pistes de pàdel.
Finalment, un element no tan positiu del procés va ser la manca d’una anàlisi econòmica en l’explo-
tació de l’equipament. A diferència de la fase de la construcció, no es va tenir en compte cap ele-
ment relacionat amb la seva explotació. Es van determinar uns preus públics però en cap cas es va
incorporar un projecte de gestió que determinés les activitats a realitzar-hi i la relació entre l’em-
presa gestora i els ciutadans usuaris de l’equipament. A més, no es va portar a terme cap estudi
econòmic sobre la viabilitat econòmica de l’equipament ni tampoc es va sol·licitar que els possibles
licitadors l’incorporessin en les seves propostes. Aquest fet resulta una amenaça per al seguiment

de la concessió una vegada iniciada l’activitat, ja que no s’ha determinat un punt de referència de
partida amb relació a la gestió de l’equipament. Probablement la manca d’un tècnic d’esports mu-
nicipal va motivar que no hi haguessin els recursos per desenvolupar els esmentats estudis.
Entenem que mentre l’explotació sigui satisfactòria per al concessionari no hi sorgiran problemes,
però també podria passar que l’activitat esportiva tingués una disminució considerable d’usuaris i
que l’explotació fos deficitària. En el cas de donar-se aquesta hipòtesi no hi trobem res previst.
Aquest cas resulta representatiu de la necessitat de garantir la participació dels experts de les
diferents especialitats que intervenen en un partenariat publicoprivat. L’apartat juridicolegal es-
tava cobert pel secretari de l’Ajuntament, i l’apartat de les obres, per l’arquitecte municipal; tan-
mateix, es va descuidar l’apartat relacionat amb la gestió de l’equipament, que tindrà una impor-
tància decisiva durant el període concessional.
4.2.2 Elements a considerar durant el període de gestió de l’equipament
Transcorreguts 10 mesos des de l’inici de l’activitat, el gestor va sol·licitar poder portar a terme
dues actuacions sobre l’equipament de les pistes de pàdel. D’una banda, sol·licitava cobrir les
dues pistes amb unes estructures metàl·liques i lona per evitar la incidència de la pluja, del sol,
durant els mesos d’estiu, i del vent —que en aquella zona hi és molt present. De l’altra, sol·licita-
va la possibilitat de construir una nova pista de pàdel en el terreny adjacent a les dues existents.
Seguint amb l’esquema plantejat en el contracte de concessió, el gestor plantejava que les ac-
tuacions anessin a càrrec d’ell i, per tant, sense que suposés cap càrrega complementària a la
corporació municipal. En compensació per la inversió que el gestor estava disposat a realitzar,
sol·licitava una ampliació de 12 anys més del període de concessió.
Un informe des de Secretaria de l’Ajuntament va motivar clarament què es podia fer i què no en
aquestes circumstàncies. En definitiva, amb el permís previ del Ple municipal, s’autoritzaria el
gestor a portar a terme les obres sol·licitades sota el seu risc i ventura. No es podia, però, auto-
ritzar l’ampliació del període concessional, ja que les obres de millora no eren una de les causes
previstes en l’article 268.2 del Reial decret legislatiu 3/2011, pel qual s’aprova el text refós de la
Llei de contractes del sector públic (LCSP).
Una vegada transcorregut el període de la concessió i les seves potencials pròrrogues, les obres
plantejades en aquesta segona fase podrien ser recuperades eventualment pel gestor abans de
la cessió de l’equipament a l’Ajuntament. Així, a diferència de les dues pistes de pàdel recollides
en el contracte de concessió i que al final d’aquesta havien de revertir en perfecte estat de fun-
cionament a la corporació municipal, el cobriment de les pistes i la tercera pista podrien ser des-
muntades i recuperades pel gestor. Aquest plantejament, sorgit des de l’àmbit jurídic de l’Ajun-
tament, va possibilitar l’entesa entre ambdues parts. Un cop finalitzades les obres d’aquesta
segona fase, s’ha millorat el potencial d’explotació de l’equipament així com el nivell de satisfac-
ció dels actuals usuaris. En tot cas, caldria plantejar-se si la retirada de les inversions realitzades
al final del període de concessió permet la continuïtat del servei ofert i si permet complir amb el
principi de continuïtat per als serveis públics. Segurament s’hauria d’haver definit millor el con-
tingut mínim del servei ofert als ciutadans. Tampoc hem estat capaços de saber si aquestes in-
versions han estat comptablement amortitzades pel concessionari atès que no tenim informació
sobre els aspectes relacionats amb l’explotació.

Cal destacar que la corporació municipal no està portant a terme ni comissions de seguiment de
la concessió ni cap tipus de control econòmic sobre la seva explotació. L’Ajuntament únicament
efectua una revisió anual dels preus públics a partir de la sol·licitud del gestor i de la posterior
aprovació per mitjà d’una ordenança fiscal. Aquest element deixa la corporació municipal en una
situació de risc, ja que ha autoritzat unes obres sense anar acompanyades d’una justificació
d’explotació econòmica i, per tant, en cas que aquestes no es desenvolupessin segons el que
s’ha previst, es podria entrar en un conflicte entre ambdues parts per identificar quin agent hau-
ria de ser el responsable de mantenir l’equilibri econòmic de la concessió.
El tercer cas d’estudi analitza el desenvolupament d’un contracte de concessió administrativa

d’un complex esportiu municipal en un municipi de menys de 15.000 habitants. La superfície to-
tal del complex és de 5.948 m2 i incorpora els espais esportius següents:
–– Vas de piscina coberta de 25 × 12,5 m
–– Vas de piscina coberta complementària de 12,5 × 6 m
–– Sala de fitnes
–– Sala d’activitats dirigides
–– Sala de ciclisme
–– Zona d’aigües (hidromassatge, sauna i bany de vapor)
–– Cabines de fisioteràpia i estètica
–– Pavelló poliesportiu
Dels quatre casos analitzats, aquest és, probablement, el que ha seguit de manera més estricta
els requisits determinats per la legislació en matèria de contractació pública. El projecte va ser
promogut, dissenyat i finançat per l’Ajuntament, que va convocar un concurs obert durant el pri-
mer trimestre de 2004 de gestió indirecta de règim de concessió del servei públic del complex i
d’acord amb la normativa vigent, el Reial decret legislatiu 2/2000, pel qual s’aprova el text refós
de la Llei de contractes de les administracions públiques. El contracte tenia una durada de 25
anys i incloïa el pagament d’un cànon variable en funció dels ingressos i la realització d’una in-
versió inicial en equipaments i instal·lacions de clima d’un volum d’aproximadament 300.000 €.
La licitació comptava amb documentació prèvia que va permetre concretar-ne els elements tèc-
nics. L’element principal d’aquesta documentació és l’estudi de viabilitat que ha de permetre con-
cretar els termes econòmics de la relació publicoprivada. En aquest cas, es comptava amb un
projecte de gestió de l’equipament que donava orientacions sobre la potencial rendibilitat econò-
mica de l’equipament i plantejava una primera proposta d’activitats a realitzar-hi. Cal dir que, en
tractar-se d’un equipament on la inversió de l’obra la realitzava íntegrament l’Ajuntament
—amb ajuts d’institucions supralocals—, l’estudi econòmic requeria centrar-se en l’explotació i
no en el finançament de la mateixa inversió. En altres paraules, el PPP preveia transferir el risc de
l’explotació al privat però en cap cas el risc de la construcció de l’obra o bé del seu finançament.

Així, els plecs de clàusules incorporaren informació detallada sobre les característiques que hau-
ria de tenir la gestió del servei, les activitats a oferir i els preus a percebre pels serveis oferts. Cal
destacar, en aquest cas, el perfil professional del tècnic d’esports del municipi, amb una llarga
experiència i coneixement en el sector.
El procés de licitació va ser convuls, ja que l’empresa que havia quedat en segona posició va
presentar al·legacions a l’adjudicació. La situació la va resoldre a partir de la valoració d’ambdu-
es pliques un expert independent que va emetre el seu dictamen. Finalment es signava el con-
tracte de concessió durant el segon trimestre de 2004.
Durant els primers 7 anys de concessió (2004-2011) les relacions entre adjudicatari i Ajuntament
foren satisfactòries. El desenvolupament de la concessió no presentà problemes i el control apa-
rent sobre la concessió estava establert a partir de la convocatòria amb caràcter anual de la
Comissió de Seguiment que s’havia acordat per a aquest fi. La gestió es fonamentava, doncs,
en una mala entesa confiança entre ambdues parts que no comportava necessàriament un con-
trol estricte de la concessió. Això va fer que elements bàsics de manteniment preventiu de l’equi-
pament que eren a càrrec del concessionari no s’estiguessin duent a terme, i que l’Ajuntament
tampoc en fos coneixedor.
En les eleccions municipals de 2011 es produeix un canvi de govern en el municipi. L’equip en-
trant decideix intensificar el control i seguiment sobre els serveis externalitzats que tenia la cor-
poració local, entre els quals hi ha el del complex esportiu municipal. És aquí on es produeixen
les primeres friccions entre les parts ja que, d’una banda, l’Ajuntament identifica elements que
no s’estaven complint d’acord amb el contracte de concessió i, de l’altra, el concessionari per-
cep un major control que interpreta com una persecució per part del nou equip de govern.
A finals de 2011 l’Ajuntament, a través de la Comissió de Seguiment, nomena la figura d’inter-

venció tècnica, que es concreta en l’assignació d’un tècnic municipal que es responsabilitza de
fer el seguiment de la concessió i de fer complir els preceptes del contracte. És a partir d’aquest
moment que les relacions entre concessionari i Ajuntament es deterioren i evolucionen cap a un
punt de no-retorn. Així, a l’estiu de 2012 l’Ajuntament intervé la concessió i durant el 3r trimestre
del mateix any acaba rescindint el contracte amb l’empresa concessionària. L’equipament passa
a ser gestionat de manera directa a través d’una empresa municipal. Aquesta gestió s’ha man-
tingut fins avui.
En aquest cas s’observa com, de manera paradoxal, tot i l’excel·lent treball portat a terme des
de l’òptica del compliment de les necessitats administratives en la fase prèvia a l’adjudicació,
l’evolució en l’explotació fa que el contracte de concessió acabi de manera no satisfactòria als
interessos tant de l’empresa com de l’Ajuntament, i es resolgui de manera traumàtica.
Per la mida del municipi i d’acord amb experiències en municipis similars, l’Ajuntament va iniciar
la construcció del complex esportiu municipal, i la gestió externalitzada la va concebre des de
l’inici a risc i ventura una empresa especialitzada en la gestió d’aquest tipus d’equipaments.
Aquest fet va permetre que es pogués treballar en el procés de contractació amb temps i ajus-

tant el calendari a l’obra que estava en construcció. Es va redactar un plec de clàusules que in-
cloïa les prescripcions administratives i també les tècniques. El plec havia estat adaptat de pro-
jectes similars i tenia una base sòlida; tot i així, hauria calgut adaptar-lo més a les necessitats de
l’equipament i del servei esperat. De fet, un dels elements que va generar més discussió en la
Mesa de Contractació va ser com valorar una proposta de millora relacionada amb la construc-
ció d’un nou equipament esportiu no previst en el plec de clàusules.
La licitació incorporava el requeriment de presentar un projecte de gestió en què es detallés l’es-

tructura organitzativa de gestió, l’oferta d’activitats, el pla de manteniment i la viabilitat econòmi-
ca prevista de l’equipament. Textualment el plec de clàusules demanava als possibles licitadors
que incorporessin un projecte de gestió que inclogués textualment els apartats següents:
...planificació de l’oferta socioesportiva, pla de manteniment, adequació del projecte a les instal·lacions i
equipaments previstos, condicions de planificació i organització de l’estructura de gestió, viabilitat de la
proposta econòmica, etc.
El nivell de detall d’almenys dos dels elements requerits en el projecte de gestió van resultar
clarament insuficients d’acord amb els problemes sorgits durant la fase d’explotació de l’equi-
pament i del seguiment d’aquesta. Un primer element és la concreció de l’estudi econòmic i fi-
nancer. En un projecte amb una inversió significativa per part de l’Ajuntament, en què es dema-
nen inversions associades al contracte i en què existeix la voluntat de transferir íntegrament el
risc d’explotació a l’adjudicatari, l’estudi econòmic sol·licitat hauria d’haver estat més detallat, i
hauria d’incloure els subapartats següents:
–– Estudi econòmic amb una projecció d’ingressos i despeses d’explotació amb el nombre
d’exercicis necessari fins a arribar al nombre òptim d’abonaments. Aquest estudi hauria
de desglossar els preus proposats per a cadascun dels serveis a oferir així com per a les
quotes periòdiques a percebre dels usuaris.
–– Estudi financer que incorporés les inversions proposades i el seu impacte en el resultat del
projecte.
–– Projecció dels fluxos de tresoreria al llarg de tot el termini de la concessió i indicant l’import
inicialment previst de cànon variable envers l’Ajuntament d’acord amb la proposta
realitzada pel licitador.
Un segon element insuficientment detallat en el plec de clàusules va ser el pla de manteniment.

Com es veurà en l’apartat posterior sobre el desenvolupament de l’explotació del complex,
aquest fet va motivar discrepàncies sobre qui havia de fer-se càrrec de certes despeses de man-
teniment correctiu. Un detall adequat en el plec hauria hagut de fer referència a destinar un im-
port mínim en concepte de manteniment preventiu o bé estipular la previsió de despeses en
manteniment en el projecte de gestió que acompanyava el plec de clàusules.
Les característiques de l’equipament, l’especialització de l’empresa gestora i l’assoliment dels

objectius previstos des de l’òptica econòmica conduïren a una total entesa entre Ajuntament i
concessionari durant els primers 7 exercicis de la concessió. A continuació es poden veure les

desviacions positives a favor del concessionari amb relació als ingressos d’explotació del centre
i en comparació amb les previsions realitzades en la proposta de la licitació.
Taula 3. Desviacions en els ingressos d’explotació dels primers 7 exercicis

Ingressos reals Previstos
Diferència
Any d’explotació en la plica
€ € € %
2004
464.114 471.868 -7.754 -1,6 %
(7 mesos)
2005 763.082 535.480 +227.602 42,5 %
2006 826.723 669.757 +156.966 23,4 %
2007 799.520 683.152 +116.368 17,0 %
2008 833.188 696.816 +136.372 19,6 %
2009 836.679 702.390 +134.289 19,1 %
2010 839.731 723.462 +116.269 16,1 %
Total 5.363.037 4.482.925 +880.112 19,6 %
S’observa com l’explotació de l’equipament va superar les expectatives inicialment previstes per
part del concessionari. Pel que fa a les despeses, en tractar-se d’una instal·lació de nova creació,
no es produïren problemes de conservació i de manteniment excessius, i els que sorgien es po-
dien cobrir gràcies als terminis de les garanties de les empreses instal·ladores. Així doncs, l’ex-
plotació resultava altament lucrativa per al gestor.
Pocs mesos després de signar-se el contracte de concessió es constituí la Comissió de

Seguiment seguint els requisits marcats pel contracte de concessió. En el transcurs dels primers
7 anys es realitzaren 12 reunions (almenys una cada any) on es tractaven els temes següents:
–– Establiment de les tarifes per a l’exercici següent
–– Seguiment de les deficiències en l’execució de l’obra
–– Canvis d’horaris en els serveis
–– Tractament de les principals queixes dels usuaris
–– Reparacions i reinversions a càrrec del concessionari
Així doncs, el control i seguiment de la concessió estava formalment en funcionament. Tanmateix,

aquestes comissions tenien una periodicitat molt espaiada en el temps i, per tant, eren poc efi-
cients a l’hora de garantir el control de la concessió en la seva operativa diària.
A mesura que anaren passant els exercicis, i els equipaments de la instal·lació requerien un man-
teniment preventiu i correctiu que quedava ja fora de les garanties inicials, el gestor va mantenir
l’argument que, atès que la inversió inicial havia estat íntegrament realitzada per part de l’Ajun-
tament, les actuacions importants de manteniment correctiu havien de ser suportades per
aquesta entitat. Des de la corporació municipal s’insistia que les reinversions necessàries per
mantenir l’equipament en perfecte estat d’ús eren responsabilitat del concessionari. Aquest ele-

ment, que sovint genera una discussió força recurrent en equipaments on la inversió ha estat
realitzada per la corporació municipal, s’hauria pogut evitar amb una major concreció en el plec
de clàusules i/o en la plica adjudicatària. Per això, alguns plecs de clàusules més recents per a
equipaments esportius de característiques similars han incorporat la necessitat de garantir una
despesa en manteniment preventiu mínim (en import absolut o en % sobre els ingressos).
Amb l’arribada del nou equip de govern l’any 2011, el major control sobre la concessió va tensar
les relacions entre Ajuntament i concessionari. Fruit d’aquesta deteriorada relació, i tot i que l’ex-
plotació de l’equipament continuava sent positiva (vegeu la figura 5), el gestor no va voler inver-
tir en el manteniment de les instal·lacions, i també va deixar de pagar el cànon acordat per dis-
crepàncies en la forma en què aquest es comptabilitzava.
Figura 5. Evolució dels ingressos i despeses d’explotació
850.000 €
825.000 €
800.000 €
775.000 €
750.000 €
725.000 €
700.000 €
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Ingressos explotació Despeses explotació
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Resultat ex-
21.239 € 54.868 € 21.225 € 37.583 € 54.190 € 101.579 € -23.068 €
plotació
La dificultat d’arribar a acords amb relació a elements vinculats al manteniment de l’equipament,

juntament amb la negativa de pagar el cànon corresponent a partir de l’any 2011, va fer que la
corporació local precipités un seguit d’accions orientades a garantir el compliment del contrac-
te. Això va forçar la intervenció de la concessió, la posterior rescissió del contracte i la via del
contenciós administratiu per determinar quina de les dues parts tenia raó. La via judicial encara
està en tràmit a partir de diverses denúncies per ambdues parts.
4.3.3 Procés d’intervenció de la concessió
Resulta interessant analitzar el procediment que va seguir l’Ajuntament per garantir l’agilitat ne-
cessària en el seguiment i control de la concessió. Així, el deteriorament de les relacions entre

Ajuntament i concessionari va conduir al nomenament d’un interventor tècnic per part del primer
que garantís un control i realitzés un seguiment específic de la concessió. Aquest nomenament
va ser acordat per la Comissió de Seguiment amb l’objectiu de fiscalitzar la concessió i de ga-
rantir el compliment del contracte i la consegüent finalitat de servei públic que se li requeria. Per
a això, es va crear un protocol tècnic de seguiment de la concessió administrativa de la gestió
de l’equipament. Aquest protocol comptava amb els apartats següents:
1. Inspeccions
–– Sobre el compliment del programa esportiu mínim
–– Sobre l’oferta de serveis complementaris
–– Sobre les actuacions de manteniment preventiu
–– Sobre el pla de control microbiològic
–– Sobre la gestió de la imatge i la comunicació del centre
2. Gestió econòmica
–– Aportació documental sobre les despeses seleccionades
–– Justificació del volum de persones abonades a la instal·lació
3. Gestió d’activitats, usos i serveis
–– Programa de promoció esportiva
–– Full de previsió de les activitats dirigides
4. Gestió de la qualitat
–– Presentació d’una carta de serveis
–– Pla d’atenció a l’usuari
–– Sistema de recollida de queixes i suggeriments
5. Gestió del manteniment
–– Pla d’autocontrol
–– Seguiment del pla de manteniment preventiu
–– Llistat de les incidències de manteniment correctiu
6. Gestió del personal
–– Relació nominal dels treballadors del servei amb la seva dedicació
–– Contractes externalitzats
–– Pla de formació
–– Contracte del pla de riscos laborals

Aquest protocol s’acompanyava d’un document que concretava en forma de llista de control els
elements i/o sistemes de verificació dels diferents apartats.
La intervenció tècnica va estar fent un control exhaustiu de la concessió durant aproximadament

un any fins que la situació es va convertir en insostenible, i es van fer un seguit d’advertiments
de faltes greus i molt greus que van ser el preludi de la intervenció efectiva de la concessió. El
procediment que es va seguir va ser una providència per part d’Alcaldia que va ser ratificada per
un informe de Secretaria. Per a la intervenció de la concessió, l’Ajuntament va contractar-ne la
direcció —per la via d’una prestació de serveis en forma d’adjudicació directa—a una persona
experta en gestió d’equipaments esportius municipals. Aquesta persona va portar a terme les
funcions de direcció durant aproximadament 2,5 mesos. En el temps en què l’equipament va es-
tar intervingut, l’Ajuntament va percebre els drets establerts dels usuaris i va prestar el servei
amb el mateix personal adscrit a la instal·lació. L’explotació s’efectuà a compte i risc de la con-
cessionària, de manera que el saldo resultant després de la intervenció es liquidaria entre
Ajuntament i concessionari.
Transcorreguts aquests 2,5 mesos d’intervenció, no es va arribar a un acord satisfactori per les
parts i l’Ajuntament va rescindir el contracte de concessió. L’equipament el va passar a gestionar
una societat amb el 100 % de capital municipal i, per tant, en forma de gestió directa.
Transcorreguts ja dos exercicis sota el model de gestió directa, la valoració de l’actuació de res-
cat de la concessió impulsat per l’Ajuntament es valora com a satisfactòria. En el període amb
més persones abonades, l’equipament va arribar als 2.400 abonaments, just abans de la inter-
venció en tenia 1.100 i actualment compta amb 2.100 persones abonades i amb un resultat eco-
nòmic d’explotació positiu.
El darrer cas analitza el procés de licitació i gestió posterior d’un contracte de concessió admi-
nistrativa de servei públic d’un complex esportiu municipal en un municipi de menys de 5.000
habitants. L’equipament objecte de concessió inclou els espais esportius següents:
–– 2 vasos de piscina a l’aire lliure
–– 2 pistes de tennis
–– 2 pistes de pàdel
–– 2 camps de futbol-11
–– 1 pavelló poliesportiu
–– 1 sala de fitnes
–– 1 sala d’activitats dirigides
–– 1 sala de ciclisme
–– 1 rocòdrom (interior)

Tots els espais es troben ubicats en un mateix recinte amb connexió interna entre si. L’any 2011
l’Ajuntament va impulsar la unificació de la unitat de gestió dels diferents espais. Aquest procés
era complex ja que alguns dels espais eren titularitat de l’Ajuntament, i d’altres, d’una societat
mercantil amb el 100 % del capital social municipal. El primer tràmit que es va realitzar va ser
transferir la titularitat de tots els espais esportius a l’esmentada societat municipal perquè fos
aquesta la que tingués la responsabilitat d’una gestió integral dels espais com un únic equipa-
ment, si bé mitjançant un model de descentralització en la gestió dels serveis. Per a això, va lici-
tar la gestió de l’equipament a través d’un procediment restringit amb publicitat que plantejava
una concessió administrativa, a risc i ventura del concessionari, per un període de 4 anys i amb
la possibilitat de pròrrogues per un període màxim de 4 anys més. L’acord del Consell d’Admi-
nistració de l’empresa municipal determinava que calia convidar 5 empreses especialitzades en
la gestió d’equipaments esportius. En tot cas, convé esmentar que no resulta gaire ortodox tenir
una empresa pública per a la gestió dels serveis que a la vegada desenvolupa un model de con-
cessió a una altra empresa, aquesta de caràcter privat. La creació de l’empresa pública hauria
de tenir per objectiu i sentit de ser precisament per gestionar els serveis i no per limitar-se a te-
nir-ne la titularitat del patrimoni.
Durant el segon trimestre de 2012 es va licitar la gestió de l’equipament. S’hi van presentar final-
ment tres empreses amb un gran coneixement del municipi i del sistema esportiu local. Les altres
dues empreses convidades a licitar, amb reconeguda trajectòria en el territori català però que no
eren del territori, no van arribar a presentar la seva oferta. Cal destacar que la gestió de l’equipa-
ment presentava una gran varietat d’usos. D’una banda, hi ha espais esportius que majoritària-
ment són utilitzats per entitats esportives, com el pavelló o els camps de futbol. D’altres, que
tenen una utilització mixta, com les pistes de tennis o pàdel, que les poden utilitzar els clubs de
raqueta i també els usuaris practicants d’aquest esport. Finalment, l’equipament també inclou
espais com la sala de fitnes i les sales d’activitats dirigides, que tenen un ús a títol individual, o
bé les piscines a l’aire lliure, que resten obertes només durant els mesos d’estiu. La licitació es
va realitzar amb tots els espais esportius en funcionament i només es demanava a l’adjudicatari
la incorporació de màquines i el material necessari per a la sala de fitnes i d’activitats dirigides.
El primer que cal destacar són els clars objectius que el nou equip de govern, sorgit de les elecci-
ons locals de 2011, tenia envers la gestió dels equipaments esportius i els serveis a oferir-hi. D’una
banda, volien unificar la gestió per millorar la qualitat del servei que s’oferia i, de l’altra, intentar re-
duir el cost que generava en el pressupost municipal la gestió d’aquests equipaments. La primera
fase del procés, endegada ja en el segon semestre de 2011, va ser la d’unificar la titularitat dels
equipaments que fins llavors havien estat repartits entre el mateix Ajuntament i una empresa mu-
nicipal. L’Ajuntament va cedir a l’empresa municipal els equipaments de la seva propietat i llavors
el Consell d’Administració va acordar externalitzar la gestió de l’equipament a una empresa espe-
cialitzada. El procediment escollit va ser un procediment restringit amb publicitat, i es van convidar
cinc empreses del sector. Els plecs de clàusules administratives i tècniques comptaven amb un
estudi de viabilitat basat en el còmput agregat que s’havia generat entre els diferents espais que
sortien a licitació. La viabilitat de la gestió passava per les economies d’escala que potencialment
es podien generar fruit d’una gestió unificada. Tanmateix, l’estudi de viabilitat era força simple, sen-
se una projecció de resultats al llarg dels anys ni tampoc escenaris de finançament de les inversi-
ons en equipaments que posteriorment es sol·licitaria en els plecs de clàusules.

L’Ajuntament no comptava amb cap tècnic d’esports que pogués col·laborar en la redacció de
l’estudi de viabilitat ni en el plec de prescripcions tècniques de la licitació. És per aquest motiu
que, tot i que en la licitació es sol·licitava un projecte de gestió que expliqués com aquesta es
portaria a terme, les propostes presentades foren d’una qualitat baixa. En concret, i pel que fa a
la proposta guanyadora, el nivell de detall sobre com es desenvoluparia el servei, l’estructura or-
ganitzativa que s’establiria o les previsions econòmiques eren molt vagues i sense connexió en-
tre els diferents apartats. Probablement l’apartat més ben plantejat era el de l’oferta d’activitats,
en què es detallava una oferta per al ciutadà en forma d’abonat, relacions i convenis amb les
entitats, així com activitats complementàries de caire social i esportiu. Per tant, es dedueix que
l’empresa era una gran coneixedora del territori i de les necessitats i la demanda dels diferents
agents que configuren el sistema esportiu local.
S’estan a punt de complir els tres anys de gestió de l’equipament per part de l’empresa adjudi-
catària. La valoració de l’Ajuntament és satisfactòria, ja que considera que ha aconseguit els ob-
jectius plantejats inicialment. Tanmateix, l’explotació econòmica no s’ha ajustat a les previsions
inicials. A continuació es presenten dos gràfics (figures 6 i 7) on s’observen les desviacions que
s’han produït, pel que fa a ingressos i despeses d’explotació, durant els exercicis 2012 i 2013,
respecte de les previsions establertes en l’estudi de viabilitat que acompanyava el plec de clàu-
sules l’any 2011. Cal destacar que l’any 2012 no es va gestionar la totalitat de l’any natural.
Figura 6. Evolució dels ingressos d’explotació del complex esportiu
Ingressos explotació
100.000 €
80.000 €
60.000 €
40.000 €
20.000 €
0 €
2011 2012 2013
previsió inicial
I. Piscines II. Poliesportiu

Figura 7. Evolució de les despeses d’explotació del complex esportiu
Despeses explotació
100.000 €
80.000 €
60.000 €
40.000 €
20.000 €
0 €
2011 2012 2013
previsió inicial
I. Piscines II. Poliesportiu
S’ha incrementat el volum d’ingressos atès que la millora en el model de gestió ha permès una
major afluència de persones i usos. Tanmateix, sembla que l’estudi de viabilitat de 2011 va
menysvalorar les despeses d’explotació, especialment pel que fa al manteniment i als subminis-
traments de les piscines a l’aire lliure.
En resum, l’explotació durant els exercicis 2012 (parcial) i 2013 ha resultat lleument deficitària
per a l’empresa gestora (vegeu la figura 8).
Figura 8. Evolució de les despeses d’explotació del complex esportiu
Resultat explotació
60.000 €
40.000 €
20.000 €
0 €
2011 2012 2013
previsió inicial
-20.000 €
-40.000 €
-60.000 €
Resultat piscines Resultat poliesportiu Resultat total

Tot i ser encara provisionals, els resultats de l’exercici 2014 ja van ser positius, i van eixugar el
dèficit generat el 2013. En tot cas, la corporació ha aconseguit el propòsit de reduir la despesa
en la gestió dels equipaments, i actualment està en converses amb el gestor per avaluar si
s’equilibra econòmicament la concessió o bé si es fa una avaluació al final dels 4 primers anys
de contracte.
Cal destacar el compliment de l’empresa concessionària amb el lliurament anual de les memòri-
es de gestió i el resum econòmic de l’explotació de l’equipament. Així, tot i tractar-se d’una em-
presa molt orientada a la pràctica i poc burocràtica, afavoreix la generació de confiança mútua
en el partenariat, i supleix en certa manera les funcions de control i seguiment de la concessió
que s’hauria de fer des de la corporació i que, per motius de limitació de recursos (entre ells l’ab-
sència d’un tècnic d’esports), no porten a terme.
En definitiva, no s’ha establert mai una relació formal ni protocol·litzada però sí que es treballa
amb un contacte permanent (informal) entre les dues parts del partenariat amb l’objectiu de mi-
llorar el servei públic que ofereixen i de tenir una bona imatge d’empresa en el territori. No obs-
tant això, considerant aquest fet com a positiu, no treu que els aspectes formals i les reunions
periòdiques hagin d’estar degudament realitzades i protocol·litzades.

5 Conclusions
El desenvolupament d’un partenariat publicoprivat per part d’un municipi petit és una iniciativa
que cal entendre-la com a complexa i no infravalorar els recursos que es requereixen per por-
tar-la a terme. El punt de partida rau, probablement, en la necessitat d’adequar els processos i
protocols utilitzats en municipis més grans i que han dut a terme una iniciativa similar. Tanmateix,
hi ha alguns elements inicials que han de ser analitzats de manera personalitzada pel municipi en
qüestió. Un punt de partida —i reflexió inicial fonamental— és identificar quins són els motius
que porten a impulsar el projecte de partenariat publicoprivat. Els motius poden ser diversos: per
necessitat de capacitat inversora, per incorporació de coneixement en la gestió d’equipaments
esportius, per política municipal en la gestió de serveis a les persones, etc. La història recent
confirma que molts municipis han seguit la iniciativa del municipi veí —sense analitzar si existien
formes de promoure el projecte de manera diferent—, i que l’han adaptat millor a la realitat del
sistema esportiu del seu municipi.
Un dels principals punts que un equip de govern en un municipi amb un baix volum d’habitants
ha de tenir en compte a l’hora d’impulsar un PPP és la influència que aquest partenariat tindrà
en el sistema esportiu local. Aquest sistema, format per l’oferta esportiva municipal, la dels clubs
i la possible oferta del sector comercial té incorporats uns equilibris que permet l’existència —de
vegades supervivència— entre aquests elements. La incorporació d’un nou agent, que col·labo-
ra amb l’Ajuntament, generarà una oferta esportiva que tindrà una influència significativa sobre
la demanda en serveis esportius i, per tant, cal avaluar a priori els riscos que s’hi poden presen-
tar. Els estudis previs haurien de determinar si aquesta oferta serà complementària o bé substi-
tutiva d’alguna de ja existent i les amenaces que poden existir amb relació a d’altres agents que
formen part del sistema, principalment els de caire associatiu i sense afany de lucre.
En el procés d’impulsió d’un PPP per part d’una corporació local s’identifiquen dues fases clara-
ment diferenciades: a) preparació de la licitació i b) seguiment de l’explotació de l’activitat per
part de l’adjudicatari. En el capítol posterior (6. Propostes d’actuació) es presenten un seguit de
recomanacions que poden ser d’utilitat per a petits municipis que vulguin portar a terme un pro-
cés de partenariat d’aquestes característiques en el seu municipi. Tanmateix, es planteja la ne-
cessitat d’avaluar la concepció de projectes de PPP que incloguin la construcció i la gestió de
l’equipament conjuntament. Aquesta pràctica, sovint dissenyada per permetre que el concessi-
onari pugui participar en la inversió i finançar-la a partir dels beneficis previstos en l’explotació
de l’equipament, pot motivar una confusió entre la transferència del risc de construcció i la trans-
ferència del risc d’explotació. Així, resulta factible que una empresa del sector de l’explotació
d’equipaments esportius assumeixi el risc implícit en l’oferta del servei però no que aquesta ho
faci en la construcció de l’equipament. El mateix pot passar a la inversa. És per això que les ne-
cessitats de participació en la inversió per part del sector privat i/o de finançament d’aquesta no
han de generar artificialitats en el PPP. Una possible solució podria ser una licitació de la cons-
trucció que plantegi un finançament diferit en el temps de l’obra i una explotació a risc i ventura
que garanteixi el pagament d’un cànon que revertiria a fer efectius els compromisos relatius al
finançament de l’obra. En aquest cas, que es planteja a mode d’exemple, el risc de la construc-
ció l’assumiria la corporació local, i el de l’explotació, l’entitat concessionària privada.

Del present estudi no se’n poden extreure conclusions que permetin fer una generalització per a
qualsevol municipi, ja que en cap cas s’ha volgut desenvolupar una recerca quantitativa amb una
mostra representativa. Tanmateix, en coherència amb els casos analitzats i amb la bibliografia
revisada, resulta fonamental que la corporació local tingui clars els motius que porten aquesta
Administració a impulsar un projecte de partenariat publicoprivat i si, per aconseguir els objec-
tius pretesos, aquest és el mecanisme més idoni. És imprescindible, també, que ja des de l’inici
s’estableixin els recursos que li seran necessaris i si requerirà ajut extern, bé sigui d’administra-
cions supralocals (per exemple, diputacions) o bé d’empreses externes especialitzades en
aquest tipus de projectes.
Són molts els municipis que endegaren projectes de partenariat publicoprivat en el passat i que
ara estan vivint experiències negatives amb el concessionari. Però caldria reflexionar en cada
cas si les problemàtiques actuals no responen a uns plantejaments inicials erronis amb relació a
la col·laboració amb el sector privat, i no tant a la mateixa col·laboració entre sectors. Durant els
anys previs a la crisi, municipis petits amb dificultats per fer grans inversions en matèria esporti-
va trobaren en les empreses els aliats per fer realitat aquest tipus de projectes. Moltes d’aques-
tes empreses actualment es troben en una situació crítica atesa la reducció de la demanda i, per
tant, la desviació respecte dels estudis econòmics que sustentaren la decisió d’invertir en aquest
tipus de projectes. Amb tot, la realitat actual no pot portar a la reflexió que el model és erroni. Ans
al contrari, probablement les col·laboracions publicoprivades en els serveis públics que arriben
directament al ciutadà —entre els quals hi ha l’esport com un dels més importants— seguiran
presents, de manera que permetran optimitzar l’oferta pública i potenciar l’impacte econòmic
que l’esport ha demostrat que és capaç de generar a escala local. En aquest sentit, cal entendre
que un procés de partenariat publicoprivat s’inicia —i en bona mesura determinarà les relacions
posteriors entre les parts— en la concepció mateixa del PPP i en l’elaboració del plec de clàusu-
les i de la licitació. Al contrari del que es podria pensar inicialment, doncs, la signatura del con-
tracte de concessió amb l’adjudicatari no suposa l’inici del procés, sinó un pas intermedi més
d’un procés que ja s’ha iniciat i que té definit el marc de relació entre l’Administració pública i el
sector privat. El que sí que es constata és, a partir de la signatura del contracte i, per tant, de la
relació formal entre l’Administració i l’adjudicatari, la necessitat d’un seguiment molt més acurat
del que succeeix en el dia a dia i, per sobre de tot, un seguiment tècnic tant de l’oferta com de
l’evolució del benefici per a l’empresa concessionària, ja que aquest és un indicador molt clar
dels possibles problemes immediats. Cal fer un seguiment anual de les principals variables de
l’equilibri financer.
En definitiva, a partir de la descripció i interpretació de casos reals, el present document intenta

aportar llum sobre les relacions entre les corporacions locals i el sector privat. Unes relacions
que el mateix marc normatiu estableix que en la seva essència no són d’igual a igual. La neces-
sitat de preservar l’interès i el servei públic per part de l’Administració determina ja d’entrada
unes regles del joc que caldrà que l’entitat privada entengui i accepti. Tanmateix, aquesta
desigualtat no impedeix que cada vegada sigui més necessari establir ponts de col·laboració
entre ambdós sectors per continuar garantint una oferta esportiva de qualitat i accessible a tota
la ciutadania.

6 Propostes d’actuació
Quan un municipi decideix impulsar un projecte de partenariat publicoprivat ha d’identificar els

recursos necessaris en les diferents fases del projecte. En cas de no disposar d’aquests recur-
sos ha de recórrer a la col·laboració d’organismes supralocals (especialment les diputacions) o
bé a la contractació externa dels especialistes necessaris en cadascuna de les fases. En aquest
cas, doncs, el projecte obligatòriament s’iniciaria per una planificació general de les diferents fa-
ses per les quals ha de transcórrer el partenariat. Com en molts altres processos, un inici estruc-
turat i planificat en el temps acabarà permetent l’estalvi de recursos en forma de diners o de
temps de les persones implicades en el desenvolupament del PPP.
A continuació es presenten unes propostes d’actuació en forma de recomanacions específica-

ment per als municipis petits, de forma que puguin servir de guia general per al desenvolupa-
ment d’un PPP relacionat amb la prestació de serveis públics, en general, i d’esportius, en par-
ticular. Aquestes recomanacions s’estructuren en les que cal tenir en compte durant el procés de
licitació i adjudicació, en primer lloc, i les que seran d’utilitat per portar un seguiment i control del
partenariat una vegada iniciada l’activitat.
6.1
Recomanacions per al desenvolupament d’un partenariat publicoprivat
en un municipi petit
La promoció d’un projecte que representa una inversió important per a un municipi petit i que, a
més, incorpora un volum elevat de despeses fixes en la seva explotació, com és el cas d’un com-
plex esportiu municipal amb piscina coberta o similar, requereix l’establiment d’un procés de
col·laboració publicoprivat que reuneixi un seguit de garanties de manera que permetin ajus-
tar-se a les previsions inicials. Una primera recomanació, que resulta de l’aprenentatge dels ca-
sos presentats, és la necessitat de redactar un estudi de viabilitat econòmica sobre l’explotació
de l’equipament que sigui precís i realista i que inclogui diferents escenaris. Aquests escenaris
haurien de versar sobre els preus a cobrar per l’ús de l’equipament, especialment pel que fa al
cost dels abonaments periòdics (mensuals), així com a la previsió del volum de persones abona-
des a la instal·lació. Aquests dos són els elements clau a tenir en compte en un equipament on
les despeses més importants, com són el personal i els subministraments, es poden considerar
gairebé fixes. L’estudi de viabilitat, a més de ser requerit per la legislació actual, cal que esdevin-
gui part del plec de clàusules del concurs que ha de regir l’adjudicació del contracte per a la
prestació del servei en el complex. De fet, una disparitat molt elevada entre l’estudi de viabilitat
previ propietat de l’Ajuntament i la possible projecció d’ingressos i despeses que pugui presen-
tar un licitador en la seva plica, hauria d’estar suficientment motivada per considerar-se vàlida.
Un altre element important a considerar en la convocatòria d’un concurs és garantir la pública

concurrència, de manera que es desperti l’interès de més d’una empresa o organització apta per
gestionar el servei. La pública concurrència és un dels elements bàsics de l’essència d’una col·
laboració publicoprivada, ja que garanteix que l’Ajuntament que promou i que inverteix en un
projecte d’interès públic per als seus ciutadans tingui l’opció d’escollir la proposta més avantat-
josa. Així, tot i que la llei no ho determina específicament, seria interessant que almenys tres lici-

tadors participessin en el concurs per a l’explotació d’un complex esportiu municipal. Elements
com els requisits a presentar, el temps disponible de preparació de la plica, així com les condici-
ons econòmiques són decisius per aconseguir un nombre òptim de licitadors. Si a una licitació
es presenten poques empreses pot arribar a ser un indicador que alguna cosa no ha funcionat
correctament i, el que és més important, que en un futur immediat poden sorgir problemes per
manca de competència i control d’una part (concessionari) sobre el sistema.
Dins dels aspectes previs a l’adjudicació del contracte, també cal preparar un plec de clàusules
administratives i —especialment— tècniques adequat a les necessitats de l’equipament. Aquest
plec ha de formar part de manera íntegra del contracte de concessió i, per tant, els continguts
que s’hi redactin romandran vigents durant tot el període concessional. Així, de la mateixa ma-
nera que la redacció del plec de clàusules administratives acostuma a ser liderat per la secretaria
i/o intervenció municipal, cal que el plec de clàusules tècniques el redacti el tècnic d’esports, o
bé una persona experta en aquesta matèria. És en aquest context on, tot i no ser imprescindible
des de l’òptica legal, resulta recomanable que en qualsevol projecte de partenariat publicoprivat
esportiu existeixi la figura del tècnic d’esports municipal, ja sigui a jornada completa o parcial.
Aquesta persona serà l’encarregada de portar el control de la concessió des de l’òptica de la
prestació del servei i del compliment del fi públic amb què s’ha dissenyat el projecte. Si, ateses
les dimensions del municipi, aquesta figura no existeix abans del desenvolupament del projecte,
caldrà que s’hi incorpori amb caràcter previ a l’inici de l’activitat.
Una vegada iniciada l’activitat per part del concessionari, el projecte de partenariat publicoprivat
és quan adquireix major rellevància. En aquest sentit, que l’adjudicatari formalitzi un procedi-
ment de comissions de seguiment i de generació d’informes de gestió periòdics és fonamental
per mantenir l’Ajuntament informat. Sovint aquests canals de comunicació no es formalitzen su-
ficientment, o bé la corporació municipal els dóna un caràcter excessivament fiscalitzador vers
el gestor. Cap de les dues línies és l’òptima, la col·laboració entre sector públic i privat demana
la bona entesa durant la vigència del contracte i, per tant, trobar solucions de comú acord més
enllà del que estableix el marc contractual, o bé en cas que aquest no prevegi la casuística en
què es troben. En el cas no desitjat d’un marc contractual dèbil format pel plec de clàusules i la
plica presentada per l’adjudicatari, són els instruments de control i seguiment —el més represen-
tatiu n’és la comissió de seguiment— de la concessió els que cal que determinin les actuacions
a desenvolupar. És per aquest motiu que cal mantenir un elevat grau de formalització de la co-
municació entre Ajuntament i concessionari, a fi de garantir que no es generen precedents que
limitin actuacions posteriors o vicis en la gestió de l’equipament per part del gestor.
Finalment, es pot donar el cas que la gestió de l’equipament esportiu concessionat per part
d’una empresa o organització especialitzada en un municipi petit permeti introduir uns procedi-
ments de qualitat en la gestió esportiva que fins llavors eren inexistents en el model de gestió
directa de la resta d’equipaments del municipi, ja siguin esportius o no. En aquest sentit, és in-
teressant que es propiciï la transferència de coneixement des del concessionari cap a l’Ajunta-
ment. Aquest fet, tot i no ser una finalitat directa del partenariat publicoprivat, sí que pot redundar
en beneficis complementaris vers la gestió de l’esport municipal.

6.2 Recomanacions per al seguiment i control d’un partenariat publicoprivat en un

municipi petit
Els casos analitzats han permès veure com les principals deficiències en els municipis petits es
produeixen durant la fase més llarga d’un partenariat publicoprivat, és a dir, durant la gestió de
l’activitat concessionada. En municipis petits amb recursos limitats per portar el seguiment i el
control del partenariat s’acostuma a pensar que el fet de tenir el servei externalitzar significa que
no cal dedicar més recursos municipals. Tot i que és cert que l’externalització del servei pot res-
pondre a la impossibilitat de gestionar el servei de forma directa, cal tenir present que és neces-
sari garantir que es realitza un seguiment i un control del partenariat des de l’Administració. En
aquest punt, cal diferenciar el concepte de seguiment del de control. El primer fa referència al
manteniment de la comunicació necessària, per mitjà de reunions i/o de documentació formal-
ment lliurada pel concessionari, que permet tenir coneixement de l’evolució del servei públic que
un organisme privat està oferint. En canvi, el concepte de control fa referència al compliment dels
requisits formalment establerts en el contracte de partenariat, que són de compliment obligat i
que de manera periòdica i protocol·litzada l’organisme privat ha de lliurar a la corporació local.
Amb relació al concepte de seguiment i control de la concessió, un dels elements més impor-
tants és l’anàlisi de l’explotació des de l’òptica economicofinancera. En aquest sentit, el conces-
sionari ha de lliurar els comptes anuals auditats com a part del procediment de control establert.
Tanmateix, és interessant que també lliuri un document econòmic complementari que doni més
informació des de l’òptica de la gestió. A mode d’exemple, en la taula 4 es proposa un format de
presentació de l’explotació econòmica que permet interpretar els resultats econòmics que es
deriven de l’explotació del servei.
Taula 4. Proposta de document per al seguiment de l’explotació econòmica de la concessió

Exercici n Desviacions
Exercici n-1 Exercici n
(segons oferta) (any n - any oferta)
Ingressos
Tarifaris
Secundaris
Altres
(i) Total ingressos activitats
Despeses
Subministraments
Personal
Imatge i comunicació
Manteniment i neteja
Compres i serveis
Administració general
Rèntings i lísings
(ii) Total despeses de les activitats
(iii) Despeses financeres
(iv) Dotació amortització
(v) Cànon d'explotació
Resultat de l'exercici abans

d'impostos (i+ii+iii+iv+v)
Impost de societats
Resultat de l'exercici

Cal comptar amb un protocol exhaustiu de seguiment i control de l’activitat externalitzada

d’acord amb les obligacions que comporti el contracte de gestió.8 Aquest element és bàsic per
poder afrontar moments de gestió complicada que molt probablement es produiran atesa la llar-
ga vida que acostuma a tenir una concessió per a l’explotació d’un servei públic.
6.3 Quadre d’indicadors per a un partenariat publicoprivat
El desenvolupament d’un PPP per part d’un municipi petit cal entendre’l com un procés estratè-
gic en el municipi. Així, és necessari planificar el procés a partir dels objectius que la corporació
local es plantegi inicialment. A continuació, es presenta un exemple de com plantejar una pro-
posta d’objectius, amb els seus indicadors associats, estructurats en funció de diferents pers-
pectives, seguint la metodologia dels mapes estratègics de Norton i Kaplan (2007).
Figura 9. Quadre d’indicadors per dissenyar i fer el seguiment d’un partenariat publicoprivat
Partenariat públicoprivat d’èxit

Ciutadà
Oferta accessible Oferta variada Oferta de qualitat
Indicador: Indicador: Indicador:

Volum persones abonades Segments de població (edat, Rotació de persones abonades
Volum inscrits a serveis esp. sexe, col·lectius específics...) Índex de satisfacció
Econò-
Resultat econòmic Resultat financer

mics
Indicador: Indicador:
Desviació real vs. plica Reinversions, amortització, fons reversió
Estructura organitzativa Programa esportiu Explotació econòmica Pla de manteniment

Processos
Indicador: Indicador: Indicador: Indicador:

interns
Contractes laborals Nre. hores oferta act. esportiva Resultats econòmics Seguiment pla autocontrol
Seguiment del partenariat Control del partenariat
Dedicació serveis Contractació

necessaris
Recursos
Voluntat
Dedicació tècnics econòmics municipals externa (?) Dedicació serveis
política
específics (esportius) jurídics municipals
Indicador: Indicador:
Indicador: hores/trim. interventor Col·laboració hores/set. Indicador:
hores/set. del tècnic supramunicipal (?) hores/trim. secretari
La present proposta pretén escenificar de manera gràfica la necessitat que comporta el desen-
volupament d’un PPP des de l’òptica de la planificació. Un PPP pot durar dècades i, per tant, cal
entendre’l com un esforç per part del sector privat, però també del sector públic, per millorar
l’oferta de serveis a la ciutadania i intentar fer-la més eficient.
8 Vegeu el protocol tècnic de seguiment de la concessió administrativa de la gestió de l’equipament,

plantejat a mode d’exemple en el cas d’anàlisi número 3.

7 Referències
Blöndal, Jón R. «Market-type Mechanisms and the Provision of Public Services». OECD Journal
on Budgeting, vol. 5, núm. 1 (2005), p. 79-106.
Comissió Europea. Guidelines for successful Public-Private Partnerships, 2003.
Eurostat. Treatment of public-private partnerships. Decisió 18/2004, d’11 de febrer, sobre dèficit
i endeutament.
Forrer, John; Kee, James Edwin; Newcomer, Kathryn E.; Boyer, Eric. (2010). «Public Private
Partnerships and the Public Accountability Question». Public Administration Review, núm. 70
(maig-juny 2010), p. 475-484.
Grimsey, Darrin; Lewis, Mervyn K. Public Private Partnerships: The Worldwide Revolution in
Infrastructure Provision and Project Finance. Cheltenham (Regne Unit): Edward Elgar Publishing
Limited, 2004. 267 p.
Heinz, Werner. «Public Private Partnerships: Principles, Opportunities & Risks». III Conferència
de l’Assemblea de Regions Europees. Ponta Delgada (Azores), maig del 2005. [No publicat.]
Moszoro, Marian; Krzyżanowska, Magdalena. «Implementing Public-Private Partnerships in

Municipalities». SSRN Electronic Journal, núm. 3 (febrer 2011).
Norton, David; Kaplan, Robert S. Mapas estratégicos. Ed. Gestión 2000, 2007.

8 Annex. Protocol utilitzat per a l’anàlisi dels partenariats publicoprivats
ACCIÓ 1. REVISIÓ DE LA DOCUMENTACIÓ PRÈVIA A L’INICI DE L’ACTIVITAT

1ª visita a l’Ajuntament
Documents a revisar
• Document 1: Plec de clàusules administratives i tècniques del concurs (bases

del concurs)
• Document 2: Estudi de viabilitat annex al plec de clàusules (document legalment

obligatori i que forma part del mateix plec de clàusules del
concurs)
• Document 3: Plica adjudicatària (oferta de l’empresa que resulta adjudicatària

del concurs)
• Document 4: Informe d’adjudicació
Document 1: Plec de clàusules administratives i tècniques del concurs
Identificació dels elements clau següents:
1.1 Tipus de contracte
□□ D’obra pública, d’explotació de serveis públics o de col·laboració entre sector

públic i sector privat; altres?
□□ Tipus contractual: concessió administrativa, gestió interessada, arrendament...
□□ Projecte/Construcció/Gestió - Construcció/Gestió - Gestió
□□ Durada del contracte
□□ Anys que té l’equipament objecte de concessió
□□ Identificació de possibles cessions a tercers o subcontractació específica de

serveis
□□ Existència de clàusules que prevegin explícitament canvis en el contracte
□□ Tipus de procediment concursal (concurs obert, restringit...)
1.2 Perfil d’empreses a seleccionar
□□ Requisits de solvència tècnica
□□ Requisits de solvència econòmica

1.3 Inversió i finançament
□□ Volum d’inversió previst. Volum d’inversió en termes absoluts i relatius al total de

l’obra o del servei
□□ Estructura de finançament proposada
□□ Valoració en la puntuació del projecte
1.4 Preus
□□ Concreció de l’estructura de preus a cobrar al ciutadà
□□ Cànon a l’Ajuntament
□□ Valoració en la puntuació del projecte
1.5 Característiques dels serveis a prestar
□□ Nivell de detall en el desglossament dels serveis esportius
□□ Valoració en la puntuació del projecte de gestió en el total dels criteris de puntuació
1.6 Criteris de puntuació en la valoració de les ofertes
□□ % de criteris de valoració objectiva i % de criteris subjectius
□□ Identificació dels elements inclosos en els de valoració objectiva
□□ Identificació dels elements inclosos en els de valoració subjectiva
□□ Si s’escau, necessitat de designar una comissió d’experts independents per valorar

els criteris subjectius
1.7 Continguts que s’incorporen en el plec de clàusules tècniques
□□ Elements relacionats amb les característiques dels serveis esportius a prestar
□□ Elements relacionats amb la segmentació d’usuaris potencials
□□ Elements relacionats amb el fet de garantir l’accessibilitat a diferents segments de

la població
□□ Elements relacionats amb aspectes vinculats a la promoció esportiva
□□ Elements relacionats amb el manteniment preventiu dels equipaments esportius i

de la neteja de l’equipament
□□ Elements relacionats amb les persones vinculades professionalment a l’equipament
□□ Elements relacionats amb el compliment de la normativa d’ús
□□ Existència d’un reglament d’ús de l’equipament o obligatorietat que l’adjudicatari el

redacti

1.8 Drets i obligacions i règim de penalitzacions previst en el plec
□□ Existència dels drets i les obligacions específics de l’equipament, més enllà dels de
caràcter general pel tipus de contracte
□□ Classificació de les faltes lleus, greus i molt greus
□□ Característiques del règim de penalitzacions (relacionades amb l’ús, amb

l’accessibilitat, amb el compliment de les obligacions específiques)
Document 2: Estudi de viabilitat annex al plec de clàusules
1.9 Preparació de l’estudi de viabilitat
□□ Qui l’ha redactat? (despatx d’arquitectura / tècnic d’esports municipal / empresa

especialitzada)
□□ Desglossament de les partides de despeses en apartats de primer nivell o bé de

primer i segon nivell
Exemple:
Nivell 1. Personal, manteniment, subministraments, etc.
Nivell 2. Personal: direcció, recepció, tècnics esportius, etc.
□□ Desglossament de les partides d’ingressos en apartats de primer nivell o bé de

primer i segon nivell.
□□ Valoració de les hipòtesis principals: nombre d’abonats, preus, estructura de les

despeses
□□ Valoració de les bases sobre les quals s’ha calculat la demanda potencial d’usuaris
□□ Inclusió de la previsió de riscos: riscos operatius, tecnològics i d’explotació
□□ Metodologia de càlcul dels costos d’inversió. Quins són i com s’han calculat
□□ Sistema de finançament de l’obra (període, tipus d’interès...)
□□ Elements complementaris a l’estudi arquitectònic (pla de qualitat, estudi de

seguretat i salut, etc.)
□□ Existència d’una proposta de pagament de cànon a l’Ajuntament
□□ Proposta d’actualització d’ingressos i despeses de l’explotació de l’equipament
□□ Declaració explícita del punt d’equilibri (en facturació i/o nombre d’abonats) de
l’equipament
1.10 Coherència amb el plec
Adequació de l’estudi de viabilitat a les característiques econòmiques del plec de clàusules

Document 3: Plica adjudicatària
1.11 Solvència econòmica i tècnica
□□ Compliment amb escreix o no dels nivells de solvència econòmica
□□ Compliment amb escreix o no dels nivells de solvència tècnica
1.12 Proposta d’inversió i/o finançament de la inversió (si s’escau)
□□ Relació entre el llindar proposat per l’estudi de viabilitat de l’Ajuntament i el de la

plica adjudicatària
□□ Proposta d’elements relacionats amb la inversió i/o el finançament no previstos en

el plec de clàusules
1.13 Proposta de compte d’explotació previsional
□□ Nivell de detall del compte d’explotació
□□ Nivell de justificació del càlcul d’ingressos i de despeses
□□ Desviacions entre compte d’explotació de la plica i la de l’estudi de viabilitat inicial
1.14 Proposta de canvi en la durada del contracte (si és modificable)
□□ Possible incidència en la viabilitat a llarg termini de l’equipament
1.15 Millores proposades pel licitador que han influït en la valoració de l’oferta
□□ Millores correlacionades amb una menor despesa operativa (ex.: instal·lació de

maquinària amb energies renovables)
□□ Millores que plantejaven un increment en el volum d’ingressos (ex.: major varietat

de serveis)
□□ Millores que representen un benefici directe a l’Ajuntament (ex.: cànon)
1.16 Proposta de projecte de gestió
□□ Desviacions respecte dels elements relacionats amb el plec de prescripcions

tècniques:
–– Estructura organitzativa
–– Manteniment preventiu de l’equipament
–– Programa d’activitats esportives

Document 4: Informe d’adjudicació
1.17 Valoració dels licitadors
□□ Nombre de licitadors
□□ Diferències entre licitadors en aspectes relacionats amb la inversió
□□ Diferències entre licitadors en aspectes relacionats amb l’explotació econòmica
□□ Diferències entre licitadors en aspectes relacionats amb la prestació del servei
□□ Elements determinants per a l’adjudicació a l’actual concessionari
ACCIÓ 2. REVISIÓ DE LA DOCUMENTACIÓ POSTERIOR A L’INICI DE L’ACTIVITAT

2ª visita a l’Ajuntament
Documents a revisar
• Document 5: Auditories a l’explotació de la societat concessionària
• Document 6: Memòries anuals de gestió de la societat concessionària
• Document 7: Actes de les comissions de seguiment
• Document 8: Altres documents formalment presentats (instàncies del

concessionari, requeriments de l’Ajuntament...)
Document 5: Auditories a l’explotació de la societat concessionària
1.11 Desviacions entre compte d’explotació previsional (plica) i real
□□ Desviacions en el volum d’abonats
□□ Desviacions en la previsió d’ingressos per serveis esportius
□□ Desviacions en altres ingressos
□□ Desviacions en despeses de personal
□□ Desviacions en subministraments
□□ Desviacions en altres despeses
□□ Relació entre desviació d’ingressos i despeses

1.12 Comparativa entre compte d’explotació real i compte d’explotació instal·lació tipus
□□ Desviacions en els ingressos
□□ Desviacions en les despeses
□□ Possible explicació de les desviacions
Document 6: Memòries anuals de gestió de la societat concessionària
Identificació de l’element clau següent:
□□ Comparativa entre proposta de serveis de la plica i els serveis oferts
Document 7: Actes de les comissions de seguiment
□□ Anàlisi dels elements relacionats amb el seguiment de la concessió
□□ Anàlisi dels elements relacionats amb el control de la concessió
Document 8: Altres documents formalment presentats (instàncies del concessionari,

requeriments de l’Ajuntament...)
ACCIÓ 3. VALORACIÓ DE L’EXPLOTACIÓ DE L’EQUIPAMENT

Reunions Ajuntament i societat concessionària
Reunió 1: Reunió amb el tècnic d’esports
Temes a tractar en la reunió:
□□ Motivacions que impulsaren el projecte
□□ Participants en la redacció del plec de clàusules
□□ S’havia contactat amb empreses abans del procés de licitació?
□□ Valoració del funcionament actual del concessionari
□□ Nivell d’implantació dels elements de control de la concessió
□□ Nivell de seguiment de la concessió
□□ Valoració de l’explotació per part de la societat concessionària

□□ Valoració sobre com hauria estat interessant actuar per evitar la situació
problemàtica actual
Reunió 2: Reunió amb el regidor d’Esports i/o l’alcalde
□□ Motivacions que impulsaren el projecte
□□ Nivell de consens entre els partits polítics (equip de govern i oposició) durant el
procés d’impulsió del projecte
□□ Governa el mateix partit polític que promou/adjudica el projecte?
□□ Participació de l’equip de govern en el dia a dia de la concessió
□□ Nivell de satisfacció dels ciutadans
Reunió 3: Reunió amb el director del complex esportiu
□□ Evolució dels nivells de comunicació formal amb l’Ajuntament
□□ Evolució dels nivells de comunicació informal amb l’Ajuntament
□□ Persona que manté el nivell de comunicació formal amb l’Ajuntament: socis de la

societat, serveis de direcció general o direcció del centre
□□ Elements que han motivat la desviació respecte de les projeccions previstes
□□ Nivell d’utilització del projecte de gestió de la plica com a element de planificació

en l’explotació de l’equipament
□□ Motivacions que han influït a crear dificultats en l’explotació de l’equipament
□□ Valoració d’escenaris de futur potencials en l’explotació de l’equipament

ACCIÓ 4. ANÀLISI DE LA SITUACIÓ EN QUÈ ES TROBA L’EXPLOTACIÓ DE L’EQUIPAMENT

Reunió Ajuntament
Reunió 4: Reunió amb el secretari, l’interventor, el tècnic d’esports, el regidor d’Esports i

l’alcalde (si s’escau)
Temes a tractar en la reunió grupal:
□□ Valoració de la situació actual
□□ Accions formals promogudes cap al concessionari des de la identificació dels

problemes
□□ Nivell de participació dels diferents càrrecs tècnics de l’Ajuntament
□□ Col·laboració d’institucions supralocals o d’experts professionals independents
□□ Possibles estratègies a seguir
□□ Calendari d’actuació previst
□□ Altres temes
Aquesta darrera reunió serviria també de cloenda del projecte amb cadascun dels municipis
analitzats.


Els Acords de Partenariat Publicoprivat

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Els Acords de Partenariat Publicoprivat

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

12

Andreu Camps (dir.)

Els acords de partenariat

municipis de menys de 20.000 habitants

Andreu Camps (dir.)

Barcelona, novembre de 2016

Aquesta obra està subjecta a llicència Creative Commons Reconeixement-NoComercial-SenseObraDerivada 3.0

Títol del treball:

Col·lecció: Estudis de Recerca Digitals, núm. 12

© 2016, Andreu Camps (dir.), Jordi Viñas

Equip de supervisió científica i tècnica:

© 2016, Escola d’Administració Pública de Catalunya

Coordinació editorial: Servei de Recerca, Documentació i Publicacions de l’EAPC

Primera edició: novembre de 2016

8 Annex. Protocol utilitzat per a l’anàlisi dels partenariats publicoprivats........................... 52

Índex de les taules

Índex de les figures

Escola d’Administració Pública de Catalunya 6

Escola d’Administració Pública de Catalunya 7

en paral·lel a la creixent importància de l’esport en la societat i a la incorporació de nous seg-

2 Cercle de Comparació Intermunicipal d’Esports [en línia]. Diputació de Barcelona. <http://www.diba.cat/web/

Escola d’Administració Pública de Catalunya 8

Analitzar i comprendre l’evolució en la implicació que ha tingut l’Administració local en l’esport

Escola d’Administració Pública de Catalunya 9

l’equipament i, posteriorment, l’explotava esperant que l’explotació li permetés recuperar la to-

a) Actuacions prèvies a l’inici de l’externalització del servei

b) Elements clau de l’explotació de l’equipament i del servei ofert

c) Forma en què s’ha resolt el conflicte en l’explotació de l’equipament

Escola d’Administració Pública de Catalunya 10

És important concebre els partenariats publicoprivats en esports com un model de col·laboració

En resum, la tendència generalitzada a l’increment dels nivells de pràctica esportiva, la implica-

Escola d’Administració Pública de Catalunya 11

2 Els partenariats publicoprivats i el seu potencial en la provisió de

No hem trobat excessiva bibliografia relacionada amb el desenvolupament estratègic de parte-

3 Werner Heinz, «Public Private Partnerships», 2005.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 12

c) Finalment, la vinculació pública i privada des de la concepció de la infraestructura permet

2.2 Elements clau en el desenvolupament d’un partenariat publicoprivat

a) Selecció de l’estructura de partenariat publicoprivat. Cal analitzar quines opcions de

4 Adaptació de Moszoro i Krzyżanowska (2011) i de Comissió Europea (2003).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 13

c) Implicació d’experts que garanteixin la transparència i professionalització del procés.

f) Incorporació de clàusules clares de resolució anticipada del contracte. L’actual legis-

g) Establiment de mecanismes per al control de la concessió. Cal que l’Administració pú-

h) Transferència de coneixement. Un procés de PPP en un municipi petit cal entendre’l tam-

Escola d’Administració Pública de Catalunya 14

2.3 Fases en el desenvolupament d’un projecte de partenariat publicoprivat

Figura 1. Fases en un projecte de partenariat publicoprivat

Fase 0 Fase 1 Fase 2 Fase 3

Preparació Concepció i Licitació i Implementació

Escola d’Administració Pública de Catalunya 15

b) Viabilitat economicofinancera del projecte. Un altre element clau en el desenvolupa-

d) Experiència. En l’equip de persones responsables de fer el seguiment del PPP és neces-

e) Col·laboració entre sectors públic i privat. En qualsevol projecte de PPP hi ha un con-

En conclusió, resulta imprescindible entendre el desenvolupament d’un PPP com un projecte

2.4 Models de partenariat publicoprivat en l’esport català

Escola d’Administració Pública de Catalunya 16

De la col·laboració publicoprivada tradicional s’ha evolucionat cap a partenariats publicoprivats

–– Redacció del projecte d’arquitectura. Els equipaments esportius en general, i

Escola d’Administració Pública de Catalunya 17

Per tant, el disseny i la concepció de les instal·lacions, concretades en un projecte

–– Inversió en la infraestructura. Seguint l’argument anterior, el volum d’inversió en

–– Finançament de la infraestructura. En el cas que la inversió sigui pública, podrà