др Љиљана Славнић

УСТАВНО
ПРАВО

Нови Сад, 2007.

 др Љиљана Славнић
УСТАВНО ПРАВО

Издавач:
Привредна академија, Нови Сад

Рецензенти:
Проф. др Ратко Марковић
Проф. др Златија Ђукић Вељовић
Академик проф. др Александар Фира

Корице:
ЧабаНемет

Лектура:
Даница Јањић

Коректура:
Лидија Орчић

Штампа:
Алфа-rраф НС, Нови Сад

Тираж: 500

ISBN 978-86-84613-75-4

CIP - Каталоrизација у nубпиgацији

Библиотеgа Матице српсt<е, Нови Сад

342(075.8)

СЛАВНИЋ, Љиљана
Уставно nраво 1 Љиљана Славнић. • Нови Сад :
Привред~m аgадеиија, 2007 (Нови Сад :
Алфа·rраф НС}. - 400 стр. ; 25 cm

Тираж 500. ·Библиографија.

ISBN 978-86-84613-75-4

а) Уставно rrpaвo

COBISS.SR-ID 225609479
 САДРЖАЈ

ДЕО ПРВИ
ОПШТА ПИТАЊА УСТАВНОГ ПРАВА ............................... 11
ГЛАВА 1 ПОЈАМ И ПРЕДМЕТ УСТАВНОГ ПРАВА .................... 13
ГЛАВА 11 ПРОБЛЕМ НАЗИВА И РАЗВОЈ НАУКЕ УСТАВНОГ ПРАВА .. 17
ГЛАВА Ш МЕТОД УСТАВНОГ ПРАВА ...................•........... 21

ГЛАВА IV МЕСТО УСТАВНОГ ПРАВА У ПРАВНОМ СИСТЕМУ ....... 23

ГЛАВА V ИЗВОРИ УСТАВНОГ ПРАВА ............................... 25

Устав ................................................................. 26

Међународни уговори ................................................. 27

Уставни закони ........................................................ 29
Органски закони ....................................................... 33
Закони и други општи правни акти ..................................... 34
Судска пракса ......................................................... 36
Уставни обичај ......................................................... 38
Уставне конвенције ..................................................... 38

ГЛАВА VI ПОЈАМ, САДРЖИНА И СВОЈСТВА УСТАВА .............. .40

Појам устава .......................................................... 40

·Устав у материјалном и формалном смислу ........................... _.. 41

Садржина устава (materia constitutionis} ............................... 44
Структура устава....................................................... 44
Својства устава ........................................................ 48

ГЛАВА VII КЛАСИФИКАЦИЈЕ УСТАВА ............................. 51

Типологије устава према доносиоцу ..................................... 52

Врсте устава према форми . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

'1
.
'
Чврсти и меки устави .................................................. 54

ГЛАВА VIII ДОНОШЕЊЕ И ПРОМЕНА УСТАВА ..................... 55

з
 Начелно о доношењу устава .......... .......... .......... .......... .... 55
Начин промене устава .......... .......... .......... .......... ..........
56
Облици промене устава .......... .......... .......... .......... .........
57
ГЛАВА IX ОПШТЕ КАРАКТЕРИСТИКЕ РАЗВОЈА УСТАВНОСТИ У
СВЕТУ .......... .......... .......... .......... .......... . 59
Раздобље пре писаних устава .......... .......... .......... .......... ...
60
Уставност до Првог светског рата .......... .......... .......... ..........
66
Уставност између два светска рата .......... .......... .......... .........
77
Развој уставности после Другог светског рата .......... .......... ........
80
Савремена уставност .......... .......... .......... .......... ..........
. 83
Устав Европске уније .......... .......... .......... .......... ..........
. 85

ДЕО ДРУГИ
УСТАВИ СРБИЈЕ .......... .......... .......... .......... .......... .. 93
ГЛАВА 1 УСТАВИ СРБИЈЕ ДО ПРВОГ СВЕТСКОГ РАТА .......... ..... 95
Устав Кнежевине Србије од 1835. године- Сретењски устав ........... .... 96
Устав Кнежевине Србије од 1838. године- Турски устав .......... ......... 98
Устав Кнежевине Србије од 1869. године- Намеснички устав ........... . 100
Устав Краљевине Србије од 1888. године- Радикалски устав ........... .. 102

Устав Краљевине Србије од 1901. године - Октроисани устав ........... .. 103

Устав за Краљевину Србију од 1903. године .......... .......... .......... 104

ГЛАВА 11 УСТАВНИ ПОЛОЖАЈ СРБИЈЕ

ИЗМЕЂУ ДВА СВЕТСКА РАТА .......... .......... ........ 106

ГЛАВА Ш УСТАВИ СРБИЈЕ ПОСЛЕ ДРУГОГ СВЕТСКОГ РАТА .......

112
Устав Народне Републике Србије од 1947. године .......... .......... ..... 112
Устав Социјалистичке Републике Србије од 1963. године .......... ....... 114
Устав Социјалистичке Републике Србије од 1974. године .......... ....... 116
ГЛАВА IV ОПШТИ УСЛОВИ ДОНОШЕЊА И ОСТВАРИВАЉА
УСТАВА СРБИЈЕ У ФЕДЕРАЛНОЈ ЈУГОСЛАВИЈИ ......... 119
Основна својства и противуречности уставног модела Југославије ........ 120
Битне промене односа у југословенској федерацији -
ток дезинтеграционих процеса .......... .......... .......... .........
123
Сецесија, распад уставноправног поретка и слом СФРЈ .......... ........ 128
ГЛАВА V УСТАВ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ ОД 1990. ГОДИНЕ .......... .. 133
Услови и поступак доношења ........... .. о о
••••••••
о 133
••••••••••••••••••

Основна обележја Устава Републике Србије од 1990. године.......... ..... 134

4
ГЛАВА Vl УСТАВНИ АКТИ ЗАЈЕДНИЧКЕ ДРЖАВЕ
СА ЦРНОМ ГОРОМ (1992-2006) .......................... 137
Устав Савезне Републике Југославије од
1992. године .................... 137
Уставна повеља Државне заједнице Србија и Црна Гора од 2003 ........... 144

ДЕОТРЕЋИ
ДРЖАВНА ВЛАСТ ................................................. 155
ГЛАВА 1 ОПШТЕ РАЗМАТРАЊЕ О ДРЖАВИ ........................ 157
ГЛАВА 11 СУВЕРЕНОСТ ДРЖАВНЕ ВЛАСТИ ........................ 160
ГЛАВА Ш ЛЕГИТИМИТЕТ ДРЖАВНЕ ВЛАСТИ ..................... 166
ГЛАВА IV ФУНКЦИЈЕ ДРЖАВНЕ ВЛАСТИ ......................... 168
ГЛАВА V СИСТЕМИ ДРЖАВНЕ ВЛАСТИ -
НАЧЕЛО ПОДЕЛЕ ВЛАСТИ ......................................... 171
Председнички систем власти .......................................... 173
Парламентарни систем власти ......................................... 174
ГЛАВА Vl НАЧЕЛО ВЛАДАВИНЕ ПРАВА ........................... 179
ГЛАВА VII ДРЖАВНО УРЕЂЕЊЕ ................................... 184
Унитарна држава ...................................: .................. 184
Федерација и конфедерација ........................................... 187
Врсте и циљеви федерација ............................................ 192
Односи у федерацији .................................................. 194

ГЛАВА VIII НЕКЕ МЕТЕ УСТАВНЕ ДОКТРИНЕ У ВЕЗИ СА

ФЕДЕРАЦИЈОМ ........................................ 196
Право народа на самоопредељење и право федералних јединица на
отцепљење ......................................................... 196
Федерализам није гарант решавања националног питања ................ 199

Сувереност у федерацији .............................................. 201

Динамичност савременог федерализма ................................. 204

ДЕО ЧЕТВРТИ
УСТАВНО УРЕЂЕЊЕ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ .......................... 209
ГЛАВА 1 УСЛОВИ ДОНОШЕЊА УСТАВА РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ
ОД 2006. ГОДИНЕ- СРБИЈА КАО САМОСТАЛНА ДРЖАВА 211
Иступање Републике Црне Горе из Државне заједнице ................... 211
Проглашење самосталности Републике Србије .......................... 215
5
 ГЛАВА П ПОСТУПАК ДОНОШЕЊА УСТАВА РЕПУБЛИКЕ
СРБИЈЕ ОД 2006. И ПРОМЕНА УСТАВА .......... ......... 217
Поступак доношеља Устава РС од 2006. године .......... .......... ...... 218
Промена устава ........... ........... ........... ........... ........... . 221
Уставни закон .......... .......... .......... .......... .......... ....... 225
ГЛАВА Ш ОСНОВНА ОБЕЛЕЖЈА И НАЧЕЛА УСТАВА
РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ .......... .......... .......... ...... 228
Основна обележја, систематика и значај Устава РС од 2006. године ........ 228
Уставна начела ........... ........... .•........ ........... ........... .. 232

ГЛАВА IV ПОЈАМ, ОБЕЛЕЖЈА И НАДЛЕЖНОСТИ

РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ .......... .......... .......... ...... 235
Појам и обележја Републике Србије •......... ........... ........... ..... 235
Надлежности Републике Србије .......... .......... .......... .......... 237

ГЛАВА V СИМБОЛИ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ.......... .......... ...... 240

ГЛАВА VI ТЕРИТОРИЈА И СТАНОВНИШТВО .......... .......... .. 242
Територија Републике Србије.......... .......... .......... .......... ... 242
Држављанство .......... .......... .......... .......... .. :........... ... 244
ГЛАВА VII ЈЕЗИК И ПИСМО У СЛУЖБЕНОЈ УПОТРЕБИ .......... . 246
ГЛАВА VIII НАЧЕЛО НАРОДНЕ (ГРАЂАНСКЕ) СУВЕРЕНОСТИ ..... 250
ГЛАВА IX УРЕЂЕЊЕ ВЛАСТИ У УСТАВУ ОД 2006. ГОДИНЕ ......... 253
ГЛАВА Х ВЛАДАВИНА ПРАВА И УСТАВНОСТ И ЗАКОНИТОСТ ... 256
Владавина права као начело Устава Републике Србије од 2006. године .... 256
Уставност и законитост ........... .......•.• ........... .....•.... ...... 257

Хијерархија општих правних аката ......•... .......... .......... ....... 259

Ванредно и ратно стаље ........... ....... : .......... .......... ........ 262
ГЛАВА XI ОДНОС УНУТРАШЉЕГ И МЕЂУНАРОДНОГ ПРАВА ..... 264
ГЛАВА ХП ПОЛИТИЧКЕ СТРАНКЕ И НАЧЕЛО ПОЛИТИЧКОГ
ПЛУРАЛИЗМА .......... .......... .......... ......... : .268
Политичке странке- појам, типологија и идеологија· ........... .......•. 268
Начело политичког плурализма у Уставу РС од 2006. . .......... ......... 270
ГЛАВА XIII ОДНОС ЦРКВЕ И ДРЖАВЕ- НАЧЕЛО ЛАИЦИТЕТА .... 275
ГЛАВА XIV ПРИНЦИПИ ЕКОНОМСКОГ УРЕЂЕЊА.......... ....... 276
Начела економског уређеља .......... .......... .......... ........ : .... 276
Јавне финансије .......... .......... .......... .......... .......... ..... 280

6
ДЕО ПЕТИ
УСТАВНЕ ИНСТИТУЦИЈЕ.......................................... 283

ГЛАВА 1 НАРОДНА ИНИЦИЈАТИВА И РЕФЕРЕНДУМ .............. 285

ГЛАВА П ИЗБОРНО ПРАВО И ИЗБОРНИ СИСТЕМ ................. 289
Појам и значај избора ................................................. 289
Изборно nраво ..... ·...... : ........................................... 291
Изборни систем ....................................................... 294
Основни nринциnи изборног система у Републици Србији ............... 296
Заштита изборног nрава .............................................. 303

ГЛАВА Ш НАРОДНА СКУПШТИНА РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ .......... 306

Положај, надлежности и начин одлучивања Народне скупштине .•....•. .306
Избор и престанак мандата народних nосланика ........................ 310
Положај, права и дужности народног посланика ........................ 311

Распуштање Народне скупштине ...................................... 313

ГЛАВА IV ПРЕДСЕДНИК РЕПУБЛИКЕ ............................. 314

Положај и надлежности председника Републике Србије .................. 314
Начин избора, мандат и престанак мандата председника Републике .•.... 316
ГЛАВА V ВЛАДА РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ И ДРЖАВНА УПРАВА ....... 318
Положај и надлежности Владе ......................................... 318

Избор и састав Владе •........•........................................ 319

Одговорност Владе и министарска одговорност......•................... 320
Државна управа....................................................... 3n
Заштитник грађана ................................................... 323
ГЛАВА VI ВОЈСКА СРБИЈЕ ......................................... 325
ГЛАВА v·п СУДСКИ СИСТЕМ ...................................... 327
У<:тавна начела о судовима ............................................. 327
Врсте и надлежност судова ...........•.....................• ~ ....•.... 329
Избор, престанак функције и разрешеље судија ...................••.... 331
Високи савет судства .................................................. 333

Јавнотужилачка функција ........ , .................................... 335

ГЛАВА VIII УСТАВНИ СУД ........................................ 338
· Надлежности Уставног суда ............................................ 339
Положај Уставног суда ............................... ~ ................. 345
Састав суда, избор судија и престанак судијске функције ................ 346
Поступак и дејство одлука ............................................. з-;;-:

7
 ДЕО ШЕСТ
ЉУДСКА И ГРАЂАНСКА ПРАВА ........ ........ ........ ........
.... 349
ГЛАВА I ПОРЕКЛО И ТИПОЛОГИЈА ЉУДСКИХ И ГРАЂАНСКИХ
ПРАВА ........ ........ ........ ........ ........ ........ ....
351
ГЛАВА П КОНЦЕПЦИЈА ЉУДСКИХ ПРАВА И СЛОБОДА
У УСТАВУ РС ОД 2006 ........ ......•• ........ ........ ....
354
ГЛАВА Ш ЛИЧНЕ СЛОБОДЕ И ПРАВА ........ .......• ........ ..... 356
Уставне гаранције у односу на судску и уnравну власт ......... ......... . 356
Посебна лична nрава ......... ......... ......... ......... ......... .... 358
Политичка nрава......... ......... ......... ......... ......... .........
359
Економска и социјална nрава ......... ......... ......... .........
...... 360
ГЛАВА IV ПРАВА ПРИПАДНИКА НАЦИОНАЛНИХ МАЊИНА ..... 363
ГЛАВА V ОСТВАРИВАЉЕ И ЗАШТИТА ЉУДСКИХ ПРАВА .........
366
Начело неnосредне nримене зајамчених слобода и права ......... ....... 366
Антидискр.11минаторска клаузула.
......... ......... ......... ......... .. 367
Могућност ограничења људских и мањинских nрава ......... .........
.. 370
Облици заштите људских права и слобода ......... ......... .........
... 371

ДЕО СЕДМИ
ТЕРИТОРИЈАЛНО УРЕЂЕЊЕ ........ ........ ........ ........ ....... 373
ГЛАВА 1 ПРИНЦИПИ ТЕРИТОРИЈАЛНЕ ОРГАНИЗАЦИЈЕ ......... . 375
ГЛАВА П АУТОНОМНЕ ПОКРАЈИНЕ ........ ........ .... ; ......... . 378
Надлежности аутономне покрајине ......... ......... ......... .........
. 379
Организација и акти аутономне nокрајине ......... ......... ......... ... 383
Надзор и заштита ......... ......... ......... ......... ......... ........
384
ГЛАВА 111 УСТАВНО-ПРАВНИ ПОЛОЖАЈАП КОСОВО И МЕТОХИЈА385
ГЛАВА IV ЛОКАЛНА САМОУПРАВА ........ ........ ........ ....... 390
Појам и јединице локалне самоуnраве ......... ......... ......... ....... 390
Надлежности и финансирање послова оnштине ......... ......... .......
392
Органи и акти оnштина и градова ......... ......... ......... .........
.. 393
Надзор и уставна заштита nрава локалне самоуnраве ......... ........
, .. 394
ИЗАБРАНА ЛИТЕРАТУРА ........ ........ ........ ........ ........ .. 395

8
УВОДНЕ НАПОМЕНЕ АУТОРА

ље
Уставио право, као грана права и као наука, има своје дубоко утемеље
има. Написат и још један уџбеник из уставног
на нашим правним факултет
Ђорђевића,
права након Слободана Јовановића, Јована Стефановића, Јована
, Марјане Пајванчи ћ, Ратка Маркови ћа,
Александра Фире, Павла Николића
и ни неки који су то сигурно
незахвалан је подухват у који се нису упуштал
разлога за
могли успешно остварити. Три су озбиљна, иначе опште позната
појаву новог уџбеника, која су руководила и аутора.
данас по­
На почетку XIX века и своје историје као модерне државе, и
још једном, из
четком XXI века, Србија је самостална држава, која је морала
своју органи­
унутрашљих и спољашљих разлога, да новим Уставом уреди
које
зацију и функционисаље политичких институција. Уставне расправе
учестало ст доношељ а нових устава (сваких десет го­
овде трају деценијама,
традициј е да држи непреки дно отворен о пи­
дина), и одлика наше уставне
уставне
таље уставног дисконтинуитета, инспирисали су аутора да из богате
континуи тета, уз настојаљ е да се у
историји Србије одабире и истиче нити
свега, правним методама . При
обради политичких институција користи, пре
и тежишта љеговог
томе, и обновљена дилема око назива уџбеника, па тиме
принци­
садржаја "Уставно право" или "Уставно право Србије", решена је на
пу континуитета у називу предмета.
на­
Јачаље утицаја међународног права на унутрашље правне системе,
у тзв. процесу транзици је у које спада и Србија, и јачаље ин­
рочито држава
ом Србије да се
теграционих процеса у Европској унији, са јасном интенциј
облик удружив аља, суштинс ки су утицали на
учлани у тај политички нови
од године, па тиме и на садржај по­
с·адржај Устава Републике Србије 2006.
морало добити одговара јуће место и у
зитивног уставног права, што је све
уџбеничкој литератури.
решила и
Србија још трага за својим уставним решељима којима би
територи је,
неке основне проблеме, међу које свакако спада очуваље државне
права, ;:з,емок­
али и како изградити један функционални систем владавине
а њ1г...::ти, и
ратизовати односе између грађана и основних носилаца функциј
косовскомето-
др. У моменту закључеља рукописа, преговори о решаваљу
9
 хијског проблема пред органима међународне
заједнице су у току, а исход
неизвестан; бројни системски закони којима
ће се правни поредак дорегули­
сати, тек треба да буду донети, па тако од
извора уставног права нисмо могли
користити нпр. Закон о Народној скупштини,
Закон о Уставном суду и друге
законе који се према Уставу доносе о најви
шим органима републичке власти.
Међутим, све то је обележје савременог уставн
ог права Републике Србије које
мора бити приближено на адекватан начин и
студентима правних факултета,
ком циљу тежи и овај уџбеник.
Реформа високог образоваља на принципима
тзв. Болоњске конвен­
ције захтева рационализацију градива
које студенти треба да савладају
у оквирима једносеместралних предмета,
а уџбеници од 1000, 700 или 500
страна за већину студената су збуњујући. Сажим
ање уставног права као на­
ставне дисциплине има смисла
само ако се колико-толико успеш
но инкор­
порирају најзначајнија достигнућа уставноправн
е науке и уставне праксе. За­
хвалан "великим претходницима и славним
савременицима" аутор је, стога,
самосвојан само тамо где је то сматрао корисн
им. Методолошки, наведени
проблем је решаван тако што се у поглед
у општих питаља уставног пра­
ва и државне власти, користе достигнућа новије
уџбеничке литературе која
успешно и поуздано презентује класичну
уставноправну теорију и порекло
уставних институција, а при томе се део њихов
е теоријско-историјске подло­
ге излаже сасвим кратко, уз поједина позит
ивноправна решеља. Зато смо се
определили и за сасвим кратак и редуковани
преглед коришћене литературе.
~ У обради одређених тематских целина настојало се обухва
тити сва
три сегмента савременог уставног права
- нормативни, теоријски и прак­
тични, наравно не свугде, нити увек у истом
обиму. Схватајући значај добре
систематике у едукативном процесу, аутор
користи јединствену нумерацију
тема које се излажу у оквирима сваког од
седам делова кљиге, што треба да
олакша праћење одређених питаља без сувиш
ног понављаља.
Увек између права и политике, савремено уставн
о право настоји да вред­
нује уставне и политичке институције и
са становишта њихове делотворно­
сти. У нади да га то није одвело у политичке
воде у којима су се неки уставни
правници успешно удавили, аутор је захвал
ан својим професорима који су
увек инсистирали на поузданим правним
критеријумима и у условима када
је политика претицала право, а пре свега проф.
др Златији Ђукић Вељовић
која је "добри дух ове књиге".
.
Жеља аущра и потреба издавача Правног факултета Привредне ака­
демије у Новом Саду су се поклопили, те
овај уџбеник предајемо јавности
на увид, а студентима, надамо
се на корист.

У Београду, 1. октобра 2007. проф. др Љиљана Славнић

10
 ДЕО ПРВИ

ОПШТА ПИТАЊА

УСТАВНОГ ПРАВА
ГЛАВА 1

ПОЈАМ И ПРЕДМЕТ
УСТАВНОГ ПРАВА

1. - Појам "уставно право" има два значења. Уставно право је посебна

грана права у правном систему, која обухвата правне прописе који уређују
уставну материју. Уставно право је и посебна наука чији је предмет проуча­
вања ова грана права, односно уставно право.

Полазећи од та два значења појма уставног права, размотриће се и пред­

и предмет уставног
мет уставног права као гране права, а повезано са тим

права као науке.

Предмет сваке науке је скуп сазнања о појавама које она изучава. Пред­
мет уставног права су друштвене појаве, па најшире посматрано, уставно
право спада у друштвене, полазећи од оне основне поделе наука према пред­
мету проучавања, на природне и друштвене науке. Ближе одређење везује
ову науку за правне науке, па је предмет проучавања уставног права скуп од­
ређених правом регулисаних друштвених односа.
Међутим, предмет уставног права има одређене особености по који­
ма се разликује од предмета других правних грана и других правних наука.
Под предметом уставног права, као гране права, подразумевамо: уређиваље
основних политичких односа у држави; субјекте државне заједнице; њихо­
ве слободе и права и суделовање у формирању органа власти; организацију
државне власти; облике државног уређења; инструменте и механизме влада­
вине. То је уставно право у материјалном смислу.
Предмет уставног права, па тако и предмет науке уставног права, обли­
ковао се поступно и у том развоју јавила су се ужа и шира схватања уставног
права.

Уже схватање полази од тога да је уставно право учење о уставу. Ово

традиционално схватање предмета уставног .права, које поједини аутори ка­
права чини
рактеришу као уже схватање, полази од тога да предмет уставног

сам устав односно уставни текстови, то јест правне норме које садрже устави.
Али, овај најлакши и најјаснији приступ је рестриктиван, јер се правна прави­
ла која уређују ограничавање државне власти не налазе увек у ~-ставу. Д;:_нас
највећи број аутора напушта ово нормативистичко схватање уставног права.

13
 Шире схватаље полази од тога
да је уставно право учеље о
правним
правилима која уређују поли
тичке институције. С обзиром
да не постоји
подударност између устава у
формалном смислу и устава у
материјалном
смислу, прошириваље
традиционалног схва
таља предмета уставног
права
ишло је у правцу обухватаља,
не само формалног текста уста
ва и схватаља
уставног права као учеља о устав
у, већ се уставно право схвата
правним правилима која уређ
као учеље о
ују одређену материју- поли
тичке институције.
Недостатак овог схватаља је што
уставно право не обухвата и
не проучава све
институције, већ само политичк
е институције које се односе
на највишу вла­
ст државе - љену структуру,
организацију, функционисаљ
е и ограничаваље
љених овлашћеља - људским
слободама и правима, правима
привредних И
других колективитета, и правима
територијалне самоуправе (Р. Марк
овић).
Иначе, за политичке институц
ије везује се појам "политичког
Политички режим чини расп режи ма".
оред целине политичких инст
итуција у датом
моменту у једном друштву (нпр.
познати су амерички, француск
и и руски
ПОЛИТИЧКИ режим).
Уставно право је део јавног прав
а, а јавно право (public law) инач
вата и уставно и управно прав е обух­
о. Јавно право се дефинише
као скуп норми
које уређују организацију јавн
их установа (држава, јавна тела,
шељ
и сл.) и вр­
е власти од стране љихо
вих органа.
Два су основна обележја јавн
оправног односа: прво, да би
се за један
правни однос могло рећи да је
јавноправни однос, један од субј
еката тог од­
носа мора бити јавно тело тј.
државни орган или неко коме
је држава повери­
ла вршеље јавних овлашћеља;
и друго, што је најважније, једа
н од субјеката у
односу на друге мора бити у јачој
позицији и мора имати положај
више власти.
Према овом схватаљу, r.ставно
право чине све норме које одре
ђују структуру
дрЖаве, утврђују састав и функционисаље
уставних органа, и установљавају
основна начела поли
тичког режима.

Недостатак овог схватаља је

што не садржи целину уста
вног права и
оставља по страни недржавн
у сферу - слободе и права грађана, огра
ваље државне власти и прав нича­
а територијалне самоуправе.
2. - Из свега изложеног произлази да
предмет уставног права чине
устав схваћен у формалном смис :
лу (као највиши правни акт);
и устав схваћен
у материјалном смислу (materia
constitutionis). Наиме, целокупна уставна
терија не мора бити обухваће ма­
на у уставу, као писаном коди
фикованом прав­
ном акту. Уз устав, она може
бити уређена и другим прав
ним актима (као
нпр. органским или уставним
законима, и др.). Поред тога,
могуће је да
уставну материју, као нпр. у
Енглеској, у одсуству устава
у формалном смис­
лу, не уређује један највиши
правни акт, већ други правни
прописи (закони,
уставне конвенције, повеље,
и сл.), па је чак могуће да део
уставне материје
14
уопште није уређен правним актима већ неписаним правилима понашаља
- уставним обичајима.
Зато, предмет уставног права чине и устав схваћен у формалном смис­
лу - као највиши правни акт, и устав схваћен у материјалном смислу - као
уређиваље најзначајНијих односа у држави, независно од тога којим актом и
на који начин се то чини.
У савременој уставноправној науци постоји висок степен сагласности
у погледу тога шта чини садржај предмета уставно право, односно које су то
области и питаља који чине уставно право.
Уставну материју (materia constitutionis) чини уређиваље следећих пи-
таља и односа:

- уређиваље основних политичких односа у држави;

- утврђиваље ко су субјекти државне заједнице;
- гаранције слобода и права грађана и љихово суделоваље у форми-
раљу органа власти;

- организација државне власти;

- облик државног уређеља;
- инструменти и механизми владавине.

Међутим, у конкретним уставним системима различитих земаља, на­

ведене области друштвених односа које чине предмет уставног права, имају
различит садржај.
Различитост садржаја који обухвата предмет науке уставног права
З. -
(М. Пајванчић) исказује се нпр. тако што предмет уставног права чини пи-
. таље организације власти, али је садржај који обухвата организација власти
различит у појединим уставним системима, зависно од типа организације
власти (подела власти, равнотежа власти, јединство власти). Даље, у уставном
праву предмет изучаваља је увек законодавно тело, али је садржина разли­
чита у зависности од начина избора тог законодавног тела (већински или
пропорционални систем, итд.), у зависности од структуре законодавног тела
(једнодомно или дводомно или вишедомно), као и зависно од начина органи­
зације и рада законодавног тела (врсте заседаља итд.).
Поред разлика које се у погледу предмета уставног права срећу између
појединих земаља, постоје разлике између уставних система у једној истој
држави које се срећу у току Љеног уставног развоја. Те разлике настају услед
ревизија устава или доношеља новог устава.
Од доношеља првих устава великог броја земаља прошло је више од јед­
ног века. •Временом, већина земаља је донела нове уставе, а неке су усаврша­
вале изменама и допунама своје већ донете уставе. Стога и развој уставности
у одређеној земљи представља део садржаја уставног права, који се разликује
од периода до периода. Овако постављен однос између предмета и садржине
уставног права, наводи на закључак да апстрактни садржај предмета пред-

15
 ставља константну релативно стабилну компон
енту уставног права, насуп­
рот динамичној променљивој садржини.
Уставно право се може појављивати у три облика:
1) као опште уставно
право које чини љегову апстрактну теоријс
ку поставку, а чији је циљ про­
учаваље општих уставних институција, изнад позити
вног права; 2) као пози­
тивно уставно право које се односи на појединачни
уставни поредак; и 3) као
упоредно уставно право које упоређује норме уставн
их института различи­
тих поредака и земаља, како би се уочиле слично
сти и разлике.

16
ГЛАВА П

ПРОБЛЕМ НАЗИВА И РАЗВОЈ

НАУКЕ УСТАВНОГ ПРАВА

4. - Уставно право је правна наука која се бави проучаваљем права,

правних института и правних односа. Предмет науке уставног права аб­
ликовао се поступно, а прецизније је одређен настанком модерне уставно­
сти крајемXVIII и почетком XIX века. Коначно уобличеље предмета науке
уставног права у тесној је повезаности са осамостаљељем уставног права као
посебне гране права у правном систему.
Назив науке уставно право је новијег датума и везује се за појављи­
ваље формалних устава крајем XIX и почетком ХХ века. Назив уставно
право историјски је настао у Енглеској, Француској и САД као израз борбе
за уставност, тј. за ограничаваље свемоћи апсолутног центра власти путем
устава који апсолутни носиоци власти неће моћи да мељају када и како хоће.
Та борба сводила се на борбу за писани устав, који ће поставити границе
државне власти и обезбедити сувереност народа, тј. демократски политички
режим.

Назив уставно право за правну дисциплину чији предмет проучавања

смо дефинисали, није општеприхваћен, мада је преовлађујући. Још увек,
мада у маљој мери него раније, користи се и назив - државно право. Назив
државно право створен је и највише је употребљаван у Немачкој. Тај назив је
старији и обухвата правне прописе о организацији и функционисаљу држав­
них органа, тј. прописе о државној организацији. Државно право је имало
за циљ да укаже на предмет те дисциплине али и да изрази једну политичку
филозофију о месту и улози државе у историји друштва (Хегелово учеље о
држави, право је створила држава, оно је израз државне суверености). У на­
шој правној теорији користи се назив уставно право, изузев у једном краћем
раздобљу током XIX века, у којем се користио назив државно право.
Уставно право у садашљем облику спада у новије правне дисциплине.
Савремено уставно право започиље свој развој 1834. године када је на Прав­
ном факултету у Паризу била основана катедра под називом "Уставно право",
а током веома садржајног развоја, преиспитиваљем њеrовоr традиционалног
схватаља, дошло се до данашљег схватаља уставног права.
 5. - Развој науке уставног права се везује за појаву писних устава.
Уставно право се развило у посебну грану правног система тек крајем XVIII и
почетком XIX века. Појавом nрвих nисаних устава развија се и уставно nраво
као nосебна грана правног система, а развија се и посебна наука која се бави
nроучавањем ове гране nрава.

Теоријска сазнања о nитањима која се данас изучавају у оквиру

уставног права, развијала су се као део великих филозофских учења, јер су се,
историјски посматрано, дуго времена сазнања о природи и друштву развија­
ла у оквиру филозофије. Класична грчка филозофија, велики римски прав­
ници, хришћанско црквено учење, теоријска мисао раног феудализма - пре­
тече су савременог уставног права и у тој идејној и теоријској подлози налази
се порекло идеја конституционализма.
Теоријска мисао која у средиште интересовања ставља питања која да­
нас изучава уставно nраво, обликује се под утицајем одређених социјалних
карактеристика епохе апсолутизма, ренесансе и просветитељства, односно

идеја уставности је предодређена историјским догађајима XVI, XVII и XVIII

века.

Изучавање историје права започиње изучавањем првих насталих ко­

дификација обичајног права на тлу Европе, и започиње рађањем нових грана
јавног права (међународног права, државног права, управног права, као по­
себних грана правног система). Уставно право још није посебна грана права,
али настају прве целовите теоријске расправе о уставним питањима: Макија­
велијев "Владалац" (1513) и "Утопија" Томаса Мора (1516). Развија се идеја о
нужности ограничавања јаке и аnсолутне власти владара. Централна питања
модерног конституционализма могу се идентификовати и разазнати већ у де­
лима и теоријским расправама Жана Бодена, Алтузијуса, С. Ј. Брутса. Те рас­
праве се односе на слободе и права грађана, лаичко порекло државне власти,
ограничење власти основним законом, парламентом и др.

Формулисање основа савременог конституционализма збило се у Фран­

цуској, Енглеској и Немачкој током XVII и XVIII века, у делима: Томаса Хобса
и Џона Лока (Енглеска), Шарл де Монтескјеа и Жан Жак Русоа (Француска),
као и у делима америчких конституционалиста и теоретичара федерализма
Александра Хамилтона и Џејмса Медисона. А друштвени уговор, као тео­
ријско оцравдање политичке заједнице, добија и реалну потврду доношењем
nрвих писаних устава на америчком и евроnском тлу.

Појавом писаних устава, уставно право се издваја у самосталну грану

права.

У XIX веку настанак и развој уставног права, па и ове науке, одвија се у

различитим условима и под утицајем различитих чинилаца: у Енглеској, Не­
мачкој, Француској, Швајцарској, Италији, Америци, Аустрији, Русији. Крајем
XIX века већ се може говорити о посебној научној дисциплини - уставном
18
праву - која проучава област уставног права, и као посебна наставна дисцип­
лина изучава се на правним факултетима европских земаља.
Током ХХ века уставно право се развија интензивно као наука, а број­
не научнике и љихова најзначајнија дела прате актуелни уџбеници уставног
права.

б. - Установљаваље уставног права као наставне дисциплине, односно

предмета уставно право, има своју генезу. На нашим савременим правним
факултетима углавном се учи предмет под називом Уставно право.
И уџбеници из тог предмета носе исти назив, традиционално почевши
од Слободана Јовановића (Устав но право од 1924. године), Јована Стефановића
(Уставноправо и компаративно, Загреб, 1965), Јована Ђорђевића (Уставно
право, Београд, 1976), Александар Фира (Уставно право, Београд, 1981), и др.
Новији уџбеници уставног права, нпр. на правним факултетима
у Београду и у Новом Саду, носе називе "Уставно право и политичке ин­
ституције",
2005. (проф. др Ратка Марковића); или "Уставно право и уставне
институције",2003. (проф. др Марјана Пајванчић). Одакле ти сродни називи?
Реформом од 1954. године у Француској је промељен назив "Уставно
право" у "Уставно право и политичке институције". Разлог ове реформе је био
да се уставно право отвори за политички живот и да га усмери ка бављељу
праксом политичке власти. Од тада ова дисциплина је више од пола века са­
чувала овај назив и ову садржину. Она је уставно право у ширем смислу, и
залаже се за неопходност правне анализе политичких институција и води ра­
чуна о љиховој делотворности.
Мада су слободе и права грађана биле незаобилазан саставни део
уставног права и у време социјалистичке уставности, тек у новије време
уставно право (као грана права) проширује свој садржај нарочито у правцу
већег обухвата слобода и права грађана, као и институција уставног система
којима се ограничава државна власт.
У великом броју земаља са демократском традицијом, уставно пра­
во спада у најмаље динамичне научне дисциплине међу правним наукама.
Уставно право као основна грана позитивног правног система била је и остала
је онај део права који се најспорије мељао. То је чак важило и за тоталитарне
социјалистичке правне системе, истина из сасвим другачијих разлога. Међу­
тим, уставни развој Југославије, па и Србије, имао је сасвим другачију, крајље
динамичну уставну историју.
Различитост садржаја предмета уставног права као гране права, пре
свега се односи на део у коме се уставно право јавља као позитивно уставно
право које се односи на појединачни уставни поредак. Тако, поред незаобилаз­
ног теоријског и историјског дела, nроучаваље уставно-правних институција,
као и идентификација обележја државе у којој живимо, захтевају да се ува­
жи реалност самосталне Србије (од јуна 2006. године). Стога и Уставно право

!9
као наставни предмет, у свом позитивноправном сегменту поново мора бити
иновирано.

Већ постоје студијски обрађени материјали на основу којих би се могло

говорити о формираљу посебног наставног предмета Уставно право Србије.
У том правцу први покушај у савременом периоду учињен је већ 1995. године
у 11 тому Енциклопедије уставног права бивших југословенских земаља из
1995. године (изд. ,,Мир", Нови Сад). У оквиру ове Енциклопедије уставног
права, и то као универзитетски уџбеник, појавило се "Уставно право Репуб­
лике Србије", академика проф. др Александра Фире. Иако је настало као део
републичког уставног права у оквирима једне двочлане федерације (тада
СРЈ), оно није било само део збира правних система бивших југословенских
република већ најава једног новог, скоро сасвим уобличеног правног система.
Нова етапа у уставно-правном развоју земље неминовно је праћена и појавом
нових уџбеника за ову наставно-научну дисциплину.

20
ГЛАВА III

МЕТОД УСТАВНОГ ПРАВА

7. - Сваку научну дисциплину чине љен предмет и метод којим се она

користи приликом изучаваља предмета. Предмет научне дисциплине пред­
одређује љен метод. Одабир метода зависи од предмета проучавања.
Уставно право је правна дисциплина, што одређује и метод љеговог
проучаваља који је претежно правни.
Међутим, уставно право нема своје посебне методе већ се углавном
користи општим правним методама, а као помоћне користи методе друrих
сродних наука.

У уставном праву најразвијеније су бројне нормативно-правне мето­

де. То су, пре свега, егзегетски и нормативни метод, који се ограничавају на
тумачеље уставног текста и љегово објашљавање, или анализирају уставну
стварност узимајући као мерило текст устава односно нормативни оквир
устава.

Уставно право користи, поред историјског и компаративноr метода и

познате методе тумачеља права: систематско, циљно, историјско, по анало­
гији и др.
Позитиван метод се састоји у анализи важећих прописа, институција и
сл., без обзира на апстрактни идеални модел конституисаља.
Проучаваље устава сваке земље захтева употребу правних и неправ­
них метода. Тако савремено уставно право нарочито користи низ социолош­
ко-политиколошких метода, који полазе од стварности и конкретних друшт­
вених, културних и других односа:

С обзиром на општу тенденцију јачаља утицаја међународног права

на унутрашље правне поретке, као и имајући у виду снагу интеграционих
процеса у Европи чији је резултат чланство у Европској унији, јасно је да
употреба упоредног метода мора бити наглашенија у савременом уставном
праву, а поготову у оним правним системима који су у обликоваљу или пре­
обликоваљу. И уставно право се све више користи резултатима упоредноr
метода, који има ту посебну вредност да омогућава дефинисаље неких опш­
тих законитости и тенденција у развоју права, а његово коришћење нарочито
је корисно када се комбинују историјскоправни и упоредни метод.

21
 8. - У уставном праву методолошки је неопходно разликовати и тачно
употребљавати неке појмове који се често и слободно користе, почевши од
устава. Под "уставом" се обично подразумева један писани документ, најјаче
правне снаге, највиши правни акт који садржи основна правила о државном
и друштвеном уређељу једне земље (С. S. Where, М. Јовичић), и у том фор­
малном смислу и ми користимо појам устав.
За разлику од тога, појам "уставно право" означава правну грану једног
правног система, коју сачиљава низ правних норми, а које се иначе могу на­
лазити у једном или у више правних аката.
Међутим, поред појма уставно право (као посебне гране правног си­
стема и као посебне науке), у правној литератури користе се и неки други
термини чије је значеље потребно прецизирати.
Појам "уставни систем" најчешће се употребљава да означи правне про­
писе који су садржан и у различитим актима, а који уређују материју уставног
права као посебне гране правног система. Уставни систем је појам који озна­
чава систем правних норми које уређују уставну материју, односно покри­
вају предмет регулисаља уставног права (А. Фира). Иначе, поједини аутори,
поред уставних норми, под уставним системом подразумевају и уставне ин­
ституције.
"Уставно уређеље" је појам који има скоро исто значеље као и уставни
систем само са нешто ширим значељем јер обухвата и примену уставног си­
стема у пракси. Тако уставно уређеље обухвата: уставно-правне прописе
који уређују уставну материју; законодавну праксу, која настаје у примени
уставних прописа; као и функционисаље уставних институција. У позитив­
но-правном делу Уставног права, биће обухваћени поред уставног права и
елементи уставног система, као и уставног уређеља Србије.
"Уставни поредак" је појам најшире садржине, који означава јединство :,-

нормативног и стварног. Он обухвата не само систем правних прописа који

уређују уставну материју, већ и реалне друштвене односе у којима су настале
уставне норме на које и саме ути чу. Повезаност, међусобна зависност и утицај
уставног система и друштвених односа који тај систем условљавају и утичу
на љега називамо "уставним поретком". Уставни поредак је уставни систем
једне земље у љеговој примени.

22
ГЛАВАIV

МЕСТО УСТАВНОГ ПРАВА

У ПРАВНОМ СИСТЕМУ

9. - Однос устава тј. уставних норми и других правних норми, у основи

одређује и место уставног права у правном систему једне земље.
Мада питаље односа устава и других правних норми спада у општу те­
орију права, овде је од значаја суштинско питаље тог односа које се своди на
то да поједине правне норме имају различиту правну снагу.
У савременим правним системима овај однос је решен применом прин­
ципа хијерархије правних аката, односно хијерархије правних норми. Ме­
сто правне норме у хијерархији правних норми одређује љену правну снагу.
Устав има врховно место у хијерархији правних аката па тако уставне нор~!е
имају врховно место у хијерархији правних норми. То истовремено значи да
све остале правне норме морају бити у складу са уставом.
Положај уставног права у правном систему одређен је, с једне стране,
чиљеницом да је устав скуп правних норми највише правне снаге, а с друге
стране, чиљеницом да устав регулише основне друштвене односе.

10. - Правни систем једне земље сачиљава скуп свих грана права. Прав­
ни систем је скуп општих правних норми, распоређених с обзира~ на љихо­
ву садржину, на низ маљих и већих целина, које су међусобно повезане тако
да чине непротивуречну и јединствену целину.
Уставно право као грана права садржи неке основне принципе, најзна­
чајнија начела на којима се темеље остале гране правног система :или ја.мче
основна права грађана која чине део садржаја тих правних грана. На пример,
у уставу је увек утврђен правни основ за доношеље закона којима се уређују
поједине области права у правном систему одређене земље.
Устав је основни формални извор права за сваку грану права. Отуда
је однос уставног права према другим гранама правног система специфичан.
Уставно право има централно место у правном систему.
Уставно право има додирне тачке са скоро свим другим са:мосталним
гранама правног система, па према класичној подели, са: управни~1 право~!,
кривичним правом, судским правом, грађанским и стварним право~1, поро­
дичним и наследним правом, привредним правом, радним правом и међу-
 народним nравом. Устав утврђује начела и неке основне nринциnе и односе
у скоро свим гранама правног система, али неке уређује исцрnније (као нnр.
кривично и nородично nраво), док за неке друге гране nрава садржи само
основне одредбе или поједине институте.

ј
1
!
1
ј

"
1
'
.
·,

. ,_~- ,.

24
ГЛАВА V

ИЗВОРИ УСТАВНОГ ПРАВА

11. - Појам извори nрава означава три различите ствари: nрво, извор
доношеља права, односно који надлежни орган је донео nравни акт; друго,
извор сазнаља права, односно nравни документ који садржи nравне норме;
и треће, извор настанка права, односно процес ствараља nравне норме. Ова
три значеља појма извор nрава указују на три обележја nравног акта у фор­
малном смислу. То су: доносилац акта, форма nравног акта и nостуnак доно­
шеља.

Свака грана права има своје изворе, па тако и уставно nраво.

Извори уставног права су најзначајнији различити nравни акти којима
се уређују основни друштвени односи и установљавају најзначајнија nравиЈiа
nонашаља у држави и друштву. Релативно лако је утврдити изворе уставног
права, и односе између љих, у земљама које имају устав у формалном смислу.
Извори уставног права најчешће су обликовани као правни nроnиси,
али ту nостоје изузеци. Компаративно nосматрано, типичан nример у том
погледу пружа Енглеска, за коју се везује појам тзв. историјске уставности.
Поред тога, и у Француској, поред Устава који је донет 1958. године и који
је основни извор уставног права Француске, и Декларација nрава човека и
грађанина донета 1789. године представља извор права.
Постоји више врста извора уставног права. Изворе уставног nрава нај­
nре су чинили уставни обичаји, дакле, извори права у материјалном смислу.
У XVIII веку nојавили су се nрви устави у значељу које имају и данас.
У савременим уставним системима, добијају на значају и неки изво­
ри уставног права који традиционално нису имали такву улогу, пре свега у
земљама континенталног права (нnр. nракса Европског суда за људска nра­
ва).
Правна снага норми уставног права може бити различита. Наиме, нису
сви извори уставног права истог значаја, па ни норме уставног nрава немају
једнаку nравну снагу. Правна снага појединих норми уставног nрава зависи
од извора, тј. од начина на који је та норма донета или утврђена.
Хијерархијски, формално и материјално, најважнији извор уставног
права је устав. Поред устава, извори уставног права су и уставни закони, ор-
 гански закони, међународни уговори, закони, а могу бити и неки подзакон­
ски акти, пословник и други општи акти законодавног тела, владе, врховног

и уставног суда и сл., судске одлуке и уставни обичаји.

УСТАВ

12.- Устав је основни извор уставног права. Он је најзначајнији извор

уставног права у формалном смислу. У формалном смислу устав може по­
стојати у облику једног правног акта. Када је устав донет у виду јединственог
правног акта сматра се да је кодификован. Устав може чинити и више разли­
читих највиших правних аката, који сви заједно чине устав једне земље (нпр.
Устав Финске, Устав Шведске).
Устав као акт највише правне снаге који уређује најважније односе у
одређеној држави, може имати и другачији назив, као што је нпр. Основни
закон (СР Немачка).
У сложеним државама као што је федерација, постоји специфична си­
туација у погледу формалних извора уставног права. Федерацију одликује по­
стојаље устава савезне државе (федерални устав) и устава федералних једи­
ница које улазе у састав федерације. Како су оба устава највиши правни акти,
однос између та два устава уређује се у савезном уставу и почива на принци­
пу супремације савезног устава. Начело супремације налаже да устави феде­
ралних јединица морају бити сагласни савезном уставу.
У социјалистичкој Југославији (1946-1991) основни извори уставног
права били су устави државе Југославије (ФНРЈ и СФРЈ) од 1946, 1963. и 1974.
године; као и републички устави доношени у оквирима уставног система за­
једничке федералне државе.
У изворе уставног права спадају сви делови устава, без обзира на облик,
па тако и уставни амандмани. Као извори уставног права нарочит значај су
имале нпр. амандманске измене устава у тзв. другој Југославији које су врше­
не у више наврата (од 1967. до 1971. године; од 1976. до 1989. године).
У уставном систему Републике Србије основни извор уставног права су
били устави Србије (од 1947, 1963. и 1974. године), заједно са амандманским
изменама тих устава. У једном периоду уставног развоја Србије и устави две
аутономне покрајине Војводине и Косова и Метохије (од 1974. године) пред­
стављали су изворе уставног права у Републици Србији. Република Србија је
28. септембра 1990. године усвојила устав који је у основи био потпуни устав
једне државе у процесу транзиције, а који је значајан као извор уставног пра­
ва јер је, напуштајући принципе социјалистичке уставности, поставио ин­
ституционални оквир који је у основи задржан и у савременој Србији.

26
 У савременом систему Републике Србије, основни, али наравно не је­
са
дини, извор уставног права је Устав од 8. новембра 2006. године, заједно
Републике Србије од 10.
пратећим Уставним законом за спровођеље Устава
новембра 2006.

МЕЂУНАРОДНИ УГОВОРИ

Међународни уговори су допунски извори уставног права, који све

13. -
међу­
више добијају на значају. Закључиваље међународних уговора је ствар
дни
народног права, а љихова примена је ствар унутрашљег права. Међунаро
ти воља два или више
уговор је међународни правни акт, производ сагласнос
изра­
субјеката међународног права (државе или међународне организације),
аља реципрочних права
жене преко надлежних органа, са циљем успостављ
ра­
и обавеза. У унутрашљи правни поредак међународни уговори се уносе
тификацијом. Међународни уговор дејствује једино између субјеката међуна­
родног права који га изричито прихвате.
Међународни уговори се јављају у форми: декларације, пакта, конвен-
ције.
По правилу, устави садрже одредбу која уређује начин уношења
14. -
правила међународног права у унутрашљи правни систем земље, и одређују
пре све­
место норми међународног права у хијерархији правних аката. То су,
имају примат у унутрашњ ем
га, она уставна правила о томе које норме (акти)
аних међународ них уго­
праву, и одредбе о непосредној примени ратификов
вора.

У савременим правним системима бивших социјалистичких држава,

по
међународни уговори и општеприхваћена правила међународног права,
државе.
правилу, представљају изворе права који имају примат над правом
Са становишта односа унутрашљег и међународног права, све већи
прин­
број држава опредељује се за тзв. монистички систем који почива на
бар неке норме међународ ног права непосредн о важе и по
ципу да све или
право
правној снази су изнад норми унутрашљег права. Норма која сврстава
./.:.· једне државе у тзв. монистичке системе је она уставна одредба која утврђује
не­
да се одредбе међународних уговора који важе на територији те државе
··;-.
·.t; посредно примељују.
у
За Србију то је било садржано у Уставној повељи, а такав принцип
релевантн е су
основи садржи и Устав Србије од 2006. године. У том погледу
­
одредбе Устава РС које утврђују да су општеприхваћена правила међународ
ног права и потврђени међународни уговори саставни део правног поретка
ни уго­
Републике Србије и непосредно се примељују, а потврђени међународ
вори морају бити у складу с Уставом РС.
27
 15. - Од посебне важности за савремено уставно право су међународни
документи (политички и правни) о људским правима који су усвајани током
ХХ века и који означавају почетак интернационализације људских права, увр­
штавајући их у универзалне вредности људског рода. Процес интернациона­
лизације људских права се одвијао кроз сазреваље увереља да се на људска
права могу и морају применити стандарди усвојени од међународне заједни­
це.

Међународна заједница је у постепено усвајаним актима о људским

правима - међу којима је Универзална декларација о правима човека, ус­
војена од Генералне скупштине Уједиљених нација 10. децембра 1948. године,
један од основних извора међународног права - изразила своје прихватаље
одређених права и стандарда у вредноваљу, како легислативе, тако и правне
праксе појединих држава.
Процес интернационализације људских права обележавају: тенденција
ширеља људских права признатих од међународне заједнице, као и форми­
раље чврстих критеријума и механизама за контролу љиховог поштоваља у
појединим државама.
Уставно право, мада део унутрашљег права, није остало имуно на овај
процес, нарочито у бившим источно-европским земљама и бившим југосло­
венским републикама, земљама у процесу транзиције, чији су уставноправни
системи обликовани под видним утицајем међународноправних докумената
о људским правима и слободама.
Један од незаобилазни х и најважнијих таквих међународних уговора је
Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода (колок­
вијално: Европска конвенција о људским правима). Иначе, о питаљу правног
карактера Конвенције постоји неспорно гледиште - она је мултилатерални
уговор у класичном смислу. Донета је у Риму 1950. године; потписало је 13
држава чланица Савета Европе (регионална организација у области људских
права). Данас су све европске земље, љих 46 држава чланица (осим Белору­
сије), потписнице Европске конвенције о људским правима. Сматра се да је
најважније обележје Европске конвенције о људским правима установљени
систем за заштиту права и слобода гарантованих Конвенцијом.
Државна заједница Србија и Црна Гора, чији је међународни субјекти­
витет наследила Република Србија сагласно Уставној повељи, потписала је и
ратификовала Европску конвенцију 2003. године, тако да је она у правни си­
стем Републике Србије формално унета те2003. године. И нови Устав Србије
у материјалном смислу широко потврђује љен садржај. Наиме, Европска кон­
венција за заштиту људских права и основних слобода видно је утицала на
садржај Устава Републике Србије од 2006. год.
28
 УСТАВНИ ЗАКОНИ

16. - Уставни закони се од обичних закона разликују прво, у погледу

материје коју уређују, и друго, у погледу поступка доношеља. У оба та еле­
мента они се приближавају уставу, али нису устав. Њихова правна снага је
маља од устава а већа од обичних закона. Специфичност уставних закона (и
органских закона) је, у томе да љихов ранг и љихово место у хијерархији опш­
тих прописа није последица хијерархије државних органа. Наиме, постојаље
уставног закона и органског закона указује на проширену хијерархију прав­
них аката, јер се између устава и закона јавља једна специјална врста закона
која је, по поступку доношеља и правној снази, између устава и закона. Али
ове акте, по правилу, доноси законодавни а не специјални уставотворни ор­
ган (нпр. Уставотворна скупштина), па љихова појава у правном поретку није
последица прошириваља хијерархије органа.
У зависности од позитивног права одређене земље, уставни закони су
општи правни акти који се под тим називом појављују у два значеља: (а) као
уставни акти и (б) као специјални закони. Уставни закони су или непотпуни
устави или специјални закони.
Најважније питаље је правни карактер уставних закона. Правни карас­
тер уставног закона се одређује како у односу на устав, тако и у односу на за­
кон; како у формалном, тако и у материјалном смислу. Одређиваље правног
карактера уставног закона врши се на основу неколико основних критерију­

ма: поступка доношеља, обухвата уставне материје и правне снаге акта који
се означава као уставни закон.

(а) Уставни закон као уставни акт представља облик промене или амен­
дираља устава и доноси се када из неких разлога није могуће донети нов
устав. Уставни закон се у најопштијем смислу одређује као закон који има
снагу устава, јер је донесен по специјалном поступку за доношење односно
промену устава. Он уређује питаља која спадају у уставну материју, те садр­
жи одредбе уставног карактера.
Уставни закони који имају снагу устава у односу на устав разликују се,
. ;. пре свега, у погледу обухвата уставне материје (у односу на устав, он се од­
ређује у материјалном смислу). За разлику од устава уставни закони не обух­
ватају уставну материју у целини (односно они не садрже сва уставна питања
унутар одређених правних области, нити питаља која уређују имају потпу-
(· ни уставни садржај); уставни закони ни систематски нису потпуни устав, јер
садрже само поједине љегове делове. Скоро без изузетка, уставни закони ве
садрже одредбе о поступку промене устава. Уколико уставни закон садр~Ђ
одредбе о уставотворној власти, ради се о уставном акту. Уставни закони су
:~·-: по обухвату уставне материје знатно скромнији него потпуни устав.
 У односу на закон, уставни закон се разликује у формалном смислу, пре
свега, по поступку доношеља. Када се одређује у односу на закон, уставни
закон се од закона такође разликује, пре свега, у погледу поступка доношеља
и то: доноси се по тежем поступку него закони, а често је тај поступак изјед­
начен са поступком за доношеље и измене устава. Уколико је тај поступак
изједначен или је приближнији поступку доношеља устава, утолико је прав­
на снага уставног закона већа.
У савременим уставним системима, уставни закон може бити донет као
акт којим се меља или допуљава устав; или као акт којим се уређују питаља
која устав не садржи а требао би, односно када устав препушта законодавцу
уређиваље уставне материје у одређеној области. Уставни закон може бити
донет истовремено са доношељем устава, као акт спровођеља устава. Такав
уставни закон је акт који прати устав и уређује режим преласка из једног
уставног система у други, одређује рокове за примену новог устава и сл.
(б) Уставни закон као специјални закон уређује неку посебно значај­
ну област, па су и по начину доношеља и правној снази акти под називом
уставни закон изнад обичних закона.
У ову врсту спадају, нпр. уставни закони који уређују: област финан­
сија (Финансијски уставни закон Аустрије из 1948); надлежност уставног суда
(нпр. Уставни закон о Уставном суду Аустрије из 1945. године, Уставни за­
кон о организацији и надлежностима Уставног суда Мађарске према Уставу
Мађарске из 1990); или нека основна привредна питаља (Закон о предузећи­
ма СР Немачке из 1989. године).
Уставни закони у значељу специјалног закона су и органски закони који
се доносе нпр. у оквиру правног система Француске Републике.
Од ова два значеља појма уставног закона треба разликовати појаву
да терминолошки различити појмови означавају исту врсту општег прав­
ног акта. Наиме, под појмом "уставног закона" у СР Немачкој подразумева
се "устав". За разлику од уставних закона који не обухватају уставну материју
у целини, Уставни закон (Grundgesetz) који се назива и Основни закон, донет
1949. године у СР Немачкој, је потпуни устав.
17.- Историјски посматрано, у уставноправном систему Србије и бив­
ше Југославије, било је више врста уставних закона, који су се разликовали
према обухвату и врсти материје коју уређују и према неким елементима по­
ступка доношеља. Хронолошки посматрано, у уставном развитку Србије (и
Југославије) постојале су, према тексту устава (нормативно) и практично (као
саставни део правног поретка), четири врсте аката под називом уставни за­
кон.

Уставни закони са значељем новог устава, као облик делимичне проме­

не устава, установљени су 1953-1955. године, како у оквиру тадашљег савез­
ног правног поретка, тако и у оквиру правних поредака федералних једини-

30
ца, па и у Републици Србији. У уставном систему Србије донет је 1953. године
Уставни закон који је укинуо и заменио најзначајније делове Устава из 1946.
године, и био је по свом значају нови Устав, али непотпун, јер није имао од­
редбе о начину промене Устава.
За уставни закон, као акт који је представљао облик делимичне про­
мене или допуне устава у једној одређеној области, уставни основ је био у
Уставу Социјалистичке Републике Србије од 196.3.. године, који је предвиђао
да предлог за промену устава може имати облик уставног амандмана или
уставног закона. У пракси је територијална организација Србије мељана ак­
тима у облику уставног закона, донетих 1965. и 1966. године.
Покрајински уставни закони су били акти чији се правни основ нала­
зио у одговарајућим одредбама Амандмана на Устав Југославије од 1968. го­
дине. Уставни закони аутономних покрајина Војводине и Косова и Метохије
из 1968. године су донети по поступку за измену устава.
Они су били специфичност правног поретка Републике Србије, и израз
уставног положаја аутономних покрајина у нашем уставном систему. Сви ти
уставни закони имали су карактер и значеље уставног акта, и нису непознати

облици и врсте у компаративној пракси и правној теорији.

Спроводбени уставни закони су специфичност нашег динамичног
уставног система, у коме су уставне промене биле и остале релативно честа
појава. Уставни закони као акти за спровођеље у живот новог устава уведени
су у наш систем 1963. године, и једини су облик уставног закона који постоји
и у савременом уставном систему Републике Србије.
Акти под називом "Уставни закон за спровођеље Устава" или "Уставни
закон за спровођеље промене Устава" су уставна категорија од 1963. године.
Првобитно уставно одређеље је било да се посебни уставни закон доноси за
спровођеље устава и обезбеђеље преласка на љегову примену.
У најопштијем смислу спроводбени уставни закони се дефинишу као
закони који садрже прелазне одредбе за увођеље у живот новог устава. Они
нису самостални правни акти. Правно технички они представљају додатак
Уставу или уставним амандманима.
Уставни закон се доноси ради извршеља или спровођеља новог устава
или појединих измена устава. Спроводбени уставни закони служе за оживот­
вореље материјалних норми уставног карактера и за организациона решеља
предвиђена новим уставом. Уставни закони се могу донети било истовремено
са основним уставним текстом било касније; они представљају целину за себе,
љима се, по правилу, регулише материја која није уставом регулисана. Њихо­
ва правна судбина није неизбежно везана за основни уставни текст. Могуће
је чак да уместо основног уставног текста буде донет нови, а да уставни закон
важи неизмељен и даље (М. Јовичић).

31
 Историјски посматрано, први спроводбени уставни закон је донет уз
Устав СРС из 1963. године, и то по поступку за промену устава.
Први спроводбени уставни закон који није донет по поступку за про­
мену устава је Уставни закон за спровођеље амандмана на Устав СР Србије
1989. године. Од тада, према поступку доношеља, спроводбени уставни закон
је закон који се доноси по поступку лакшем од устава а тежем од закона.
Садржина спроводбених уставних закона је у основи одређена уставом.
У материјално правном смислу, они су садржали одредбе о примени и
ступаљу на снагу устава, о примени уставних одредби о републичким орга­
нима и о органима територијалних јединица и поглавље о усклађиваљу про­
писа са уставом.

Спроводбени уставни закони су проглашавани и ступали су на снагу

истовремено и на исти начин као устав, изузев великог броја уставних закона
за измену и допуну Уставног закона за спровођеље Устава РС од 1990. годи­
не.

Правна снага спроводбеног уставног закона је била већа од обичних за­

кона, с обзиром на материју коју су уређивали и с обзиром на поступак доно­
шеља. У хијерархији правних аката, место спроводбеног уставног закона није
изричито утврђено.
18. - У савременом уставноправном систему Уставни закон за спро­
вођеље Устава Републике Србије је извор уставног права, коме неки аутори
дају скоро исти значај као и уставу.
Наиме, Устав Републике Србије из 2006. године задржава категорију
спроводбених уставних закона. Изричито се појам "уставни закон" користи
као назив за акт који се доноси "за спровођеље промене Устава". Уставни за­
кон доноси Народна скупштина, посебном квалификованом двотрећинском
већином гласова народних посланика. Разлика је у томе што у савременом
уставном систему Србије, спроводбени уставни закон формално више не
мора бити донет истовремено са Уставом.
Међутим, мишљеља смо да уставни закон за спровођеље Устава, иако
значајан извор уставног права, није акт уставног карактера у формалном и
материјалном смислу, нити он може бити облик делимичне измене Устава.
Уставни закон за спровођеље устава је специфичан закон, који, као спровод­
бени акт, нема самосталну егзистенцију у правном поретку. Као пратећи до­
кумент, љегов правни смисао се исцрпљује са циљем који му је устав одредио
- "спровођеље устава", и као такав он има привремени карактер и обавезу да
следи уставну концепцију и уставна решеља.

32
 ОРГАНСКИ ЗАКОНИ

19. - Органски закони су општи правни акти које доноси парламент по

посебном поступку; они уређују уставну материју која се најчешће односи на
организацију јавних власти односно на поједине органе државне власти. Ор­
гански закони развијају и допуљавају неке одредбе устава, нарочито оне које
се односе на државне органе. Органски закони се доносе за уређиваље само
оних питаља за која је то у уставу одређено.
Најкраће речено, органски закони, у значељу како се овај појам данас
користи у Француској, су акти комплетираља и прецизираља устава, који се
усвајају односно мељају према посебном поступку, знатно тежем од обичног
закона. То су закони који организују функционисаље институција које су
претходно постављене у уставу и који су према својој правној снази између
устава и обичних закона (Каре де Малбер).
Основна питаља у вези са органским законима су љихов правни карак­
тер и место у хијерархији правних аката, који се одређују са формалног и са
материјалног становишта.
У хијерархији правних аката, органски закони су између устава и обич­
них закона. Они имају јачу правну снагу од закона. Изнад обичних закона
љих уздижу посебни услови у поступку доношеља, као што су: посебна ква­
лификована већина код љиховог изгласаваља, сагласност оба дома, прогла­
шеље у истоветном тексту, и сл. Тежи поступак доношеља од обичних закона,
а лакши услови од оних за доношеље устава, чини органске законе актима

изнад закона, а испод устава. Иначе, у правној теорији има и мишљења да

постоје две врсте органских закона, који заузимају различито место у хије­
рархији правних аката, од којих су први у формалном смислу обични закони,
а у материјалном смислу су устав, пошто уређују уставну материју, а други
се у правном поретку земље налазе на ступњу између устава и закона (Жорж
Бирдо).
Вредни помена су органски закони у Уставу Француске Републике од
1958. године, који су разрађивали уставна начела о домовима парламента, о
шефу државе, и сл., а што је нарочито интересантно органским законима су
могле бити прецизиране и допуљене уставне одредбе о материјалним грани­
цама између закона и уредбе. I Шпански устав од 1978. године, употребом
тог појма, утврђује да органски закон регулише стаље повлачеља уставних
гаранција у ванредном и опсадном стаљу и одговарајуће надлежности ~~ ог­
раничеља у односима између владе и парламента.
У нашем уставноправном систему органски закони су се јавили као по­
себна категорија закона у Уставу СР Југославије од 1992. године. То су би;ш
савезни закони који се доносе двотрећинском већином гласова, у свако!-~ од
два већа савезне скупштине, а којима се уређују нека посебно заначајна пи-

33
тања за која је то у уставу одређено (застава, грб, изборни закони, закон о
Савезном уставном суду), или питања која су од посебног значаја за односе
у тада двочланој федерацији. Према схватању наше правне теорије, ти орган­
ски закони несумњиво спадају у изворе уставног права.
Устав Републике Србије од 2006. године не садржи појам "органски за­
кон", али предвиђа доношење једне врсте закона као облика делимичне до­
пуне устава у одређеној области. Наиме, Устав утврђује да ће се суштинска
аутономија Покрајине Косово и Метохија уредити законом који се доноси по
поступку предвиђеном за промену устава (чл. 182. ст. 2). У правној теорији,
тај се закон сврстава у уставне законе (Р. Марковић), али он има и неке еле­
менте по којима би се могао сврстати у органске законе. У сваком случају, та­
кви закони који употпуњавају Устав и чији је поступак доношења изједначен
са уставом, несумњиво спадају у изворе уставног права и то високо рангира­
не.

ЗАКОНИ И ДРУГИ ОПШТИ ПРАВНИ АКТИ

20. - Закон је општи правни акт, односно оно опште правило у коме
држава свој интерес формулише за читаву једну врсту случајева. "Закон је
заповест државне власти која садржи једно опште правило" (Слободан Јова­
новић). Закон се одређује у ужем и формалном смислу као онај писани извор
права који издају посебни законодавни органи, по посебном поступку. Зако­
не доноси парламент, највише представничко тело које је носилац законодав­
не функције.
У хијерархији правних аката, закон је испод устава, а изнад свих
осталих општих правних аката.

Законом се спроводи устав, у одређеној области односа. Доношењем

закона, парламент примењује устав.
Закон није основни формални извор уставног права {то је устав), али
закон може бити извор уставног права, у целини или делимично. Међутим,
нису сви закони формални извори уставног права. То варира од земље до
земље.

Најчешће у изворе уставног права спадају: изборни закони, закони о

изборним јединицама, закон о уставном суду, закон о министарствима, зако­
ни о удруживању или слободи штампе, закон о радним односима, итд.
Постоје случајеви када је уставом предвиђено да се одређена питања
могу уредити само уставом. Парламент не може уређивати питања која су
већ уређена уставом или су резервисана за уређивање уставом. Такво једно
питање је начин и поступак Промене устава.

34
 Закон не може бити у супротности са уставом, нити са уставним з.ако­
ном, ако они постоје у одређеном правном систему.
Према Уставу Републике Србије од 2006. године, тзв. системски закони,
у које несумњиво спадају закони који се изричито на основу Устава доносе о
председнику Републике, о Народној скупштини, о Влади, о Уставном cy;::ry, о
Народној банци, о Војсци Србије, у целини спадају у изворе уставног пра.:ва.
21. - Подзаконски акти, а пре свега уредбе са законском снагом, :1о1огу
бити извори уставног права. Међутим, начелно, уређивање основних и
најзначајнијих односа у друштву не препушта се актима подзаконског рг.нга,
који треба да задрже карактер извршних прописа. Сви општи правни г.кти
који имају подзаконску правну снагу, у принципу, нису извори уставног nра­
ва.

Изузетно, уставом може бити изричито утврђена могућност да се так­

вим актима уређују одређена питања, и услови под којима је то могуће. Под­
законски акти су само изузетно извори уставног права у формалном сми·::::л:у.
Најчешћи извори уставног права међу подзаконским актима су уред­
бе са законском снагом. Уредбе са законском снагом доноси влада, по оСЕову
овлашћења које јој је делегирала законодавно тело, из оквира своје законо­
давне надлежности. У правној теорији има мишљења да само у ратном стању
и стању непосредне ратне опасности, уредбе са законском снагом могу бити
извор уставног права (А. Фира). Али, те уредбе су темnоралног карактера и,
по nравилу, морају се поднети на nотврду nредставничком телу.
У савременом уставном систему Реnублике Србије, Влада није овлашће­
на да доноси уредбе са законском снагом; те ова врста оnштих правних ажата
не би могла бити извор уставног nрава.
Иначе, у nравној теорији nостоји и мишљење да и неки други подза­
конски акти могу бити извори уставног nрава, нарочито они прописи коfiима
се уређују nостуnак и сnровођеље избора, а доноси их централни оргав за
сnровођење избора.
22. Пословници nредставничких тела и неких друтих врхов:них
државних органа (владе, врховног суда и сл.) могу делимично бити извори
уставног nрава. Међу њима, најзначајнији и незаобилазан извор уставног
nрава су nословници које доноси nарламент као законодавни орган и њеrови
домови.

Пословник nарламента уређује бројна и значајна nитања унутраm:ње

организације и начина рада nарламента. Пословник је акт самоорганизоваља
законодавног тела. Пословник доноси nравила о процедури доношења З;Э.КО­
на.

Иако сам по себи нема карактер закона, он се, по nравилу, доноо~ по

истој процедури по којој се доносе и закони.

35
 Поред тога, и неки други акти парламента се могу сматрати изворима
права, као што су нпр. одлуке парламента. Актуелан пример су одлуке На­
родне скупштине Републике Србије донете јуна 2006. године у процесу осамо­
стаљења Републике Србије након референдума у Црној Гори и иступању Црне
Горе из државне заједнице.

СУДСКА ПРАКСА

23. - Судска пракса може бити, али није свугде извор уставног права. У
земљама тзв. континенталног правног система одлуке судова начелно немају
карактер формалног извора уставног права, али судска пракса може бити ма­
теријални извор права. У државама које имају устав у формалном смислу, не
постоји јединствено гледиште о судској пракси као извору уставног права.
У земљама англосаксонског правног система судска пракса је формал­
ни извор права па и уставног права. То је посебно случај у земљама које не­
мају устав у формалном смислу као један писани кодификовани акт (нпр. Ен­
глеска).
Начелно гледано, све одлуке судова донете у питањима која би спадала
у уставну материју, су извори уставног права.
24. - У савременом уставном систему Републике Србије одлуке судова
нису формални извор уставног права. Судови непосредно примењују законе,
а не устав. Судови решавају појединачне случајеве, и њихови акти (одлуке,
пресуде, решења) не садрже опште правне норме.
Такав став је потврђивала и наша судска пракса (нпр. Окружног суда у
Бреограду) у којој је било случајева укидања судске пресуде у којој су уставне
норме биле непосредно примењене.
Међутим, новије тенденције мешања два правна система (англосаксон­
ског и континенталног) омогућавају да неки принципи прецедентног права
добијају одређен значај.
Одредбе Устава РС од 2006. године које утврђују да су потврђени међу­
народни уговор и општеприхваћена правила међународног права део прав­
ног поретка РС (чл. 194. ст. 4) и да се непосредно примењују (чл. 16), могу
допринети томе. Наиме, у правној науци има мишљења да такве уставне од­
редбе представљају правни основ да се редовни судови у својим пресудама
позивају на та правила, и да тиме започну стварање прецедената, који обаве­
зују све будуће случајеве (Драгољуб Поповић).
25. - Одлуке уставних судова могу представљати допунски извор
уставног права, мада ограниченог карактера. Одлука уставног суда је непос­
редан извор уставног права само за сам тај уставни спор, а за друге сличне
случајеве она може бити посредан извор уставног права.

36
 У земљама које имају посебне специјалне судове чија је основна н ти­
пична функција контрола уставности закона (а негде и оцена законитости
других oпnrrиx правних аката), одлуке уставних судова су специфичан извор
уставног права, јер се њима, генерално узевши, тумачи а не ствара право од­
носно устав. Одлуке уставних судова имају апсолутни ауторитет пресуђене
ствари.

У вези са одлукама уставних судова као извору уставног nрава, у прав­

ној теорији се постављају два основна питања: прво, то је питање правног
карактера одлуке уставног суда, јер су оне појединачни а не општи правни
акти; и друго, то је питање како се обезбеђује обавезност одлука уставног
суда, односно ко спроводи извршаваље одлука уставног суда.

Нарочито одлуке уставних судова у спору о уставности закона могу

представљати важан извор уставног права. Одлука уставног суда о уставно­
сти закона може посредно довести до ревизије устава или може представљати
његову допуну у материјалном смислу.
Занимљив и често цитиран пример пружа пракса Уставног савета
Француске (иако он није типичан уставни суд јер врши претходну контролу
уставности закона), који је једном одлуком од 19. јуна 1970. године Преамбу­
лу Устава Републике Француске од 1958. године интегрисао у текст уставних
норми. На тај начин Устав Француске је формално допуњен О;:I.ређеним садр­
жајем. На основу те одлуке Уставног савета, одредба Преамбуле којом се по­
тврђује приврженост правима и начелима утврђених Декларацијом права
човека и грађанина из 1789. године, постала је уставна норма, која је садржај
Декларације учинила садржајем Устава.
Уставни значај, па тиме и значај извора уставног права, имале су и неке
одлуке Савезног уставног суда СР Немачке, које иначе и формално на осно­
ву Устава имају снагу закона. Овај суд је у процесу припајања Демократске
Републике Немачке (тзв. источне Немачке) новембра 1990. године Савезној
Републици Немачкој (тзв. западној Немачкој), одиграо значајну улогу, пре
свега, кроз одлуке о изборном праву. Мада је уставноправни основ за при­
пајаље оних земаља које су чиниле Источнонемачку државу већ био садр­
жан у Уставу односно Основном закону СР Немачке из 1949. rодине, Савез­
ни уставни суд је током приступа у институционални систем СРН покрајина
бивше ДДР, у условима различитих изборних система у два дела савезне те­
риторије, "одвео" Парламент ка амандманским изменама савезног изборног
закона како би прилагодили и сходно применили изборну клаузулу од 5%.
Како се у правној теорији оцењује, Савезни уставни суд СР Немачке је својим
одлукама "пратио уравнотежен процес апсорпције (утапања) источних дело­
ва земље у западни, водећи рачуна о разликама које посто_јё између два ин­
ституционална и економска оквира ..." (Лука Мезети).

37
 УСТАВНИ ОБИЧАЈ

26.- Уставни обичај је неписано опште правило понашаља које настаје

дуготрајним понављаљем у истој ситуацији, а која се односи на уставну ма­
терију. Уставни обичај се формира у дужем времену и у недостатку одгова­
рајућих уставних прописа.
Уставни обичај има спољашље и унутрашље компоненте. У формираљу
уставног обичаја учествују искључиво државни уставни органи (спољашљи
елемент). Психолошку компоненту обичаја чини распростраљено убеђеље да
се то правило мора поштовати, па се то односи и на уставни обичај (унутра­
шљи елеменат).
У теорији уставног права уочавају се три типа обичаја. Прво, то је
уставни обичај којим се тумачи нејасна или неодређена уставна норма. У од­
носу на уставну норму тиме се уносе одређене новине којих текстуално нема.
Овај тип уставног обичаја садржи интерпретативне норме. Друго, уставни
обичај који настаје када одређено питаље из домена уставне материје није
уређено писаном нормом, у целини или делимично. Овај тип уставног оби­
чаја садржи интродуктивну норму, којом се настоји попунити уставна праз­
нина. Он заједно са уставом чини једну складну целину. Трећи тип уставног
обичаја је онај који настаје контра уставу,. супротан је изричито утврђеној пи­
саној уставној норми. Он садржи аброгативну норму. Наиме, устав је правни
акт који се доноси по посебном отежаном поступку. Како устав остаје дуже
времена на снази, он постаје у целини или делимично застарео, а не може се
мељати обичним законодавним поступком. Тако се као један од начина пре­
владаваља сукоба норме и стварности јавља уставни обичај.
Дејство обичаја у приватном праву је јаче, док је слабије важности на
подручју јавног права.

УСТАВНЕ КОНВЕНЦИЈЕ

27. - Уставне конвенције су посебна врста неписаних уставних норми,

којима се уређују односи између уставних чинилаца. Оне су карактеристика
енглеског устава. Уставне конвенције нису правна правила, а љихов крајљи
циљ је да обезбеде сувереност народа (А. В. Дај си).
Једна од основних особености уставних конвенција је да не уживају
судску заштиту, мада их судови могу узимати у обзир приликом пресуђи­
ваља, али не као извор права. Њихово поштоваље се не изнуђује као правна
неопходност (што је карактеристика уставног обичаја), већ је основни разлог
поштоваља уставних конвенција потреба за правилним функционисаљем
политичких институција. Сматра се да тај психолошки елеменат изражава

38
неопходност и потребе праксе. Снага јавног мњења и претња импичментом
су два од могућих објашњења обавезујуће снаге уставних конвенција.
Уставне конвенције су правила врло различите садржине, али се, по
правилу, односе на економска, социјална и културна питања и односе.
Као примери најзначајнијих уставних конвенција наводе се оне које
уређују енглески кабинетски систем, који је и данас, на почетку XXI века, го­
тово у потпуности ван сфере тзв. законског устава (В. Петров).
У уставноправној теорији посвећује се посебна пажња питању разли­
ке између конвенција (conventions) и обичаја (usage), али то за уставно право
Србије није од практичног значаја, јер у нашем систему уставне конвенције
нису извори уставног права.

39
 ГЛАВА VI

ПОЈАМ, САДРЖИНА
И СВОЈСТВА УСТАВА

ПОЈАМ УСТАВА

28. - Појам устава изведен је од латинске речи

constitutio. У римском
праву "конституције" (constitutiones)
су биле императорски едикти, којима
је император уређивао најзначајнија привредна или политичка питаља,
или
питаља организације државе.
Израз constitutio, којој одговара наша реч "устав", потиче од латинског
глагола constituere који значи установити, успоставити, конституисати. Реч
"конституција" је у српски речник ушла из руског језика. У српском језику
изворно значеље термина устав је брана, препрека, устав, ограничеље,
обуз­
даваље. Устав као правни акт заиста јесте акт ограничаваља и обуздаваљ
а
државне власти.

Устав у модерном смислу речи, као акт посебне форме, је појам новијег
доба. У ствари, устав у формалном смислу је појам новијег доба, а у мате­
ријалном смислу, љегови корени сежу до античког доба.
Прве идеје о неопходности ствараља устава су своје исходиште нала­
зиле у потреби увођеља "виших" закона, којима би се ограничила власт
не­
ограничених суверена путем посебних писаних повеља, а тиме и гарантова­
ла и заштитила права и слободе појединаца. Теорија о друштвеном
уговору
представља претходницу настанка устава као основног и највишег закона
у
држави.

Први писани уставни акти, тј. уставне повеље, настали су у Енглеској

(најстарији потиче из 1215. Године), али развој уставности у овој земљи
није
ишао у правцу ствараља једног посебног писаног кодификованог акта.
Први потпуни писани устави у смислу главног и највишег закона, уоб­
личени су у Северној Америци и Француској. То су били први писани
прав­
ни акти којима се јамче слободе и права појединаца, ограничава јавна власт
и
уређују односи између јавних власти.

40
 Устав је највиши и основни закон земље, према најчешћем и најопш­
тијем схватаљу устава.
У уставном праву постоје различита становишта о појму устава. Данас
су незаобилазни правни и социолошки појам устава.
Устав у правном смислу има два основна значеља, на која указује већ
традиционална уставна теорија -то су појам устава у материјалном смислу и
појам устава у формалном смислу. То су становишта значајна за разумеваље
нормативног појма устава, које полази од тога да је устав скуп норми.
Постоје и политички (Карл Левенштајн и Карл Фридрих) и социолош­
ки појам устава (Фердинанд Ласал).
Социолошки појам устава обухвата устав као стварност политичких
односа. Устав у социолошком смислу су реални фактички односи снага у јед­
ном друштву.

У нашој уставноправној теорији устав је на општи начин дефинисан као

"јавни акт или документ који представља основни и највиши закон у једној
земљи који утврђује и правно регулише основне друштвено-политичке од­
носе те земље, а нарочито питаље формираља, функционисаља и овлашћеља
политичке власти, постављајући истовремено и границе акције и власти у
односу на друштво, а нарочито на извесну сферу која гарантује интегритет
личности човека и елементарна људска права која су уједно и средство огра­
ничеља власти" (Јован Ђорђевић).
Овакав начин дефинисаља устава је критикован јер занемарује разлику
између устава у формалном и устава у материјалном смислу, на чему посебно
инсистира класична уставно-правна теорија, која сваки правни акт дефини­
ше са формалног и материјалног становишта.

УСТАВ У МАТЕРИЈАЛНОМ И ФОРМАЛНОМ СМИСЛУ

29. - Устав у материјалном смислу се одређује према садржини (:мате­

рији) уставних норми, тако да у устав у материјалном смислу улазе све нор­
ме са одређеном садржином, без обзира на љихову форму. Суштину појма
устава у материјалном смислу чини садржај уставне материје, при чему фор­
ма у којој је уређена уставна материја није пресудна.
Два су основна обележја овог појма устава: прво, устав у материјалном
смислу неспорно постоји у свакој земљи; друго, то је скуп основних правила
која одређују и регулишу дато државно и друштвено уређеље (М. Јовичић, Р.
Лукић).
У свакој држави постоје извесна правила која уређују о.:r:носе у тоi :>-:он­
кретној држави, али су облик и форма у којима се изражавају та
различити од државе до државе. Најчешће се под уставом у материјалном

41
смислу подразумева скуп најважнијих правила којима се одређују: 1) форма
државе, форма владе, З) статус, надлежности и међусобни односи најваж­
2)
нијих државних органа, 4) права и слободе човека и грађанина и њихов од­
нос са државом (Павле Николић).
Устав у материјалном смислу је скуп норми односно правила којима се
уређују основи друштвене организације у једној политичкој заједници, на­
чин вршења државне власти, као и границе државне власти, односно слободе
и права појединаца и колективитета.
Сва становишта о појму устава у материјалном смислу, којих наравно
има више, имају јединствен полазни став - да устав у материјалном смислу
постоји у свакој земљи, као одређени садржај уставне материје. Али разли­
ке настају у погледу тога шта је најбитнија карактеристика уставне материје.
Две су основне групе теоретичара: једни који везују материјални појам устава
за државу и право, и други, који садржај уставне материје везују за друштво.
Заједничко за различита схватања устава у материјалном смислу је
повезаност садржаја устава са државом и правом. Само једни дају предност
једном (држави и праву), а други другом (друштву) садржају уставне мате­
рије.
Све земље имају устав у материјалном смислу, али има земаља које не­
мају устав у формалном смислу (Енглеска).
30. - Устав у формалном смислу, најкраће речено, јесте највиши писани
правни акт који доноси посебан уставотворни орган (или законодавни), по
посебном уставотворном поступку (Радомир Лукић). У овом одређењу устава,
његова садржина је у другом плану.
Устав у формалном смислу је писани општи правни акт најјаче прав­
не снаге, што значи да је његова правна снага јача и од законске. Устав до­
бија надзаконску снагу јер га доноси уставотворна власт, а она је правно не­
ограничена. Уставотворац установљава основна правила за функционисаље
државе и друштва. То су суштинска правила без којих нема државе.
Два битна својства појма устава у формалном смислу су истовремено
и два битна елемента форме сваког акта. То су: прво, надлежност субјекта за
његово доношење; и друго, поступак доношења устава.

Форма устава је облик у коме је изражен садржај устава. Форма устава

је специфичност устава у формалном смислу. Она је његово битно својство,
које га разликује од других општих правних аката, пре свега од закона.
Елементи који одређују форму устава и ближе одређују појам устава у
формалном смислу су:
Прво, писана форма устава као правног акта. Она пружа могућност
грађанима да се упознају са садржином устава.
Друго, кодификација правних норми које чине уставну материју. Писа­
ни устав је најчешће један јединствен писани правни акт. Али изузетно став

42
може чинити и више правних акта. Стога, кодификација није елеменат који
суштински одређује појам устава, али јесте једна од његових најзначајнијих
карактеристика.

Треће, и најбитније својство устава у формалном смислу јесте највећа

правна снага уставних норми и највише место које устав заузима у хијерар­
хији правних аката.
Устав има ја чу правну снагу од закона. Одакле потича та највиша прав­
на снага устава као правног акта и шта уставу обезбеђује највише место у
хијерархији прописа? У уставно-правној теорији се као разлози томе наво­
де: прво, посебан орган у чијој је надлежности доношење устава и одлучи­
ваље о промени устава; друго, посебан тежи поступак по коме се устав доно­
си и мења; треће, посебан начин уређивања поступка доношења и промене
устава.

Изразити представник нормативног схватања устава Ханс Келсен, са­

гласно теорији о различитим степенима правног поретка коју је изложио у
оквиру његове Опште теорије права и државе, објашњава устав на нешто дру­
гачији начин - као највишу норму у оквиру државног права. За Ханса Келсе­
на "устав у формалном смислу је известан свечани докуменат, скуп правних
норми које се могу мењати само ако се поступи по специјалним прописима,
чији је циљ да учине тежом промену тих норми". Устав у материјалном смис­
лу Х. Келсен схвата, пре свега, као извор права, тј. "устав се састоји од оних
правила која регулишу стварање општих правних норми, посебно стварање
закона".
31. - Данас се готово подједнако употребљавају и формални и мате­
ријални појам устава, и оба се подводе под нормативни појам устава, јер за
основу имају норму односно правило (садржано, или у тексту устава или у
било ком другом правном акту, ако уређује уставну материју).
У једној од наших непревазиђених студија о уставу М. Јовичића, садр­
жана је синтетичка дефиниција устава, у којој се полази од тога да су форма
и садржина устава једнако битне: "Устав је писани акт највеће правне сна­
ге који првенствено регулише основе државног и друштвеног уређења дате
земље."
Модерна схватања устава, која се јављају већ почетком ХХ века, у појам
устава уграђују и дужности државе према појединцу. Ово модерно схва­
тање устава јасно изражава дефиниција устава Џемс Брајса који под уставом
подразумева "оквир политичког друштва, организованог посредством и од

стране права, друштва у којем су успостављене трајне институције са позна­

тим функцијама и недвосмисленим правима".
Легитимитет устава је, поред његових формалних обележја, ю:јвеће
упориште и снага устава. Легитимитет устава значи да његову садржину
признају, прихватају и спремни су да поштују како грађани једне полиnfчке

43
заједнице тако и власт. Ово битно својство устава ужива највећу сагласност
међу теоретичарима уставног права (нпр. Миодраг Јовичић, Радомир Лукић,
Александар Фира, Павле Николић, Ратко Марковић).

САДРЖИНА УСТАВА
(materia constitutionis)
32. - Уставну материју (materia constitutionis) чине две групе питања.
Прва група питања која чине садржину устава се односи на државну власт
и обухвата различите начине формирања власти, поделу власти на државне
органе, односе између државних органа, надлежност и акте које они доно­
се. Друга група питања се везује за друштво и грађане, и обухвата начела и
установе на којима се одвија економски и политички живот, као и повељу
грађанских слобода и права.
Мада у теорији уставног права постоји више г леди шта шта чини уставну
материју, стандардну садржину савремених устава чине: 1) основне одредбе о
облику државног уређења и о облику владавине, 2) списак слобода и права
човека и грађанина, 3) основне одредбе о економском и социјалном уређењу,
4) организација државне власти - државни органи, њихове надлежности и
међусобни односи, и 5) начин промене устава.

СТРУКТУРА УСТАВА

33. - Структуру устава чине правне норме формулисане у члановима

(параграфима), који се групишу у одељке о тематски сродној материји. Устави,
по правилу, садрже преамбулу (уводни део), а потом следи нормативни део.
Неки устави обухватају и амандмане и посебне додатке.
34. - Преамбула је предговор, увод, увођење у устав. Њен назив потиче
од од латинске речи praeambulum. У најопштијем смислу преамбула означа­
ва део правног акта, по правилу најважнијих правних аката - устава, закона
или међународног уговора.
У прембули устава се износе мотиви, циљеви или основна начела тог
акта. Преамбула долази испред конкретних норми и нормативних правила.
Она увек чини засебну целину у уставу. Преамбула предходи уставу. Основна
питања у вези са преамбулом су да ли она представља саставни део текста
коме стоји на челу и да ли има правни карактер.
Текст преамбуле није писан у форми чланова, он се излаже у конти­
нуитету и чини засебну целину, пре нормативног дела устава. У уставној си­
стематици преамбула се по правилу налази иза одлуке о проглашењу устава, а

44
испред устава. Тако је нпр. Устав СР Југославије од 1992. започињао Одлуком
о проглашењу а настављао се преамбулом.
Преамбула говори о легитимацијским принципима устава, тако што се
наводе: доносилац устава, позива се на религију, на историју, истичу се од­
ређене личности које су имале велики утицај на развитак земље, критикује се
претходни режим, истичу се циљеви новог устава, наглашавају се принципи
међународне сарадње, гарантују се људска права.
Правна природа преамбуле по правилу није у уставима одређена. У
погледу оних устава који сами не одређују карактер преамбуле, у правној те­
орији постоје два основна гледишта. Једни полазе од тога да преамбула има
правни карактер, а други сматрају да је преамбула деклараторни део устава,
или да уопште није његов део.
Она изражава "дух устава" на декларативан начин.
У правној науци је широко заступљена гледиште да је преамбула са­
ставни део устава, али писци који су се бавили структуром устава истичу и
став да преамбула није саставни део устава у ужем смислу. У правној тео­
рији преовлађује гледиште да преамбула нема правни карактер, односно да
не садржи правно обавезне прописе пошто су њене одредбе енунцијативне и
декларативне природе.

Преамбула указује на изворе устава и означава одакле долази захтев

устава за послушност грађана и свих других, па и саме власти.
Као уставна категорија, преамбула је посебан, кратак и концизан увод у
Устав. Компаративно посматрано, највећи број устава садржи преамбулу.
У уставној пракси, преамбуле су настале упоредо са доношењем устава
и изражавале су идејну основу и циљеве оних друштвених и политичюа
снага које доносе устав. На пример, Устав САД из 1787. године садржи кратку
преамбулу, као и нпр. Устав Француске Пете Републике.
Сви социјалистички устави Србије и Југославије доношени од 1963-
1974. године имали су преамбулу, као и Устав Републике Србије из 1990. го­
дине.

У уставносудској пракси за време важења тих устава заступано је гле­

диште да преамбула није саставни део устава у ужем смислу и да нема правни
карактер. Уставни суд Србије (као и други уставни судови), у својој дугого­
дишњој пракси, није узимао у обзир преамбулу као основ контроле уставно­
сти општих правних аката, па и закона. Међутим, у пракси Уставног савета
Француске, који се у једној својој одлуци од 19. јуна 1970. године позива на
преамбулу Устава од 1946. године односно Устава Републике Француске од
1958. године, заступан је став да је преамбула саставни део Устава, што је у
француском уставном праву резултирало интеrрисањем преамбуле у корпус
уставних норми.

45
 И нови Устав Србије започиње Преамбулом, која је делом окренута
прошлости, а делом будућности. Преамбула Устава РС од 2006. године изра­
жава суверену вољу грађана Србије у погледу тога: на каквој традицији се за­
снива устав; истиче се територијална припадност одређеног подручја Србије
(АП Косово и Метохија); одређују се циљеви државне власти; истиче се ко је
легитимни доносилац устава.

Иначе, од међународних правних аката, велики значај има преамбула

Повеље Уједињених Нација.
32. - Историја уставности показује, да поред преамбуле, неки устави
могу имати и посебан уводни део.
У периоду социјалистичке уставности Устав Србије је имао нетипичну
структуру, односно уставни текст је садржао и један посебан уводни део под
називом "основна начела", који је претходио нормативном делу устава. Ос­
новна начела су била уводни и саставни део Устава СР Србије (као и Устава
СФРЈ и устава других република) од 1963. и 1974. године, и у њима су била
изложена начела на којима је почивало читаво југословенско друштво у том
периоду.

Циљ и правна снага основних начела били су утврђени самим ос­

новним начелима. Тако је у Одељку XII Основних начела Устава СР Србије
од године било утврђено да овај део Устава изражава основна начела
1974.
социјалистичког самоуправног друштва и његовог напретка, и да је он "осно­
ва и правац за тумачење устава и закона, као и за деловање свих и сваког".
Оваква садржина основних начела је уводни део устава определила
као генерално уставно упутство за тумачење устава и закона, али је у погледу
њихове правне природе било различитих гледишта (да ли тих десет, однос­
но дванаест одељака имају декларативни или нормативни карактер). Како је
у правној теорији истицано: "Будући концентрисани израз погледа на свет
југословенског самоуправног социјалистичког друштва, она су идејна, тео­
ријска и политичко-правна основа уставног система СФРЈ... Изнад основних
начела се у нашем уставном систему не налази ништа, а цео систем норматив­

них аката мора да се ослања на њих и буде са њима у складу" (М. Јовичић).
Иначе, политички и економски процеси у Југославији су крајем осам­
десетих година довели у питање садржај и циљ Основних уставних начела,
а време протекло од њиховог усвајања 1963. и 1974. године до неуспелог по­
кушаја уставне реформе 1988-99. године, показало је да су она садржала низ
погрешних и неодрживих ставова. Уставноправна наука се залагала за њихо­
во изостављаље из структуре новог југословенског устава (који никада није
донет), јер су платформа захтева за конфедерализмом, упориште за договор­
ку економију и свеукупну дезинтеграцију друштва, па и бројни други апсур­
ди наше уставне и политичке стварности, своје исходиште и подлогу нашли
управо у овом делу устава.

46
 35. Нормативни део устава садрже сви устави. Текст устава је рас­
поређен у чланове или параграфе, према сродности материје. Има кратких и
обимних устава, са много (преко 400 чланова) или свега седам чланова. При­
мер кратког устава је Устав САД од 1787. Примери дугог устава су Устав СФРЈ
из 1974. године и Устав Индије од 1950. године.
36. Додаци уставу. Неки устави садрже и одређене додатке, који, за­
једно са уставним текстом, чине једну целину. Устав сам упућује на свој дода­
так, али је данас мали број земаља које имају устав са додаци ма. Таква форма
устава се углавном јавља у земљама англосаксонске правне традиције. При­
мер је Устав Индије из 1950. године који има девет додатака.
37. Неки устави садрже и амандмане. Амандман је акт допуне,
мељаља и развијаља текста устава.
Амандман је појам који има два значеља: процесно и материјално. У
процесном смислу амандман је предлог за допуну или измену устава, о коме
се обавезно расправља и доноси одлука. Амандман могу поднети овлашће­
ни предлагачи. Овлашћени предлагачи су само они субјекти који имају овла­
шћеље да предлажу измену устава (посланици, влада, радна тела парламента
и др.), а што се утврђује у уставу. У материјалном смислу амандман означава
акт којим се накнадно врши измена или допуна садржине устава. У правно­
техничком смислу амандмани су делимична измена или допуна која се не
уноси на одговарајуће место у уставу, него се, по правилу, прилажу на крају
текста. Тако стари текст устава остаје непромељен. Амандмани се, по прави­
лу, означавају римским бројевима, хронолошки, и наводе се на крају основ­
ног текста.

Начелно, као акти правног карактера, амандмани морају бити донети

по истом поступку по коме се доноси и акт на који се односе. Тако, уставни
амандман мора бити донет по истом поступку по коме се доноси устав, или
по поступку који устав одређује.
Амандмани се не доносе истовремено уставом, већ касније. Њима се
устав допуљава, или развија. Амандманима се уређују нека питаља која у
уставу нису била уређена. Такви амандмани су акт допуне устава.
Основна питаља у вези са амандманима су: правна природа амандмана
и однос амандмана према уставном тексту.

Основни циљ уставног амандмана је очуваље устава, односно развијаље

љегове концепције. Однос између одредаба првобитног уставног текста и од­
редаба амандмана заснива се или на правилу да каснија норма укида ранију
(lex posterior derogat priori), или на изричитом укидаљу, односно престанку
важења одредби првобитног текста на који се амандман односи. Технички,
амандмани одређују која се уставна норма замењује или допуљава.
У историји уставности, најпознатији су амандмани на Устав САД, којих
је донето укупно 27, али је у правном поретку остало 26 (амандман 18. који је

47
1919. године увео прохибицију, 1993. године укинут је амандманом 21, и оба
та амандмана данас немају правни значај).
Компаративно и историјски посматрано, првим амандманима сматрају
се амандмани на први устав модерне државе - устав САД од 1787. године, који
су донети већ 1791. године. Тако је први амандман у историји светске уставно­
сти био у групи од десет амандмана који су дати на Устав САД од 1787. годи­
не. Ти амандмани су били предложени од Конгреса САД већ 1789. године, а
ратификовани су до 15. децембра 1791. године.
Први амандман на устав Србије је донет 1839. године у виду посебног
указа на Турски устав. Наиме, уставном праву Србије првим амандманом
сматра се посебан Указ дат 1839. године на други по реду Устав Србије од 1838.
године, који је био донет у виду Султановог хатишерифа.
Први уставни амандмани у уставној пракси југословенске уставности
па и Србији донети су 1967. године. Уопште узев, у уставној пракси социјали­
стичке Југославије и бивших југословенских земаља, па и Србије, овај облик
делимичне измене устава је широко коришћен. У форми амандмана мењани
су Устав СФРЈ и републички устави, па и Устав СРС. По правилу, амандма­
ни су најављивали доношење новог устава. У уставној историји Југославије и
Србије најпознатији су, по својим последицама на федерално уређење земље,
били амандмани из 1971. године. Са најдалекосежнијим последицама по
уставно уређење Србије, били су амандмани донети на Устав од 1974. године.

СВОЈСТВА УСТАВА

38. - Устав има правна и неправна својства. Правна својства устава су:
1) Устав је основни закон јер га је донео посебан уставотворни или законо­
давни орган, по посебном поступку и јер утврђује општија правила него за­
кон. Устав установљава законодавни орган и законодавни поступак. 2) Устав
је и највиши општи правни акт, јер сви акти морају бити у складу с уставом;
из њега произлази цео правни систем земље. З) Уставотворац је у тој својој
функцији слободан, ничим ограничен, он је правно слободан.
Неправна својства устава су: сваки устав је акт садашњости, али и акт
будућности; устав има и својство идеолошко-политичког акта, а често и про­
грамског деклараторног документа.

Из оваквих својстава устава произлази и гледиште о уставу као акту

двоструког карактера политичког и правног - широко распрострањеном

у нашој правној теорији. Из оваквог двоструког карактера устава изводи се

и двоструки карактер начела уставности, па и двоструки карактер уставног

суда као "чувара" устава и уставности.

48
 Устави, по правилу, утврђују и циљеве које треба достићи, који се нај­
чешће уобличују у преамбули. Смисао и циљ устава су увек били исти: ;:ra
се пропишу ограничења за вршење државне власти, како би се власт врши,"Iа
по унапред прописаним правилима, а не по субјективној вољи владајућих; ;:ra
се свака власт подведе у границе објективног права. Циљ и функција устава
посебно демократских, је и да се обезбеди да се власт врши у заједничком ин­
тересу грађана, односно за добробит целокупне друштвене заједнице поје­
динаца и народа као целине.

39. - Устав има челно место у систему правних норми. Он је најзначај­

нији формални извор уставног права. Он је највиши општи правни акт јер
из њега произлази цео први систем земље. Устав има јачу правну снагу o;:r
закона. Он је највиши правни акт по општости материје коју регулише и по
сложености поступка за његово доношење.

Устав најчешће сам себи обезбеђује супериоран положај у систему

хијерархије општих правних аката. Наиме, огромна већина земаља има чвр­
ст устав, и код њих је већа правна снага устава у виду обавезе сагласности
са њим, пре свега закона, утврђена самим уставом (М. Јовичић). Сви општи
правни акти морају бити усклађени са уставом, па и закон. Несагласност за­
кона или другог општег акта са уставом утврђује увек уставом одређени ор­
ган по посебном потупку. Устав може уредити само неке основне принципе и
начела поступака за оцену уставности закона или другог општег акта, а раз­

рада поступка се препушта закону. Међутим, дејство одлуке о оцени уставно­

сти закона је уставна материја, односно ово питање може се уредити само
уставом а не и законом, јер је у питању контрола акта које доноси највИШЈi
представнички орган чија је основна функција законодавна.
ГЛАВА VII

КЛАСИФИКАЦИЈЕ УСТАВА

40. - У правној теорији постоје различите класификације усrава, у

зависности од критеријума према којима се врши класификација. Највећи број
класификација полази од формалних критеријума, односно од формалних свој­
става устава: писана форма, кодификован акт, акт највеће правне снаге.
Наравно, значај свих класификација није исти, па се излажу само оне
класификације које су релевантне за изучавање уставног права, :које су ос­
лоњене на битна својства устава као основног и највишег правног а:ката..
У правној теорији постоје класичне и модерне поделе устава.
41. - Класичне (традиционалне) поделе устава изведене су према фор­
малним критеријумима, и то су углавном nоделе на писане и неписане, :ко­
дификоване и некодификоване, чврсте и ме:ке уставе. Њиховим творцем се
сматра британски конституционалиста Џемс Брајс. Према критеријуму ка­
рактера државног уређења, односно према структури државе, у правној тео­
рији постоји и подела на унитарне и федералне уставе.
42.- Модерне, савремене поделе устава су оне које nолазе од тзв. он­
толошког мерила, односа устава и друштвене стварности. Први је такву тео­
ријску поделу устава извео Карл Левенштајн.
Према критеријуму односа устава и стварности, у уставној теорији
устави се деле на нормативне, номиналне и семантичке.

Нормативни устави nолазе од конкретне друштвене стварности и они

се праве по мери конкретног друштва. Ту се друштвена стварност и устав
подударају. Уставна правила су инетегрисна у друштво, она се прихватају
и примењују; ако је устав сагласан са стварним стањем у земљи, онда је он
стабилан и без икакве вештачке одредбе убачене у њега; а ако то није случај,
онда му извесно никаква одредба ове врсте не може обезбедити стабилност
("Јер је живот на крају крајева увек јачи од ма ка:ко формулисаних и ма :ка:ко
тумачених ставова у уставу" - Михајло Илић).
Само нормативни устав има шансе да буде реална устав, устав који се
остварује у животу. Ову категорију устава, у эначењу какво јој даје Карл Ле­
венштајн, обележава пре свега њихова остваривост. "Да устав буде жив није
довољно да буде ваљан у правном смислу; да би био стваран и ефективан

51
 љега стварно морају поштовати сви којих се тиче; он мора бити интегрисан у
друштво државе ... Да употребимо једноставно поређеље: устав је одело које је
таман и које се стварно носи".
Номинални устави су устави само по свом називу, а не и у стварности;
то су они устави које одликује правно ва жеље, они су формално на снази, али
се не примељују у пракси.
Семантички устави су они који се остварују у животу али не допуштају
никакву промену - сопствену, па ни промену политичке власти.

Устави који важе али се не остварују, називају се фиктивни устави.

ТИПОЛОГИЈЕ УСТАВА ПРЕМА ДОНОСИОЦУ

У теорији уставног права према доносиоцу се разликују: октроисани

устави; уставни пактови и народни устави. Међутим, данас ова класифика­
ција губи значај који је имала у време доношеља првих устава.
43. - Октроисани устави су једнострани акти које самостално доноси
владар. Оваквим уставима монарх самоограничава своју до тада апсолутну и
суверену власт. Класични октроисани устави су до ношени у ери феудализма,
и они углавном припадају прошлости.
У правној теорији постоји гледиште да и међу новијим уставима има
окроисаних устава, који се доносе после сваке револуције.
Пример оваквог устава је Устав Краљевине Србије од 1901. године који
је донет краљевском прокламацијом Александра Обреновића. И Устав Краље­
вине Југославије од 1931. је према поступку доношеља, назван тим именом
- Октроисани устав. Устав Краљевине Југославије из 1931. године, народу и
историји "даровао" је Александар Карађорђевић, 3. септембра 1931. године.
44. - Уставни пактови (уставни уговори) су карактеристични за фазу
преласка из монархије ка принципу народне суверености; то су устави у
чијем доношељу учествују представничко тело и владар, са подједнаким ов­
лашћељима. Уставни пакт доноси парламент, а ступаље на снагу се везује за
потпис владара, односно монарха. Оваквим уставима су успоставља не парла­
ментарне монархије.
45. - Народни устави су трећа група устава, које иначе доноси пред­
ставничко тело (уставотворна скупштина или законодавни орган). Уставо­
творна власт припада грађанима, па овакве уставе могу донети и грађани не­
посредно, гласаљем на референдуму.
Уставотворна власт је правно неограничена, за разлику од других вла­
сти које она установљава, и које су правно ограничене и везане правилима која
утврђује уставотворна власт. Народни устави су израз народне уверености, оту­
да и љихов назив. Највећи број устава данас припадају групи народних устава.

52
 ВРСТЕ УСТАВА ПРЕМА ФОРМИ

Данас у свету доминирају писани устави. Неписани устави су изузетак

у савременој уставности.
46. - У правној теорији постоји класична подела устава на писани и не­
писани устав, које као критеријум узимају форму акта. Творац поделе устава
на писане и неписане је лорд Брајс, који се успротивио оценама да у Енглеско}
устав не постоји.
Енглеска уставност се најчешће наводи као пример неписаног устава..
Међутим, Енглески устав је историјски устав, то је само устав без уставног
документа, чији се "датум рођеља" не може утврдити (В. Петров). Међу енг­
леским писцима никада није било дилеме - Енглеска има устав, а утемељЈiс­
вачима модерног појма енглеског устава сматрају с правом В. Беџхот (\\,._
Bagehot) и А. В. Дајси, који је у уставноправној теорији поставио темеље енг­
леског устава, а то су сувереност парламента (а не устава као у другим земља­
ма) и владавина права.
Сматра се да је суштина неписане уставности Енглеске, мање у томе
што правна правила нису записана, већ је, пре свега, у томе што правни про­
пис није једини извор уставног права; јер поред закона, то су још и друп~
писани извори права (средљевековни уговори између племства и владара).
прописи о судовима, уставни обичаји.
Неписани устави се везују за уставне обичаје и чине устав у материјал­
ном смислу. Неписани устав не поседује једно од битних својстава устава у
формалном смислу - писану форму. Отуда се неписани устав не може смат­
рати уставом у формалном смислу, већ само уставом у материјалном смислу.
С обзиром да данас у свету преовлађују писани устави, ова класифи­
кiщија има више значаја за разумеваље разлике између устава у формалном
и устава у материјалном смислу, него за разликоваље писаних од неписаних
устава.

Писани устави могу бити кодификовани (јединствен правни акт)

47. -
и некодификовани устави (које чине више правних аката), полазећи од броја
правних аката који чине устав.
Према том критеријуму пример кодификованог устава представља
Устав Републике Србије од 1990. године.
Некодификоване уставе одликује постојаље више писаних правних ака­
та у којима су садржана уставна правила. Устав сачиљава више уставних ака­
та који сви имају већу правну снагу од закона, а што се првенствено утврђује
према поступку доношеља.

Примери таквог устава су устави Шведске и Финске, који се састоје о=

више правних аката, од којих се ниједан не назива устав, али су сви јаче пра3 ·
не снаге од закона, и сви заједно чине некодификовани устав. Својеврстан
пример некодификованог устава имали смо у државној заједници Србија и
Црна Гора, где. је поред Уставне повеље, устав сачињавала и Повеља о слобо­
дама и правима грађана {2003-2006).

ЧВРСТИ И МЕКИ УСТАВИ

48.- Устави се деле и на чврсте (ригидне) и меке (флексибилне) уставе,

у зависности од тога по коме се правном режиму могу мењати. Ова подела
има вредност и данас.

Меки устави су они који се могу променити по обичном законодавном

поступку, путем обичних закона. У компаративној пракси данас постоје само
два таква устава: Устав Новог Зеланда од 1986. и Устав Уједињеног Краљев­
ства, а неки овде сврставају и Устав Израела.
Чврсти устави су они који се мењају по тежем поступку од законодав­
ног. Њихов посебан ревизиони поступак обухвата: (1) сложеније услове за
покретање поступка за промену устава, и (2) теже услове за усвајање акта о
промени устава. Елементи који чине поступак уставне ревизије тежим од за­
конодавног поступка су од земље до земље различити: прво, то је постојање
посебног органа који доноси устав - уставотворна скупштина, која се раз­
ликује по начину избора, саставу и овлашћењима од обичног законодавног
органа; друго, устав доноси законодавно тело, али по посебном отежаном
поступку (нпр. у погледу субјеката који су овлашћени да покрену поступак
уставне ревизије, начина подношења предлога, јавне расправе, итд.); треће,
одлука о ревизији устава доноси се посебном већином, већом од оне за до­
ношење закона; четврто, установљава се референдум, као облик непосредног
учешћа грађана у уставној ревизији, односно доношењу устава; пето, захтева
се учешће федералних јединица у поступку измене федералног устава.
Ретки су устави који не ограничавају своју промену. Ипак, на релатив­
ност поделе устава на чврсте и меке указују запажања да је много теже про­
менити неписани устав који се заснива на укорењеним уставним обичајима,
који се формирају у дужем временском периоду. Поред тога, уставна пракса
указује да је најбоље не учинити поступак за промену устава превише сложе­
ни м, јер политичка стабилност може зависити од могућности прилагођавања
устава стварности. Тако и ефекат чврстог устава може бити обрнут, уместо да
доприноси стабилности политичке заједнице он може бити уЗрок уставних
криза и преврата.

54
ГЛАВА VIII

ДОНОШЕЊЕ И ПРОМЕНА УСТАВА

НАЧЕЛНО О ДОНОШЕЊУ УСТАВА

49. - У вези са доношељем устава разликују се две ситуације: једна, када

држава доноси свој први устав и друга, када држава већ има устав па донос11
нови устав.

Доношељем свога устава новоформиране државе исказују и потврђују

своје постојаље. Настанак прве државне власти увек је праћен доношељем
првог устава. Први устав је оригинерни друштвени уговор којим се ствара
држава.

Први су устави доношени у дужем времену, различито од земље до

земље. Први писани устав у свету је Устав САД од 1787. године. Први устав
Србије је тзв. Сретењски устав који је донет 1835. године.
Државна власт која доноси устав је уставотворна власт, а државна власт
која меља важећи устав је ревизиона власт.
Данас се у већини устава не прави разлика између уставостворне и ре­
визионе власти.

Уставотворна власт је оригинерна и неограничена власт, у том смислу

што нема правила која постоје пре ље која би је обавезивала.
Друга ситуација је када се доноси устав у земљама које имају устав, што
у суштини значи промену постојећег устава. Земље које имају устав, имају
записана и правила о томе како се доноси нови устав. Ревизиона власт мења
већ установљени уставни поредак.
У државама које имају устав па доносе нови устав, такође се могу раз­
ликовати две ситуаЦије:
Прва, у којој се нови устав доноси сагласно одредбама постојећег устава,
који уређује начин доношеља новог устава. Поступак доношеља устава је, по
правилу, тежи него поступак доношеља закона.

Друга ситуација је када доношеље новог устава изражава раскид са

дотадашљим уставним уређељем, и када се нови устав не доноси F.a основу
процесних правила садржаних у ранијем уставу.

55
 Један од легитимних начина промене устава је путем уставотворне
скупштине.

НАЧИН ПРОМЕНЕ УСТАВА

50. - Једно од најзначајнијих питања сваког устава је питање начина и

поступка за његову промену. Оно је израз саме суштине устава као политич­
ког и правног акта и има импликације на читав систем. Поштовање ревизио­
не процедуре, сматра се, основни је услов легалитета новог устава.
Пракса упоредног уставног права показује да се устав може мењати на
два начина: формално и фактички.
Формална промена устава је легални начин ревизије устава. Формал­
на промена устава одвија се по прописаном поступку. Разлике у сложености
поступка, о којима је било речи, утичу на степен чврстине одређеног устава.
Сам устав прописује поступак за промену устава. Формална ревизија је када
се по прописаном поступку мења уставни текст изменом устава или допуња­

вањем устава. У таквом случају постоји континуитет у уставном развоју.

Формална промена устава може бити у виду доношења потпуног новог
устава; у облику амандмана или уставног закона.
Фактичка промена устава је такав начин промене устава када текст
устава остаје недирнут али се мења смисао уставне норме. До фактичке про­
мене устава долази када се, не дирајући сам текст устава, његов садржај мења,
тако што му се даје нови смисао.
До фактичке промене устава може доћи на више начина: законодавном
делатношћу односно променом устава путем закона, путем уставног обичаја,
судским тумачењем устава, конвенцијама (према М. Јовичићу).
Начин промене устава је сложено и важно питање, како уставне праксе,
тако и уставног права. Од утемељења до слома тзв. друге Југославије промене
устава су вршене формалним путем - изменама федералног устава, којима су
следиле измене републичких устава.
(Иначе, устави Југославије донети 1946, 1953. и 1963. године, предвиђали
су једну у основи традиционалну процедуру измене устава, карактеристичну
за федералне државе, све до 1971. године. Начин промене федералног устава
је радикално промењен Амандманима на Устав СФРЈ донетим 1971. године.
Он је био неуобичајено отежан и нетипичан за федералне државе, пре свега
због тога што је у том поступку била потребна сагласност свих шест федерал­
них јединица).
У југословенској уставној пракси па и у уставној пракси Србије, ко­
ришћен је формално правни метод измене устава и то оба могућа начина -
тотална и делимична ревизија, у сукцесији. Наиме, једно време је вршен већи

56
број делимичних измена, па кад би оне нарасле до оног обима који је знатније
утицао на концепцију устава, приступало се доношењу новог устава. Велика
уставна динамика и појава релативно честих уставних промена у СФРЈ је од
водећих уставних правника прво објашњавана "постреволуционарном ситу­
ацијом" а потом и "верношћу уставноправним путевима".
Устав Србије, као ни Устав Југославије у периоду социјалистичке
уставности у принципу није мењан фактичким путем - путем закона, судс­
ким тумачењем или уставним обичајем.

ОБЛИЦИ ПРОМЕНЕ УСТАВА

51.- Промена важећег устава могуЛа је у два правна облика: један је у

облику уставног закона о изменама и допунама устава; а други је у облику
амандмана на устав.

Устави се ретко изјашњавају у којој форми треба да иде промена устава,

а ако то чине онда се опредељују за амандманску форму промене устава.
Промена устава у облику уставног закона интервенише текстуално у
првобитни текст устава тако што се уграђује у тај текст. Пример овакве про­
мене устава пружају уставни закони донети у ФНРЈ па и у НР Србији 1953.
године. Уставни закон из 1953. године који је увео самоуправљање и створио
правни основ за успостављање социјалистичке државе, формално је имао
значење, снагу и важност устава, а у материјалном смислу он је био непотпун
устав.

Из упоредне уставне праксе као пример честих промена устава у обли­

ку уставног закона, издвајамо Устав Аустрије из 1945. године, који је у пери­

оду од 1945-1966. године мењан великим бројем савезних уставних закона,

тако да се аустријско уставно право деформисало и било је тешко извести је­
дан прегледан систем. Устав Аустрије је мењан и допуњаван овом уставном
техником и 1983. године а нарочито опсежне су биле уставне промене 1988.
године када је уставним законом измењено 36 уставних чланова.
Од промене устава у облику уставног закона, којим се интервенише
текстуално у првобитни текст устава тако што се нове одредбе уграђују у тај
текст, треба разликовати ситуацију када се устав мења актом под називом
"уставни закон" али који по формалним обележјима нема исту правну снагу
као устав. Таква промена устава је противуставна и фактичка.
Када се промена устава врши у облику амандмана, у првобитни текст
устава се не дира, он и после уставног амандмана остаје исти. Уставни аманд­
мани се додају на крају текста устава и са њим чине целину. Аман.Ј,мани су
саставни део устава земље.

57
 Уставни амандмани не могу излазити ван концепције устава, нити могу
успоставити паралелни уставни систем другачији од оног у првобитном тек­
сту устава. У правној теорији се истиче да су амандмани акт допуне и раз­
вијаља устава, и да га тиме они чине одређенијим и савременијим.

..~. ::

58
ГЛАВАIХ

ОПШТЕ КАРАКТЕРИСТИКЕ
РАЗВОЈА УСТАВНОСТИ У СВЕТУ

52. - Тешко је поуздано говорити о општим карактеристикама развоја

уставности, у целом свету и у свим протеклим епохама, јер је уставност била
у функцији општег историјског развоја и представљала је његов битан елеме­
нат.

Уставност настаје као резултат конституисаља буржоаске државе, али

уставност надживљује тусисторијску епоху, и постаје општа карактеристика
свих савремених држава без обзира на њихову социјално-класну суштину.
Исто као и класификација устава, и периодизација уставног развит­
ка у свету је релативна ствар. У нашој литератури и настави уставног права,
најраспрострањенија је периодизација коју је консеквентно у својим радови­
ма извео проф. Јован Ђорђевић. У тој периодизацији издвајају се три времен­
ска раздобља.
Први период је од првих писаних устава у свету, до избијаља Првог
светског рата. Други период обухвата уставност између два светска рата.
Треће раздобље настаје по завршетку Другог светског рата.
Савремена уставност је период који обухвата уставност у другој поло­
вини 20. века и траје до данас. Овај период има три етапе развоја уставности
и развоја уставног права, с обзиром на разноликост околности у којима се
доносе новији устави. Прва етапа је од завршетка Другог светског рата до
шездесетих година 20. века; друга етапа је од шездесетих до краја осамдесе­
тих година века, и трећа етапа у развоју савремене уставности је од 1990.
20.
године до данас. Овој периодизацији ћемо се и ми приклонити, а од ње се
много не одступа ни у другим уџбеницима уставног права.
Иначе, уставни циклуси у свету могу бити и другачије изложени, од­
носно могуће су и другачије периодизације, у зависности од тога који се
критеријуми узимају као упоришна тачка да обележе одређени период. То
може бити нпр. према одређеним историјским догађајима који су пресу.:~;но
обележили тај период; или према теоријској инспирацији устава; или пре­
ма карактеристикама уставних аката. У основи сваке периодизације комби-

59
 нује се више критеријума, само једни дају предност једном а други другом:
уставном, теоријском или историјском фактору.
У новијој уставној теорији примењује се и периодизација развоја
уставности на шест основних периода. На пример, у уџбенику Правног фа­
култета у Београду (Р. Марковић) учи се о развоју уставности кроз "циклу­
се" које обележавају одређени "типови уставности". Тако историја уставно­
сти обухвата следеће циклусе: 1) Предисторија устава (до краја XVIII века).
2) Уставност као конституционализација власти (обухвата борбу за доношење
писаног устава крајем XVIII века и уставност у првој половини XIX века).
З) Либерално демократска уставност (обухвата другу половину XIX века).
4) Уставност рационализованог парламентаризма, социјалистичка и аутори­
тарна уставност. 5) Уставност социјалистичких земаља, демократско социјал­
на уставност и уставност трећег света. 6) Слом социјалистичке уставности и
повратак класичној либерално-демократској уставности.
Кратак и у најопштијим цртама преглед развоја уставности у свету,
обухватиће оне периоде у којима се препознају идеје и принципи савреме­
не уставности, и у којима су одлучујући догађаји и теоријски правци ути­
цали на савремену уставност. Немогућност да се обухвате сви најзначајнији
устави који су се кроз историју модерног доба појављивали да осветле пут ка
цивилном друштву, настојаћемо да надоместимо навођењем примера првих
устава и примера најзначајнијих уставних аката који су обележили одређени
уставни циклус. Сажимање, коме се мора прибећи, има за циљ да градиво
макар и оквирно обухвати најважније елементе развоја уставности, који ће,
при томе, допринети разумевању позитивног уставног права. Неке најзна­
чајније упоришне тачке развоја уставности у свету, прецизније у САД и у
Европи, и циклуси у развоју светске уставности овде ће бити изложени са
примерима који се базирају на општеприхваћеним, као најважнијим и нај­
познатијим уставним актима и историјским догађајима, од којих полазе и
наши конституционалисти и творци уџбеника за предмет Уставно право (М.
Јовичић, Р. Марковић, А. Фира, М. Пајванчић, П. Николић и др.).

РАЗДОБЉЕ ПРЕ ПИСАНИХ УСТАВА

53. - Уставности, у савременом смислу речи, нема све до 18. века. Али,
развој уставности у свету има своју предисторију - раздобље пре првих пи­
саних устава, која нам открива порекло устава. При томе, у правној теорији
се порекло устава сагледава различито, у зависности од опредељења за мате­

ријални или формални појам устава. Историјски посматрано, устав у мате­

ријалном смислу је настао знатно пре устава у формалном смислу.

60
 Први писани устави у формалном смислу појављују се тек ь.-рајем 18.
века, али је идеја, да правила о организацији државе и правила о личним сло­
бодама треба сакупити у једном акту и заштитити их, настала још у старом
веку (у античкој Грчкој и старом Риму, одакле и потиче латински појам
constitutio). Међутим, нестанком историјске сцене великих робовласничких
држава доводи до привременог нестајања из шире употребе и самог термина
"устав".
У раном феудализму, у коме се питање организације државе поставило
на сасвим другачијим основама, нема услова за појаву ни рудиментарне
уставности (Александар Фира). Неписани обичаји и конвенције, рано опш­
те и партикуларно право, нису били погодно тло за развој клица уставности,
ни за појаву устава било у материјалном било у формалном смислу. Уговори,
односно конвенције, закључивани између сизерена и вазала, све до 13. века
нису обухватали оне односе који се регулишу уставом, те се у савременом
смислу речи и не сматрају уставом.
54. - Клице уставности јављају се тек развојем феудалне државе и огра­
ничавањем апсолутне власти монарха. У средњевековној Енглеској донето
је неколико правних докумената, који су на одређен начин утицали на ток
и исход борбе за уставност модерног доба. Ти први документи уставног ка­
рактера су од зна'!,аја за разумевање најважнијих уставних институција, како
у државама које припадају англосаксонском, тако и континенталном праву.
Они су светска правна баштина.
Највећи број аката којима се постављају границе краљеве власти и који
садрже одређена јемства слобода и права грађана, донет је у Енглеској. Мно­
ги од тих аката и данас су извор права у тој земљи, иако Енглеска ни данас
нема кодификовани устав. Али то не значи да Енглеска нема устав. С тим у
вези наводимо речи једног француског конституционалисте из XIX века који,
користећи за енглески устав појам "слободни устав", истиче да је он "неспор­
но први по времену настанка, значају и оригиналности. Он се појавио у свим
својим главним контурама 400 година пре осталих и служио је више или
мање као модел свима онима који данас постоје..." (Е. Boutmy).
У науци уставног права, као акти из којих је изведен устав у формалном
смислу, обично се узимају повеље о људским правима донесене у средљове­
ковној Енглеској.
У најстарије и најважније од тих аката, према неподељеном мишљењу
уставноправне науке, спада Magna Carta LiЬertatum - Велика повеља слобо­
да од 15. јуна 1215. године, као и неколико других аката донетих у периоду
позног феудализма (у XVII и XVIII веку). То су, пре свега: Petition ој Rights
- Петиција права од
1628. године; Agreement ој the People - Споразум наро-
да од 1647. године; Habeas Corpus Act Акт о правима човека, закон који је
донео парламент 1679. године, и којим је учињен први и одлучујући корак у

61
 nостављаљу основа демократског и либералног nравосуђа, положаја
човека
nред судом и гарантоваља основних права у поступку nред властима
; Bill оЈ
Rights - Бил о nравима, закон који је донео парлаl>{ент 1689. године, и који
историчари сматрају nресудним за установљаваље уставне
и парламентарне
монархије; и Act оЈ Settlement - Акт о престолонаслеђу, који је донео
nарла­
мент 1701. године, и који је регулисао ред наслеђа престола, независн
ост суда
и судија у суђељу и др.
55. - Први уставни акт у историји уставности, први акт којим је идеја
уставности nреточена у nравни nропис је Велика повеља слобода
- Magna
Carta LiЬertatum од 1215. године. Према оnште nрихваћеном мишљељу
историчара и nравника, један од најранијих докумената који
се могу сматра­
ти клицом уставности била је Велика повеља слобода, коју је
15. јуна 1215. го­
дине донео енглески краљ Јован без Земље, после nобуне коју је
племство по­
дигло против љегове апсолутистичке владавине. Она је била
први акт којим
су постављене границе владареве власти.

Какве су биле историјске околности у којима је донет овај акт?

То је било
време синова Хенрија П, Ричарда Лављег Срца и Јована без Земље.
У средљо­
вековној Србији, то је време Стефана Првовенчаног и Светога Саве.
Јован без
Земље (1199-1216) је од nочетка своје владавине водио ратове
против фран­
цуског краља, а улази и у сукоб са моћним римским nапом Иноћент
ијем 111.
У том сукобу он доживљава пораз, а Енглеска nривремено губи
самосталност.
Да би дошао до средстава за ратоваље Јован "беземљаш" је неnреки
дно по­
већавао порезе, одузимао градовима привилегије, новчано кажљава
о ритере
и бароне, а намерио се и на црквене поседе. Због окрутне владавин
е, краљ се
суочава са nобуном свих слојева слободних људи у Енглеској,
nредвођених
незадовољним баронима. 15. јуна 1215. године он nрихвата састанак
на пољу
Ранимид, недалеко од замка у Виндзору. После четири дана жучних
расправа,
Јован без Земље својим печатом (јер је био неnисмен) потврђуј
е да прихвата
захтеве незадовољних феудалаца, који су формулисани у Повељи.
Сам назив акта Magna Carta Lihertatum, који је у оригиналу писан
на
латинском језику, није настао одмах приликом љеног доношељ
а. Јован без
Земље га једноставно назива "повеља", а израз Magna је употребљен само да
означи велики и обиман законски текст - статут који је издао владар. Тек у
XVIIвеку тај назив је добио вредносно правнополитичко значеље -
акта нај­
вишег по свом правном значају, а нумерацију са 62 поглавља
Повеља је доби­
ла тек у XVIII веку.
Правни карактер овог акта је предмет различитих квалификација,
али
у уставном праву је углавном прихваћено гледиште да се ради
о посебном
уговору закљученом између монарха и феудалне властеле, који
међутим има
и неке елементе јавноnравног карактера.

62
 Према свом садржају Велика повеља слобода се није много разликовала
од сличних аката који су доношени у Енглеској и раније, тј. она није донеЈ'iа
много нових елемената у односу на права која су енглески племићи сматра;ш
да им припадају од раније (још од повеље коју је Хенри 1 издао 1100. године).
Великом повељом слобода од 1215. године племству се гарантују одређене
привилегије, а пре свега: заштита племићких поседа од противправног ые­
шања краља; суђење пред посебним судом састављеним од племства; огра­
ничавање краљевих прерогатива у вези са наслеђивањем поседа. Поред тога,
Повељом је установљено право племића да образују посебно тело чији зада­
так је био да контролише краља у поштовању права која Повеља гарантује.
Установљена је и "санкција" за случај кршења привилегија која је Повеља га­
рантовала, а које би учинио краљ - право племства на оружану побуну са
циљем да краља примора на поштовање Повеље. Та одредба данас изгледа
веома прогресивно, а у каснијој енглеској историји дала је правни основ за
борбу против владаревог апсолутизма. Повељом су предвиђена неприкосно­
вена права и повластице енглеске цркве и немешање краља у црквене изборе.
Потврђене су старе повластице Лондона и других градова (чл. 13), итд.
Она се дотиче скоро свих слојева становништва и гарантује одређе­
на права скоро свим друштвеним слојевима. Чувеним чланом 39. Повеље
краљ се обавезао да не хапси феудалце без одлуке суда, а тај суд мора бити
састављен од племства, односно од људи њима равним по статусу. Сама фор­
мулација тог члана који говори о слободним људима, а не искључиво о баро­
нима, дала је могућност да се на њега касније у пракси позивају и носиоци
енглеске револуције. Његовим еластичним тумачењем, нарочито од чувеног
судије, правника и политичара Едварда Коука овај члан се узимао као гаран­
ција слободе личности уопште.
Велика повеља слобода од године је у основи типичан феудални
1215.
докуменат о правима и обавезама вазала, који нема непосредне везе са модер­
ним схватањем демократије и људских права и слобода. Сличних аката је у то
време било и другде у свету. Ипак, она је јединствена по својој историјској
улози и значају за развој уставности.
Magna Carta LiЬertatum значила је за Енглеску пораз круне у одно­
су на бароне, иначе најнижи слој феудалне властеле, победу партикуларних
тенденција у односу на централну власт краља, и посредно је резултирала,
истина након пола века, првим сазивом енглеског Парламента, који од 1265.
године почиње да се редовно састаје.
Квалитет уставног акта - највећег и највишег по свом правном значају
-како се и данас на њега углавном гледа, придодат је Великој повељи слобода
тек у XVII веку. Велика повеља слобода се обично назива првим уставни.м
актом не само у Енглеској, већ и у целом свету. Све до савременог доба 0:1а
представља камен темељац англосаксонске демократије, а многе правне и

63
политичке институције вуку корен из тог документа. Она је постала симбол
ограничења власти и самовоље владара помоћу правне норме, оличење на­
чела законитости и правне сигурности. Иако је у време доношења овај доку­
мент изражавао сасвим другачије циљеве, и чини се да његови творци нису
били ни свесни далекосежног и епохалног домета свог дела. Кроз тумачења
одушевљених присталица ограничене власти монарха у XVII веку, какав је
нарочито био истакнути судија и посланик сер Едвард Коук, Великој повељи
слобода се придавала нова садржина.
Њен општи значај је у томе: прво, што је прва предвидела средства :која
ће гарантовати поштовање угрожених привилегија и слобода феудалаца и
слободних људи; друго, створила је свест да власт :краља није неограничена, и
постала акт на који се позивало у борби за народна права; треће, наговестила
је идеју :конституционализма и супремације права; четврто, почела је да :крчи
пут, од апсолутне, :ка уставној монархији.
Најзначајније и најчудније од свега је то што Велика повеља слобода
(Magna Carta Libertatum) од 1215. године, живи и данас. Она је део позитив­
ног права Енглеске, и формално је саставни део енглеског уставног система.
Наиме, специфичност енглеског уставноправног система је да је ту земљу за­
обишао талас :конституционализма :крајем XVIII века, те она нема устав садр­
жан у једном :кодификованом писаном документу. Енглеска је земља неписа­
ног устава - са тзв. историјском уставношћу, где се уставна правила извлаче
из већеr броја докумената или судских пресуда доношених у различитим
временима. Тако је дванаест чланова овог документа из 13. века, Велике по­
веље слобода од 15. јуна 1215. године (чл. 1, 9, 13, 20-23, 33, 39-41, 47.) још увек
на снази, односно они спадају у званичну збирку важећих прописа (чувену
English Statute Book). Заједно са другим изворима, Magna Carta Lihertatum са­
чињава део модерног "историјског устава" Енглеске .. Она и данас представља
уставни основ за гарантовање слободе личности, нарочито у оквиру правних
института: забране незаконитог хапшења и права на вођење законитог по­
ступка, односно права на законито пщтупање при утврђивању :кривице.
56. - И у средњове:ковној Србији донет је један акт који се сматра актом
уставног :карактера, па тиме у извесном смислу и претечом првих па и савре­

мених устава Србије, али не слажу се сви у томе.

Познати Душанов законик од 1349. године са новелама од 1354. године
је био општи зборник закона феудалне Србије, значајан не само за нашу, већ
и за општу правну историју. Законик је садржао одредбе које су се односи­
ле на организацију државне власти (посебно на судску власт), прописивао је
надлежност појединих органа власти, итд. Поред осталих питања, у Законику
су биле дате одређене гаранције поданицима, посебно пред органима држав­
не власти. Законик је био обавезујући, :како за поданике, тако и за цара који
гаје донео.

64
 Аутори који сматрају да су многе одредбе Душановоr законика имале
уставни карактер, односно да су оне по својој материјалној садржини
биле
уставног карактера (нпр. А. Фира, Р. Марковић, М. Пајванчић) наводе као
та­
кве, пре свега, одредбе о непристрасности и независности судова и
судија,
које су обухватале независност чак и од царевог мешања (нпр. чл. 171. и 172.).
Норме које се тичу судског поступка, ограничења до тада апсолутне
власти
владара, положаја појединих сталежа итд., делују за своје доба прилично
мо­
дерно, и самим својим постојаљем потврђују висок степен у развитку Србије
тог доба. Зато је у уставном праву сасвим основано заступљена гледиште
да
је Душанов законик био акт уставног карактера (устав у формалном смислу).
57. - Идеју писаног и формалног устава изнела је буржоазија, која је
имала јасно изражен економски интерес да руши феудални поредак. Писани
устав показао се као моћно средство за остварење тог циља, јер је без писаног
устава монарх апсолутни владалац. А сврха писаног устава је управо у
томе
да ограничи апсолутног владаоца и да власт подведе
под унапред прописана
правила.

У периоду пре писане уставности неограничена власт апсолутног

мо­
нарха, објашњавала се, "правдала се" божанским пореклом његове власти.
Упоредно са секуларизацијом (одвајањем државе и цркве), демистификацијом
и лаицизирањем државне власти (о чему се учи у историји), јавља се идеја
о
писаном уставу као акту ограничења монархове власти. Међутим, један
од
парадокса уставне историје је управо чињеница да је први писани устав
у све­
ту, први устав модерне државе, донет у земљи где није било монарха (САД).
Друга основна сврха устава је била и остала да се власт подведе под
унапред прописана правила и тиме заштите лична права појединац
а од ар­
битрарног понашања државне власти.
Теоријску платформу оваквим циљевима устава дала је у политичкој
филозофији Теорија друштвеног уговора чији су творци Џон Лок и Жан
Жак
Русо.
Теорију друштвеног уговора и њене основне поставке развила је Сјеје­
сова уставноправна теорија, настала у окриљу Велике француске револуциј
е.
Опат Сјејес (предводник тзв. "странке Американаца" заједно са Лафајетом
и
грофом Мирабоом), вешто је претопио у уставноправну теорију идеју да
је
уставотворна власт највиша, да она лежи у народу и да из ње произлазе
све
друге власти. Устав је манифестација друштвеног уговора којим се ствара
овоземаљска власт, којој су се сви сауговарачи у општем интересу добровољ
но
подвргли. Своје учење о уставотворној власти и о властима које уставотво
рна
власт установаљава, Сјејес је изнео у малом али веома познатом раду под
на­
зивом "Шта је трећи сталежi'" из јануара 1789. године.
Историјски и компаративно посматрано, писани устави јављају се из
потребе да се "природна и света" права човека издигну или изнад власти ап-

65
солутног минарха, као у Европи; или изнад обичне законодавне власти - јер
је устав јаче правне снаге, као у САД. Отуда вуче историјско порекло схва­
тање устава као "основног закона" (Fundamental Law).

УСТАВНОСТ ДО ПРВОГ СВЕТСКОГ РАТА

58. - Ово временски и суштински дугачко раздобље обухвата два пери­

ода: први период је од доношења првог писаног устава 1787. године (САД) па
до средине XIX века; други период обухвата време револуција од 1848. годи­
не до Првог светског рата. Постоји објективна друштвено-економска и поли­
тичка детерминисаност устава и појединих фаза у развитку уставности.
Нема услова да се исцрпније задржавамо на основним карактери­
стикама друштвене средине у којој су се појавили и развијали први писани
устави у свету, али општа историја каже да та фаза настаје на рушевинама
старог феудалног друштва, на коме се развија нови поредак - капитализам.
Писани устави појављују се као једна од првих тековина буржоаских
револуција и узимају маха са учвршћивањем политичке власти буржоазије.
Буржоазија долази на власт на два типична начина: један је путем револуције,
када се стари друштвени поредак руши, а нови настаје у ватри оружаних
буржоаских револуција (радикални пример у том погледу пружа Француска
револуција); други начин је обележен компромисом између буржоазије као
нове класе која наступа на крилима своје економске моћи, и старе владајуће
класе феудалаца. Типичан пример оваквог развоја је Енглеска.
У зависности од тог фактора, буржоазија се различито поставља и
према ранијој државности. У првом случају долази до радикалног раскида
са старим политичким механизмима и изградњи државе која се принци­
пијелно разликује од претходне. У другом случају, раскид са феудалним
институцијама власти је знатно мање радикалан и одвија се уз задржавање
старих форми.
У целом овом раздобљу периоди просперитета· демократије и либерал­
не уставности смењују се са дуготрајним и краткотрајним кризама.
Са уставно правног становишта, основна законитост у уставно-правном
развоју ове епохе је неравномерност (Марјана Пајванчић).
59. - Први период овог раздобља обухвата развој уставности од доно­
шења првог устава у свету до револуционарне 1848. године. Оријентационо
овај период је трајао од 1787. до 1848. године, и обухвата борбу за доношење
писаног устава крајем XVIII века и развој уставности у првој половини XIX
века.

Критеријуми на основу којих се уочава овај први циклус у развоју пи­

сане уставности су:

66
 - или конкретни историјски догађаји (стицање независности, револу­
ције у којој је промењен носилац власти, и сл.) из којих произлази и
одређен тип устава и уставности;
- или уставност произлази из посебних политичких прилика у од­
ређеном делу света (смењивање владајућих политичких струја у току
француске револуције, јаки инострани утицаји, и сл.).
Крај XVIII и прва половина XIX века су у знаку борбе за доношење
устава, за писану уставност. У Северној Америци циљ ове тежње био је да се
пружи највиша правна заштита правима појединаца и народа. с
У Европи се борба за уставност одвија кроз тежње за увођењем уставю1х
и ограничених монархија, уместо до тада постојећих апсолутних монархија и
неограничене власти монарха.

Уставна монархија је систем власти у коме поред монарха, коме при­

пада извршна власт, постоји и изабрана представничка скуnштина. Примери
устава који установљавају уставну монархију су: француски Устав од 1791. и
Устав Шпаније од 1812. године.
Парламентарна монархија је изграђена путем уставних конвенција у
Великој Британији. Парламентарна монархија, за разлику од уставне монар­
хије, има поред монарха и парламента и владу, као државни орган који про­
излази из парламентарне већине. У парламентарној монархији монарх врши
своја законодавна овлашћења заједно са парламентом, а извршну власт врши
само формално, јер одлуке суштински доноси влада. Примери писаног устава
који установљавају парламентарну монархију, су Устав Француске од 1830. и
Устав Шведске од 1809. године.
У Латинској Америци борба за писану уставност има за циљ да пропи­
ше правила по којима ће функционисати национална власт, створена у борби
за независност против колонијалне власти.
Уставност је принцип и стање које настаје као последица борбе против
неодговарне власти, она је ограничење власти у интересу слободе.
Уставе донесене у овом периоду карактерише настојање да се кон­
ституционализује вршење државне власти.
У уставно-правној теорији постоји сагласност у погледу основних еле­
мената који осигуравају битна својства устава и уставности, који правно об­
ликују идеју конституционализације државне власти. То су:
- ограничење државне власти, одвајањем права и власти од цркве и
вере;

- људске слободе и права, које одређују границе политичке власти;

- писани устав као највиши и основни правни акт који одређује држав-
но устројство конкретне државне заједнице;
- хијерархија правних аката која потиче из карактера устава као најви­
шег правног акта, са којим морају бити усклађени и закони;
 - принцип поделе власти;

- уређивање организације власти, начина избора органа власти,

надлежности и односи између органа власти у конкретној држави.
Појава првих писаних устава значила је и изразила је правно уоблича­
вање ових основних принципа.

У овом периоду настали су акти од пресудног значаја за развој светске

уставности, који полазе од тога да конституционализација власти значи огра­
ничење власти у интересу слободе. То су америчка Декларација независно­
сти од 1776. године; први устав модерне државе Устав САД од 1787. године и
француска Декларација права човека и грађанина од 1789. године.
60. - Америчка Декларација о независности (Declaration oflndepenedence)
је донета 4. јула 1776. године у Филаделфији, на самом почетку рата за
независност. Њен творац је био Томас Џеферсон, адвокат из Вирџиније, кас­
није потпредседник а потом и председник САД (1801-1809). Оригинални тек­
ст Декларације о независности је потписало 56 чланова Другог континентал­
ног конгреса који је одржан у Филаделфији.
Декларација о независности од 1776. године је први пут у људској
историји прокламовала права која су по свом карактеру универзална, као
што је право народа на сопствену владавину. Тим актом је проглашена незави­
сност свих америчких колонија у односу на метрополу. Она је најзначајнији
документ Америчке револуције, на основу кога су утемељене САД. Деклара­
ција о независности представља одлучујући корак у осамостаљењу САД. Она
је поставила неке основне уставноправне и политичке принципе који важе и
данас.

Постоји очигледан утицај идеја природног права на њене састављаче.

Томас Џеферсон се ослањао на ставове Џона Лока и Жан Жак Русоа о на­
родном суверенитету. Тако су у Декларацију о независности уграђена нека
основна начела ове школе - једнакост, равноправност, право на живот, право
на слободу и срећу (јавну и индивидуалну) и право на побуну.
Структура и правни стил овог документа одговарају традицији англо­
саксонског права, односно ту се не помињу велики теоријски принципи ни
циљеви, као што су сувереност, подела власти, федерализам. Међутим, сви ти
принципи се фактички уводе у живот.
Садржај Декларације је изложен у три дела. У првом делу Декларација,
полазећи од идеја школе природног права, истиче као "очигледну истину" да
су људи створени слободни и једнаки у правима; да начело сваке суверености
почива у нацији и да нико не може вршити власт која одатле не потиче; да
закон мора бити једнак за све, да свако друштво које не утврђује гаранцију
права и не утврђује поделу власти, нема уопште устав; итд.
У другом делу Декларације наводи се тридесетак примера повреде тих
права колониста, од стране енглеског краља Џорџа III, чиме се доказује да

68
 је љегова власт била тиранска и апсолутистичка. Одговорност се потпуно
сваљује на краља односно монарха, док се парламент не окривљује
ни једном
једином речју. Иначе, оваква методологија документа је преузета из
Била о
правима из 1689. године - Bill of Rights, закона који је донео енглески парла­
мент 1689. године и који означава почетак модерне државноправне историје
Енглеске.
У трећем делу се силогистички изводи закључак, да је због свега изло­
женог неминовно кидаље веза са британском круном, па се објављује
свету да
су од тог тренутка уједиљене колоније слободне и независне.
Декларација о независности од 4. јула 1776. године је извршила снажан
утицај на даљи уставни развитак земље, као и на борбу за демократске односе
у Европи. Она је означила два историјска догађаја: прво, ослобађаље коло­
нија од енглеске власти, и друго, друштвени преврат, истинску револуциј
у
у којој су уклољени многи остаци феудалних односа и успостављен систем
модерне буржоаске демократије.
Декларација независности САД од 1776. године је први пут у људској
историји прокламовала права која су по свом карактеру универзал
на, какво
је право народа на сопствену владавину.
Америчка Декларација о независности оставИла је снажан и нарочито
видљив печат на француској Декларацији права човека и грађанина из 1789.
године.

61. - Устав Сједиљених Америчких Држава од 1787. rодине се у

уставноправној теорији сматра првим писаним уставом у свету. Он је
и да­
нас важећи. Донет је под утицајем три групе чинилаца: прво, теоријских
, који
су се испољили у прихватаљу теорије о подели власти и теорије о
народној
суверености; друго, традиционалних, који су дошли до изражаја
у преузи­
маљу вредности енглеског уставног искуства; треће, то су практични разлози
који су се испољили у потреби изналажеља компромиса између захтева
ма­
лих и великих држава чланица (Ј. А. Р. Мериот).
Историјске околности и поступак љеговог доношеља, представљају са­
ставни део борби за уставност. Иницијатива за формираље уније међу колони­
стима и организоваља рата против Енглеске дата је на Другом континент
ал­
ном конгресу организованом у Филаделфији у мају 1775. године, када је Џорџ
Вашингтон, богати земљопоседник из Вирџиније, изабран за предводн
ика
целокупне америчке војске против британских колонизатора. Лабава конфе­
дерација, која је настала на основу документа под називом Чланови конфеде­
рације и трајна заједница (Articles ofConfeder ation and Perpetual Union) из
1777.
године, показала се недовољном. Снажна политичка група федералис
та за­
лагала се за успостављаље чвршћих веза међу државама уније. Федера:шс
та
Александар Хамилтон је предложио да Конгрес (заједнички централни орган
власти 13 независних колонија држава чланица конфедерације) размотри
ту

69
могућност. Тако је сазван скуп у Филаделфији маја 1787. године, који је прера­
стао у Уставотворну скупштину (Constitutional Convention).
Основно питање је било како решити проблем представљаља у пред­
ставничком телу. Постојала су два предлога: један, који је фаворизовао уни­
тарни концепт државе, са мањом самосталношћу држава чланица - да број
посланика у законодавном телу, Конгресу, зависи од броја становника; и
други, који је фаворизовао конфедерално уређење, са скоро потпуном неза­
висношћу држава чланица да све чланице треба да имају једнак број пред­
ставника.

После дугих расправа спор је решен тзв. Конетикетским компромисом.

Усвојен је компромисни предлог, према коме се оба захтева доводе у склад
увођењем два дома дводомног Конгреса, по угледу на енглески парламент.
Највише представничко тело Сенат - Горњи дом Конгреса би се форми­
рао од једнаког броја посланика из сваке државе (што погодује мањим држа­
вама), а Представнички дом (Hous ој Representatives) - Доњи дом Конгреса би
био формиран сразмерно броју становника (што погодује већим државама).
У септембру 1787. године Уставотворна скупштина је коначно усвојила
предлог новог Устава САД. Предлог Устава је већ у Филаделфији (септембра
1787. године) потписало 39 делегата, од укупно 55, а потом је следила кампања
за његово ратификовање у државама чланицама. Ту кампању су федералисти
добро водили у низу чланака под називом "Федералист".
Јуна 1788. године, девет од 13 држава је ратификовала Устав, што је
представљало двотрећинску већину потребну да би он био усвојен. Убрзо су
и остале државе то учиниле. Устав САД је формално ступио на снагу 1788.
године. Први председник САД је званично ступио на дужност априла 1789.
године, неколико месеци пре Француске револуције.
Устав САД је најстарији и најкраћи устав на свету. Уставна материја је
распоређена у седам чланова. Донето је укупно и 27 амандмана, који су само
допуњавали устав, тако да је очуван интегритет првобитног текста устава.
Једноставност и краткоћа уставног текста омогућили су његову изузетну
флексибилност. Основна обележја овог Устава су: председнички систем вла­
сти, федерално државно уређење, изразита формална чврсти на.
Принципи организације власти установљени Уставом САД су:
Прво, организација власти у САД је заснована на принципу поделе
власти (separation ој powers) на законодавну, извршну и судску. Творци аме­
ричког Устава тзв. "очеви оснивачи" (jounding jathers) су били под идејним
утицајем школе природног права (моделиране у делима Џона Лока и Монтес­
кјеа). Као облик организације власти усвојен је модел председничког система
власти. Законодавна власт (legislative brench) је поверена Конгресу. Конгрес је
национално законодавно тело САД (чл. 1). Извршна власт (executive brench) је
70
nоверена Председнику САД (чл. 2). Највиша судска власт (judiciary) припада
Врховном суду САД (чл. З).
Друго, однос између три гране власти заснован је на nринципу неме­
шања једне власти у другу, односно њихове nотпуне формалне одвојености.
Треће, успоставља се принцип да су све три власти подједнако значајне.
Избор, надлежности и међусобни односи између органа све три гране власти,
које једна другу контролишу, прецизно су уређени, са циљем да се и3бегне
могућност утицаја једне власти на другу. То је познати систем "провере и
равнотеже" (checks and balances систем).
Ипак, благу конституционалну превагу има председник САД, збоr чега
цео систем има назив председнички систем власти.

Четврто, Устав успоставља републикански облик владавине (чл. 4).

Пето, Устав изражава федерално државно уређење, и тиме што уређује
само најзначајније надлежности федерације. Наиме, чињеница је да је доно­
шењу Устава САД од 1787. године претходило доношење устава федералних
јединица. Федерални карактер државе одразио се на састав Конгреса, nосеб­
но на место и надлежности Сената, као тела које изражава равноправност
федералних јединица.
Шесто, у члану 5. nрописана је процедура за доношење уставних аманд­
мана.

Структуру Устава САД чине: основни текст устава изложен у седам

чланова, и његови амандмани. За више од двеста година важења овог Устава
донето је укупно 27 амандмана на Устав САД. Прва група амандмана је доне­
та врло брзо већ 1791. године.
Амандмани 1-Х- Слободе и nрава грађана, нису чинили саставни део
nрвобитног текста Устава, већ су у њега накнадно унете, доношењем прве и
најбројније групе од десет амандмана. Стога се ипак сматра да ови амандма­
ни представљају саставни део првобитног текста Устава.
Амандмани XIII, XIV и XV су настали nосле грађанског рата 1865, 1868.
и 1870. године и њихов изузетан значај је у томе што они укидају роnство;
дато је право грађанства свим лицима рођеним у САД; утврђено је да се би­
рачко право не може ускратити с обзиром на расу, боју или ранији роnски
статус.

Амандман XVIII је о забрани алкохолних пића; тим амандманом је уве­

дена прохибиција алкохолних пића 1919. године; а XXI амандманом је 1933.
године прохибициони амандман укинут и они данас немају правни значај.
XIX амандман је 1919. године дао бирачко право женама.
XXII амандман је 1951. године уведено ограничење nрава да Председ­
ник буде више од два пута биран.
XXVI је претпоследњи амандман, донет 1971. године; њиме је снижена
старосна граница за стицање бирачког права на 18 година.

71
 XXVII је последљи амандман, донет 1992. године. Он предвиђа да није­
дан закон којим се повећавају накнаде које добијају чланови Конгреса не
може бити примељен на чланове Конгреса у сазиву који га је изгласао.
Скоро у свим земљама Латинске Америке тај устав је служио као про­
тотип, али у пракси нигде нису поновљени резултати и искуства која је он
дао у земљи где је донесен.
У Европи се Устав Републике Француске од 1958. угледао на председ­
нички систем који има једну ојачану егзекутиву, што је делимично инспири­
сано америчким уставом.

62.- Француска Декларација права човека и грађанина од 1789. године

спада у акте који су били од пресудног значаја за развој светске уставности, а
директно или индиректно она је на одређен начин утицала и на савремену
уставност многих европских земаља. Указује се на услове у којима је Декла­
рација донета, љен садржај, карактер и утицај на развој уставности.
Историјске околности у којима је Декларација донета обележава апсо­
лутизам Луја XIV и Луја XV који јачају круну и апсолутну монархију, коју ме­
тафорично означава изрека "држава то сам ја". Владавину Луја XVI окончава
Велика француска револуција са идејама: да постоји право на револуцију када
право није у складу са природним правом, да је неопходно увести једнакост
слободу и приватну својину, уместо феудалне сталешке неједнакости, личне
зависности, подељене својине; да је устав једини прави инструмент за огра­
ничеље неограничене власти монарха. Под притиском народа и тзв. "странке
Американаца" предвођене учесником Америчке револуције Лафајетом, опа­
том Сјејесом и грофом Мирабоом, краљ Луј XVI сазива Скупштину Опш­
тих сталежа 1788. године. У љој су била представљена три сталежа (племство,
свештенство и грађанство), и сви су имали по један глас. На тај начин било је
јасно да ће трећи сталеж увек бити надгласан. После дугих неуспешних пре­
говора, трећи сталеж се издвојио и себе прогласио Народном скупштином.
Краљ је покушао да распусти ту скупштину и забранио јој је улазак у Версај­
ску салу у којој је заседала.
Народна скупштина се 17. јуна 1789. године на отвореном прогласила
истовремено за Уставотворну скупштину. Она тј. трећи сталеж себе прогла­
шава сувереном, уместо краља, што је био основни чин револуције. Краљ
скупља војску, народ осваја Бастиљу, Лафајет постаје командант народних
оружаних снага, немири се шире; а Француска револуција добија облик
борбе за уставност. Уставотворна скупштина укида феудалне односе и сва
овлашћења феудалаца, црква губи привилегије и право да наплаћује порез
чувени "десетак", а у свакодневном обраћаљу почиље да се користи атрибут
"грађанине". 4. август 1789. године се сматра кључним моментом револуције:
у скупштини се племство и свештенство добровољно одриче својих приви­
легија и сталешких повластица - у име једнаких права човека и грађанина.
72
У Француској се постављају темељи лаицизма система одвојености цркве и
државе и доноси се посебан Закон који на нов начин уређује положај цркве и
свештенства.

Декларацију права човека и грађанина је донела Уставотворна скуп ш­

тина 26. августа 1789. године. Циљ Уставотворне скупштине је био да се што
пре озваниче резултати тзв. Велике француске револуције која је победила.
Теоријску подлогу Великој француској револуцији дали су мислиоци при­
родног права Жан Жак Русо, Монтескје и Волтер. Декларација је сачиљена
под несумљивим идејним утицајем учеља школе природног права и просве­
титељских идеја нарочито Жан Жак Русоа.
Садржај Декларације изложен је у свега 17 чланова. Најважнија начела
су на самом почетку: правна једнакост, слобода, сувереност народа. Цитирају
се најважније одредбе Декларације.
Члан 1.- "Људи се рађају и живе слободни и једнаки у правима. Друшт­
вене разлике могу бити засноване само на заједничкој користи."
Члан 2.- ,,Циљ сваког политичког удруживаља је очуваље природних
и незастаривих права човека. Ова права су слобода, својина, сигурност и от­
пор угљетаваљу."
Члан З. - "Принцип сваког суверенитета суштински почива у Нацији.
Ниједно тело, ниједан појединац не може вршити власт која изричито одатле
не потиче."
Члан 4. - "Слобода се састоји у могућности да се чини све оно што не
шкоди другоме: тако, вршеље природних права свакога човека нема граница,

осим оних које обезбеђују другим члановима друштва уживаље ових истих
права. Ове границе могу бити одређене само законом."
Члан 5. - "Закон има право да забрани само радље штетне за друштво.
Све оно што није забраљено законом не може бити спречено, а нико не може
бити принуђен да чини оно што он не наређује."
Члан 6. - "Закон је израз опште воље. Сви грађани имају право да уче­
ствују лично, или преко својих представника, у љеговом доношељу. Он мора
бити исти за све, било да штити, било да кажљава. Пошто су сви грађани јед­
наки пред љим, подједнако су им доступна, према љиховој способносrи, сва
достојанства, јавне службе, без обзира на било какву разлику осим оне која
се тиче љихових врлина и талената."
Члан 7. утврђује да нико не може оптужен, бити ухапшен или задржан
за дело које није унапред прописано законом; члан 8. утврђује да грађанин
може бити кажљен само казнама које су раније прописане; члан 9. утврђује
да се свако сматра невиним док му се кривица не докаже; чланови 10. и 11. га­
рантују право на слободу вере, слободу мисли, говора и штампе; члг.r: 12-16.
регулише вршење власти, ограничења у вршењу јавне власти, установ.ъава се
принцип поделе власти и начело уставности.

73
 Члан
17. - "Пошто је својина неповредива и свето право, нико је не
може бити лишен осим ако то очигледно не захтева законито утврђена јавна
потреба, под условима правичног и претходног обештећења."
О питању карактера Декларације, односно о томе каква је природа ње­
них норми, постојала је класична докринарна контроверза. Једно гледиште
оваквим актима није признавало правни карактер, а друго гледиште је по­
лазило од тога да је Декларација правни текст који има уставну вредност. Те­
оријска дебата је окончана схватањем заступаним у јуриспруденцији фран­
цуских судова (кривичних, грађанских и управних).
Формалноправно њен правни карактер тек је својим креативним тума­
чењем потврдио Уставни савет. Декларација је уграђена у текст Устава Пете
француске Републике од 28. септембра 1958. године, тако што је Уставотворна
скупштина изнела на референдум текст Устава заједно са преамбулом - у
којој је била прокламована везаност новог поретка за слободе утврђене Де­
кларацијом од 1789. године. Уставни савет је тексту Устава, укупности ње­
гових материјалних и процесних норми, и званично придодао Декларацију
права човека и грађанина од 1789. године, користећи израз принципи уставне
вредности. Креативним напором Уставног савета Декларација је у уставним
споровима равноправно коришћена као уставни извор и уставни основ за
контролу уставности закона, нарочито у одлукама од 27. децембра 1973. годи­
не и од 16. јануара 1982. године, дајући јој тиме уставни значај. Како се у овим
одлукама наводи: "Усвајањем текстова устава на референдумима од 13. ок­
тобра 1946. године и 28. септембра 1958. године француски народ је потврдио
уставну вредност принципа и права прокламованих 1789. године".
Француска Декларација права човека и грађанина од 1789. године је
документ који поставља темеље модерне демократије и државе засноване на
принципима владавине права. Директно је утицала на доношење прве групе
амандмана на Устав САД. Чувена француска Декларација од 1789. године је
постала важан део заједничке политичке традиције демократских земаља.
У Европи главна теоријска инспирација устава којима је конституцио­
нализована државна власт, била је Теорија о подели власти Џона Лока и Мон­
тескјеа. О тој теорији више видети у делу о Државној власти.
63. - Други период овог раздобља обухвата уставност од револуције
1848.године до Првог светског рата (тзв. либерално-демократска уставност).
Овај период траје од средине 19. века па до Првог светског рата, после којег су
се друштвене прилике измениле, и настали су нови типови уставности.

Друга половина 19. века је време либерално-демократске уставности.

Овај тип уставности карактеристичан је углавном за западноевропске земље
кроз које је прошла револуционарна 1848. година.
Револуција која се одиграла у Западној Европи 1848/1849. године, има­
ла је за циљ да се униште последњи остаци феудалних односа, и она је имала,

74
како социјално, тако и национално обележје. Социјално обележје револуције
од 1848. године огледало се у тежњи ситне буржоазије, сељака и радника да
побољшају свој економски положај као и да се политички живот демократи­
зује. Са тим интересом поклапао се интерес крупне буржоазије да преузме
политичку власт и истисне из државе последње остатке феудалног држав­
ног уређења, а уколико их и задржи да учешће феудалне класе у управљану
државом и власт монарха учини симболичним. Национално обележје ових
покрета дошло је до изражаја у тежњама народа за самоопредељељем, што
се испољило у вишенационалним државама као што су биле Аустро-Угарска
и Турска, као и у тежњама за уједињењем више држава једног народа у једну
државу, што је био случај са Немачком и Италијом.
Такве историјске околности и друштвене тежње изродиле су и нови
тип уставности - либерално-демократску уставност.
64. - Неке основне карактеристике либерално-демократске уставности
су: Прво, установљава се начело народне суверености, уместо начела монар­
хове суверености. Начело народне суверености је било полазио начело ли­
берално-демократске уставности, које је у потпуности потиснуло начело мо­
нархове суверености. Друго, обавезност устава, чије доношење се оправдава
народном сувереношћу. Треће, проширује се примена начела изборности.
Четврто, проширује се бирачко право, тако што су један за другим отпада­
ли различити основи његовог ограничавања (по основу имовине, ст~рости,
пола, образовања, и сл.)
Начело народне суверености је најпотпуније изражено у Уставу фран­
цуске Друге републике од 1848. године. У члану 1. тог Устава стоји: "Сувере­
ност се налази код француских грађана као целине. Она је неотуђива и неза­
старива. Ниједан појединац нити део народа не могу присвојити себн њено
вршење." Ова формулација о народној суверености, постала је класична (за
пример) и налази се и у важећем Уставу Француске из 1958. године.
Устав француске Друге Републике од 1848. године је типичан пред­
ставник либерално-демократске уставности, као и Устав Треће репубшше од
1875. који је био некодификован (састојао се од три органска закона).
(После тога следи један октроисан устав (1852), након кога се тадашњи
председник Републике, Наполеонов синовац, прогласио царем Француза под
именом Наполеон трећи, а Француска је проглашена за наследну царевину.)
Устав Француске из 1848. године је успоставио неку врсту мешавине
парламентарно-председничког система. Законодавна власт је поверена јед­
нодомној скупштини, а извршна власт је поверена председнику Републике
и влади. Председника Републике су бирали грађани непосредно, на с:етири
године. Министре у влади је именовао председник Републике, али они су за
свој рад одговарали скупштини.

75
 Монархија се замељује републиком или се монархова овлашћеља сужа­
вају. Потпуна победа буржоазије у овом периоду значи ла је чишћеље државе
од остатака феудалног државног уређеља. Монархија се или замељује репуб­
ликом, као у Француској, или се монархова овлашћеља сужавају као у Вели­
кој Британији, Данској, Холандији.
Једно од обележје либерално-демократске уставности је и nосебно су­
жаваље учешћа монарха у законодавству. Монархово nраво да nотврђује за­
коне изгласане у nарламенту све више nостаје формалност.
У дводомним nарламентима, горљи дом се од дома nлемства nретвара
или у територијално nредставништво, или у дом nосланика са квалифико­
ваним nасивним бирачким nравом (nовећане године старости, јавни углед,
универзитетско образоваље, и сл.).
Пример: У Великој Британији се тај nроцес изразио у nрвом Закону
о nарламенту (Parliament Act) од 1911. године, који радикално сужава овла­
шћеља Дома лордова у законодавству, новелама од 1918. nроширује оnште
nраво гласа, а 1928. године оnште nраво гласа обухвата и жене.
Идејну основу и инсnирацију, либерално-демократски устави налазе у
учељу Жан Жак Русоа о народној суверености - односно у Теорији друшт­
веног уговора. Теорија друштвеног уговора била је негација концеnција о
божанском nраву, као основу и извору државне власти, као и концепција о
самосвојном nраву монарха на вршеље владалачке власти.
У nокушају да се извуку оnшта обележја уставности у тој епохи (устав­
ност до Другог светског рата) у уставноnравној литератури се углавном
истичу следећи заједнички елементи:
- Сви nосматрани устави и уставност у целини nрипадају једном истом
класном типу - капиталистичкој, буржоаској уставности, што се пре
свега види из тога што је приватна својина апсолутна и ничим огра­
ничена и као таква представља базу целокупне уставне структуре.
- Карактеристика тих устава је nреношеље тежишта суверенитета
на народ или нацију, и тиме напуштаље тезе о божанском пореклу
државне власти.

- У тим уставним документима постоји прилично широк каталог поли­

тичких и личних nрава, иако је број корисника тих nрава nрилично
ограничен, нарочито на nочетку.

- У уставима се nрихвата као постулат демократије начело nоделе ·вла­

сти, иако у том погледу има изузетака (Монтаљарски устав Францус­
ке од 24. јуна 1793. године), с тим што је стеnен реализације тог начела
увек различит.

65. - У другој половини XIX века доносе се и уставни акти који су ан­
типод оваквој либерално-демократској уставности, и израз су ауторитарне
уставности. Такво је било уставно уређеље Аустро-Угарске од 1867. године,

76
као и Устав Немачког Царства од 1871. године. Уопште узев, другу полови­
ну XIX века карактерише интензиван развој уставности, када око двадесет
држава доноси своје nрве уставе. Писани устави доносе се у овом nериоду на
свим континентима. Највећи број устава, укуnно десетак устава, доноси се у
евроnским државама, посебно након револуционарне 1848. године.
Примери утицајних устава донетих у Европи су и Вајмарски устав до­
нет у Немачкој 1919. године, и Устав РСФСР од 1918. године, као први устав
једне социјалистичке земље.
У времену до Првог светског рата све евроnске земље донеле су прве
nисане уставе. Крајем овог nериода, нема ниједног континента на коме бар
неколико земаља није донело своје nрве уставе. Писана уставност проширила
се у читавом свету, а nисани устави nостали су легитимација: и nотврда само-
сталности одређене државе. ·

УСТАВНОСТ ИЗМЕЂУ ДВА СВЕТСКА РАТА

66. - Ово раздобље у развоју уставности у свету, ПО'{иње једним, а за­

вршава другим светским ратом. Иако временски релативно кратак, овај пе­
риод представља значајну друштвену етапу, пре свега по динамици и дубини
друштвених промена које су се десиле између два светска рата.
Указује се на извесне заједничке карактеристике и само неке општије
законитости у развоју светске уставности између два светска рата.
Прво, капитализам престаје да буде једини и универзални светски си­
стем; прекида се епоха универзалне капиталистичке уставности. Друго, на
историјску сцену ступају први социјалистички устави •. који нису сви и у це­
лини нови документи, али су једна од одлучујућих де'fерминанти нове ситу­
ације. Битна карактеристика раздобља између два светска рата је појава нове
социјалистичке уставности, па се у овом периоду доноси већи број устава
који развијају социјалистичку уставност, али не сасвим једнообразно. Треће,
класична капиталистичка уставност улази у кризу, из које се излаз тражи:
или компромисом (Вајмарски устав); или грубом негацијом тековИна развоја
уставности (аутократије). Четврто, и поред многобројних одступ~ња, светска
уставност у овој фази ипак се развија по узлазној линији (А. Фира).
Развитак уставности између два светска рата, одражава сву сложеност
друштвених прилика које су обележиле ово раздобље, генерално или у поје­
диним земљама. У овом периоду наставља се развитак демократске буржо­
аске уставности, али долази и до кризе традиционалне уста.вности и појаве
тоталитарних и ауторитарних режима. Зато је рационалније укаЗати на неке
заједничке карактеристике појединих група устава, на основу којих се овај
nериод у правној литератури означава као период: рационализованог парла-

77
 ментаризма, социјалистичке уставности и ауторитарне
уставности. Социјали­
стичка уставност и рационализовани парламентариза
м, како се указује, нови
су типови уставности између два светска рата.
67. - Једну групу устава чине устави буржоаских држава, које у маљој
или већој мери напуштају концепцију класичне буржоас
ке уставности пред­
ходне епохе. Тој групи устава припадају на пример Устав
Републике Немач­
ке од 11. августа 1919. године, познат по месту свог
доношеља као Вајмарски
устав, под чијим утицајем се касније развијала уставно
ст у низу земаља, као и
Устав Шпаније од 1931. године.
Традиционална либерално-демократска уставна концепц
ија претрпела
је одређене промене, нарочито након економске кризе
тридесетих година и
великих социјалних потреса. Традиционално станови
ште о уставној правној
држави допуљено је концептом социјалне правне државе.
Наиме, држава као
основна заједница, поред заштите индивидуалних права,
добија и неке нове
економске и социјалне функције. Држава има права
да ограничи приватну
својину како би се ова добра користила у интересу целе
заједнице и поједина­
ца у љој. Тако се као најзначајније одредбе Вајмарског устава
сматрају одред­
бе о правима и дужностима грађана.
Правилима писаног устава обликује се рационализован
и парламен­
таризам. После Првог светског рата парламентарни
систем прецизно се ре­
гулише правилима писаног устава и он у основи има
за модел либерално
демократску уставност. Суштина рационализован
ог парламентаризма је у
стабилизоваљу извршне власти односно владе у односу
на парламент, што
се у уставима чини на различите начине. Обележја
рационализованог пар­
ламентаризма су да политичка одговорност министа
ра постаје уставно пра­
вило; код избора председника владе предлог кандида
та даје шеф државе а не
парламент, скраћује се законодавни поступак у хитним
случајевима, и др.
Илустративан пример рационализованог парламентаризм
а пружа Вај­
марски устав од 1919. године, према коме председник републике може бити
опозван и пре истека времена на који је изабран {7 година)
на захтев парла­
мента, а путем народног гласаља. Парламент доноси
одлуку о опозиву дво­
трећинском већином гласова, на основу које престаје
дужност председнику
Републике. Али ако се на народном гласаљу не усвоји
захтев за опозивом,
парламент се распушта снагом самог устава - ех constitu
tione.
68. - Битну карактеристику овог раздобља представља појава и раз­
вој нове социјалистичке уставности. Капитализам престаје
да буде једини и
универзални светски систем. Раздобље између два светска
рата карактери­
ше појава нове социјалистичке уставности, па се у овом
периоду доноси већи
број устава који развијају социјалистичку уставност, али
не сасвим једнооб­
разна.

78
 У овом периоду доносе се први устави социјалистичких земаља. Ти
устави чине једну групу устава донетих у овом раздобљу. У ту групу спцају
на пример, Устав РСФСР из 1918. године, Устав Републике Мађарске од 1919.
године и Устави СССР-а из 1924. и 1936. године.
Први социјалистички устав у светској историји је Устав Руске Социјали­
стичке Федеративне Совјетске Републике (РСФСР) од 10. јуна 1918. године.

Усвојио га је V сверуски конгрес совјета радничких, војничких и сељачких

депутата. Он је донет само за подручје Русије, јер је СССР створен тек децем­
бра 1922. године, а први устав целог СССР-а донет је тек 1924. године.
Устав РСФСР припада групи кратких устава и обухвата: начела изра­
жена у Декларацији о правима радног и експлоатисаног народа, чије одредбе
сачињавају Уводни део Устава; општа начела политичког система совјетске
државе и организацију власти.
За разлику од устава који су припадали буржоаској уставности, први
социјалистички устав раскида са дотадашњом уставношћу, концепцијски пре
свега у погледу суштине државе. Он напушта тезу народног суверенитета и
настојања дотадашњих уставотвораца да класну државу прикажу као опште­
народну. Совјетски устав отворено истиче класни карактер државе у соција­
лизму, као државе радника и сељака. И друга основна поставка буржоаске
уставности "грађанин", замењује се радним и експлоатисаним човеком, коме
се обезбеђују сва политичка и лична права.
У првом совјетском уставу креира се такав изборни систем који фор­
мално обезбеђује руководећу улогу радничке класе. Експлоататори су mtше­
ни бирачког права које припада само радницима, сељацима и црвеноармеј­
цима. За основне совјете избори су непосредни, а виши совјети се бирају јед­
ном комбинацијом посредног и делегатског система. Целокупни мехаюtзам
власти је постављен тако да израста из основних совјета, у којима су скон­
центрисане све функције власти, а пре свега законодавна и извршна. Врхов­
ни орган власти је био Сверуски конгрес совјета, са преко хиљаду депутата,
који је заседао редовно једном у две године. Укида се приватна својина на
средствима за производљу, прокламује се право народа на самоопредељеље.
Значај Устава РСФСР од 1918. године је, пре свега, у томе што он ради­
кално раскида са дотадашњом уставношћу и што отвара нову епоху у развоју
светске уставности. Евидентан је његов утицај на каснији уставни разВЈпак
СССР-а као и на све остале социјалистичке уставе, посредно или непосредно.
Даљи развој социјалистичке уставности може се пратити, пре свега,

кроз уставни развитак Савеза Социјалистичких Совјетских Република, који

се даљим ширењем револуције конституише 1922. године. Врховни орган но­

воформиране државе Савезни конгрес совјета, 31. јануара 1924. године ;юно­

си први Устав Совјетског Савеза који је у основи био својеврсна рецепција

79
 устава РСФСР. Новина су биле одредбе о федерацији и право народа на само­
опредељеље.

Устав од 1924. године је важио до 5. децембра 1936. године, када Свеса­

везни конгрес совјета усваја нови Устав СССР-а, који је уз неке измене
важио
све до 1977. године.
Совјетска уставност је масовно прихватана од стране земаља у којима
је
дошло до промене капиталистичког друштвеног уређеља и љеговог замељи­
ваља социјалистичким.
69. - Ауторитарна уставност је настала као израз кризе у светској
уставности. Фашистичке диктатуре, које су у формалном смислу довеле до
безуставног стаља, историјско су обележје Хитлерове Немачке (1933-1945
)
и Мусолинијеве Италије (1922-1943), а у појединим периодима и фазама
уставног развитка Шпаније (1938-1967), када је уместо устава донето седам
органских закона, Пољске, Аустрије и Португала. Основна одлика тих
режи­
ма је гажеље демократске уставности и апсолутна самовоља шефа државе.
Највећи међународни утицај су имале фашистичка Италија и наци­
стичка Немачка, које карактерише извесна једноставност политичк
их си­
стема, произашлих из концепције ауторитарне државе која подсећа на војну
организацију. Држава, односно нација, се велича; сва власт се концентр
ише
у једном центру; на устав се гледа као на парче папира; једина дозвољена
политичка странка је фашистичка, односно нацистичка странка, која је
део
државног аnарата; чланови владајуће партије су привилеговани грађани, над­
ређени свима осталима; развија се огроман апарат масовне идеолошке и
по­
литичке индоктринације, која успева да заведе и добар део "народних маса";
у
међународним односима испољава се агресија, и обе државе појављују
се као
изазивачи Другог светског рата.
Ренесанса демократске уставности могла је да отпочне теоријски
и
практично, тек љиховим уништељем (А. Фира).

РАЗВОЈ УСТАВНОСТИ ПОСЛЕ ДPYfOf СВЕТСКОГ РАТА

70.- Развој уставности после Другог светског рата одвија се под ути­
цајем крупних друштвених промена које су наступиле након завршетка
рата.
У том периоду долази до распада колонијалног система и ствараља великог
броја нових независних земаља, посебно на афричком континенту. Већи број
земаља нарочито у Европи, полази путем изградље социјализма. У овом
пери­
оду долази до трипартитне поделе света на: социјалистичке земље;
капитали­
стичке земље и земље тзв. трећег света у које спадају земље Азије, Африке
и
Латинске Америке. Наведене околности представљају нове услове у којима
се
80
доносе нови устави после Другог светског рата. Свака од наведених група зе­
маља има своје посебности које су изродиле посебне типове уставности.
Друштвено економске и политичке промене после Другог светског рата
доводе до тога да начела уставности постаје готово универзално, с ретким
изузецима, а број писаних устава се увећава. Од преко 170 независних земаља
света у то време, врло је мали број земаља које немају своје уставе. Овако ди­
намичан развој уставности тешко се може пратити на основу неких општих
одлика развитка уставности, јер су разлике између устава веома вел:ике.
Овај методолошки проблем се у уставно-правној науци премошћује на
различите начине. Развој уставног права у другој половини ХХ века у нашој
правној литератури се углавном излаже методолошки на два начина, који се
често и комбинују.
Хронологија развоја уставности која се одвијала у "таласимаа, прати се
и излаже полазећи од ширих критеријума. Развој уставности посматра се у
контексту друштвено-економског уређења земље, па тако овај период обеле­
жава: уставност социјалистичких земаља, демократско-социјална уставност
и уставност трећег света. Према неким ауторима то су и основни типови
уставности после Другог светског рата (нпр. Р. Марковић).
Други начин је да се врши типологија устава према неком о;~; унапред
одређених критеријума, па се нови устави групишу се у "неколико карактери­
стичих групација" и излажу се репрезентативни примери устава (А. Фира),
односно резултати изучавања основних карактеристика уставности у овом

периоду излажу се путем "груписања устава према њиховим најзначајнијим

карактеристикама" (М. Пајванчић).
Код нас се у новијим уџбеницима уставног права, са малим варијација­
ма, уочава неколико етапа развоја уставности после Другог светског рата до
данас. Прва етапа је од завршетка Другог светског рата до шездесетих година
20. века; друга етапа је од шездесетих до краја осамдесетих година 20. века, и
трећа је етапа уставности од 1990. до данас.
71. - Устави донети у периоду после Другог светског рата могу се гру­
писати према неким најзначајнијим карактеристикама, грубо узето у следеће
групације.
Прво. Устави социјалистичких земаља међусобно веома различи­
тих, обликују типове уставности мање или више верне имитације совјетске
уставности (источноевропске државе: Пољска, Чехословачка, Мађарска, Ру­
мунија, Бугарска, Албанија, Југославија, Кина, Куба). У општем развитку тих,
пре свега источноевропских земаља уочавају се углавном три етапе, које ка­
рактеришу њихов уставни развитак.

У првој етапи, која почиње одмах после Другог светског рата 1945. го­
дине и траје до око 1950. године, доносе се устави народних демократија, у
којима се прокламује начела народног суверенитета, републикански облик

81
влад~вине и принцип јединства власти. Друштвено-економски односи у при­
вреди се заснивају на три сектора: државном, задружном и приватном.
У ову групу устава спадају устави Албаније од 1946, Бугарске и Пољске
од 1947, Румуније и Чехословачке од 1948, Мађарске од 1949. године. На поје­
дине уставе значајан утицај је извршио Устав Федеративне Народне Републи­
ке Југославије из 1946. године (нпр. Устав Албаније од 1946).
У другој етапи долазе до изражаја стаљинистичке деформације соција­
лизма (1950-1954) и углавном долази до имитација тзв. Стаљиновог устава од
1936. године. Нове уставе доносе Албанија, Румунија и Пољска, са карактери­
стичним преамбулама у којима се захваљују за ослобођеље земље Совјетском
Савезу и Црвеној армији.
Трећа етапа или "трећи талас социјалистичке уставности" почиње 1954.
године и траје до шездесетих година 20. века, у коме долази до "копњења
стаљинизма" и мењају се социјалистички устави, негде и по више пута, у
правцу либерално-демократске уставности.
Другу групу устава чине устави развијених претежно западноевроп­
ских земаља, које остају верне либерално-демократском моделу уставности
(Француска, Италија, Немачка, Данска). Устави донети у овом периоду групи­
шу се као либерално-демократски устави, у које спадају на пример Устав Ре­
публике Италије од 1947. године, Устав Француске Републике од 1958. године,
Основни закон СР Немачке од 1949. године. Овај тип демократско-социјалне
уставности, поред осталог, карактерише увођење одређених инструмената у
циљу отклањања слабости парламентаризма.
Као угледни модел устава у том погледу најчешће се узима Основни за­
кон СР Немачке од 1949. године.
Трећу групу чине устави новоослобођених земаља, односно земаља у
развоју. То су устави земаља које су распадом колонијалног система стекле
независност и самосталност. На пример, од педесетак држава Африке, нај­
већи број је добио своје уставе после 1960. године, када је највећи број земаља
овог континента и стекао независност. Уставност тзв. трећега света је веома
хетерогена, она не представља оригиналну творевину и оцењује се углавном
као компилаторска уставност. Ипак, у уставима земаља трећег света има
много примера оригиналних организационих решења, с тим што ниједан

није добио снагу узора. Као изузетак у том погледу истиче се Устав Ирана
од 1979. године у коме начела Ислама прожимају цео уставни поредак. Он
установљава режим "анахроне теократије" (М. Јовичић), што нарочито дола­
зи до изражаја у институцији Вође.

82
 САВРЕМЕНА УСТАВНОСТ

72. - Историјски посматрано, уставност је на почетку била ограничена

само на мали број земаља западне и централне Европе и Северне Америке.
Током историје уставност се развијала и ширила, и упркос неравномерности,
она данас обухвата, с малим изузецима, цео свет. И већина савремених ау­
тократија, које не нестају са политичке карте света, имају своје уставе.
Та еволуција је имала многе противуречности, од којих се нарочи­
то истиче једна. Наиме, број устава у свету расте, као и љихов друштвени и
политички значај, што се оцељује као позитивна и прогресивна политичка
и правна чиљеница. Општи процес је nрогресиван и у корист демократске
уставности. Међутим, истовремено се шири раскорак између нормативног
и стварног у великом броју земаља, па се може констатовати парадокс да је
устава све више, а понашаља према уставу све маље (А. Ф ира).
Савремена уставност обухвата уставност у периоду друге половине
20. века и траје до данас. Општи поглед на савремену уставност указује на по­
стојаље неколико типова устава: класично демократски устави (који претежу
у Европи, Северној Америци, Канади, Аустралији); устави земаља у развоју
(претежно у Африци и Азији); и трећи тип устава представљају устави зе­
маља у транзицији.
73. - Трећа етапа развоја уставности и развоја уставног права у овом
периоду обухвата развој уставности од 1990. године до данас. С обзиром
на разноликост околности у којима се доносе новији устави, ову трећу ета­
пу савремене уставности нарочито обележавају устави који се доносе након
краха социјализма. Наиме, у периоду од 1989. године до 1991. године долази
до слома социјализма у Европи. Политичка карта Европе се меља нестајаљем
социјализма као друштвено-економскоr поретка и нестајаљем једног броја
држава у дотадашљем сложеном облику.
Уставност бивших социјалистичких земаља карактеришу три политич­
ке и уставне ситуације.
Једну груnу чине оне земље које су престале да постоје као државе у
дотадашљем уставном облику (СССР, СФРЈ, ЧССР, ДР Немачка).
Другу групу чине оне бивше социјалистичке земље које су задржале
своје старе социјалистичке уставе, али оnсежним уставним променама из
љих одстраљују социјалистичка обележја и уносе нова, својствена либерално­
демократској уставности (Мађарска, Пољска, Албанија). Касније су Пољска и
Албанија донеле нове уставе.
Трећа груnа бивших социјалистичких земаља доноси потпуно нове
уставе (Бугарска и Румунија).

83
 уставно­
Без обзира на облик којим су извршен е уставне промене, развој
аља новог, прелазно г
сти након краха социјализма ишао је у правцу обликов
типа уставности у земљама у транзицији.
74. - Посебну групу устава који припадају савременој уставности чине
устави Ср­
устави у донети у земаљама у транзицији, у које спадају и новији
ју нови
бије (од 1990. и од 2006). Уставност земаља у транзицији сачиљава
(без об­
уставни системи обликовани у бившим социјалистичким земљама
у области
зира на који начин и у којој форми), чију садржину чине промене
економије, политике и државне организације земље.
тржишне
У економији, промене се углавном огледају у прокламоваљу
ше централизоване; прокла­
привреде, уместо дотадашље планске и маље-ви
средствима за
мује се слобода предузетништва и право приватне својине над
производљу.
про­
У политичкој сфери уводи се вишестраначки политички систем,
ма, уместо до тада владајућ ег монопол а
кламоваљем политичког плурализ
тичке или социјали стичке). Проширу је се
једне политичке партије (комунис
авају се
обим грађанских а посебно политичких слобода и права, установљ
Државна власт се огранича ва
нове гарантије уставним слободама и правима.
ве.
доследним успостављаљем локалне самоупра
је се и
У области државне организације уставним променама прокламу
јединств а власти; у
институционализује начела поделе власти уместо начела
и поставља ју се
земљама у којима није постојало, уводи се уставно судство;
независности.
маље или више успешно институционалне гарантије судске
аћемо
Све ове промене у бившим социјалистичким земљама илустров
синтетички
новом уставном дефиницијом љихових држава у којој се оне
преламају (Р. Марковић ).
уставима
Бивше европске социјалистичке земље су у својим "старим"
или републик а "радника и сељака" (РСФСР, НР
биле дефинисане: као држава
"држава радничке класе и радних људи" (СФРЈ, и
Мађарска, ДР Немачка); као
"држава диктатур е пролетар ијата" (Ал­
љене републике па и СР Србија); као
ом класом"
банија); као држава .,трудбеника града и села, на челу са радничк
"заснива на савезу радника и сељака"
(Бугарска, Пољска); као држава која се
(Румунија).
се међу
Устави земаља у транзицији дају нове дефиниције државе. Тако
их социјали стичких зе­
уставним дефиницијама државе од бивших европск
као "демокра т­
маља указује на Устав Руске Федерације који Русију одређује
владавин е"
ску федеративну правну државу са републиканским обликом
с парла­
(члан 1. Устава од 1993. године). Бугарска се одређује као "република
"независна
ментарном владом" (члан 1. Устава од 1991. године). Мађарска је
демократска правна држава" (члан 2. уставне ревизије од 1990). Пољска се од­
не
ређује као "демократска правна држава која остварује принципе друштве
84
правде" (чл. 1. Устава од Чешка је "суверена, унитарна и демоl'..l'атска
1997).
правна држава, заснована на поштоваљу права и слобода појединаца Ј! грађа­
нина" (чл. 1. Устава од 1993). Словачка се одређује као "суверена, демоl'..l'атска
правна држава, у којој нису обавезни никаква идеологија нити вероисnовест"'
(чл. 1. Устава од 1993).
И уставне дефиниције државе у уставима бивших југословенских ре­
публика се мељају. Србија је на нов начин дефинисана као "демократска
држава свих грађана који у љој живе, заснована на слободама и правима чо­
века и грађанина, на владавини права и на социјалној правди" (чл. 1. Устава
од 1990. године). Бивша југословенска република Хрватска је дефинисг.на као
,.јединствена и недељива, демократска и социјална држава" (чл. 1. Устава од 22.
децембра 1990. године).
За развој уставности од битног значаја је да ли су наведене уставне де­
финиције државе у уставима бивших социјалистичких земаља, праћене до­
следном нормативном разрадом, која би омогућила ствараље једног стварног
уставног система заснованог на прокламованим демократским приншшима.

Међутим, у правној литератури се· оцељује да "нове уставне дефиниц:ије бив­

ших социјалистичких земаља нису за собом повукле доследну нормативну
разраду у љиховим уставима" (S. Bartole). Овим питаљем бавићемо се и у делу
о позитивном уставном праву Републике Србије.

УСТАВ ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ

75. Преглед развоја уставности у свету а пре свега у Еврош~. чак и

да се
када се излаже само у основним цртама, по нашем мишљељу захтева

обухвати и једна нова појава у савременој уставности - документ под нази­

вом "Устав Европске уније".

Полазећи од тога да су устави акти унутрашљег права, а Европска унија
није држава у класичном смислу речи, разумеваље садржаја и стварног зна­
чаја "Устава Европске уније" није могуће без елементарног разјашљења једног
претходног питаља, а то је питаље карактера Европске уније.
Као резултат свесно подржаваних процеса интеграције, Европска зајед­
ница - данас Европска унија, започела је постепено али истрајно изграђиваље
својих институција. Закључиваљем Уговора о Европској унији у Мастрихту 2.
фебруара 1992. године, Европска унија је закорачила у политичку :оштеrра­
цију и кренула је у процес заједничког обављаља послова суштински везаних
за национални суверенитет (Душан Сиђански). Имајући у виду да Европска
унија није држава у класичном смислу, већ један нови облик наднащюнап­
не интеграције, који према једном гледишту, има "федерално усмер,::ье", н.::­
опходно је превладати одређене методолошке проблеме који неминовно на-

85
стају када се један такав документ какав је Устав Европске уније анализира са
становишта принципа уставности.

у нашој уставноправној науци полази се од тезе да је Европска унија

нови облик трансдржавне интеграције која има и неке елементе међународне
организације и нека својства сложене државе sui generis. Ово гледиште потом
и у анализи релевантних уставних одредби, налази потврду да је у питању
једна "трансдржавна интеграција која није држава у класичном смислу, али
несумњиво има елементе државности" (А. Фира).
При томе се, пре свега, има у виду специфична комбинација две особено­
сти ове савремене међународне економско-политичке творевине. С једне
стране, правни основ настанка Европске заједнице и Европске уније су међу­
народни уговори. С друге стране, у организацији Европске уније постигнут
је веома висок степен институционализације, што је особеност државних
творевина. Наиме, нису усамљена мишљења да је Европска заједница крену­
ла пут федерализма, те да је у питању један специфичан степен федерализма
који садржи особености типичне за лабаве федерације.
76. - Хибридни карактер Европске уније условио је и хибридни карак­
тер Устава Европске уније. Јединствени текст предлога овог документа има
као своје основне изворе три групе докумената: уговор о Европској заједни­
ци; уговор о Европској унији и Повеља о основним правима.
У погледу карактера овог документа у уставноправној науци има
мишљења да је Устав Европске уније у ствари "уговор о уставу".
77. - Докуменат под називом Устав Европске уније усвојен је 18. јуна
2004. године, а потписан је 29. октобра 2004. године у Риму, од стране пред­
ставника свих учесника предлагача овог акта. Иначе, у Преамбули се наводи
да је Нацрт Устава припремљен "у име грађана и држава Европе".
Званично се сматра да су усвојиоци предлога устава Европске уније
били "шефови држава и влада" свих држава чланица Европске уније (25
држава потписника). У ставу 1. Преамбуле као доносиоци овог акта номи­
нирани су органи различитог карактера: краљ (Белгије и Шпаније) односно
краљица (Данске, Холандије, Велике Британије и Северне Ирске); председ­
ник републике односно председник државе (Чешке, Немачке, Естоније, Грч­
ке, Француске, Ирске, Италије, Кипра, Литваније, Летоније, Малте, Аустрије,
Пољске, Португала, Словеније, Словачке, Финске); Велики војвода (Луксем­
бурга); Парламент (Републике Мађарске); Влада (Краљевине Шведске).
У поступку доношења овог акта поштован је принцип једногласти свих
држава чланица. Да би Устав ступио на снагу потребно је да свих 25 држава
чланица потврде Устав.
Друга фаза у поступку доношења Устава ЕУ је ратификација усвојеног
текста у државама чланицама, и то у року до 1. новембра 2006. године када је
Устав требало да ступи на снагу (сагласно чл. 477. Устава ЕУ). Свака држава
86
чланица требало је да изврши ратификацију сагласно својим одговарајућим
уставним одредбама.
Предвиђаље фазе ратификације у поступку доношеља устава је суштин­
уставноправне
ски део уставотворног поступка и према ставовима класичне

теорије, Устав Европске уније спада у групу изразито чврстих устава (нпр.
према мишљељу А. Фире).
Предвиђена су два методолошка приступа у поступку љеговог усвајаља.
На оне земље чланице Европске уније које га ратификују он ће се примељи­
вати; а које га не ратификују на љих ће се примељивати досадашља уговорна
регулатива (Мастрихтски уговор, и др.).
Иначе, спровођеље поступка ратификације не одвија се без теш:коћа и
у предвиђеним роковима. Национални референдуми одржани у Француској
и у Холандији током 2005. године дали су негативан одговор, односно у тим
земљама није одобрена ратификација усвојеног текста Устава Европске уније.
То значи да документ под називом Устав Европске уније није правно
перфектан акт, а љегова судбина као документа са елементима уставног ка­
рактера зависи од даљих политичких одлука унутар Европске уније.
Захтев за једногласношћу у поступку љеговог доношеља, путем нацио­
налних референдума показао се у пракси као непремостива препрека, иза
које је на делу међународна политика.
78. - Устав Европске уније има 448 чланова, што га и без пратећих про­
токола и декларација датих у анексима, сврстава у изузетно опширан доку­
мент. Структуру овог документа чине преамбула и четири нумерисана дела,
у којима се текст Устава групише у главе, поглавља и чланове. Дужина и стил
норми указују на утицај англосаксонске законодавне технике.
Документ је насловљен као "Устав Европске уније"; започиље Преамбу­
I који није насловљен; Део П је Повеља о фундамен­
лом, после које следи Део
талним правима Уније; Део IП је Политика и функционисаље Уније, а Део IV
су Завршне одредбе.
Део I има девет глава: I Дефиниција и циљеви Уније, П Основна права и
држављанство Уније, Ш Компетенција Уније, IV Институције и тела Уније, V
Оствариваље компетенција Уније, VI Демократски живот Уније, VII Финан­
сије Уније, VIП Унија и суседи, IX Чланство Уније. Овај део обухвата најваж­
нија питаља која спадају у уставну регулативу, и он се према свом садржају
може сматрати основним и општим одредбама, којима се у основи потврђује
приврженост традиционалним либералнодемократским решељима. Наводи
се опширан списак циљева Уније, међу којима има нових елемената, унетих
под утицајем теорије "државе благостаља".
Сложени и специфичан карактер ЕУ нарочито долази до изражаја у од­
редбама које уређују основне принципе односа између Уније и држс.ва ч,lа­
ница (чл. 5).
87
 Надлежности Уније су таксативно утврђене, и то на принципима
супсидијарности и солидарности. Сагласно начелу дељивости компетенција,
Унија делује у оквиру граница које су јој Уставом додељене. Све компетенције
које нису Уставом додељене Унији, припадају државама чланицама. Ипак,
према једном интерпретативном схватаљу принципа субсидијарности, и у
оним областима које не спадају у искључиве компетенције Уније, она се може
појавити својим активностима, и то ако се постављени циљеви не могу до­
стигнути делатношћу држава чланица.
Компетенције Европске уније деле се на искључиве, подељене и компе­
тенције за координиране акције (чл. 12-14).
Институционалној структури Европске уније посвећен је вели­
79. -
ки број уставних одредби, груписаних пре свега у глави IV Првог дела. Овде
се указује само на неке важније и индикативне елементе институционалне
структуре Европске уније.
Најважније институције Европске уније су: Европски парламент, Европ­
ски савет, Савет министара, Европска комисија, Суд правде.
Европски парламент обавља законодавну и буџетску функцију, и функ­
цију политичке контроле и консултације. Међутим, леrислативна функција
је подељена између Парламента и Савета министара, коме Устав обезбеђује
озбиљну супериорност. Овакво одступаље од начела поделе власти указује на
специфичну природу Европске уније.
БроЈ чланова Европског парламента је укупно 750, с тим што је љегов
састав утврђен: на принципу пропорционалности у представљаљу грађана
Европске уније; а представљаље држава чланица Европске уније је на прин­
ципу да најмаља држава мора имати 6 представника (мада Малта има само
5), а велике државе чланице највише 96 представника (СР Немачка има 99
представника). Чланови парламента се бирају на 5 година, на непосредним
изборима, на основу општег бирачког права, тајним гласаљем, и то по држа­
вама чланицама.

Европски савет је најауторитативнији орган Европске уније, на шта

указује, пре свега, љегов састав. Сачиљавају га шефови држава и влада држа­
ва чланица. Устав је врло шкрт у дефинисаљу љегових функција, али анализа
релевантних одредби указује да Европски савет иницира политику ("снаб­
дева Унију подстицајима", већ и коначно одлучује о љеним најважнијим пи­
таљима ("одређује опште политичке правце и приоритете").
Стварни и континуирани носилац највећег дела послова и функција Ев­
ропске уније је Савет министара. Он, заједно са Парламентом, обавља законо­
давну и буџетску функцију. Савет министара је и носилац најважнијег дела из­
вршне функције, што се види кроз одредбе које разрађују љегове активности.
Европска комисија начелно обезбеђује примену Устава и мере које ус­
вајају уставне институције. Њена делатност се одвија претежно у оквирима

88
извршне функције. Према Уставу, Комисија обавља "усклађујућу, извршну и
руководећу функцију", осим у случајевима изричито предвиђеним Уставом.
Мандат Комисије је 5 година.
Суд правде Европске уније чини судски систем Европске уније. Он
се састоји од Суда правде, Високог суда и специјализованих судова. Према
Уставу, он обезбеђује nоштоваље nрава тумачењем и применом Устава.
Овај суд се састоји од по једног судије из сваке државе чланице.
Суд правде је гарант примене права Евроnске уније, које се у правној
литератури назива комунитарно право. Он се брине о поштовању права при­
ликом тумачеља и примене Устава, и то у два правца- према институцијама
Европске уније (хоризонтално) и према државама чланицама Европске уније
(вертикално).
Указујемо нешто детаљније на надлежност Суда правде која је тако кон­
ципирана да се основано може говорити о две тиnичне уставносудске функ­
ције. Прво, он врши функцију контроле законитости општих правних аката
усвојених од стране институција Уније (они су предмет контроле) у односу
на одговарајуће одредбе права Уније, што значи пре свега Устава ЕУ (који по­
стаје основ контроле). Друго, он врши функцију заштите уговорене распо­
деле надлежности која је извршена између органа Уније (хоризонтално), као
и очуваља оних надлежности које су државе чланице пренеле на органе за­
једнице (вертикално), како би се спречило ремећење односа успостављених
Уставом.
Суд правде врши директну контролу процедуре, за разлику од инди­
ректне контроле законитости аката или интерпретације аката Европске уније
која започиље у спору nред националним судом, с тим што тај суд може да
затражи мишљење Суда у Луксембургу. Дејство одлука Суда правде је уређе­
но на један специфичан начин, примерено правилима "комунитарног права",
посебно у случају ако је тужба основана.
Познаваоци права Европске уније који сматрају да се ова заједница
постепено изграђује на принципима федерализма, посебно истичу превагу
концепта "уговора-устава" уместо раније присутног концеnта ,.,уговора-по­
веље", чему је допринео и Суд правде. Истрајавајући у својим одлукама на
том концепту, Суд правде је тако утврдио да су уговорне одредбе у наче­
лу непосредно примељиве, мада се у међународном праву не може претпо­
ставити љихово непосредно деловање, већ се то мора у сваком конкретном
случају утврдити.
Поред тога, сматра се да је у изградњи правног поретка ЕУ у тзв. кому­
нитарном праву Мастрихтски уговор из 1992. године преузео из праксе фе­
дералних земаља (пре свега СР Немачке) једно ново правно наче;ю - наче;ю
супсидијарност~. које има за циљ да предвиди начине поделе надлежности

89
између Европске заједнице и њених држава члан и ца у питањима у којима по­
стоји подељена надлежност.
Начело супсидијарности обухвата, поред осталог, и начело приоритета
тзв. комунитарног права, које иначе има своју аналогију у начелу супрема­
ције савезног правног поретка. Али ово начело је, пре свега, израз тенденција
јачања утицаја међународног права на унутрашње правне поретке земаља
чланица Европске уније, на шта указује правна наука која се бави односом
унутрашњег и међународног права.
Према мишљењу аналитичара одлука Суда правде, његове пресу­
де "инаугурисале су концепт комунитарног права као јединственог правног
система, концепт уговора-устава, концепт новог правног поретка, концепт

непосредног деловања и концепт надређености комунитарног права". Суд

правде је, како познаваоци комунитарног права сматрају, својим пресудама
потврдио обавезност прописа Уније ("принудну снагу директива") и њихову
непосредну применљивост (..,ефективност").
Суд правде је, према мишљењима познаваоца ове специфичне прав­
не области, "омогућио да уговором и комунитарним актима створен систем
правних правила постане функционишући правни систем, дакле, правни по­
редак, и да то остане готово четири деценије".
80. - Устав Европске уније није определио крајњи стратешки циљ ин­
теграције: "Европа грађана" или "Европа нација". Овакав хибридни карактер
Европске уније слути да у будућности неће бити могуће избећи опредељи­
вање за један од могућих одговора на питање њеног правног карактера: да
ли је Европска Унија сложена држава са одређеним специфичностима; или је
она међународна организација такође специфичног вида. Захтев правне на­
уке је да одговор на то питање буде и научио одржив.
За сада, "федералистичка усмереност" Европске уније, и ако је била
кандидована као могући правац развоја, није прихваћена као јединствено
усмерење. Поступак ратификације Устава Европске уније је показао да про­
јектовани правац развоја (са федералистичким усмерењем) није прихватљив
за све чланице ЕУ, а међу њима и за земљу која је један од "очева оснивача"
Европске заједнице (Француску). Наиме, језгро Европске уније је настало око
Француске и Немачке које су закључиле Уговор о заједици за угаљ и челик
још године. Одречан одговор на референдумима одржаним у Францус­
1952.
кој и у Холандији током 2005. године значио је да у тим земљама није одобре­
на ратификација Устава Европске уније, а за усвојени текст, његове принципе
и конкретна решења, то је значило губитак перспективе.
Политичке активности које су уследиле у оквиру Европске уније (2005-
2007. год.) указују да се од њега за сада одустаје, те да се приступа припреми
једног уговора који ће служити као конститутивни акт Европске уније, а за
чије прихватање неће бити потребан референдум. Федералистички правац

90
развоја Европске уније није прихваћен. На нови начин биће решена КЉ}"'ЧНа
спорна питања: начин одлучивања у Европској Унији, карактер будућих ин­
ституција и природа односа између органа Уније и земаља чланица.

91
 ДЕО ДРУГИ

УСТАВИ СРБИЈЕ
ГЛАВА 1

УСТАВИ СРБИЈЕ ДО ПРВОГ

СВЕТСКОГ РАТА

Периодизација од које се овде полази заснива се на два основна

1. -
критеријума: редоследу у доношењу и важењу устава, и основним обележји­
ма друштвено-економског уређења. Сви устави Србије наводе се по редосле­
ду доношења, а периодизација се заснива и на неким основним обележјима
развоја уставности у свету.
Уставна историја Србије обухвата четири основна периода, па се тако
и устави Србије класификују у четири основне групе. Први период обухвата
уставни развој Србије до Првог светског рата. Тада се јављају клице уставно­
турске царевине у
сти, доноси се први устав у процесу осамостаљивања од

XIX веку и доносе се устави Србије као независне и самосталне државе. Дру­
ги период обухвата развој уставности у Србији између два светска рата, у ок­
вирима унитарне државе под називом Југославија. Трећи период обухвата
уставе Србије донете у периоду социјалистичке уставности федерал:не Југо­
славије. Четврти период је период транзиције, коме припадају Устав Србије
од 1990. и Устав самосталне Србије од 2006. године.
Србија је у својој уставној историји као држава (самостална или као
федерална јединица) донела укупно једанаест устава: шест до Првог светског
рата (1835, 1838, 1869, 1888, 1901. и 1903. године); три као федерална јединица
у периоду после Другог светског рата (1947, 1963, 1974. године); и два устава у
савременом периоду (1990. и 2006. године).
До судбоносне битке на Косову 1389. године, Србија је била развије­
2. -
на феудална држава. У феудалном раздобљу српске државности, није се мог­
речи, што важи и
ло говорити о уставу и уставности у савременом смислу те

за све тадашње европске државе. Али феудална Србија спада у оне феудалне
државе Европе у којима су се још тада могли наћи такви документи који су
представљали клице уставности у савременом смислу. То, пре свега. важи за
Душанов законик, који је био општи зборник феудалног права Србије, али
је у њему било и уставоправних норми. После пропасти самосталне српске
државе, у периоду више векова потчињености Отоманској империји, није

95
било услова за даљи развој раније зачетих клица уставности. Обесправљени
српски народ то није могао извести.
Национална револуција, која је започела Првим српским устанком
1804. године, релативно брзо је довела до конституисања нове
српске државе,
мада ће борба за независност и њено међународно признање трајати више од
седамдесет година. Већ у тој првој држави Србији, изузетно брзо су артику­
лисане аутентичне демократске тежње да се ограничи власт владара, и на тој
основи настали су први акти уставног карактера у савременом смислу речи.

Међутим, опште неповољне прилике - грчевита борба за очување

почетних резултата у стицању самосталности, почетне фазе самосталне
државности, изузетна економска и друштвена заосталост као резулатат ве­

ковног ропства под Турцима, изукрштани интереси великих сила, политич­

ки сукоби у самом вођству нове и слабашне државе - били су фактори који
су онемогућавали да се постојећи елементи уставности развију у комплетан
устав. Тако је процес настајања првог устава српске државе одложен за скоро
три деценије.
Питање устава постављано је у Србији још од самог почетка њеног
самосталног живота. Неколико покушаја доношења устава је пропало, а један
такав покушај - Одлуке Скупштине која је одржана 1811. године, на којој је
установљена прва српска Влада - поједини аутори сматрају првим српским
Уставом.

УСТАВ КНЕЖЕВИНЕ СРБИЈЕ

ОД 1835. ГОДИНЕ- СРЕТЕЊСКИ УСТАВ

3. - Историјски и формално правно посматрано, први српски устав је

тзв. Сретењски устав. Он је донет за време прве владе кнеза Милоша Обрено­
вића, 2. фебруара 1835. године.
Његов оригинални назив је "Устав Књажевства Сербије., и како се на­
води, "издан је и заклетвом потврђен о Сретенској скупштини 1835. године
у Крагујевцу"'. Свој популарни назив овај први уставни акт Србије је добио
према датуму доношења. Наиме, сазив Велике скупштине одређен је за Сре­
тење- други фебруар 1835. године, верски празник Српске православне црк­
ве. Тако су и Скупштина и Устав добили назив Сретењски.
Унутрашње и спољне околности у време доношења овог устава биле
су крајње неповољне. Држава у којој је настао први српски устав, историјски
посматрано, резултат је националне револуције и оружаног устанка, али и
дипломатске акције и изузетне политичке вештине Милоша Обреновића.
Настанак и одржавање државе били су нераздвојиво повезани са борбом
Милоша Обреновића за успостављање апсолутне власти и суровим облици-
96
ма првобитне акумулације капитала. Уз све то и даље је nрисутно грчевиrо
настојаље Отоманске империје да у било ком облику задржи љено врхов­
ништво над Србијом.
Након признаваља Србији права на самосталну управу од стране Тур­
ске царевине, отворен је nрви прави уставни и политички проблем Србнје
који се односио на оспораваље апсолутизма Кнеза Милоша. Кнез је упорно
избегавао да приступи припремама за доношеље устава, што је и разумљиво
јер би тим уставом, једно тада само саветодавно тело - Савет, добило своје
уставно место. После такозване Милетине буне (1834. године), коју су пок­
ренуле незадовољне старешине, а њен терет, наравно, највише поднео народ,
сукоб са Саветом је изглађен.
Поступак доношења Сретењског устава показује да је он, фактички и
формално, донет од стране самосталних српских уставних фактора. Милоm
Обреновић је поверио Димитрију Давидовићу, војвођанском Србину, оцу срn­
ског новинарства, правнику и значајном интелектуалцу тог времена, израду
устава. Давидовић је овај акт завршио за само двадесет дана. Он га је и nро­
читао пред око 4000 присутних народних депутата и других учесника СКЈ"II­
штине.

Садржај Устава од 1835. године указује да је он имао све елементе устава

у савременом смислу речи. Према обухвату уставне материје Сретењски устав
је био потпун устав. Систем власти је постављен тако да се ограничи власт
Кнеза у корист војних и политичких старешина, који су имали олигархијски
положај. Кнез номинално има врховну власт, али љегова права су у односу на
предуставно стаље битно ограничена. Лишен је управне власти, а законодав­
на овлашћеља су сведена на право вета.
Народна скупштина је била орган без озбиљних компетенција, осим
законодавне иницијативе. Али, занимљиво је шта први српски устав каже
о саставу Народне скупштине: "Скупштина народна састоји се из сто, нај­
одабранији, најразумнији, најпоштенији и повејреније народно у највећем
степену заслужујући депутати из свију окруженија и свега кнажевства Сер­
бије" (чл. 82). Најмоћнији орган државне власти био је Државни савет. Он је
истовремено био највиша законодавна, извршна, па и судска власт. Састављен
је био олигархијски, а министри (попечитељи), којих је било 6, непосредно су
одговарали паралелно Државном савету и Кнезу.
Значај Сретељског устава је у томе што он потврђује рану укорењеност
идеје конституционализма у Србији. При томе, већи број европских земаља
у то време још увек нема устав - ни формално ни у материјалном смислу. У
историји српске уставности Сретељски устав, иако није примењиван, по
много чему је први: донет је без учешћа Турске; ограничио је власт Кнеза; га­
рантовао основна грађанска права; и у систем власти увео је Народну скуЋ­
штину.

97
 Иако овај устав није био неки високи узор демократије и напредних
идеја тог доба, реакција великих сила на Сретењски устав била је крајње не­
гативна, посебно Аустрије и Русије, које су у њему препознале неке за њих
неприхватљиве идеје велике Француске револуције. Руска дипломатија га је
тада сликовито оценила као "Француски расад у турској шуми". То је ина­
че одговарало Кнезу Милошу који и није имао озбиљну намеру да се по том
уставу понаша.

Сретењски устав је био кратког века. Престао је да важи пре него што
је примењен. Престао је да буде политичка чињеница и пре него што је про­
извео одређена дејства. До краја фебруара 1835. године, прво је привремено, а
nотом и коначно, сусnендован. Сретењски устав је важио тачно толико дуго
колико је и писан.

УСТАВ КНЕЖЕВИНЕ СРБИЈЕ

ОД 1838. ГОДИНЕ- ТУРСКИ УСТАВ

4. - Други српски устав је донет 1838. године, а у историјско-правној

литератури за њега се користе два назива. Назив "Турски устав" је добио због
начина на који је донесен; а други назив ,,Четврти хатишериф", је добио nрема
облику акта. Наиме, Устав од 1838. године се појавио у облику хатишерифа, а
хатишериф је био својеручно, писмено наређење султаново које мора одмах
да буде извршено, односно највиши турски државни декрет.
Поступак доношења другог српског устава има своју историјску дра­
матику. Наиме, ..УСТАВ Књажевства Сербије тојест Султански хатишериф",
како се наводи у заглављу овог акта донетог у виду турског декрета, уручен

је српској депутацији у Цариграду 10. децембра 1838. године. Иако је српска

депутација боравила у Цариграду дуго, коначан текст устава сачињен је то­
ком једне ноћи. Устав је турски Султан "даровао житељима његове nровин­
ције Сербије а адресовао га је на следећи начин: "Моему Везиру Јусуф-Мух­
лис-паши да би он био прослављен и Књазу народа сербског Милошу Обре­
новићу да би његов конац био шчастлив". Према поступку доношења, то је
октроисани акт, донет у форми султановог хатишерифа, декрета, "фермана".
Овим актом Отоманска nорта је уз сагласност других великих сила, манифе­
стовала своју суnрематију над Србијом и истакла је њен вазални положај.
Фактички и формално, за разлику од Сретењског устава који је био
донет од самосталних срnских уставних фактора, овај устав је додељен Ср­
бији од Турског султана. Турским уставом Кнез Милош Обреновић је српс­
ку уставност вратио на турске хатишерифе, што је и нашло места у његовом
(не)популарном називу. Наиме, напуштањем дотадашњег nолитичког курса,
начињена је грешка, која није могла да се исправи следећих тридесет година

98
(како оцељује Јован Ђорђевић). Настављени сукоби око поделе власти између
Кнеза Милоша и старешина, и здушно учествоваље великих сила у унут­
рашљим проблемима Србије тога времена, услови су у којима је донет нови
устав.

Устав од 1838. године, чија, у основи скромна ограничеља, Милош Об­

реновић навикнут на неоrраничено владаље, није могао дуго подносити, па
се после пет месеци и одрекао престола и отишао на своје имаље у Влашку,
настао је у компликованим међународним условима. Русија је радила на томе
да Србија добије устав да би ограничила власт Кнеза и да одржи принцип тзв.
непокретних саветника. Енглеска је насуnрот томе давала подршку Кнезу,
саветујући му да никако не прихвати установу доживотних саветника. Тур­
ска је тежила да задржи своје "nраво" на прописиваља устава Србији. Овим
уставом Турска је, разуме се, уз сагласност великих сила, манифестовала
своју супрематију над Србијом, љиме је правно обликовала љен вазални по­
ложај.
Садржај (уставна материја) Турског устава од 1838. године указује да је
он према обухвату уставне материје био више органски закон, односно уређи­
вао је претежно унутрашљу управу у земљи. Укинут је кулук сваке врсте.
Прогласио је пуну слободу трговине. Уопште узев, он је прокламовао основ­
на лична и економска права, а пре свега право приватне својине. У правној
литератури се оцељује да је највећа промена коју је Турски устав иницирао
у положају државних чиновника. До тада су државни чиновниц11 сматарани
слугама Милоша Обреновића, а овим уставом им се гарантује одређен степен
самосталности и стабилности. На тој основи почиље раст и све већи утицај
бирократије на читав живот и политику Србије. Међутим, Турски устав је
остао дефицитаран у погледу политичких права.
Значај овог устава је у томе што је ударио темеље правном поретку у
Србији. Како научници кажу "од те године Кнежевина Србија није била само
уставна већ и правна држава".
Турски устав је занимљив и по томе што се првим амандманом у
уставном праву Србије сматра посебан указ који је 1839. године дат на овај
устав. Он је представљао напредак у односу на предуставно стање, али ни
издалека још нису били створени услови ни уставне претпоставке за демок­
ратију у данашљем смислу речи.
Појам "уставобранитеља" је везан за Турски устав и народне старешине
- љегове бранитеље и одушевљене присталице, у ствари, чиновничке оли­
гархије у настајаљу. Слободан Јовановић је Турски устав сматрао делом
уставобранитеља и љихове владе, при чему је нарочито контроверзна лично­
ст првака уставобранитеља Томе Вучића Перишића, који се борио против
Милошевог апсолутизма али је и сам био апсолутист (како се из историјске
литературе може видети).

99
 Турски устав формално није nромењен nуне три деценије.
У Србији тог времена збиле су се велике политичке промене које су
имале утицај и на nромене у правном поретку. Дошло је до промене влада­
ра - кнеза, па и до промене династије, и то у два маха. Истовремено, Србија
доноси свој Грађански законик 1844. године. Долази до коначног одузимања
судске власти од кнеза и уводи се Касациони суд. Србија почиње да се nри­
ближава другим развијеним европским државама. Све у свему, у оквирима
који су формално остали непромењени, стваран је нови уставни nоредак, али
ће до новог устава доћи тек 1869. године.

УСТАВ КНЕЖЕВИНЕ СРБИЈЕ

ОД 1869. ГОДИНЕ- НАМЕСНИЧКИ УСТАВ

5. - Намеснички устав је донет 29. јуна 1869. године, и то је трећи по

реду устав самосталне Србије. Србија је тим уставом поново постала уставна
монархија, са уређењем које је подсећало на немачке државице.
Свој популарни назив трећи Устав Србије је добио према једном посеб­
ном телу Намесништву. "Намесника Књажевског достојанства", како је гла­
сило њихово звање, је било троје.
Околности у којима је донет овај Устав обележава владавина Кнеза
Михајла, инспирисана идејама просвећеног апсолутизма, која је међутим, за­
вршена његовим убиством у Топчидеру јуна 1868. године. Непосредно после
атентата извршен је државни удар министра војног Миливоја Блазнавца, а за
кнеза је проглашен малолетни Милан, унук Јеврема Обреновића. Опкољена
војском, Велика Скупштина је то потврдила и малолетном кнезу је одређе­
но Намесништво, у мешовитом бирократско-либералном саставу: Миливоје
Блазнавац, већ поменути министар војске, Јован Гавриловић и Јован Ристић.
Тиме је први пут у историји Србије на историјску сцену ступило Намес­
ништво, чије је постојање утицало и на политику и на уставе Србије.
Постуnак доношења овог Устава био је примерен околностима. Да би
се добио одговор на питање да ли је потребно и да ли је време да земља до­
бије устав, састављен је Уставни одбор од 76 чланова. Његов одговор је био
позитиван, па је после састанка овог Светоникољског одбора, у уском кругу
од неколико чланова владе и намесника, nрипремљен пројект Устава. У томе
је био најактивнији Јован Ристић. Устав је донет на Великој Народној скуп­
штини која је заседала у Крагујевцу, од 10. до 29. јуна 1869. године. Устав су
прогласили, објавили и потврдили Намесници "у име његове светлости Кне­
за Србског Милана М. Обреновића IV".
Садржај Намесничког устава је изложен у 133 члана, који су груnисани
у десет поглавља. У Србији се дефинише и дефинитивно утврђује монархиј-

100
ски облик владавине, у облику наследне уставне монархије са народним пред­
ставништвом.

По Намесничком уставу, први пут се конституционализује законодавна

власт у Народној скупштини. Савет постаје консултативни фактор, а Народ­
на скупштина решавајући. Међутим, још не долази до успостављања парла­
менатаризма у Србији. То се нарочито види из: положаја Владе, која је и даље
директно везана за књаза; по законодавној nроцедури у којој право законо­
давне иницијативе искључиво у рукама књаза, који у легислативном процесу
задржава надмоћ над Народном скупштином; Народна скупштина је ограни­
чена у свом буџетском праву, а министри су били одговорни само књазу, који
их је и постављао. Влада је могла да доноси "декретирано законодавство",
које је ипак потврђивала Народна скупштина. Државни савет и даље постоји
али постаје све више саветодавно тело. С обзиром на заоштрене династичке
сукобе, он је скинуо с дневног реда питање престолонаслеђа, уводећи једну
карактеристичну прохибитивну одредбу: да у случају гашења династије Об­
реновића, никада на престо не може бити изабран неко од фамилије и пото:м­
ства Карађорђевића.
Известан прогрес је учињен у уређивању судске власти. Признат је
принцип независности судова и законитости у љиховом раду, али није била
обезбеђена непокретност судија тј. није постојала забрана њиховог преме­
штања. Гарантује се приватна својина и скоро сва класична лична права у
ужем смислу. Одређен напредак бележи се у сфери слобода и права грађана,
мада није достигнут ниво развијених западних држава тог доба. Гарантује
се слобода штампе, али је она могла законом бити ограничена. Није зајамче­
на слобода удруживања, итд. Највеће ограничење у овој сфери било је у по­
стојању могућности Владе да због опасности по јавну сигурност, суспендује
одређене гарантије у сфери права и слобода грађана. Тиме је овај део Устава
имао мању обавезну снагу за Владу, како уочава Слободан Јовановић.
Значај Устав Србије од 1869. године је нарочито у томе што је потврдио

улогу Народне скупштине и увео слободу штампе. Он је утицао на увођеље

принципа који ће доцније представљати особеност политичког уређења Ср­
бије и Југославије - а то је централизам. У ЩtQцесу све потпунијег стицаља
националне независности, Намеснички устав је први устав који је Србија
самостално донела. Наиме, претходно су 1867. године нестале и последље

турске посаде из српских градова.

Намеснички устав је трајао скоро двадесет година, најдуже од свнх

устава који су донети у Србији у XIX веку.
J()l
 УСТАВ КРАЉЕВИНЕ СРБИЈЕ
ОД 1888. ГОДИНЕ- РАДИКАЛСКИ УСТАВ

б. - Србија је добила нови устав 22. децембра 1888. године. Назив Ради­
калски устав је добио по најјачој парламентарној странци која је учествовала
у поступку његовог доношења.

Уставне борбе у Србији више нису биле стихијске, већ су се водиле пре­
ко претходно формираних политичких странака, којих је тада било три: Ли­
берална, која се прва појавила; Напредњачка и Радикална, које су основане
1881. године..
Обележје тог времена је и почетак активности најзначајније политичке
странке у Србији -радикала. Српски радикали се ослањају на све изрази­
тију подршку села и не устежу се ни од оружаног отпора апсолутистичкој
владавини кнеза Милана Обреновића. Србија у то време дефинитивно до­
бија међународно признање, задржава монархијски облик владавине, али
од кнежевине Србија постаје краљевина. Међутим, и у земљи и у иностран­
ству осећају се негативне последице српско-бугарског рата од 1885. године,
као скандали везани за лични живот Милана Обреновића, који је морао при­
стати на уставне промене.

Устав је усвојила Велика народна скупштина 22. децембра 1888. године

и он је истог дана потврђен од стране краља и објављен. У саставу Велике
народне скупштине била је велика већина радикалских посланика (чак 500),
док су Либерална и Напредњачка странка доживеле пораз на тим изборима.
Наиме, Либерали су имали 100 посланика, а Напредњачка странка ниједног.
Уставом Краљевине Србије од 1888. године је учињен одлучујући корак
у правцу парламентаризма. У оквиру једне наследне монархије успостављен
је парламентарни систем заснован на принципу поделе власти, сувереност је
"додељена" народу, утврђује се принцип владавине већине, а уводи се и прин­
цип сразмерног представништва.

Изричито су забрањени преки судови. У области слобода и права,

уставне борбе у Србији зачете још у Првом срnском устанку, резултирале су,
посматрано и са становишта савременог уставног права, високим дометом,

како у области политичких, тако и социјално-економских и личних слобода

и права. Отпала су скоро сва ограничења из Намесничког устава; Краљ ни
Влада нису могли суспендовати уставна права грађана, па ни Народна скуп­
штина. За предузимање таквих мера била је надлежна уставотворна власт.
У историји наше уставности Устав од 1888. године се сматра најнапред­
нијим српским уставом, и то не само по свом садржају, већ и по начину на
који је настао
- уз активно учешће владара Краља Милана Обреновића. Он
се оцењује као победа демократских снага над апсолутизмом и бирократ­
ском олигархијом. Од тог устава може се говорити да у Србији, пред основ-

102
 у складу са
них личних права, Устав гарантује и основна политичка права,
стандардима који су тада постојали у европској уставности.
први
У раздобљу важења Намесничког устава (1869-188 8) бележи се и
а Марко­
продор социјалистичких идеја, везан за име и делатност Светозар
вића.
о прогре­
На Радикалски устав је очигледан утицај извршила релативн
уставнос т XIX века, а већи број аутора истиче велику слично­
сивна европска
ст конкретно са Уставом Краљевине Белгије од 1831. године.
ни неке
За оно време, то је био веома значајан и вредан устав, јер тада
мала Србија је до­
земље са демократском традицијом нису имале устав, а
м
била Устав који се с правом оцењује као "раван најдемократскијим светски
уставно­
уставима" (Ј. Ђорђевић) и "као најозбиљнији домет у демократској
сти у читавој уставној историји Србије" (А. Фира).

УСТАВ КРАЉЕВИНЕ СРБИЈЕ

ОД 1901.- ОКТРОИСАНИ УСТАВ
у
Нови Устав Краљевина Србија је добила 6. априла 1901. године
7. -
је добио по начину доно­
Београду. Свој популарни назив Октроисани устав
шења - краљевом прокламацијом.
Убрзо после ступања на снагу Радикалског устава (22. децембра
1888.),
о у корист
22. фебруара 1889. године краљ Милан Обреновић је абдицира
ића је у
свог сина Александра Обреновића. Владавина Александра Обренов
самовоље, и кри­
историји забележена као поновни продор апсолутизма и
године. Уз
за младе демократије која је била успостављена Уставом од 1888.
пунолетним,
помоћ војске, Александар Обреновић се пре времена прогласио
штво и промени о владу. Његов лични апсолути стички ре­
збацио је немесни
година, и требало га је продужит и, и то у условим а по­
жим је трајао десет
и ривалств а у оквиру владалач ке групе, тако
литичке конфузије, интрига
у Србији. Промена Намесни чког устава
карактеристичним за крај 19. века
ра и Радикалне
уследила је после успостављања споразума Краља Александ
краљева проклама ција о даривању, овог
странке, а она се манифестовала као
петог по реду, устава Србије који се назива и Априлск и устав.
Под притиском, споља - Русије, а унутар земље радикала, који после
ру, у жељи
смрт краља Милана заузимају оштрији став према краљу Александ
са Драгом Машин
да колико-толико стиша незадовољство због. женидбе
промена је извршен а
Александар се најзад одлучио на промену устава. Ова
једним противуставним актом - октроисањем.
Садржај Устава од 1901. године је изложен у оквирима 107 чланова, а
а. Октроиса-
реч "краљ" се убедљиво најчешће помиње у његовим одредбам
103
 ним (дарованим) уставом од 1901. године, поред увођеља неких других нови­
на, битну промену представља увођеље дводомног народног представништва
(Сенат и Скупштина). Народни посланици су били изабрани на принци­
пу сразмерног представништва. Повећан је бирачки цензус и донет је један
недемократски изборни закон са знатно маље гаранција за слободу избора,
него дотадашљи. Устав је увео могућност да се законом заведе ограничеље
грађанских права и слобода. Први пут се у ред престолонаслеђа уводе и жен­
ски потомци. Задржава се принцип независности суда.
Од свих српских устава, једино је Устав Краљевине Србије од 1901. го­
дине имао дводомни парламент: Сенат са 33 сенатора и Скупштину са 130
посланика.

Уставом Краљевине Србије из 1901. године створена је једна лажна си­

туација: радикали који су хтели енглески уставни образац и имали су у Скуп­
штини већину, морали су да деле власт са напредљацима и да раде са једним
краљем који је био отворени противник партијског режима и заговорник не­
мачког уставног концепта. Апсолутистичка владавина Александра Обрено­
вића достиже врхунац 24. марта 1903. године када Краљ на један дан суспен­
дује Устав од 1901. године, распушта парламент и смељује Државни савет и
поставља нове сенаторе и нове државне саветнике, а на чело Владе, Сената и
Државног савета поставља генерале. Устав је враћен на снагу одмах сутрадан
(25. марта 1903.) по спровођељу краљеве воље супротно резултатима избора.
Век Устава из 1901. је био кратак, јер је већ после три године донет нови
устав.

УСТАВ ЗА КРАЉЕВИНУ СРБИЈУ

ОД 1903. ГОДИНЕ
8. - Као резултат завере за убиство краља и промену династије, чији је
центар био у војсци, крвавим догађајем познатим под називом Мајски пре­
врат, и убиством Краља Александра Обреновића, долази не само до проме­
не династије, већ и до укупних промена на унутрашљем и спољнем плану.
Те промене су резултирале поновним успостављаљем, уз незнатне измене,
Устава од 1888. године. Нови Устав Краљевине Србије је проглашен 7. јуна
1903. године, а на престо је дошао Петар Карађорђевић.
Сруктура власти остала је у основи иста: Краљевина Србија је уставна
парламентарна монархија; Народна скупштина заједно са Краљем врши зако­
нодавну власт; Владу поставља Краљ али она одговара Скупштини. Постоји
ограничена локална самоуправа. Судови су независни и везани принципом
уставности и законитости. Лична и политичка права остају на нивоу тада­
шље европске уставности али с·ва ограничеља нису нестала.

104
 Значај Устава од 1888. године је у томе што је Србија постала права
уставна и парламентарна монархија. То је Устав који је вратио демократију у
Србију и омогућио функционисаље демократских органа власти, на основа­
ма уставних решеља из 1888. године.
Устав од 1903. године је био последљи устав у историји уставности
Краљевине Србије као самосталне државе. Мада су у том погледу постојали
неки предлози, уставно питаље се у Србији више није постављало.
Устав Краљевине Србије од 1903. године је остао непромељен све до 1.
децембра 1918. године, када је извршено уједиљеље и када је створена Краље­
вина Срба, Хрвата и Словенаца.
Период од 1903. године до 1912. године основано се сматра периодом
процвата грађанске демократије у Србији. Радикална странка која је већ била
освојила убедљиву већину бирача, постаје окосница нове власти. Политич­
ки живот је ослобођен сталне претље владарског апсолутизма а Краљ Петар
I Карађорђевић је у историји забележен као прототип парламентарног вла­
даоца на овим просторима. Интензиван политички живот преобразио је не
само централну већ и локалну власт. И поред тешкоћа у међународним еко­
номским односима (Царински рат са Аустроугарском монархијом), Србија
бележи и економски развој. Интензиван развој националне свести, најава
је спектакуларних резултата и војног успеха Србије у Балканским ратовима
1912-1913. године.
9. - Историја устава је историја непрекидних политичких борби за де­
мократију, у чијим темељима су људска права и слободе.
Историја српске уставности је веродостојан приказ политичких борби
које су се на овим просторима водиле у XVIII и током XIX века.
Одлична илустрација жестине тих борби је и податак да ниједан од
шест устава Кнежевине и Краљевине Србије није мељан по предвиђеном по­
ступку. Како Јаша Продановић закључује у свом историјском делу "Уставне
борбе у Србији": "Промене устава у Србији нису вршене по одредбама пред­
виђеним у самим уставима и начином тамо прописаним. Стално је напуштан
правилан и законит пут и прибегавало се или обустављаљу постојећег устава
или неправилним поступцима за које није било ослонца ни у уставу ни у за­
конима. Устави су били као куће на песку; оба рао их је први јачи политички
ветар".

105
ГЛАВА П

УСТАВНИ ПОЛОЖАЈ СРБИЈЕ

ИЗМЕЂУ ДВА СВЕТСКА РАТА

10. - Након Првог светског рата, Краљевина Србије је као самостална

држава престала да постоји, на тај начин што је сопственом одлуком створила,
заједно са државом Словенаца, Хрвата и Срба, нову унитарну државу.
У нашој историји и у уставном праву, период од 1918. до 1921. године
означава се као раздобље државноправног провизоријума. У оквиру ново­
створене Краљевине Срба, Хрвата и Словенаца, Србија као ни друге раније
постојеће државно-правне творевине на том простору (пре свега Црна Гора),
нема потпуно дефинисан статус.
Нова држава је извесно време толерисала одређене уставноправне раз­
лике у појединим деловима земље. У Србији, поред новоформираних органа
Краљевине СХС (Влада и Привремено народно представништво), наставили
су рад и неки државни органи Краљевине Србије, као што су Државни савет
и Главна контрола.
На територији Хрватске, Словеније и Босне и Херцеговине извесно вре­
ме после уједињења постојале су покрајинске владе; у Црној Гори Извршни
одбор, а у Војводини постоји Привремена народна управа.
У Краљевини СХС задржан је систем судова који је затечен, па је пр оду­
жено постојање шест различитих правних подручја. ЗнаЧајне разлике остале
су у локалној власти, при чему је својом самоуправном традицијом предња­
чила Србија.
Сва организациона решења у току овог државноправног провизорију­
ма имала су изразито привремен и прелазни карактер, и брзо су замењива­
на изградњом структуре јединствене државе. То је било утолико лакше што
постојаље органа покрајинског карактера није било универзално (Србија
и Македонија нису их имале), нити је дуже трајало, да би се на основу тога
створили посебни територијални органи.
11. - Стварање Краљевине Срба, Хрвата и Словенаца отворило је пи­
тање: да ли је држава СХС стара држава или нова, односно да ли је држава
СХС истоветна са Краљевином Србијом, или представља једну нову државу
која се јавила после нестанка Краљевине Србије? У нашој уставноправној те-

106
орији општеприхваћено је правно тумачење Слободана Јовановића (бриљан­
тно изложено у његовом Уставном праву Краљевине СХС од 1924. године).
Он је извршио анализу са социолошког, уставноправног и међународног гл:е­
дишта, и дошао је до закључка да је могућено да једна иста држава буде нова
унутра, а стара споља.

Тако и ми прихватамо гледиште да је Краљевина СХС била уставно­

правно нова држава. Међутим, са међународноправног аспекта анализа је
показала да спољашње правно стање Србије суштински није промењено и да
држава СХС није нова држава, односно да је она са гледишта међународног
права била стара држава.
Завршетак Првог светског рата обележен је тешким и компликоваюrм
периодом привремене организације заједничке државе у коме се распла...-.,:­
савао сукоб око питања државног уређења. Основне разлике у схватању тог
проблема јавиле су се, с једне стране, између Српске владе са Николом Па­
шићем на челу, који је сматрао да овај прелазни период мора бити кратак и
да главна улога припада његовој влади. С друге стране, Југословенски одбор
са Анте Трумбићем, немајући поверења у Пашићеву владу, сматрао је да због
многих разлика између народа, тај период треба што дуже да траје и да глав­
ни фактор у том периоду треба да буде регент.
Мада је од почетка Првог светског рата Србија била на страни Антан­
те, због колебљивог става савезника, на међународно признање нове државе
Краљевине СХС чекало се све до потписивања мировног уговора са Немг.ч­
ком 28. јуна 1919. године.
При томе, тумачење овог дела историје Србије има два изразито супрот­
стављена политичка става: једно мишљење је било да је уједињењем у СХС
остварена великосрпска хегемонија; а друго, да је Србија, супротно свој:и:м
националним интересима, жртвовала своју државност. Сличне историјске
контроверзе појавиле су се и током расnада СФРЈ (1990-1992), а оживеле су и
престанком постојања СР Југославије (1992-2003).
12. -Две и по године по уједињењу у nрву југословенску државну за­
једницу, донет је Устав Краљевине Срба, Хрвата и Словенаца од 28. јуна
1921. rодине. Уставни положај Србије као државе, након Првог светског рз:та.
био је одређен Уставом Краљевине Срба, Хрвата и Словенаца од 1921. годи­
не - Видовданским уставом. Србија је без државних обележја у саставу једне
централизоване државе са унитарним државним уређењем.
Видовдански устав од 28. јуна 1921. је свој популарни назив добио
по словенском народном празнику Видовдану. Први пут уставни акт је
објављен у Службеним новинама (ванредни број) и почињао је: "У име Ље­
говог величанства Петра I по милости божијој и вољи народној Краља Срба,
Хрвата и Словенаца МИ Александар Наследник Престола, проглашујемо и
објављујемо свима и свакоме, да је Уставотворна скуnштина Краљевине Срба,

l07
Хрвата и Словенаца сазвана указом од 7. септембра 1920. године за 12. децем­
бар 1920. године у престоном граду Београду. на LXII редовном састанку 28.
јуна 1921. године на ВИДОВ-дан решила и да Смо потврдили и потврђујемо
Устав Краљевине Срба Хрвата и Словенаца."
Видовданским уставом је питаље облика државног уређеља решено
тако што је држава била организована као унитарна, али је сукоб два концеп­
та - унитарног и федералног наставио да тиља у историји наше уставности,
прерастајући касније у сукоб федералног и конфедералног концепта.
Основна теоријска претпоставка унитаристичког државног уређеља,
била је теза о јединственом "троименом" и "троплеменом" народу. Земља
је подељена на области. Области су биле постављене као административно
територијалне јединице. Међутим, да би се онемогућило да се унутар једне
области окупи читаво "племе", односно један народ, постављена је граница
од 800.000 становника, преко ког лимита област не може ићи. Та бројка је до­
бијена тако што се сматрало да најмаље бројно "племе" тј. Словенци имају
више од 800.000 припадника. Са бројем Црногораца и Македонаца се уопште
није рачунало јер се није сматарало да су они посебна народ односно "племе".
У таквим условима није се могло говорити о неким посебностима Ср­
бије. У новој држави, па ни у фази државноправног провизоријума, Србија
није имала никакву територијалну посебност, као уосталом ни други делови
земље.

Назив државе је задржао назнаку три народа; изричито је било задржа­

но право истицаља националне заставе, поред јединствене југословенске за­
ставе; државни грб се састојао од елемената за које се см·атрало да потичу од
грбова ранијих државних творевина Срба, Хрвата и Словенаца; језик се зва­
нично назива српско-хрватско-словеначки. У уставном праву се ове плурали­
стичке ознаке сматарају у суштини неважним и формалног карактера.
У уставној, наследној, парламентарној монархији СХС, законодавну вла­
ст су вршили заједнички Краљ и Народна скупштина; краљеву власт врши
Намесништво када је краљ малолетан или је због болести трајно неспособан;
управну власт је вршио краљ преко министара који су сачиљавали Мини­
старски савет, које је све именовао краљ; судску власт вршили су судови;
Државни савет је био врховни управни суд.
Видовдански устав је, по угледу на Вајмарски устав од 1919. године садр­
жао многа социјално-економска права, која су била утврђена у низу демок­
ратских одредаба ("социјалне и економске одредбе") које су у то време биле
уобичајене у уставима.
Видовдански устав је, насупрот оптимистичком називу, носио у себи уз­
роке своје пропасти. Устав од.1921. године је укинут завођељем монархофаши­
стичке вануставне диктатуре, која је проглашена 6. јануара 1929. године.
108
 1З. - Шестојануарска диктатура 1929. године уведена је у држави под
називом Краљевина Срба, Хрвата и Словенаца. Међустраначки сукоби, који­
ма је у основи лежало национално питање, кулминирали су крвавим обрачу­
ном у Народној скупштини 20. јуна 1928. године када је радикалски посланик
(Пуниша Рачић) усмртио два и тешко ранио два посланика Хрватске сељачке
странке. Ово је био повод краљу Александру да заведе диктатуру. Проклама­
цијом од 6. јануара 1929. године укинут је Видовдански устав и распуштена
Народна скупштина која је била изабрана 1927. године.
Непосредно после тога донето је неколико закона, сви у циљу ..,чувања
државног и народног јединства" и очувања "реда и дисциплине". Међу најзна­
чајније спада Закон о називу и подели Краљевине на управна подручја, који
је донет З. октобра исте 1929. године. На основу тог закона држава је 1929.
године добила нов назив: Краљевина Југославија. Оваква промена званич­
ног имена земље одговарала је напуштању тезе и идеолошке конструкuије о
троименом народу, и значила је инаугурисање тезе о интегралном југословен­
ству.

Истим актом држава је подељена на девет бановина (Дравска, Сг.вска,

Врбаска, Приморска, Дринска, Зетска, Дунавска, Моравска и Вардарска), које
су имале статус обичних административно територијалних јединица. Тери­
торија некадашње Србије је расцепкана и подељена на четири бановине, које
су све имале статус обичних административно територијалних јединица. Ба­
новински органи имали су претежно карактер подручних органа централне

државне власти, а слабашни елементи самоуправе били су пригушени дирек­

тним утицајем централних државних органа.
14. - Устав Краљевине Јуrославије од 1931. rодине је донет под при­
тиском унутрашњих и међународних околности, чиме је окончан интере­
гнум устава ("међууставни период") у уставној историји прве југословенске
државе. Одлучујући се на увођење ограничене уставности, краљ Александар
Карађорђевић З. септембра 19З1. године подарује Устав "своме драгом наро­
ду". У Уставу Краљевине Југославије од 19З1. године - према постуm..-у до­
ношења, такође октроисаном, први пут се у једном уставном акту јавља име
државе Југославија (задржавањем назива Краљевина Југославија из Закона
ОД 1929.).
Устав од 19З1. је имао 120 чланова, систематизованих у 12 одељака. Он
припада типу ауторитарне уставности између два светска рата. Краљ је не­
прикосновена личност; поред функције шефа државе, и шефа управне вла-.
сти, он је доминантан чинилац у целокупној организацији државне власти.
Народно представништво је дводомно (Сенат и Народна скупштина). :М.Ини­
старски савет, који је вршио управну власт, именовао је и разрешавао К?а,ъ.
У уставноправној науци се истиче да је овај Устав за време свог вг.жења
непуних десет година (19З1-1941) претрпео две промене које нису биле извр-

109
шене према предвиђеном ревизионом поступку. Прва је била извршена Уред­
бом о Бановини Хрватској од1939. године, значи актом извршне а не законо­
давне власти. Овом Уредбом Хрватска је формирана као посебна бановина,
што није променило ништа у бановинама које су представљале српске земље,
али је та Уредба већ 1939. године начелно и политички отворила питање
уставне реконструкције читавог државног уређења, о чему су уставноправној
теорији постојала различита гледишта. Сматра се да је друга ревизија Устава
од 1931. године извршена фатичким путем, када се 27. марта 1941. године, на­
кон обарања владе Цветковић-Мачек и оставке намесника, малолетни краљ
Петар 11 прогласио пунолетним (Р. Марковић). Уставне функције краља пре­
лазе са намесништва на Краља који је тек проглашен пунолетним, и који име­
нује нову владу без сагласности Народног представништва које је било рас­
пуштено.

Основне карактеристике Устава од 1931. године, нарочито са историјског

аспекта посматрано, су да он није значио враћање на Видовдански устав, као
и да су уведене промене у односу на неуставно стање биле безначајне; Краље­
вина Југославија номинално постаје уставна монархија, али су институције
и односи и државно уређење, остали суштински врло слични као у перио­
ду шестојануарске диктатуре (1929-1931). Југославија, иако уставна, није по­
стала и парламентарна држава; новим уставом она је добила народно пред­
ставништво, али не и парламентарни систем; политичке странке су и даље

биле забрањене, итд. (Драгослав Јанковић).

После убиства краља Александра у Марсељу 9. октобра 1934. године,
извршеног од стране усташке емиграције, уз подршку Мађарске и Италије,
ситуација се у земљи постепено либерализује и мења. Државне послове је у
име малолетног краља Петра водило намесништво са кнезом Павлом на челу,
све до 27. марта 1941. године.
Други светски рат је захватио Југославију и за непуне две недеље у ап­
рилу 1941. године она је војнички поражена; Краљевина Југославија је као
држава престала да постоји, па се тиме фактички угасио и њен последњи
устав.

15. - Правни режим за време Другог светског рата је био окупациони.

Током Другог светског рата, за време немачко-италијанске окупације, тери­
торија Србије је распарчана. Велики делови Србије постали су директан плен
суседних земаља које су биле у савезу са фашистичком осовином. Мађарска
је приграбила и формално анектирала Бачку. Тзв. Независна држава Хрватс­
ка, злочиначка творевина усташког режима, директно успостављена оружјем
окупатора, приграбила је читава подручје Срема укључујући и Земун. Фаши­
стичка Бугарска је приграбила велика подручја источне Србије. Косово и Ме­
тохија су насилно укључени у тзв. Велику Албанију, квислиншку творевину
фашистичке Италије. На преосталом делу територије некадашње Србије, све
110
време од 1941. године до ослобођења 1944. године владао је окупациони ре­
жим, коме су помагали домаћи колаборационисти. Покушај успостављања
Србије као државе народ није прихватио, нити је тај покушај имао међуна­
родни легалитет.

111
ГЛАВАIП

УСТАВИ СРБИЈЕ ПОСЛЕ

ДРУГОГ СВЕТСКОГ РАТА

16. - Уставни развој Србије од Другог светског рата до савремене

уставности, обухвата периоде успостављаља, развоја и пропасти социјали­
стичке уставности у оквирима федеративне државе Југославије (1946-1990).
Државност Србије као федералне јединице у оквиру ове тзв. друге Ју­
гославије је успостављена у току Народноослободилачког рата, у процесу на­
станка југословенске федерације на основама одлука Антифашистичког већа
народног ослобођеља Југославије од 29. новембра 1943. године које су имале
уставни значај, о чему постоји обимна историјска и уставноправна литерату­
ра.

Пре доношеља првог послератног устава Србије, прикључене су "фе­

дералној Србији као њен саставни део", како је било утврђено одлукама
уставног карактера, Војводина (30. јула 1945.) и Косово и Метохија (8-10. јула
1945). Тако су у лето 1945. године Војводина и Космет добиле статус аутоном­
них јединица у саставу Србије као федералне јединице у оквиру Југославије.
Република Србија је, као држава - федерална јединица у оквирима тзв.
друге Југославије, коју су изворно сачиљавали пет конститутивних народа и
шест федералних република, у периоду важеља социјалистичке уставности,
донела три потпуна устава: 1947, 1963. и 1974. године.

УСТАВ НАРОДНЕ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

ОД 1947. ГОДИНЕ

17. - Први послератни Устав Народне Републике Србије донела је

Уставотворна скупштина 17. јануара 1947. године, у оквирима и на основама
уставног система који је успоставио Устав Федеративне Народне Републике
Југославије од 31. јануара 1946. године, према коме је Југославија била савез­
на народна држава, републиканског облика, заједница равноправних народа
који су изразили своју вољу да живе заједно у федеративној држави (чл. 1).
112
 Статус Србије, као и свих шест народних република, је био дефинисан
савезним Уставом од 1946. године, па је Устав НР Србије од 1947. године у нај­
већем степену пренео одговарајуће одредбе савезног устава и извршио је не­
опходну конкретизацију за ниво републичке власти. Његове опште карактери­
етике су билеmutatis mutandi опште карактеристике савезног Устава.
Устав НР Србије од 1947. године је имао класичну структуру, односно
састојао се од nреамбуле, нормативног дела, и завршних одредби. Први део су
била Основна начела; други део је насловљен као Државно уређеље; трећи део
су сачиљавале Прелазне и завршне одредбе. Садржао је укупно 160 чланова
груnисаних по главама. Поједини делови овог устава престали су да важе на
основу уставног закона из1953. године, а део је био на снази све до доношеља
новог потnуног устава Србије 1963. године.
Основна начела Устава НР Србије су имала пет делова која су уређи­
вала следећа nитаља: Народна Република Србија; Народна власт; Основна
права народа и Народне Републике Србије; Друштвено-економско уређеље; и
Права и дужности грађанина. Садржински она кореспондирају са Основним
начелима савезног Устава, осим што конституционализују спољна обележја
државности Србије и положај и статус аутономних покрајина.
Односи између Србије и савезне државе уређени су Уставом НР Србије
сагласно теорији nодељене суверености и изворном карактеру суверености
реnублика чланица југословенске федерације.
Народна скупштина је била једнодомна, и одређена је као врховни
орган државне власти, у складу са начелом јединства власти. Она је према
уставу била искључиви носилац законодавне власти и имала је уставотворну
власт. Посебан орган државне власти био је Президијум Народне скупштине
НР Србије, кога је она бирала и разрешавала. Президијум је имао и значај­
не самосталне надлежности које су иначе карактеристичне за највише органе
власти. Једна од таквих надлежности је било даваље обавезних тумачеља за­
кона, што је иначе право законодавног органа. Највиши извршни и уnравни
орган је била Влада Народне Републике Србије, коју је бирала и разрешавала
Народна скупштина. И у систему јединства власти задржан је номинално не­
зависан nоложај судства, па и Врховног суда НР Србије. Судије овог, према
Уставу највишег органа правосуђа, бирала је Народна скупштина а љихов
мандат није био ограничен.
Уставом успостављена шема организације власти Републике асоцира на
nарламентаризам, јер влада проистиче из парламента и љему одговара, али
других битних обележја парламентаризма, као што је, на nример, принцип
"равнотеже власти" нема. У тзв. скупштинском систему владавине и у усло­
вима примене начела јединства власти, о парламентаризму ипак није могло
бити говора.

113
 Само Народна Реnублика Србија је имала у свом саставу Аутономну
Покрајину Војводину и Косовско-метохијску област, чија права и делокруг се
утврђују реnубличким уставом, сагласно Уставу ФНРЈ од 1946. Статут ауто­
номне јединице је доносио највиши орган власти аутономне јединице, а nо­
тврђивала га је Народна скуnштина Реnублике.
Према nреовлађујућем ставу уставноnравне теорије, Аутономна nок­
рајина Војводина и Косовско-метохијска област nрипадале су истој врсти ау­
тономије, уз извесне разлике у организацији власти установљене како у савез­
ном Уставу тако и у Уставу Републике. Једина битна разлика била је постојаље
nравосудне аутономије у Аутономној Покрајини Војводини, са Врховним су­
дом изједначеним са nравима врховних судова република, док у Аутономној
Косовско-метохијској области нема одговарајуће судске инстанце.
Први статут АП Војводине је усвојен 24. маја 1948. године, а Аутономне
Косовско-метохијске области 25. маја 1948. године. То су били акти органи­
зационог карактера који су конкретизовали одредбе савезног и реnубличког
устава о аутономним nокрајинама.
18. Уставни закон о основама друштвеног и политичког уређеља
и о органима власти Народне Републике Србије од 5. фебруара 1953. годи­
не, донет је сагласно Уставном закону о основама друштвеног и nолитичког
уређеља ФНРЈ и савезним органима власти од 13. јануара 1953. године. Овим
nроменама Устава НР Србије од 1947. године, озваничене су у међувремену
настале промене у уставноnравном поретку и економским односима (нnр.
1950. године уведено је радничко самоуправљаље), и тиме је заnочела следећа
фаза уставног развоја Србије у оквиру федералне Југославије.
У десетогодишљем раздобљу тзв. друге Југославије у коме није било
уставних nромена, у Србији, као и у читавој Југославији, формално настаје
ситуација некодификоване уставности. Као Устав НР Србије важили су не­
укинути делови Устава од 1947. године и Уставни закон из 1953. године.
Од бројних значајних nромена које су се на основама уставних зако­
на из 1953. године одвијале у уставном развоју Србије, можда је најиндика­
тивније уставно третираље nроблема суверености, која, уместо државног, по­
стаје nолитички nојам (Ј. Ђорђевић).

УСТАВ СОЦИЈАЛИСТИЧКЕ РЕПУБЛИКЕ

СРБИЈЕ ОД 1963. ГОДИНЕ
19. - Следећи Устав Социјалистичке Републике Србије донет је 9. аn­
рила 1963. године, у оквиру уставног система конституисаног на основама
Устава Социјалистичке Федеративне Републике Југославије од 8. априла 1963.
године.

114
 Устав СР Србије од 1963. године је имао 237 чланова, а састојао се од
Преамбуле, Основних начела и Нормативног дела, са тематски груписаним
главама којих је било 14.
Концепцијски и хронолошки, Устав СР Србије од 1974. следио је Устав
СФРЈ од 1963. године који је, у много чему на нов начин, одредио уставни по­
ложај СР Србије и љену уставност. Од установљених промена издвајамо на
пример: уставно одређеље питаља суверености и дефинисаља државе, на нов
начин уређиваља питаља расподеле надлежности (хоризонтално и вертикал­
но), јачаље положаја аутономија, и др.
У најзначајније одредбе савезног Устава које су непосредно одредиле
положај република, па и СР Србије, спадају оне којима се уводи нови појам
- "друштвено-политичке заједнице". Друштвено-политичка заједница је била
онај облик територијалног организоваља у којем су постојали и елементи по­
литичке власти и елементи самоуправљаља. Социјалистичка република је
била један од облика друштвено-политичких заједница, поред општине, ере­
за, покрајине и федерације.
Међу најинтригантнијим решељима савезног Устава од 1963. године,
убраја се уставна могућност да и друге републике (поред Србије) могу образо­
вати аутономне покрајине на подручјима "посебног националног састава или
на подручјима са другим особеностима", уз изражену вољу становништва тих
подручја. Та могућност никада није искоришћена у другим југословенским
републикама.
Онај део Устава СР Србије од 1963. године који уређује организацију
власти Републике, био је mutatis mutandi копија савезног Устава, као и код
других федералних јединица.
Врховни орган власти и самоуправљаља у Републици била је Скупш­
тина Социјалистичке Републике Србије. Она се састојала од пет већа: Репуб­
личког већа, као представништва грађана, које је имало 120 посланика; и од
четири Већа радних заједница, као делеrатском представништву радних људи
запослених у појединим областима рада (Привредно, Просветио-културно,
Социјално-здравствено и Организационо-политичко веће), која су имала по
80 посланика. Републичко извршио веће је бирала републичка Скуnштина, Jt
љему је поверена политичко-извршна функција. Устав задржава Врховни суд
Србије као највишу правосудну институцију и утврђује љегове најопштије
функције.
Новину представља увођеље Уставног суда у структуру организације
власти Републике, примерено истој таквој новини у Уставу Југославије од
1963. године који установљава Уставни суд Југославије. Уставни суд је нов ор­
ган формиран са циљем непосредне заштите уставности и законитости.
20.- У југословенској послератној уставној пракси прва група амандма­
на на Устав СФРЈ је донета већ 1967. године, а до доношења нових устава 1974.
115
 које су сле­
године донето је три групе амандмана (1967, 1968. и 1971. године),
у републи чким уставима . Паралелн о, мељани су и
диле одговарајуће промене
савезног.
републички устави, уствари хронолошки незнатно после
Устав СР Србије од 1963. године је мељан на два начина: путем уставних
он био ве­
амандмана и путем уставних закона, тако да је у техничком смислу
извршене су
ома разуђен акт. Прве промене Устава СР Србије од 1963. године
прва група амандма на на овај
уставним законима од од 1966. и 1967. године;
устав доноси се 1967. године (1-III); друга група амандма на доноси се 1969. го­
дине и трећа група амандмана (IX-XVI) доноси се 1972. године.
(IV-VIII);
САП
На основу промена изврђених у Уставу СФРЈ и Уставу СР Србије,
а САП Ко­
Војводина доноси свој Уставни закон 21. фебруара 1969. године,
покрајине
сово 24. фебруара 1969. године (већ тада и не случајно, из назива
нестаје Метохија).

УСТАВ СОЦИЈАЛИСТИЧКЕ РЕПУБЛИКЕ

СРБИЈЕ ОД 1974. ГОДИНЕ

-Устав Социјалистичке Републике Србије који је донет 25. фебруара

21.
1974. године је трећи потпуни устав Србије после Другог светског рата. Он
и нормативног
се састојао од Преамбуле, Основних начела (којих је било 12)
чланова, и спада у дуже уставе.
дела (који је садржао 5 делова). Имао је 434
равној литерату ри оцељује
Устав СР Србије од 1974. године се у уставноп
на начин на који је
као значајан уставно-правни документ, али се с обзиром
у Србији и у Ју­
овај акт престао да важи и имајући у виду даљи ток догађаја
Мишљељ а
гославији, тај се значај у вредносном смислу различито оцељује.
уставно­
смо да неуспех владајућег система и напуштање типа социјалистичке
јединице у ок­
сти коме је припадао и последљи устав Србије као федералне
ону улогу која
виру СФРЈ несумљиво значи да он историјски није остварио
му је номинално била намељена.
изму
Коначно формулисани нови односи у југословенском федерал
сложен положај Републик у Србију (што заслужуј е по­
ставили су нарочито
себну разраду примено м правног, еволутив ног и историјс ког метода).
а репуб­
Устав СР Србије од 1974. године остаје у оквирима карактер
о уређене земље са широко примеље ним
личке уставности једне федералн
материје тај устав је приступ ио на
конфедералним начелом. Разради уставне
СФРЈ од о друштвен о-еко­
следећи начин: преузео је све одредбе Устава 1974.
правима чове­
номском и друштвено-политичком систему и о слободама и
е организа ције власти на
ка и грађанина; друго, конкретизовао је принцип
но уредио односе
нивоу републике; треће, у ограниченом обиму је самостал
унутар СР Србије.

116
 Уставни положај СР Србије као државе одређен је следећим општим
обележјима: прво, Србија је социјалистичка држава; друго, она је самоуправ­
на друштвено-политичка заједница и држава која треба да одумре, сагласно
марксистичкој политичкој идеологији; треће, она је држава српског народа и
других народа и народности који у њој живе; четврто, Србија у свом саставу
има Социјалистичку Аутономну Покрајину Војводину и Социјалистичку Ау­
тономну Покрајину Косово; пето, она је федерална јединица у федерацији
("заједници заједница") коју сачиљавају друге федералне јединице које су
просте државе, са многим елементима државности које су карактерисn1:чне
за конфедерације. Општа претпоставка надлежности је била у корист репуб­
лике.

Једна од новина Устава СР Србије од 1974. године је да се дефиниција

републике као државе која је била утврђена Уставом СФРЈ, допуљава искази­
ваљем националног елемента, па је СР Србија дефинисана као држава "српс­
ког народа и делова других народа и народности, који у љој живе и остварују
своја суверена права" (чл. 1).
Сви елементи српске државности, као што су територија, становништво,
држављанство и републички симболи, били су у основи уређени на сличан
начин као и у ранијим уставним документима. СР Србија има своју терито­
рију за коју Устав утврђује да је јединствена, и да је сачиљавају територије
општина. Границе територије СР Србије не могу се мељати без одлуке Скуп­
штине СР Србије. СР Србија је имала своје симболе грб, заставу и химн::
Уставом су посебно била утврђена права и дужности републике, која се
могу груписати у неколико тематских целина, од којих је системски најзна­
чајније разликоваље права и дужности у којима се појављује и федерација,
као и оних права и дужности у којима је Република самостална. Своја права
и дуж ности СР Србија је остваривала преко својих органа и организација.
Организација власти у СР Србији је утврђена у оквирима једног разуђе­
ног система јединства власти.
Скупштина СР Србије је Уставом била дефинисана као "орган друmт­
веног самоуправљаља и највиши орган власти у оквиру права и дужности
Републике". Она је вршила уставотворну, законодавну, буџетскопланску, из­
борну, контролну и друге државне функције. Скупштина је била тродомна
и састојала се од: Већа удруженог рада које имало 160 делегата; Већа опш­
тина са 90 делегата и Друштвено-политичког већа које је такође сачињава­
ло 90 делегата. Понављајући структуру власти из савезног Устава, Устав СР
Србије од године установљава и Председнишво СР Србије, као само­
1974.
стални уставни орган и колективни шеф државе. Председништво је имало
15 чланова, укључујући и председника. Састојало се од изабраних ч;;анова
(11} и чланова по положају (4). Извршио веће је било извршни орган репуб­
личке скупштине. Оно је вршило политичко-извршну функцију. Састојало
117
се од чланова које бира Скупштина и републичких секретара који руководе
управним ресорима. Као специјалан, посебан орган Републике задржава се
Уставни суд. У оквирима истог основног уставног концепта заштите уставно­
сти и законитости, и система више уставних судова, који је био постављен
уставима из 1963. године, уводе се и неке значајне промене, пре свега у прав­
цу проширења надлежности републичких и покрајинских уставних судова, а
сужавања надлежности Уставног суда Југославије.
22. -Устав СР Србије од 1974. године је формално могао бити промењен
у облику амандмана или уставног закона. У оба случаја, како је тај Устав про­
писивао, тражила се сагласност скупштина аутономних nокрајина за питања
која су од интереса за Републику као целину, па тако и када се та промена
односила на аутономне покрајине.
Овај Устав је мењан у два наврата, са две велике групе амандмана: од
1-VIII, донетих 13. јула 1981. године; и амандманима од IX-XLIX усвојеним
28. марта 1989. године. Амандманима донетим 1989. године промењен је и по­
ступак за промену Устава СР Србије, те се у том поступку више није тражила
сагласност (већ мишљење) покрајина.

118
ГЛАВАIV

ОПШТИ УСЛОВИ ДОНОШЕЊА И

ОСТВАРИВАЉА УСТАВА СРБИЈЕ
У ФЕДЕРАЛНОЈ ЈУГОСЛАВИЈИ

23. -Уставни развој Србије после Другог светског рата, све до распа­
да СФРЈ, био је у непосредној и узрочној повезаности са развојем соција;ш­
стичке уставности и основним својствима и противуречностима југословен­
ског федерализма, који се сматрао специфичним.
Југословенска социјалистичка федерација постојала је скоро пола века
(1943-1990). Међутим, од опредељења за федеративно државно уређење у од­
лукама Антифашистичког већа народног ослобођења Југославије 29. новем­
бра 1943. године и првог федералног Устава од 1946. године, па све до сло:ма
ове тзв. друге Југославије почетком деведесетих година ХХ века, било је ва
известан начин отворено питање модела југословенског федерализма и њеrо­
вог развоја на основама уставних аката који су у том периоду до ношени.
Све околности (спољашње и унутрашње) њеног настанка и различите
фазе развоја југословенске федерације, представљали су неке опште услове
у којима су доношени устави Србије после Другог светског рата и у којима
су остваривани устави Србије у саставу федералне Југославије. Иако приnа­
да новијој историји, тај релативно дуг период развоја Републике Србије у са­
ставу Југославије (1946-1990}, као и начин оконча:ња тог периода, заслужују
озбиљну анализу уз примену метода савременог уставног права, а то значи тз
вођење рачуна о делотворности уставних решења и уставних институција.
Сагледавање узрока пропасти тог система, макар у основним цртама и
само са уставноправног аспекта, није без значаја за савремени период и разу­
мевање позитивног уставног права самосталне Србије. При томе треба имати
у виду да аспект међународног права и улога међународне заједнице у савре­
меној историји, па и у садашњости, који имају све већи значај и све снажниiи
утицај, поготову на мале земље, па и на Србију, остаје у основи изван фок:-·-:а
овог уџбеника.

!19
 ОСНОВНА СВОЈСТВА И ПРОТИВУРЕЧНОСТИ
УСТАВНОГ МОДЕЛА ЈУГОСЛАВИЈЕ

24. - Државно-правни федерализам који је установљен Уставом Југо­

славије од 1946. годин~, развијан је на уверењу да је национално питање у
Југославији генерално и државно-правно решено стварањем федеративне
државе на начелу националне равноправности њених пет конститутивних

народа {"народи Југославије").

Први федерални Устав (1946) је потврђивао и гарантовао, како се
сматрало, једну од најважнијих и основних тековина ослободилачког рата и
социјалистичке револуције: братство и јединство народа и народности Југо­
славије, а "релативни, и у основи нужни, државно-правни и уставни центра­
лизам, није реметио ову најважнију политичку равнотежу нове југословенске
државне заједнице" (Ј. Ђорђевић).
Али, таква концепција напушта се већ 1953. године, што није случајно,
коинцидира са увођењем самоуправљања. Уставни закон донет 1953. године
наговештава промену концепта класичног државно-правног федерализма
у кооперативни федерализам и најављује нове аспекте социјалистичког фе­
дерализма. У Југославији федерализам више није био само облик државног
уређења и облик решавања националног питања. Долази до преваге друшт­
вених веза над државно-правним везама; а југословенска савезна држава се
трансформише у заједницу самоуправних колективитета. Напуштање кла­
сичних оквира федерације већ тада постаје владајући политички курс.
25. - Самоуправни федерализам, који је успостављен на основама
Устава Југославије од 1963. године и који је државно уређење изричито на­
зивао федеративним, развијао је концепт самоуправног федерализма који је
заснован на националној структури.
Међутим, већ у првим годинама важења Устава СФРЈ од 1963. године,
владајућа теза да је национално питање у Југославији дефинитивно решено
и да успостављени федерални систем може да издржи све развојне промене,
долази у сукоб са стварним друштвеним токовима.
Даље уставне промене, које су у вези са концепцијом и структуром са­
моуправног југословенског федерализма, најављене "амандманским усавр­
шавањем" система већ 1967. године, изведене амандманима донетим 1971. го­
дине, биле су непримерене федеративном државном уређењу.
Уочавајући да се тим лроменама у основи мења карактер дотадашње
друштвене заједнице југословенских народа и да се на развалинама Југосла­
вије под маском доследног развијања равноправности између народа који
у њој живе, успоставља неколико самосталних независних, чак међусоб­
но супротстављених националних држава (Михајло Ђурић), уставно-прав­
на наука је упозоравала да таква федерација неће моћи да функционише. у
120
уставним расправама, на пример на Правном факултету у Београду (1971. го­
дине), директно је било оцењено да се ради о покушају обликоваља једноr
система који се никаквим напором не би могао уклопити у најшире с:х.ваћен
концепт федерализма ни конфедерализма. Због тога је било тешко сагледап1
његову суштину и посебно његово функционисаље у пракси (Златија Ђукић
Вељовић).
26. - Кооперативни федерализам са елементима конфедерализма је
следећа фаза у развоју југословенске федерације. Устав СФРЈ од 1974. гоДЈs­
не, развијајући решења из амандмана донетих 1968. и 1971. године, битно је
изменио карактер југословенског федерализма и то: тако што основни носи­
лац власти и одлучивања на нивоу Федерације постају републике, na и пок­
рајине (а не савезна држава и грађани), а консензус, у Уставу иначе широко
заступљени начин доношења одлука у органима Федерације, шири се и ван
уставних оквира.

Према Уставу СФРЈ из 1974. године, основна обележја државног )-ређења

су: југословенска шесточлана федерација са пет конститутивних народа, чије
је уређење "обогаћено" значајним елементима конфедерализма, заснована
је на републичкој структури; републике, односно федералне једиюще кон­
ституишу се као националне државе; а две аутономне покрајине, које су обе­
лежје само једне републике (Србије), су "конститутивни елементи федерализ-
"
ма.

Уставна концепција аутономних покрајина као конститутивних елеме­

ната југословенског федерализма развијана је на темељу амандмана на Устав
Југославије који су донети 26. децембра 1968. године .. Као последица ових
амандманских измена, значи снагом савезног Устава, аутономне поъ.-рајине.
које карактеришу само једну федералну јединицу - Србију, добијају сасвим
нетипична обележја.
У оквиру уставног система Републике Србије преузета је и разрађена ова
нова концепција аутономних покрајина са уставотворном, уставносудском,
законодавном, судском и другим државним функцијама. Развијане на осно­
вама уставног концепта у коме су имале скоро сва основна обележја државно­
сти, аутономне покрајине су, као квазидржавне заједнице, разбиле уставну
структуру и државну целину Републике Србије, и од уставног система ове
федералне јединице направиле су "асиметрично и квазифедерално државно
уређење".
Обележја државности у концепцији аутономних покрајина и њихов
статус конститутивног елемента југословенског федерализма дуже време­
на су оспораван и. Насупрот политичким снагама које су у то време вршиле
уставотворну власт, уставноправна наука је доказивала да је уставно облико­
вање аутономија, започета 1968. године и довршена 1974. године, по своји.!-!
кључним обележјима било супротно основним постулатима уставне теорије

121
и праксе овог облика политичке децентрализације. Истина, с тим у вези било
је и другачијих мишљеља.
Тек су амандмани на Устав СР Србије донети 1989. године почели да
отклаљају неке најгрубље промашаје у обликоваљу аутономије у уставном
систему Србије. (Међутим, Устав РС од 1990. године отишао је и преко тога,
укидајући, не само уставотворну, већ и законодавну функцију аутономних
покрајина.)
27. - Поред наведених специфичности уставног модела, уставна ре­
шеља о федерализму су различито тумачена у политичким руководствима
република. У тадашљој југословенској уставноправној науци углавном није
било много ни великих размимоилажеља у погледу тога да је Устав од 1974.
године битно изменио карактер југословенског федерализма. Разлике су на­
стајале: у вредноваљу правца извршених уставних промена; и код оцене тен­
денција које су се јављале у оствариваљу таквог уставног концепта државног
уређеља. Начелно гледано, у вези са "новим видом југословенског федерализ­
ма"- социјалистичког и самоуправног, који је био оквалификован и као "коо­
перативни" и "комунитарни", била су се искристалисала у основи два виђеља,
односно тумачеља уставних решеља из 1974. године.
Једни су уочавали претежно конфедеративне елементе у југословен­
ском државном уређељу, имајући у виду извесна нетипична обележја југо­
словенског федерализма, док су се други приклаљали официјелној квали­
фикацији југословенског уређења као федеративног, мада су уочавали да се
ради о једном виду "рестриктивног федерализма". Мишљеља смо да су, са
уставноправног становишта посматрано, заступници конфедералистичких
схватања имали више упоришта у тада важећем Уставу од 1974. године; а за­
ступници другог, федералистичког схватања, имали су снажно утемељеље у
историјским коренима југословенског федерализма и у уставним актима који
су били доношени у периоду од 1943. године односно од 1946. до 1963. године.
Како није постојала сагласност у тумачељу уставног концепта југосло­
венског федерализма, није постојала ни сагласност у оцени тенденција које су
се јављале у љеговом функционисаљу и развоју. Са различитих полазишта у
оцени основних нормативних решеља, која су за једне учвршћивала а за дру­
ге реметила федералну равнотежу, различито су били сагледавани могући и
пожељни правци развоја југословенског федерализма. Тако је у владајућим
политичким структурама и у правној науци било мишљеља да је у развоју и
функционисаљу југословенске федерације дошло до приклаљаља унитарном
државном уређељу, као и мишљеља да су у једно углавном класично држав­
но уређење уграђени бројни и значајни елементи конфедерализма, па стога у
пракси та држава и није могла да функционише као федеративна.
Половином осамдесетих година 20. века у Југославији су постојале
различите концепције уставних промена, које су произашле из овако разли-

122
 у љиховом
читих оцена како о уставним решељима тако и о тенденцијама
осамдесет их година постале не­
оствариваљу. Промене су, иначе, крајем
им и
опходне и из економских и других разлога. У дугогодишљим политичк
чини се два основна кри­
уставноправним расправама, искристалисала су се

тичка гпедишта, са две основне опције - конфедералном и федералном.

Поједностављено, тзв. конфедералисти су сматрали да Устав из 1974.
ј
године није крив за евидентну неефикасност система (посебно у економско
да није лоше ако у
сфери) те његове измене и нису биле нужне. Сматрало се
због
југословенској федерацији има и конфедералних елемената, пре свега,
вишенационалног састава федерације и великих разлика у степену економске
треба­
развијености. Ако би се ипак приступило уставним променама, оне би
аљу
ло да иду само у једном правцу, ка заштити самосталности и потврђив
а федерални х држава. У том смислу предлаган о је доношеље новог
идентитет
договора односно пакта, а не Устава, о заједничком животу у Јутославији, а
основ за тај пакт требали су да буду републички устави.
Заступници другог схватаља тзв. федералисти су преw•аrали изме­
не Устава у правцу обезбеђиваља ефикаснијег вршеља, макар и маљег броја
по­
функција Федерације. У том правцу била су учиљена нека минимална
нису
бољшаља амандманима на Устав СФРЈ донетим 1988. године, али она
лизације и дезинтегр ације друге
могла спречити започете процесе конфедера
Југославије.

БИТНЕ ПРОМЕНЕ ОДНОСА У ЈУГОСЛОВЕНСКОЈ

ФЕДЕРАЦИЈИ - ТОК ДЕ3ИНТЕfРАЦИОНИХ ПРОЦЕСА

28. - Федерализам је процес а не стабилна и статична ТВQревина. Тај

процес се у Југославији одвијао на два основна нивоа која су са становишта
данашљих сазнаља била у великом раскораку: нормативном и стварном,
за­
правном и политичком. Југословенска социјалистичка федераЦЈ{ја је била
снована и функционисала је на паролама о "братству и јединству" , о "новом

моделу самоуправног федерализма", о "равноправности народа и народно­

сти". Између тих прокламација и љиховог крајљег резултата - :t...-paxa југосло­
венске социјалистичке федерације са грађанским ратом на тлу две републике
и до­
- много је историјских непознаница, криво представљених чиљеница
Не бавећи се детаљmtје тим скоро
гађаја, смишљено nројектованих обмана.
у основ­
nола века дугим периодом, јер је љегов крајљи исход познат, овде се
ационих nроцеса који су
ним цртама анализира уставноправни ток дезинтегр
у Југославији на крају преовладали.
Пресудне промене односа у југословенској федерацији су слаби-
и које
ле примену федералног начела, nодстицале дезинтеграционе процесе,
123
су у крајљем исходу (nоред других узрока) довеле до љеног слома - започете
су амандманима од 1968. године.
Те пресудне nромене односа су у даљем развоју уставно-правног nорет­
ка изведене на неколико начина:

- као процес слабљеља савезне државе и љених функција, уз

истовремено и континуирано јачаље nоложаја и значаја федералних
јединица;
- nроменом структуре југословенске федерације, која уместо нацио­
налне добија републичку структуру; и
- уношељем конфедералних елемената у односима између љених кон­
ститутивних делова (реnублика).
29. - Једна од сnецифичности уставног развоја Југославије, па и Србије,
је утицај самоуnрављаља на слабљеље савезне државе. Југословенска федера­
ција је прве суштинске nромене у nравцу слабљеља љеног државноправног
карактера претрпела већ у уставним актима донетим 1953. године, којима је
уведено, а потом у уставима од 1963. године развијано, самоуnрављаље. Ова
коинциденција није случајна.
Самоуправљаље је у Југославији формално уведено доношељем са­
везног Уставног закона 1953. године, којим је створен правни основ за успо­
стављаље социјалистичке државе. Поставка марксистичке политичке те­
орије, која се односила на одумираље државе, а која је била nрихваћена од
владајуће и једине nолитичке странке - Савеза комуниста, први nут је нашла
свој израз у самом уставном тексту, пре свега у одредбама о "самоуправљаљу
радног народа" у скоро свим друштвеним областима. Југославија је тада nрви
пут дефинисана као социјалистичка држава у којој низ функција почиљу да
се обављају као друштвени nослови .. Такве промене друштвених односа за­
дирале су у схватаље самог nојма државе, а федерација је према дефиницији
држава (иако сложена).
Истовремено, испод површине политичких и уставних nрокламација о
развијаљу самоуправљаља као интегралног друштвеног односа и љегове по­
тенцијално демократске садржине, одвијао се у Југославији процес слабљеља
државно-nравног карактера федерализма и процес разграђиваља воље за за­
једничком државом услед међунационалних антагонизама.
Решеља из Уставног закона од 1953. године утицала су на федералну
државу и федералне односе, непосредно и nосредно. Неnосредне промене у
федералном устројству земље, које су тада биле извршене у савезном и ре­
nубличким уставним законима од 1953. године, преношељем неких функција
федерације на федералне јединице, нису биле од суштинскоr значаја за одно­
се у југословенској федерацији. Оне нису битно промениле карактер југосло­
венског федерализма.

124
 Квалитативна промена од далекосежног значаја за развој југословен­
ског федерализма у правцу битног слабље:t;ьа љеговог државно-правноr
о­
карактера, била је прво извршена посредно, кроз промене у друштвен
је развијана идеја самоупра вљаља и у феде­
економским односима којима
ралним односима.

Тако је Уставом Југославије од 1963. године југословенски федерализам

проширен облицима самоуправљаља. Шта је била суштина те промене?
као
Као саставни део политичке теорије марксизма и схватаља државе
историјске и класне појаве, држава је у основи била, више имплицитно него
природу
експлицитно, тако постављена да одумире тј. да постепено меља
раз­
губећи елементе државне принуде. У југословенској правној теорији је
ра Ед­
вијан став (посебно у радовима словеначког теоретичара и политича
а да
варда Кардеља) да је социјалистичка држава у функцији самоуправљаља,
идеја
је самоуправљаље нови даљи корак у превазилажељу државе. Основна
самоуправне доктрине је била да, преузимаљем послова државе од стране
­
друштва, државни органи постепено бивају негирани од стране самоуправ
и се у шира разматраљ а тада владајуће концепциј е
них органа. Не упуштајућ
одно­
одумираља државе, та концепција је путем увођеља самоуправних
са мељала саму суштину државе, слабећи је. Неефикасн ост у одлучива љу и
самоуправ ном систему, уз широку децен­
разуђеност субјеката одлучивања у
трализацију, нису погодовали неопходној ефикасности државних органа.
Ако се има у виду да је правни систем у Југославији тада функционисао
промене неминов­
претежно као савезни правни систем, те су се суштинске
је писано
но одразиле, пре свега, на савезну државу. У том контексту доста
о "превазиђености класичног модела федерализма" {Едвард Кардељ), некада
и са искреним убеђењем. Како се касније испоставило, .,превазиђена" је била
само савезна држава, док је државност федералних јединица јачала, изузев
а.
Републике Србије која је у том погледу имала одређена уставна ограничењ
Историјски посматран о развој самоупра вљаља није позитивн о утицао
за
на учвршћиваље и хармонизоваље односа у југословенској федерацији,
разлику од неких других области, у којима је оно имало позитивне ефекте
х,
доприносећи широком обезбеђивању права грађана (пре свега, економски
социјалних, здравствених, образовних и радних). Идеја и пракса самоуп­
од­
рављања, са својим неефикасним али демократски разуђеним центрима
које су
лучиваља, погодовала је дезинтеграционим политичким снагама,
која су у крајњем
под окриљем тог система наметале она нормативна решења
за­
исходу водила слабљењу савезне државе и разграђивању Југославије као
једничке државе њених конститутивних народа.
У најгрубљим цртама изложено, повезиваљем развоја друштвеног са­
нови спе­
моуправљаља са променама државноправних односа, развијан је
цифичан концепт федерализма у коме су у узрочно-последичну везу биле
125
доведене суштински различите категорије: друштвено-економски и државно­
правни односи. Тако су у југословенској федерацији, под видом развоја само­
управних друштвено-економских односа, биле извршене и неке промене које
су биле од битног, а касније и пресудног значаја за федералну државу.
С тим у вези, у делу уставноправне науке био је развијан јасан пози­
тиван вредносни став према радикалним уставним променама извршеним

амандманима од 1971. године, поводом којих је истицано да "уколико су нови

друштвени односи више попримали социјалистичку садржину утолико су се
морали мењати и државноправни односи на линији федерација - република,
односно аутономна покрајина". При томе је, за разлику од гледишта израже­
них нпр. на Правном факултету у Београду, било афирмативно оцењивано да
су амандмани од 1971. године значајно појачали и самоуправна права репуб­
лика у односу према фередацији, као и аутономних покрајина у односу према
републици у којој постоје.
Посматрано са становишта неких основних принципа федерализма,
самоуправљање је непосредно утицало на питање односа заједничке држа­
ве и њених федералних јединица тако што је, с једне стране, доприносило
сталној тенденцији проширивања надлежности република, па чак и покраји­
на; а с друге стране, оно је видно утицало на појачање положаја република
и покрајина у вршењу заједничких послова у федерацији. У крајњем исходу,
"политика интегралног самоуправљања је дегенерисала иначе децентрализо­
вани федерализам" (А. Фира).
30. - Једна од специфичности југословенског федерализма била је при­
мена федералног начела и на народности. Битна (истина не пресудна) про­
мена уставних односа у југословенској федерацији која је историјски била
заснована на етничком принципу, изведена је такође под окриљем самоуп­
рављања, услед којег се проширује примена федералног начела и на народно­
сти. Наиме, према Одлуци о изградњи Југославије на федеративном принци­
пу са Другог заседања АВНОЈ-а 1943. године, федерално начело је историјски
било основа за односе међу народима Југославије, а не и народностима. У
овом иницијалном уставном документу је стајало да се Југославија, како би
се остварио принцип суверености њених народа "изграђује и изградиће се на
федеративном принципу, који ће обезбедити пуну равноправност Срба, Хрва­
та, Словенаца, Македонаца и Црногораца, односно народа Србије, Хрватске,
Словеније, Македоније, Црне Горе и Босне и Херцеговине".
Та Одлука која јасно истиче да су народи Југославије одлучили да
остану у заједничкој држави, што је потврдио и уставно уобличио и Устав
СФРЈ од 1946. године изразом "народи Југославије" (у члану 1), преиначена је
децембра 1968. године амандманском изменом Устава Југославије од 1963. го­
дине. Контроверзни Амандман XIX, који је термин "национална мањина" ко­
начно заменио термином "народност", имао је непосредно дејство и на савез-

126
 и
ну и на републичку уставност. Наиме, у владајућим политичким круговима
као
у делу уставноправне науке, Одлука АВНОЈ-а накнадно је тумачена тако
концепту садржана мисао о самоуправ ном одлучивањ у", што
да је "у њеном
у њеном тексту није садржано, као и да је федерални принцип био "основа
односа међу народима и народностима ЈугосЛавије", мада се у њеном тексту
народности изричито не помињу.
­
Тако је у окриљу самоуправног система промовисана право самоуправ
ног одлучивања, како народа, тако и народности
- и то "у оквиру њиховог

раз­
територијалног подручја". Тако искривљена историјска подлога уставног
политичко -територи јалног орга­
витка социјалистичке Југославије у области
низовања (тј. вертикалне поделе државне власти), показује постојање квали­
-терЈпо­
тативног скока управо код аутономних покрајина, које од политичко
уставнопр авној
ријалних јединица постају стварно државе, о чему је у нашој
критички доста писа­
литератури нарочито од половине осамдесетих година

но.

31. - Уставна платформа за распад југословенске Федерације најављена

је 1968. године, постављена је 1971. а довршена 1974. године, тако да је пос­
феде­
матрано са становишта федерализма и развоја односа у југословенској
рацији, распад друге Југославиј е дуго и чини се плански припреман .

Наиме, друга битна и у уставноправном смислу можда и пресудна про­

феде­
мена, извршена је уставним амандманима од 1971. године, којима су у
конфедера лна обележја, даље развијана у
рално државно уређење уведена
Уставу од 1974. год. Иницијални федерални договор (Одлуке АВНОЈ-а из 1943.
године) преиначен је и године амандманским изменама Устава Југосла­
1971.
тичку
вије које су унеле конфедералне елементе у југословенску социјалис
федерацију, којима је, поред осталог, разбијена уставно правна структура

само једне републике- Србије, и којима је успостављена "сигурна платфор­

је у
ма за разбијање већ начете федерације" (Златија Ђукић Вељовић). Како
развијаља
уставноправним расправама истицано "под окриљем доследног
ене
равноправности народа и народности, на територији република успостављ
била
су самосталне скоро независне националне државе, од којих је највећа
уставноправно разбијена двема покрајинама на њеном тлу."
На тај начин, како је уочено, створена је идејно-политичка и прагма­
тична подлога да се под видом јачања самоуправљања и обезбеђивања начела
структурна про­
равноправности народа и народности изврши и суштинска
мена у југословенској федерацији, која од 1971. године, од федерације пет ју­
(са поз­
гословенских народа уједињених преко својих националних држава
натим особеностима Босне и Херцеговин е), постаје федерациј а шест репуб­

лика и две покрајине, које се конституишу скоро као самосталне државе.

Такав уставни концепт био је у непосредној вези са међунационалним
социјали-
односима, као једним од основних узрока неуспеха југословенске

127
стичке федерације, јер је омогућио "одлучујући продор национализма у це­
лини друштвене политике", што, према неким мишљељ11ма за која има доста
основа да буду прихваћена, управо "потиче из идентификације руководстава
република тј. читавог руководства Савеза комуниста Југославије, једине и
владајуће политичке странке, односно владајуће већине у љему, са једном
или другом варијантом национализма, тј. како са сепаратизмом, тако и са
унитаристичким хегемонизмом" што су појмови политичког система.
Остајући на таквој концепцији, последљи Устав социјалистичке Југо­
славије донет 1974. године је отклонио последље заблуде у погледу суштине
те федералне творевине, а по неким мишљељима која нису била без основа,
и у погледу циљева љеног ствараља. Уграђујући значајне елементе конфеде­
рализма и слабећи примену федералног начела, Устав СФРЈ од 1974. године,
са својом концепцијом једне широко децентрализоване и конфедерализова­
не али ипак федерације, дао је теоријску основу за разбијаље Југославије као
државе, омогућавајући јачаље и историјску превагу снага сепаратизма, мада
о љеговом карактеру и концепцији има и другачијих оцена које се не могу са
потпуном сигурношћу одбацити.
Неефикасност уставног система самоуправног кооперативног федера­
лизма, током 1989. године прераста у кризу уставности која се завршава ак­
тима сецесије и сломом друге југословенске државе.

СЕЦЕСИЈА, РАСПАД УСТАВНОПРАВНОГ

ПОРЕТКА И СЛОМ СФРЈ

32. - Уставноправни аспекти ствараља, развоја и слома југословенске

социјалистичке федерације губе на значају у новим условима, али схваћени
у континуитету они су корисни за разумеваље уставних система нових само­

сталних држава насталих на политичкој карти Европе крајем ХХ века.

Распад уставноправног поретка СФРЈ формално је започео доно­
шењем 1989. године амандмана на уставе федералних јединица који су били
у супротности са Уставом СФРЈ од 1974. године. Уставом СФРЈ утврђена рас­
подела надлежности између савезне државе и федералних јединица, меља се
једностраним актима република и то у облику: уставних аката (амандмана,
нових потпуних устава, уставних закона); закона; и аката политичко-правног
карактера (декларација, резолуција, повеља).
Тако је уставноправни поредак у СФРЈ крајем осамдесетих година имао
следеће карактеристике:
Прво. Устав СФРЈ је некохерентан акт са међусобно неусклађеним дело­
вима, што је била последица парцијалне уставне реформе изведене амандма­
нима од 1988. године.
128
 Друго. У току 1989. и 1990. године у свим републикама и покрајинама
били су усвојени амандмани на републичке и покрајинске уставе, ради уса­
глашаваља са амандманима на савезни Устав од 1988. год. Према мишљељу
Уставног суда Југославије, ти амандмани су били у супротности са Уставом
СФРЈ, осим амандмана на Устав СР Црне Горе. Међутим, сматра се да утврђе­
не супротности, по својој правној природи и домашају, ипак нису битно угро­
жавале правни поредак земље, осим амандмана на Устав СР Словеније (нпр.
према мишљељу Милована Бузаџића, тадашљег председника Уставног суда
Југославије). Такозвани словеначки амандмани из 1989. г. су донети уз ско­
ро потпуно игнорисаље савезног Устава и оцељени су као супротни Уставу
СФРЈ, најкраће речено "јер су значили суспензију савезног Устава и савезних
закона и парализу рада савезних органа." Њихов смисао је био да Ю!једну
битну одлуку савезни државни органи не могу донети без сагласности орга­
на Словеније - републике чланице савезне државе.
Треће. Доносе се нови потпуни устави у две републике (у Србији, сеп­
тембра 1990. г. и у Хрватској, децембра 1990. г.) којима се готово укида са­
везни правни поредак на подручју ове две републике. Поред тога, републике
које су кренуле у сецесију (Словенија и Хрватска) донеле су у форми спровод­
бених уставних закона - уставне акте којима су извршиле инверзију у распо­
дели надлежности и нулификацију савезних прописа. Тако је Уставни...-ч зако­
ном за проведбу Устава Републике Хрватске било утврђено да савезни закони
и други прописи морају бити у сагласности са Уставом Републике Хрватске
и љеним законима, а према Уставном закону за спровођеље амандмана на
Устав Словеније од 1991. године, савезни закони и други прописи савезних
органа (пре свега из области народне одбране) нису се могли примењивати на
подручју ове републике.
Четврто. Доноси се читава серија републичких закона, којима се де­
зинтегрише савезни правни поредак и конституише правни поредак само­

сталних држава. Наиме, као последица политичких одлука инаугурисаних у

напред наведеним уставним актима, током 1990. и 1991. године у федералним
јединицама (нарочито у Хрватској, али и у Словенији и Србији) била је до­
нета читава серија републичких закона којима се уређују друштвени односи
у оним областима у којима су ти односи били уређени савезним законима
(како из одлука Уставног суда Југославије произлази: у Хрватској - 84, Слове­
нији- 21, и Србији - 17). Тиме су били нарушени јединство друштвено-еко­
номског уређеља и јединствене основе друштвено-политичког система земље,
уз задираље у права и дужности федерације утврђене Уставом СФРЈ. Поред
тога, с обзиром на извршене промене у републичким уставима (које су биле
у супротности са савезним уставом), доношени су републички закони који
су били у складу са тим републичким уставима, али као и они, нису били у

129
складу с Уставом СФРЈ, због чега долази и до појаве масовне супротности ре­
публичких закона са савезним законима, пре свега у Хрватској и Словенији.
Пето. У правном поретку се јављају одређени акти политичко-правног
карактера, до тада непознати у нашој уставности, којима се меља уставни си­
стем земље и нарушавају односи који су према Уставу СФРЈ постојали између
аката правних поредака федерације и федералних јединица.
Током 1989. и 1990. године савезни правни поредак био је потпуно сус­
пендован у четири од шест република. Такво стаље уставноправног поретка
било је одраз поремећених федералних односа у југословенској Федерацији.
Уопште узевши, може се закључити да су сви вертикални односи у југосло­
венској Федерацији били дубоко поремећени.
33. - Поступак сецесије и слом друге Југославије као државе, анализи­
ран са становИшта савезне уставности, показује постојаље одређеног модела
који је створила Словенија и који се састојао од четири фазе. Прво је долазило
. до проглашеља федералне јединице сувереном државом, како би се постигло
да критеријум за оцену уставности и законитости буду само љен устав и љени
закони. У другој фази расписивао се референдум у коме се цело бирачко тело
питало да ли је за то да та суверена држава постане самостална и независна.
У трећој фази доносила се декларација у којој се обзнаљује независност. У че­
твртој фази следио је чин отцепљеља (Р. Марковић). По том моделу, Слове­
нија, Хрватска, Македонија и Босна и Херцеговина, напуштале су Југославију
у интерним међурепубличким границама.
У односу на Устав СФРЈ од 1974. године, уз све љегове маљкавости,
то су све били једнострани акти којима се на неуставан начин мељао са­
став Југославије као савезне државе и доводила се у питаље љена државна
сувереност, независност и територијална целокупност. И са становишта ре­
публичке уставности, процес сецесије (односно "раздруживаља") и ствараља
самосталних држава од бивших југословенских република, показује сличне
особености овог процеса у Словенији, Хрватс;:кој и Македонији.
У вези са настанком прве самосталне републике Словеније, у
уставноправној литератури има респектабилних мишљеља да је ,.постојао
договор најодговорнијих функционера Словеније и Србије о изласку Слове­
није из СФРЈ", на шта нарочито, поред других аргумената, указује релативно
кратак рат између снага Федерације (ЈНА) и Територијалне одбране Слове­
није (од 25. јуна до 5. јула 1991. године). Анализа ужих правних аспеката овог
оружаног сукоба до кога је дошло у последљој фази сецесије, отвара питаље
да ли су још увек постојећи савезни органи (Председништво СФРЈ и Врховна
команда) смели допустити такав ток догађаја без одговарајуће реакције. Ко­
начан одговор на ово питање може дати само историја, а један од могућих
одговора и тумачеља, које није без аргумената, је "да се понашаље још увек

130
 nостојећег федералног врха могло узети као nризнање сецесије de facto" (А.
Ф ира).
34. - Активна али закаснела улога савезног Уставног суда у оквирима
његових уставних овлашћења, није донела никакве ефекте у заштиrи Феде­
рације. Наиме, иако неnотnуног састава и ослабљен, Уставни суд Југославије
је у периоду 1989-1992. доследно остваривао своју улогу заштитни:ка савез­
не уставности. У оквиру својих уставних надлежности и могућности он се
. суnротставио једностраној сузnензији Устава СФРЈ и савезног законодавства,
и nокушавао је да сnречи узнаnредовали nроцес расnада nравног система
земље. Међутим, његова надлежност се односила само на nравни систем, а
не и на nравни nоредак у целини јер су стварање и nримена nрава nрипадали
другим органима. Процес оствариваља националне самобитности Jt реnуб­
личке државности исувише је био одмакао да би се могао зауставити. Уочене
суnротности са Уставом СФРЈ нису отклањане, осим на nочетку уставне кри­
зе у СР Босни и Херцеговини.
Сnорови у области федералних односа су у југословенској федерацији
решавани политичким а не nравним средствима. Превасходно поmпички
начин решавања сnорова у југословенској федерацији, у којој су национал­
ни антагонизми стално тињали а nовремено у оквиру политичких nокрета

и бујали (нnр. "масnок" у Хрватској, 1971-72. г., тзв. контрареВОЛ)'"ЦИја ал­

банског национализма и сепаратизма на Космету 1981. год.), није се nоказао
довољно ефикасним ни успешним, јер није довољно сnутавао процес :конфе­
дерализације нити је спречавао дезинтегративне тенденције. Чак су Ј{ неки
nравно решиви спорови nретварани у nолитичке сукобе без краја :који су се
одвијали ван институција система (састанци републичких руководстава, сва­
ки пут у другој реnублици). Тенденција nолитизације nрава однела је превагу
над јустицијализацијом nолитике.
35. - Неуспех југословенског "новог модела" федерализма отворио је
класично питање са становишта Теорије федерализма:
Да ли је слом друге Југославије, nоред спољних узрока, био последица
nриклањања ка унитаризму, те су тиме била доведена у nитање права реnуб­
лика као чланица федерације, па су стога прво Словенија и Хрватска одбиле
да остану у таквој федерацији? Или је неусnех југословенске социјалистичке
федерације резултат nриклањања конфедерализму, што значи да је у :кон­
цеnту и развоју југословенског кооnеративног федерализма била доведена у
nитање федерална власт, која је на крају "разоружана и уништена од власти
nосебних држава" на тлу отцеnљених федералних јединица (Ј. Ђорђевић)?
Са уставноnравног асnекта о томе су nостојала два схватања односно
два одговора. Једни су се nриклонили оцени да је расnад СФРЈ био nос;тедиuа
тенденција ка унитаризму, а други сматрају да је nриклањање ка коr:.федера­
лизму толико ослабило савезну државу да је на крају довело до њеног распада.

131
Овде се прихвата оцена да је југословенска федерација према Уставу од 1974.
године ипак била федерација иако са слабом применом федералног начела,
али да је она последљу деценију па и више, фактички функционисала као кон­
федерација, док се коначно по републичким "шавовима" није и распала.
До слома СФРЈ није могло доћи због тенденција ка унитаризму јер оне,
поред осталог, нису имале озбиљног упоришта у уставним актима који су
били основни начин промене односа у југословенској федерацији. У Југосла­
вији никада претпоставка надлежности није била у корист Федерације, што
би теоријски посматрано значило отвараље пута ка унитаризацији федерал­
не државе. Напротив, тенденције у уставном развоју су биле у корист јачаља
република па и покрајина, што је, уз општи тренд децентрализације, вршило
притисак на "централизовани федерализам", проузрокујући битну трансфор­
мацију СФРЈ још пре усвајаља љеног последљег Устава 1974. године (А. Фира).
Ни политички процеси који су се одвијали већ од половине шездесетих
година нису ишли у правцу унитаризације земље, јер су политичке снаге које
би евентуално могле довести то таквог развоја биле још 1966. год. политички
поражене на тзв. Брионском пленуму руководстава Савеза комуниста, након
чега су почели дезинтеграциони процеси у Југославији, добијајући на замаху
сваком новом уставном променом.

36. - О узроцима неуспеха Социјалистичке Федеративне Републике Ју­

гославије и љеном "растакаљу", "слому", "нестанку", "распаду" доста је писа­
но, али на главна питаља још нема сасвим поузданих одговора. Све архиве
још нису отворене, историјске заблуде нису отклољене, а љени савременици
дају различите интерпретације. Историчари савремене епохе имају свој суд
о "предисторији" и "непосредној историји" нестанка СФРЈ који као један од
најзначајнијих чинилаца тог процеса виде у међународном фактору (Бранко
Петрановић, Милорад Екмечић).
У правној и политичкој науци пресудне узроке слома СФРЈ као држа­
ве, једни виде у међународним околностима, док други дају превагу унутра­
шљим разлозима. Респектибилно је гледиште, које полазећи од историјске
истине да су интереси великих сила играли пресудну улогу у успостављаљу

и функционисаљу, како прве заједничке државе југословенских народа, тако

и федеративне Југославије, долази до закључка, да су интереси великих сила
имали пресудан утицај и у сламаљу тих творевина. С друге стране, нису без
аргумената ни они који сматрају да је распад СФРЈ резултат злоупотребе вла­
сти и, пре свега, резултат унутрашљих трвеља, које је само убрзала клима
неразумеваља на Западу.
Али, сложеност међународних и укупност унутрашљих узрока неус­
пеха југословенског "новог модела федерализма" и слома СФРЈ као државе у
чијем саставу је скоро пола в_ека била и Република Србија, превазилазе окви­
ре уџбеника који се бави уставноправним аспектом тих питаља.

132
ГЛАВА V

УСТАВ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

ОД 1990. ГОДИНЕ

37. - У формалном и материјалном смислу Устав Реnублике Србије од

1990. године је "nроизвод" околности у којима је донет. С једне стране, то
је време у коме се дешава "расnад" Југославије (унутрашњи услови); с .=ру­
ге стране, nадом Берлинског зида 1989. године nочиње "nовлачење" и крах
социјалистичког nолитичког система пре свега у источноевроnским држг.ва­
ма (сnољни услови), али и на тлу Југославије.

УСЛОВИ И ПОСТУПАК ДОНОШЕЊА

38. -Устав Реnублике Србије, из чијег назива нестаје социјалистиqка

ознака, донет је 28. сеnтембра 1990. године, у условима расnада СФРЈ и nре­
ласка у један нови уставни и nолитички систем. Тај Устав је усвојен у вр-еме
краха федералног уређења Југославије, када је расnлет уставне и nолитичке
кризе био неизвестан, а могући исходи различити. Услови у којима је nисан
и усвајан, неnосредно или nосредно, утицале су на његову садржи н у (нnр. чл.
136) и на његову форму (nостуnак доношења).
Несnорно је да је он у материјално-nравном смислу суштински од­
стуnао од тада још формално важећег Устава СФРЈ. Као nотnун устав је;:ще
државе, он је био одговор на сецесију две реnублике (Словеније и Хрватске)
којом је заnочео nроцес расnада унутрашљег уставног уређења СФРЈ.
39. - Постуnак по коме је донет овај устав, делом је nоштовао nредв~~ђе­
ни nостуnак за nромену устава, који је био nроnисан Уставом СР Србије од
1974. године са амандманима, а делом није могао бити сnроведен због nоли­
тичких околности у којима је овај акт усвајан.
Устав Реnублике Србије од 28. сеnтембра 1990. године је донела Ск-уп­
штина Социјалистичке Реnублике Србије, која је била у саставу изабр2:-:0~1
на начин како је nредвиђао Устав од 1974. године, што су његови крити"-'с.ри
сматрали главном nреnреком легитимности тог устава.

~33
 Поред тога, у поступку усвајаља Устава РС 1990. године, нису могле
бити потпуно испоштоване одредбе о учешћу скупштина аутономних пок­
рајина у поступку промене Устава од 1974. (прописаном у Амандману XLVII
на тај Устав, од 28. марта 1989. год.), јер једна аутономна покрајина - Косово,
није претходно дала сагласност на те амандмане из 1989. године. Скупштина
САП Косово није дала своју сагласност на те уставне промене, нити је потом
ова покрајина учествовала у поступку доношеља Устава Србије.
С обзиром да је Србија донела 5. јула 1990. године Закон о престанку
рада Скупштине САП Косово и Извршног већа Скупштине САПК, Уставни
1990. године је предвидео као прелазно
закон за спровођеље Устава РС од
решеље, да ће Скупштина Републике Србије донети привремену статутарну
одлуку Аутономне Покрајине Косово и Метохија, и расписати непосредне и
тајне изборе, а да ће Скупштина Аутономне Покрајине Косово и Метохија по
конституисаљу донети статут покрајине.
Међутим, због непристајаља албанског становништва на Космету на
нова уставна решеља у вези са аутономијом покрајине, Народна скупштина
није донела ту привремену статутарну одлуку, нити се ова аутономна терито­
ријална јединица потом конституисала у складу са Уставом РС од 28. септем­

бра 1990. године.

ОСНОВНА ОБЕЛЕЖЈА УСТАВА РЕПУБЛИКЕ

СРБИЈЕ ОД 1990. fОДИНЕ

40. - Једноставне структуре, тај Устав у техничком смислу сачиљавају

преамбула и нормативни део, са укупно 136 чланова груписаних у тематске
целине (девет глава). Према броју одредби и према љиховом обиму, он остаје
у оквирима квантитавних обележја карактеристичних за модерне уставе у
свету (Устав СР Србије од 1974. године смаљен је за више од четири пута).
Већ садржај преамбуле указује да је тај Устав донет у специфичним по­
литичким и историјским околностима, тако да она има и неке нетипичне од­
редбе. Преамбула Устава Србије од 1990. садржи: прво, класичну историјску
одредбу; друго, одредбу о циљевима доношеља устава; и треће, нетипичну
одредбу о начину доношеља устава ("Грађани Србије доносе Устав Републи­
ке Србије"). Уређујући питаље ко доноси устав, преамбула употпуљава Устав
РС од 1990. године у формалном смислу.
Донет пре свега са циљем да отклони слабости претходног уставног
уређеља и да задовољи потребе једног прелазног периода, Устав РС од 1990.
године је у садржинском смислу нов устав који се враћа класичној концеп­
цији устава као највишег правног акта државе, који уређује организацију вла­
сти и обезбеђује слободе и права грађана и организација. Он више не садржи

134
све оне идеолошке одреднице које су карактерисале социјалистички систем.
У уставну историју одлазе социјализам, самоуправљаље, удружени рад, са­
моуправне интересне заједнице, делегатски и скупштински систем, слободна
размена рада.

41. -Уставне одредбе на основу којих се може разматрати друштвено

уређеље Србије, указују да се ради о друштвеном уређељу које је квалита­
тивно другачије од оног које је уставноправно постојало у социјалистичким
уставима, да постоје неки елементи и нека својства капиталистичког друшт­
веног уређеља. Стога се закључује да се ради о прелазном друштвеном
уређељу ("транзицији"), које уставно-правно више није социјалистичко и
које, како се оцељује, "испољава колебљиву тенденцију ка савременом капи­
тализму" (А. Фира).
Најкрупнија промена у уставноправном уређељу Републике је промена
структуре уставности у Србији, која се враћа на концепт јединствене уставно­
сти (покрајине више не доносе своје уставе и немају свој Уставни суд, увоДЈ1
се јединствен тип републичког закона, итд.). Аутономне покрајине више нису
непосредно везане за федерацију, оне губе елементе државности и имају по­
ложај и обележја аутономних јединица, а не држава у држави.
Република Србија је држава републиканског облика владавине, чија су
обележја одређена одредбама о институцији председника Републике Србије..
42. - Остала обележја Устава РС од 1990. године су: прво, он полази о;::~;
начела суверености грађана; друго, ефикасније него до тада гарантује се ре­
лативно широк списак слобода и права грађана; треће, установљава се на­
чело поделе власти као принцип организације власти у Србији; установљава
се ново територијално уређеље; истиче се и задржава опредељеље Републике
Србије за федеративне државно уређеље.
Устав РС од 1990. је према обухваћеној садржини, систематици и пр.и­
мељеној концепцији, традиционални уставни документ, какав је, према не­
ким новијим оценама, преовлађивао у развоју светске уставности у периоду
до Првог светског рата. Међутим, свет крајем ХХ века није онај с почетка XIX
века, а захтеви новог времена су знатно сложен иј и. При томе, нека љегова свој­
ства, која се могу критички оценити и као недостаци, не одступају од уставне
праксе свих источноевропских земаља након рушеља социјалистичких полл­
тичких система, чији су се уставотворци у припремама нових уставних аката
такође враћали старој, у већини западних земаља усвојеној и провереној кон­
цепцији о садржини и функцији устава.
У правној теорији се сасвим оправдано сматра да напуштаље концеп­
ције устава као програматско-упућујућег документа и историјско дискреДЈ1-
товаље концепције о "уставу друштва", као и еволуција ка традиционалНО)-1:
"државном уставу", карактеристичном за XIX век, представља становиште
"максимално привлачно, али историјски неоправдано" (А. Фира). Наиме, ос-
новни ток савремене демократске уставности, оличене на пример у уставима

Републике Италије и СР Немачке, не иде у правцу враћања на старе узоре с

почетка развоја грађанске уставности, већ битно обогаћивање нових устава
значајним елементима социјалне солид<1рности. Постојање таквих елемената
у уставној концепцији, није карактеристика оба потпуна устава Србије доне­
тих након напуштања социјалистичке уставности.
Значај Устава РС од 1990. године, који је важио 16 година и који уз све
недостатке и ограничења који делом произлазе из чињенице да у време када
је доношен он није могао игнорисати стварност продукционих односа и вла­
дајући облик својине (друштвене), је у следећем. Прво, он је несумњиво устав
земље у транзицији која добија постулате модерне државе; и друго, он је омо­
гућио функционисање Србије као државе у изузетно тешким и комплико­
ваним унутрашњим и спољашњим условима (распад СФРЈ, санкције међуна­
родне заједнице, бомбардовање НАТО пакта, све до нестанка било каквог об­
лика заједничке државе са бившом југословенском републиком Црном Гором
2006. године).
С обзиром на преовлађујуће мишљење уставноправне науке да нови
Устав РС од 2006. године, према основним принципима и институционалним
решењима, у садржинском смислу није потпуно нов устав, већ стари само ко­
ригован, и чињенице да су нека основна уставноправна и институционална

решења задржана из Устава РС од 1990. године, та уставна решења ће бити

изложена у оквиру садржаја позити1·ног уставног права Републике Србије.

136
'~ .:-~/
·t> ,,: ГЛАВА VI

УСТАВНИ АКТИ ЗАЈЕДНИЧКЕ

ДРЖАВЕ СА ЦРНОМ ГОРОМ
(1992-2006)

43. - Србија је као држава формално била у саставу СФРЈ до доношеља

Устава СР Југославије 27. априла 1992. године, мада о питаљу када је формап­
но и фактички престала да постоји СФРЈ, има различитих гледишта.
На крају тог процеса формирана је Савезна Република Југославија као
двочлана федерација Републике Србије и Републике Црне Горе (1992-2003.).
Србија је била у једном облику заједничке државе са Црном Гором све
до 2006. године.

УСТАВ САВЕЗНЕ РЕПУБЛИКЕ

ЈУГОСЛАВИЈЕ ОД 1992. ГОДИНЕ

44. - Услови доношеља Устава СРЈ од 1992. године били су и са међу­

народног и са унутрашљег становишта, сложени и тешки. Устав Савезне
Републике Југославије донет је 27. априла 1992. године, у време када су већ
биле уведене санкције међународне заједнице према Југославији (почетком
конфликта у Словенији), а грађански рат се распламсавао на подручју две от­
цепљене републике СФРЈ (Хрватској, Босни и Херцеговини).
Уставни систем СР Југославије уобличен је и конципиран у политичюr
нестабилним околностима (спољним и унутрашљим) са интенцијом уставног
и политичког конституисаља државе која ће у тим околностима :моћи да
функционише. Доношеље овог контроверзног Устава отворило је круцијално
питање: да ли је СР Југославија нова или стара држава, у државно-правном и
у међународном смислу?
Да би питаље континуитета Југославије као државе и проблем међу­
народно-правног субјективитета СР Југославије добило валидан одговор,
претходно је требало разрешити питање правног основа за дезинтеграцију
СФР Југославије. У погледу овог претходног питаља - правне форме под коју

13-:-
 би се подвела настала ситуација, јавила су се два приступа, односно тума­
чења, која у међународној заједници нису имала исту снагу ни равноправан
третман.

Став међународне заједнице према питању правног основа за пре­

станак постојања СФРЈ као државе био је изражен актом у форми Закључка
Арбитражне комисије Европске заједнице, која је формирана септембра 1991.
године, а који је утврђивао да "СФРЈ као држава више не постоји". Оцена ове
Арбитражне (тзв. Бадинтерове) комисије била је да је Југославија "држава у
процесу распада" односно да је "СФРЈ у процесу растакања" (употребљен је
појам dissolution). Као уставно-правни основ за тај процес Арбитражна ко­
мисија је наводила "раздруживање југословенских република које су изра­
зиле жељу за независношћу". Бадинтерова комисија је квалификовала распад
СФРЈ као "раздруживање република", чиме је јасно стављено до знања да ос­
нов за признања некадашњих федералних јединица као независних држава,
није сецесија него распад односно "растакање" Југославије на њене саставне
делове. Како је сама Комисија истицала, све до тада "СФРЈ је задржала своју
међународну индивидуалност, нарочито у међународним организацијама".
Дајући своја правна мишљења Арбитражна комисија је легализовала
сецесију Словеније и Хрватске, а на основу њених ставова међународна зајед­
ница је даље доносила одлуке са далекосежним последицама за Југославију,
на унутрашњем и међународном плану.
Друго гледиште је заступала СР Југославија, сматрајући спорним прав­
ну утемељеност закључака Арбитражне комисије, како са међународно-прав­
ног, тако и са уставноправног аспекта. Са међународноправног аспекта по­
стављало се, пре свега, питање овлашћења Арбитражне комисије да доноси
такве закључке, тврдило се, у виду пресуде на коју нема жалбе, с обзиром
да она није била орган формиран на основу одлука неке међународне кон­
ференције, који би могао доносити пуноправне одлуке. Нико није био деле­
гирао овлашћење тој Комисији да у име међународне заједнице може доно­
сити одлуке и закључке са тако далекосежним последицама по судбину кон­
ститутивних народа СФР Југославије.
СФРЈ (или тачније њени органи са преосталим непотпуним саставом)
се није била сагласила са мандатом Арбитражне комисије, није прихватила
њене закључке као валидне и у више наврата оспоравала је састав и рад те
Комисије, као и садржај њених Закључака.
Непристрасност и објективност Арбитражне комисије је довођена у
питање и због њеног састава (председници уставних судова Француске, СР
Немачке, Италије и Белгије која иначе нема уставни већ Арбитражни суд). Са­
став ове комисије је оспораван углавном из два разлога. С једне стране, није
било узето у обзир да би и представнику Југославије требало дати прилику да
138
изнесе своје аргументе, а с друге стране, у њен састав су ушли представници
више земаља које су биле инволвиране у процес распада СФРЈ.
Иначе, у току рада Арбитражне комисије, Европска унија је затражила
од држава чланица ЕУ да се уздрже од преурањеног признавања независно­
сти југословенских република, до окончања рада Арбитражне комисије, од­
носно до 15. јануара 1993. године.
Међутим, априорним ставом СР Немачке, израженим пре завршетка
рада Комисије, да ће без обзира на одлуке и закључке Арбитражне комисије,
признати отцепљење Хрватске и Словеније до Божића 1992. године, маргина­
лизован је значај ових закључака.
45. - У зависности од става према напред наведеном претходном пи­
тању јавила су се два основна приступа у вези са питањем континуитета Ју­
гославије као државе.
Посредујући у решавању југословенске кризе у другој половини 1991.
године, Европска заједница је донела више докумената којима је негиран
државни континуитет Југославије на основу међународно признате сеце­
сије. У правној литератури по правилу се у том смислу наводе политич­
ко институционални аранжман Мировне конференције у Хагу, помену­
то Мишљење бр. 1. Арбитражне комисије и Упутство за признавање нових
држава на тлу Југославије.
Насупрот ставу Арбитражне комисије Европске заједнице, према коме
је СР Југославија нова држава, полит11чке снаге које су доносиле Устав СРЈ
пошле су од тога да се СФР Југославија као држава није распала, већ да се
од ње раздвојио њен сецесионистички део. Полазећи од тога, Србија и Црна
Гора заступале су став да "Југославија није нова држава", као и да постоји не­
прекинути субјективитет Југославије као државе, од њеног настанка до данас.
Стога, историјски, правно и политички СР Југославија није једна од земаља
наследница бивше СФРЈ. Доношењем Устава 1992. године, држава Југославија
њиме није створена, и према овом официјелном мишљењу, ма колико да је
територијом и људством преполовљена; она је само њиме уређена на нов на­
чин. "Стара држава добила је ново уређење" (Р. Марковић).
Слободан Јовановић је у својој теорији државе и права познавао овакав
случај када "иста држава, изгледа, са гледишта међународноправнога, стара, а
са гледишта уставноправнога, нова." Разматрајући питање да ли је Краљеви­
на Срба, Хрвата и Словенаца, која је настала после Првог светског рата, била
нова или стара држава, С. Јовановић закључује да "са гледишта међународ­
ног права, држава СХС јесте стара држава, јер њено стварање није изазвало
никакав прекид у дотадашњем систему међународних уговора Краљевине
Србије; а са гледишта уставног права, то је била нова држава, јер је стварање
те државе изазвало потпуни прекид у дотадашњем уставном стању Кра;ьеви­
не Србије".
139
 Иначе, реалистичан прилаз у разматрању сложеног проблема државно­
правног континуитета Југославије (СРЈ у односу на СФРЈ) захтева уважавање
класичног става савремене уставноправне науке према којем су процеси на­
стајања и нестајања држава метајуристичке категорије, па према томе, како
се истиче, у њима право долази после факата и то као њихов специфичан из­
раз.

46. - Међународноправни статус Југославије, односно Србије и Црне

Горе, које су једине биле међународно признате државе у моменту стварања
тзв. прве Југославије, није могао бити одмах решен.
Настојећи да задржи међународноправни субјективитет, СР Југосла­
вија је без прекида признала све обавезе и затечене међународне уговоре које
је била закључила СФРЈ и преузела је њихово извршаваље. Званичан став да
је Југославија и у међународном смислу стара држава (који је за међународну
заједницу имао само карактер и значај предлога), заснивао се на тумачењу
међународног права да је стара држава она која остаје и поред свих унутра­
шњих промена, а нова је држава која се први пут ствара, или одвајањем јед­
ног дела постојеће државе или њеним распадом. Сматрало се да само држава
која остаје задржава свој правни, а самим тим и међународно правни конти­
нуитет, упркос политичком дисконтинуитету до којег може доћи услед неу­
ставних промена.

Иначе, у Југославији су о томе вођене заоштрене стручне и политичке

расправе, са подељеним ставовима у правној теорији и политичкој јавности.
Превагу је добила теза да је СР Југославија, са становишта уставног права,
нова држава, која жели да задржи државноправни континуитет у међуна­
родноправном поретку. Наиме, за разлику од питања државног субјективи­
тета, које је и правне природе, међународни субјективитет државе је чисто
политичке природе и фактичко питање. Према ставу који преовлађује у сав­
ременој теорији међународног права, међународно признање правно нема
конститутивни него декларативни значај, па сrога оно није услов за настанак
нове државе (овај став који прихвата и аутор, наведен је према А. Фири).
Међутим, Европска заједница и четири сецесионистичке републике као
новонастале државе пред међународном заједницом и њеним организација­
ма, заступале су тезу да СР Југославија није стара држава, те она заједно са
новоствореним државама осамостаљеним бившим југословенским републи­
кама, тек треба да добије међународно признање.
О статусу СР Југославије Уједињене нације су се изјасниле у Резолуцији
која је усвојена од стране Генералне скупштине УН септембра 1992. године.
Наиме, према овој Резолуцији "СРЈ не може аутоматски наставити чланство
бивше СФРЈ у Уједиљеним нацијама" и СРЈ "мора да поднесе пријаву за члан­
ства у УН и не може учествовати у раду Генералне скупштине".

140
 Међународни субјективитет СРЈ зависио је пре свега од става и при­
знаља међународне заједнице, а љегов велики политички значај (иако није
у питаљу услов за настанак нове државе), представљао је озбиљну препреку
стварном укључиваљу државе у међународну заједницу.
47. - Формално-правно, принцип континуитета СР Југославије као
државе претходнице, а не наследнице СФРЈ (какав статус имају отцепљени
делови СФРЈ, према ставовима који су заступали Србија и Црна Гора), садр­
жан је и изричито исказан у три документа: Декларацији усвојеној 1992. го­

дине у припремама за доношеља Устава СРЈ; у Преамбули Устава СРЈ и Пре­

амбули Устава Републике Црне Горе; и на својеврстан начин, овај је став био
садржан у члану 135. Устава Републике Србије. Сви ови документи били су
извори уставног права у СР Југославији.
Политички договор о заједничкој држави Србије и Црне Горе б1ю је
сачиљен у виду документа под називом "Основе уређеља и функционисаља
Југославије као заједничке државе", који је усвојен на састанку највиших пред­
ставника Републике Србије и Републике Црне Горе у Титограду 12. фебруара
1992. године. Документ је започиљао исказом да "Заједничка држава обез­
беђује континуитет Југославије и има своје симболе (заставу - југословенску
тробојку, химну "Хеј Словени" и грб)". У том документу су утврђени принци­
пи и начела на којима ће се заснивати Југославија као заједничка држава две
федералне јединице - Републике Србије и Републике Црне Горе. Кара.Ј...-тер
овог документа није био правни већ политички.
Преамбула Устава СР Југославије је истицала да се Устав усваја и прогла­
шава "... на темељу непрекинутог субјективитета Југославније и добровољно­
сти удруживаља Републике Србије и Републике Црне Горе, ..." Уставотворац
је тиме приликом усвајаља Устава СРЈ 1992. године несумљиво желео да
истакне положај СРЈ у односу на СФРЈ и принцип континуитета, а имајући у
виду међународне и унутрашље околности у којима је Устав СРЈ донет.
Члан 135. Устава Републике Србије је био неуобичајена одредба за уставе
федералних јединица и не може се разумети ван контекста историјских
околности у којима је Устав Републике Србије донет. Ове уставне одредбе за­
хтевају историјско тумачеље, поред осталог, и због тога што љихово правно
дејство у правном поретку Републике Србије није било исто у периоду пре и
у периоду после доношеља Устава СР Југославије.
На крају Устава Републике Србије, Република Србија се одредила,
како према Уставу СФРЈ, тако и према СР Југославији као држави (чл. 135),
утврђујући да ће се "Права и дужности које Република Србија, која је у са­
ставу СФРЈ, има по овом уставу, а који се према савезном уставу остварују у
федерацији, оствариваће се у складу са савезним уставом".
Како се у правној науци истиче, овим чланом Србија је "задржа,"ёа од­
ређену условну лојалност према још увек формално постојећој СФРЈ", а садр-
141
 жај овог члана је последица, поред осталог, и блокаде настале у започетом
поступку мењања Устава СФРЈ. То је практично значило да Србија признаје
важност савезног Устава док он важи и примењује. се на све републике и
грађане подједнако и да своја аналогна овлашћења из овог новог Устава у том
случају сматра "замрзнутим".
Други став члана 135. Устава РС, који је према свом садржају још не­
уобичајенији за уставе федералних јединица, утврђивао је: "Кад се актима
органа федерације или актима органа друге републике, противно правима и
дужностима које она има по Уставу СФРЈ, нарушава равноправност Репуб­
лике Србије или се на други начин угрожавају њени интереси, а при томе
није обезбеђена компензација, републички органи доносе акте ради заштите
интереса Републике Србије".
На основу ових одредби републички органи (Народна скупштина и
пре свега Влада Републике Србије) доносили су акте ради заштите интереса
Републике.
Иначе, Савезни уставни суд је у својој пракси тумачио члан 135. Устава
РС од 1990. године који се одређује према Уставу СФРЈ, тако као да се он од­
носи и на Устав СРЈ од 1992. године.
Поступак доношења Устава СР Југославије био је сасвим нетипич­
48. -
но, уређен тим уставом. Наиме, Преамбула Устава СРЈ од 1992. године садр­
жи једну неуобичајену одредбу, која се односи на поступак доношења устава,
и према којој Савезно веће Скупштине СФРЈ усваја и проглашава Устав СРЈ.
49. - Нека основна обележја Устава СРЈ од 1992. године, који су поје­
дини аутори називали уставом тзв. треће Југославије а неки и Жабљачким
уставом, су следећа:
Устав СРЈ напушта принципе и начела социјалистичке уставности; на­
пушта се принцип јединства власти у виду скупштинског система, и уводи се
принцип поделе власти.

Идеолошки концепт тзв. партијске државе, потискује концепт правне

државе; једнопартијски систем у коме је постојала једна политичка странка
(политички монизам), замењен је политичким плурализмом.
Друштвену својину потискује плурализам својина, недефинисану
планско-тржишну привреду, замењује "економија прелазног карактера" која
такође· није била довољно дефинисана.
Устави држава чланица, па и Устав Републике Србије, морали су бити у
сагласности са Уставом СРЈ.
50. - Основна обележја СР Југославије као државе, према Уставу СРЈ
од 1992. године су била: 1) Задржава се федерални облик државног уређења
и републикански облик владавине. 2) Југославија је економска унија. З) Успо­
ставља се начела политичког плурализма. 4) Црква и држава су одвојене. 5)
Међународно право је саставнИ део унутрашњег правног поретка. 6) СР Југо-
142
славија је држава у континуитету са СФРЈ. 7) Вршење власти почива на наче­
лу грађанске или народне суверености. 8) Организација власти заснива се на
начелу поделе власти. 9) Власт у СР Југославији се врши на начелу владавине
права.

О појединим од ових обележја је било напред речи. Међутим, МОДi!фи­

кација федералног облика државног уређења државе у чијем саставу остаје
Србија, заслужују посебну пажњу.
51. - СР Југославија је Уставом СРЈ од 1992. године била дефинисана
као суверена савезна држава, заснована на начелима равноправности грађа­
на и равноправности република чланица. Њу су сачињавале две републике
чланице Република Србија и Република Црна Гора, али су јој према Уставу,
могле приступити и друге републике.
Он је установио такав уставни модел федералног државног уређеља
који несумњиво садржи и елементе конфедералног уређења, али који н:ису
сви, теоријски и практично, били истог значаја за функционисање југосло­
венске федерације.
У уставноправној науци се по правилу и нарочито истичу следећи еле­
менти конфедералног уређења које садржи Устав СРЈ: однос према питању
суверености; начело самоорганизовања република чланица; међународни
субјективитет република чланица; поједина уставна решења о начину до­
ношења одлука у Федерацији; расподела надлежности у изборној материји.
Поред тога, типичан конфедерални елемент у Уставу СРЈ представљао је и
утврђени поступак за његову промену. Наиме, Устав СРЈ је увео могућвост
вета република чланица на промену оних уставних одредби које гарантују
одређене односе у Федерацији (осам чланова). Федерално начело је потиснуто
тиме што је код одлучивања о промени Устава, неопходна сагласности обе
федералне јединице. Прикривени вето у поступку промене Устава учиюю је
савезни Устав практично скоро непроменљивим. Тиме су били изневерени
неки од основних теоријских постулата федералне државе.
Нови уставни приступ националном питању огледао се у томе што
52. -
Устав СРЈ напушта концепцију етничког федерализма и не полази од нацио­
налног карактера југословенске федерације. Тако преамбула Устава СРЈ rово­
ри о удруживању република, а не о удруживању народа.
Иначе, напуштање концепције о етничком федерализму било је из­
ражено у оба републичка устава. Наиме, преамбула Устава Републике Црне
Горе од године изражава одлуку "грађана" (а не народа) да наставе да
1992.
живе у заједничкој држави Југославији. И Република Србија је у Уставу од
1990. године била дефинисана као држава свих "грађана који у њој живе", а не
држава српског народа, за разлику од устава осамостаљене Хрватске и Сло­
веније који ове бивше југословенске републике дефинишу као државе Хр3ата,
односно Словенаца.

143
 Категорија Устава СР Југославије је "национална припадност" (нпр.
у чл. 20 и чл. 45). Устав СРЈ не користи нити садржи појам "међунационал­
ни односи". Устав СРЈ се не бави посебно питањем међунационалних одно­
са, осим посредно у виду забране дискриминације по основу националне
припадности (противуставни су "национална нетрпељивост и мржња") и у
виду гарантија мањинских права. Устав СРЈ напушта и појам "народности",
а за ознаку етнички различитих мањинских скупина и група користи појам
"припадник националне мањине" (нпр. у чл. 46, 47. и 48).
Устав СРЈ има нов приступ тзв. мањинском питању, односно он пола­
зи од грађанина као носиоца суверености. Мада се тај нов концепт решења
мањинског питања политички различито вреднује, може се констатовати да
је Устав СРЈ углавном прихватио систем заштите мањинских права који је
разрађен у одговарајућим међународним документима (Конференције КЕБС­
а у Копенхагену и Москви). Међутим, права националних мањина нису била
гарантована као колективна већ као индивидуална права.
Имајући у виду тадашња уставна и друга релевантна позитивно правна
решења и на савезном нивоу и у републикама чланицама СРЈ, не би се могло
са сигурношћу рећи да је продубљиваље кризе у односима између Србије и
Црне Горе (1997-1999. год.) било израз кризе међунационалних односа, иако
не треба занемаривати чињеницу да званичне власти Црне Горе напуштају
полазиште да су Срби и Црногорци етногенетски исти народ, и већ тада у
својим политичким документима заступају концепцију о два народа и две
државе.

Федеративно уређење СРЈ представљало је покушај да се кроз један

другачији -модел федерације створе уставно-правни услови за трајније реша­
вање тзв. националног питања, пре свега српског народа, али и других наро­

да и националних мањина, без обзира да ли се полази од тога да су Срби и

Црногорци у етногенетском смислу исти народ или са становишта да Срби и
Црногорци имају исто порекло али су два народа.
53. - Србија је била држава у саставу СР Југославије као сложене држа­
ве са две чланице федерације, од 1992. године до 2003. године.
Устав СР Југославије је формално престао да важи доношењем Уставне
повеље државне заједнице Србија и Црна Гора 4. фебруара 2003. године.

УСТАВНА ПОВЕЉА ДРЖАВНЕ ЗАЈЕДНИЦЕ

СРБИЈА И ЦРНА ГОРА ОД 2003.
54. - Државна заједница Србија и Црна Гора је била привремени облик
заједничке државе Републике Србије и Републике Црне Горе (2003-2006).
144
 Доношељем Уставне повеље Државне заједнице Србија и Црна Гора 4.
фебруара 2003. године, из назива заједничке државе нестаје име "Југославија~,
које се у нашој уставној историји први пут појавило у Уставу Краљевине Југо­
славије из 1931. године. Тиме је држава под називом "Југославија" нестала са
политичке карте и из наше уставне праксе.

У односу на Устав СР Југославије, постоји одређени дисконтинуитет

Уставне повеље - процедурални и суштински. Аргументи који на то указују
су: прво, нов поступак уставне промене, односно доношеље уставног акта

мимо процедуре предвиђене тада важећим Уставом СРЈ; друго, у Уставној по­
вељи се Устав СРЈ као акт не помиље, мада би томе место било у Преамбули
(помиље се само "СР Југославија" у чл. 50. и чл. 64); треће, не постоји уставни
оквир на који се у погледу садржаја изворно ослаљала Уставна повеља, од­
носно она као уставни акт оригинерно извире из постојећих унутрашњих и
спољних околности.

Поступак доношеља Уставне повеље Државне заједнице СЦГ није био

сагласан уставној процедури, односно процедури коју је предвиђао Устав
СР Југославије од 1992. године. Ипак, у поступку доношеља Уставне повеље
спроведена је процедура која има уставни значај. У политичком докумен­
ту под називом "Полазне основе за преуређеље односа Србије и Црне Горе"
од 14. марта 2002. године, тзв. Београдски споразум, било је предвиђено да
Уставна повеља буде поднета скупштинама на разматраље најдаље до краја
јуна 2002. године, а усаглашена је и достављена половином јануара 2003. Тек­
ст Уставне повеље је утврдила Уставна комисија коју су сачиљавали члано­
ви које су делегирали скупштине Србије, Црне Горе и СРЈ. Када је усаглашен
у оквиру Уставне комисије, текст тог акта достављен је половином јануара
на усвајаље прво републичким скупштинама, а затим и Савезној скупшти­
ни. Улога републичких скупштина у поступку доношеља Уставне повеље
имала је карактер даваља сагласности, која је битан формални елеменат овог
уставног акта Државне заједнице. Уставна повеља је морала бити усвојена у
све три скупштине у "пакету", на принципу "узми или остави".
У политичком смислу нов поступак уставне промене, који је спроведен
приликом доношеља Уставне повеље, званично се сматрао легитимним из
три основна разлога: прво, он изражава раскид са претходним политичком
режимом (који је изгубио изборе октобра 2000. године); друго, он обезбеђује
политичко-економске промене и реформе у складу са захтевима новог вре­
мена и међународне заједнице; и треће, он уважава чиљеницу да једна од две
републике чланице СРЈ односно Црна Гора већ четири године није прихвата­
ла Устав СРЈ и није примељивала одлуке савезних органа.
Основни носиоци новог уставотворног поступка су били представници
одређених водећих републичких парламентарних политичких странака, док
је усмераваље обезбеђивао овлашћени представник међународне заједнице.

145
У том поступку грађани нису учествовали. У правном и социолошком смис­
лу Уставна повеља је настала као резултат политичког договора потписника
Споразума о принципима односа Србије и Црне Горе у оквиру државне зајед­
нице, и то: председника СРЈ, потпредседника Савезне Владе, председника Ре­
публике Црне Горе, председника Владе Републике Србије, председника Владе
Републике Црне Горе, и као сведока Високог представника Европске уније за
спољну политику и безбедност.
По општој оцени, овај акт је био, пре свега, израз фактичког стаља у
коме се 2002. и почетком 2003. године налазила СР Југославија.
55. - Уставна повеља од 4. фебруара 2003. године је била највиши
прав­
ни акт државне заједнице Србија и Црна Гора. Она је била конститутивни акт
државне заједнице коју су сачиљавале републике Србија и Црна Гора.
Појам "устав" се у Уставној повељи више не употребљава да означи ос­
новни и највиши писани општи правни акт. Појам "устав" се појављује само
као "устав држава чланица". Зашто се тај Документ не зове "Устав" као и дру­
ги бивши југословенски и српски уставни акти?
У конкретном случају, употребљена је комбинација два израза (устав и
повеља) да би се истакло одређено оригинерно правно и социолошко значеље
тог акта. Мишљеља смо да није случајно што се овај акт не зове као претход­
ни југословенски и српски устави, јер је и љегово стварно значеље другачије.
Уnотреба овог сложеног појма представља израз специфичних спољашљих
и унутрашљих услова у којима је тај акт донет. Али, терминолошка разлика
између појма ..Устав" и "Уставна повеља" није суштинско питаље. Проблем је
што та два појма, у ствари, имају различито значеље. У конкретном случају
израз Уставна повеља, чини се, не изражава у потпуности основну правнопо­
литичку садржину која се подразумева под појмом ..Устав". Чини се да овде
није случајно употребљен израз Уставна повеља, већ да би се изразило ново
или другачије значеље тог основног документа једне нове привремене поли­
тичке творевине.

Правни карактер Уставне повеље је питаље које је од самог почетка

изазивало контроверзна мишљеља. Шта је суштинско значеље појма Уставна
повеља - устав или уговор? Да ли је то писани основни закон једне државе,
с називом Уставна повеља? Да ли Уставна повеља има значеље устава, који
је заменио Устав Савезне Републике Југославије из 1992. године? Да ли је
Уставна повеља била устав у пуном формалном и материјалном смислу? Од­
говор на та питаља зависи од одговора на питаље да ли је државна заједница
две републике била држава у класичном смислу речи. Међутим, и с тим у
вези правна и политичка мишљеља су различита.

Једно гледиште сматра да је Уставна повеља устав - основни закон

једне државе; она је за Државну заједницу акт конститутивног карактера, а
Државна заједница Србија и Црна Гора је држава, која се истина од највиших

146
званичника дефинише као "један неконвенционални облик државе"'. При­
знајући специфичности и нетипичности, заступници овог гледишта сматрају
да је ипак у питаљу акт конститутивног карактера и да је Државна заједница
Србија и Црна Гора према споља једна држава, са две државе унутра.
Друго гледиште полази од тога да је Уставна повеља акт уговорног
карактера, а државна заједница није држава већ лабави савез држава. Пре­
ма овом гледишту Уставна повеља је акт-уговор односно она има карактер
међудржавног споразума, па је и Државна заједница уговорног карактера.
Постоји и треће гледиште које инсистира на специфичностима Уставне
повеље па и Државне заједнице (Р. Марковић). Наиме, са уставно-правног
становишта посматрано видљива је компромисност и неконзистентност ос­
новне конструкције, љена атипичност и специфичност одређених решеља у
поређељу са неким основним постулатима федералне државе. Али видљив
је и основни циљ - настојаље да се и у постојећим околностима ипак очува
заједничка држава Србије и Црне Горе.
Елементи државности те нове, пројектоване као привремене. поли­
тичке творевине, који несумљиво постоје и у овом документу, потврђивали
су много више тадашље "фактичко стаље" СРЈ (у међународном и унутра­
шљем смислу), него "историјска права обеју држава чланица" која су у Спо­
разуму била истакнута као подлога за ствараље нове државне заједнице, јер
историјско је право било и Србије и Црне Горе опредељеље за југословенску
федерацију, а СР Југославија се у Уставној повељи нигде не помиље.
Имајући у виду унутрашље и међународне околности и услове у I<ојима
је Уставна повеља 2003. године донета, и под којима је престала да важи 2006.
године, мишљеља смо да је тада под видом решаваља и уређиваља на нов на­
чин одређених уставноправних питаља, редефинисано питаље заједничке
државе Србије и Црне Горе. Уставна повеља је редефинисала тзв. д;ржавно
питаље тада постојеће државе СР Југославије, на шта указују нарочито две
чиљенице, односно околности.

Прво, у поступку промене Устава СР Југославије, односно у поступку

доношеља Уставне повеље, грађани ниједне од две републике чланице СР Ју­
гославије се нису непосредно изјашњавали.
Друго, у поступку доношења конститутивног акта државне заједнице
Србија и Црна Гора под називом Уставна повеља (од 4. фебруара 2003.), био је
обезбеђен снажан, можда и пресудан, утицај међународне заједнице. Формал­
но, на то указује чиљеница да је поред представника СР Југославије, Србије и
Црне Горе, потписник тзв. Београдског споразума (од 14. марта 2002.), у коме
су договорени принципи односа у оквиру државне заједнице, био и високи
представник Европске уније за заједничку спољну и безбедносну политику.
Званично декларисани циљеви доношеља Уставне повеље од 2003. го­
дине су имали значеље једне спољно-политичке стратегије: прво, за улазак

147
у Савет Европе; и друго, за потписиваље Споразума о стабилизацији и при­
друживаљу Европској Унији.
Посматрано са становишта циљева државне заједнице, формулисаних
у Преамбули и у основним одредбама Уставне повеље, јасно је да ниједан од
тих циљева није остварен самим фактом љеног привременог постојаља (од
фебруара 2003. до јуна 2006). И функционисаље и деловаље институција
државне заједнице у тако кратком периоду, у постојећим унутрашљим и
међународним условима, често је било под питаљем.
56. - Уставна повеља од 4. фебруара 2003. године има једноставну
структуру. Састоји се од: Преамбуле, назива Државне заједнице и 12 nоглавља
са укупно 67 чланова. Садржај овог акта употпуљавали су Амандмани од 29.
јуна 2005. године.
Државна заједница је имала један нетипичан некодификован устав.
Некодификованост уставног акта у државној заједници огледа се у томе што
су се по новом уставотворном поступку доносила три акта уставног каракте­

ра и то: Уставна повеља државне заједнице; Повеља о људским и маљинским

правима и грађнским слободама, која је саставни део ове Уставне повеље
и усваја се по поступку и на начин предвиђен за усвајаље Уставне повеље
(према чл. 7. Уставне повеље); и Закон за спровођеље Уставне повеље, који
се доноси на исти начин и истовремено са Уставном повељом (према чл. 67.
Уставне повеље).
Формално је постојала хијерархија правних прописа између Државне
заједнице и правних прописа држава чланица. У погледу усклађености прав­
них аката, не користи се више синтагма да нижи правни акти морају бити "у
складу" са хијерархијски вишим правним актима, али ту и даље важе већ поз­
ната правила која обезбеђују начела уставности и законитости. Уставна по­
веља, закони и надлежности Србије и Црне Горе и устави, закони и надлежно­
сти држава чланица морали су бити усклађени (члан 51).
Карактеристично је за Државну заједницу Србије., и Црне Горе стаље не­
кодификоване уставности. Тако су основни извори уtтаВf!ОГ права у Држав-
ној заједници били: ·
- Уставна повеља државне заједнице од 4. фебруара 2003. са Амандма­
нима о допуни одредби два члана (20. и 60.) Уставне повеље који су
донети 29. јуна 2005. године.
- Формално и изричито на основу Уставне повеље, љен саставни део је
била и Повеља о људским и маљинским правима и грађанским слобо­
дама која је донета 28. фебруара 2003. Она садржи: Преамбулу, и три
поглавња (Опште одредбе; Људска права и основне слободе и Права
припадника националних маљина), са укупно 57 чланова.
- Закон за спровођеље Уставне повеље, који се доноси на исти начин и
истовремено са Уставном повељом (према чл. 67. Уставне повеље).
148
 - Споразум о принципима односа Србије и Црне Горе од 14. марта 2002.,
са Споразумом о измени Уставне повеље од 7. априла 2005.
57. - Од самог настанка државне заједнице постављало се питање да ли
је Државна заједница Србија и Црна Гора нова или стара држава, у унутра­
шњем и међународном смислу?
Уставна повеља је изричито утврдила да је Државна заједница наслед­
ница СРЈ и да има међународно правни континуитет.
Обележја Државне заједнице, према овом уставном документу, су: прво,
Србија и Црна Гора су савез држава, а не сложена држава. Реч је о сав~у две
независне државе које јединствено наступају у међународним односЈtМа. У
овој државној заједници свака држава задржава независну државну орга­
низацију. Друго, СЦГ је један субјект међународног права. Само је Држав­
на заједница, а не републике, субјект међународног права. Са међународно
правног становишта, Државна заједница је држава. Државна заједюща је
уставно постављена као један субјект међународног права; она је сnоља једна
држава, а унутра две државе. Најјачи државни атрибут Србије и Црне Горе
представљао је њен међународни субјективитет, мада је било и мишљења да
је међународни субјективИтет био .подељен између државне заједнице и две
државе чланице. СЦГ је члан светских и регионалних организација, има пра­
во да успоставља међународне односе са другим државама и међународним
организацијама, и да закључује међународне уговоре и споразуме. Треће, кон­
ституенти државне заједнице су само државе чланице - републике (Преам­
була и чл. 2), а не и грађани (што је иначе карактеристично за федерације).
Четврто, Уставна повеља је успоставила конфедерално решење односа Србије
и Црне Горе у државној заједници - лабави савез две државе. Међутим, пре­
ма другом гледишту СЦГ је била унија.
Према класичном правном схватању сваки државни ентитет мора има­
ти своју територију. Територију Србије и Црне Горе чине територије држа­
ва чланица Србије и Црне Горе. Уставна повеља је прописала да је граница
државне заједнице неповредива, као и да је граница између држава чланица
непроменљива, осим уз обострану сагласност. Ове одредбе Уставне nовеље
указују да између СР Југославије и Државне заједнице Србија и Црна Гора по­
стоји непрекинути континуитет у територији.
На најопштији начин у Уставној повељи је уређено питање симбола.
Србија и Црна Гора има Заставу, химну и грб, који се уређују законом Србије
и Црне Горе. Административни центар Србије и Црне Горе је у Београду, а
седиште институција је прецизирано тако да је седиште Скупштине Србије
и Црне Горе и Савета министара у Београду, а седиште Суда Србије и Црне
Горе је у Подгорици.
Друго класично својство државе је становништво које је са др~авом
повезано посебном правном везом држављанством. Уставна повеља на-

149
ставља од раније познату, код нас и у највећем броју сложених држава, при­
сутну праксу двоструког држављанства. Држављанство Државне заједнице се
стиче тек посредством држављанства др:>Ј<аве чланице. Држављанин државе
чланице је и држављанин Србије и Црне Горе. Држављанин државе чланице
има једнака права и обавезе у другој држави чланици као и љен држављанин,
изузев изборног права.
58. - Надлежности Државне заједнице су у Уставној повељи строго де­
финисане, без могућности да љене институције саме одређују нове надлежно­
сти. Једини основ љиховог проширеља је супсидијарни - договором држа­
ва чланица. У материјалноправном смислу у "савезној" надлежности су пет
главних области: прво, спољна политика; друго, одбрана; треће, људска пра­
ва; четврто, унутрашљи економски односи (укљаљаље препрека за заједнич­
ко тржиште); и пето, спољни економски односи.
Очувана је једна типична федерална функција - заједничка Војска чији
је циљ одбрана Државне заједнице, мада су те одредбе Уставне повеље већ са
више становишта критиковане пре свега због увођеља консензуса као начина
командоваља Врховног савета одбране.
Уставна повеља експлицитно и потпуно прихвата примат међународ­
ног права. Ратификовани међународни уговори и опште прихваћена правила
међународног права имају примат над правом Србије и Црне Горе и правом
држава чланица. Одредбе међународних уговора о људским и маљинским
правима и грађанским слободама који важе на територији Србије и Црне
Горе непосредно се примељују.
Србија и Црна Гора је један субјект међународног права и члан међу­
народних глобалних и регионалних организација за чије чланство је услов
међународни субјективитет. Државе чланице су могле бити чланице међуна­
родних глобалних и регионалних организација за чије чланство није услов
међународни субјективитет.
Уставна повеља нормативно признаје фактичко постојаље два различи­
та економска система, и тек пројектује заједничко тржиште уз одговорност
држава чланица за љегово ствараље. Напуштени су начело јединства при­
вредног подручја и јединства тржишта из Устава СР Југославије, која је била
економска унија.
Финансираље надлежности државне заједнице Србија и Црна Гора је
уређено тако да су приходи Државне заједнице они које јој одреде Државе
чланице, које су власне да слободно одлучују, без уставноправних ограни­
чеља о висини средстава за финансираље (не само својих функција) већ и
функција Државне заједнице. Државна заједница нема овлашћеља за утврђи­
ваље изворних прихода. Такав начин финансираља функција Државне зајед­
нице инспирисан је финансијским уређељем конфедерације.

150
 ­
Државна заједница је према Уставној повељи имала пет заједн:ич
59. -
ика СЦГ; Савет
ких институција: Скупштину Србије и Црне Горе; Председн
орган је б1ю
министара; Суд Србије и Црне Горе и војску СЦГ, чији уставни
Савет одбране.
на
Скупштина Србије и Црне Горе је била једнодомна, што је у односу
одлучи­
федерације изузетак, али су код начина избора посланика и начина
ту ипак били преовлађ ујући федералн и елементи . Скупшти ­
вања у парламен
је сачињава ло посланик а, од којих је 91 нз Србије
ну Србије и Црне Горе 126
гласати
и 35 из Црне Горе. Начин одлучивања је такав да за одлуку морају
већина посланика из обе републике чланице.
броју
Скупштина СЦГ има законодавну надлежност у веома малом
сагласно ст парламен ата држава члани­
области, а и у том оквиру најчешће уз
ца.
шсно ре­
Изборна питања су дуго усаглашавана, па је усвојено компро".
у парламе нтима држа­
шење. Први избори за Скупштину СЦГ су посредни -
тада државе члающе б1пи
ва чланица. А наредни су непосредни, али ће и
године опстане,
посебне изборне јединице. Ако Државна заједница након три
Скупшти не Србије
важи члан 19. Уставне повеље који утврђује: "Посланици
европск им и ;:~;е­
и Црне Горе бирају се из сваке државе чланице у складу с
закона држа­
мократским стандардима, на непосредним изборима, на основу
ва чланица. Мандат посланика траје четири године."
ост је
Савет министара је вршио извршну функцију. Његова надлежн
утврђе­
била да: утврђује и спроводи политику Србије и Црне Горе, сагласно
координира рад
ној заједничкој политици и интересима држава чланица;
Скупшти ни законе и друге акте из надлежности
министарстава; предлаже
уларних пред­
министарстава; именује и разрешава шефове дипломатско-конз
функцио нере у складу са законом;
ставништава Србије и Црне Горе и друге
опште акте за извршавање закона
доноси подзаконске акте, одлуке и друге
са Уставном
Србије и Црне Горе; обавља и друге извршне функције у складу
повељом.
го;џr­
Председника Државне заједнице је бирала Скупштина, на четири
Председнш< Србије
не и он има претежно репрезентативну улогу и положај.
чланице.
и Црне Горе не може два пута узастопно бити из исте државе
Гора су
Надлежности Председника државне заједнице Србија и Црна
председава
биле да: представља Србију и Црну Гору у земљи и иностранству,
ни Србије
Саветом министара и руководи његовим радом, предлаже Скупсти
Савета министар а и разреше ње његових чланова, чпан
и Црне Горе састав
доноси указе о поставље њу и опозиву шефова
је Врховног савета одбране,
Горе и приме. ак­
дипломатско-конзуларних представништава Србије и Црне
дипломат ских представн ике., .:~оде:ъује
редитивна и опозивна писма страних
ва законе које доноси Скупшти на Ср-
одликовања и друге почасти, проглаша
151
 бије и Црне Горе и прописе опште акте које доноси Савет министара, распи­
сује изборе за Скупштину Србије и Црне Горе, обавља и друге послове од­
ређене Уставном повељом.
Суд Србије и Црне Горе је вршио уставносудску функцију, која је у це­
лини узевши, била изразито ослабљена. То се огледа првенствено: у непот­
пуној уставносудској надлежности Суда и нетипичном начину одлучивања,
односно у најважнијим уставним споровима у одлучивању су учествовали и
судије уставних судова држава чланица. Суд СЦГ није имао ни искључиву ни
потпуну надлежност у заштити уставности и законитости, а најслабија тачка
овог Суда је његов начин одлучивања. У том делу одредби Уставне повеље
преовлађивали су конфедерални елементи.
Суд Србије и Црне Горе имао је обележја како уставног, тако и редовног
суда. Он је начелно самостална и независна институција државне заједнице
(чл. 1. Закона о Суду Србије и Црне Горе, "Службени лист СЦГ" бр. 26/03).
У Суду СЦГ била је ситуирана уставносудска функција, али она није
обезбеђена у чистом облику. Тиме се одустало од уставне праксе Југославије
започете још 1963. године, да уставносудске функције врши посебан спе­
цијални орган - Уставни суд. Нема суштинског институционалног конти­
нуитета са Уставним судом Југославије (образованог на основама Устава из
1963. и 1974. године) ни Савезним уставном судом (образованим на основама
Устава СР Југославије), јер нема ни савезне државе чији је он био орган.
Састав Суда је паритетан, а начин одлучивања на принципу консензуса
- уз учешће уставних судова република.
Суд Србије и Црне Горе има све типичне усТавносудске надлежности
које по правилу имају и уставносудски органи европских федерација. Он има
и две судске надлежности, односно одлучује о законитости коначних уп­
равних аката које доносе у управном поступку органи Србије и Црне Горе,
и заузима правне ставове и мишЛ?ења који се односе на уједначавање судске
праксе, у својству заједничког суда.
Стварно ограничење надлежности овог Суда извршено је кроз одред­
бе о начину одлучивања у вршењу уставносудских функција. Наиме, Уставна
повеља је прописивала да када се оцењује усклађеност закона или надлежно­
сти држава са законима или надлежностима Србије и Црне Горе или држава
чланица међусобно, у раду седнице Суда Србије и Црне Горе учествују и од­
лучују и судије уставних судова држава чланица. Када се оцењују усклађено­
ст устава, закона или надлежности државе чланице с Уставном повељом, за­
конима или надлежностима Србије и Црне Горе, у раду седнице Суда Србије
и Црне Горе учествују и одлучују и судије уставног суда те државе члани­
це. Такав начин одлучивања Суда Србије и Црне Горе разрађен је Законом о
Суду Србије и Црне Горе, потпуно нетипично и са практичног становишта
оригинално слабо.

152
 Дејство одлука Суда је укидајуће. Одлуке Суда Србије и Црне Горе су
обавезујуће и без права жалбе. Суд је овлашћен да стави ван снаге законе,
друге прописе и акта институција Србије и Црне Горе који су у супротности
с Уставном повељом и законима Србије и Црне Горе. Наведена правна фор­
мулација "стављање ван снаге" значи да његове одлуке делују убудуће, и да се
правном снагом судске одлуке такви акти отклањањају из правног поретка,
са дејством укидања.
60. - Државна заједница Србија и Црна Гора је имала привремени ка­
рактер, у најмању руку због тога што је унапред био предвиђен поступак
промене њеног државног статуса. Престанак постојања заједничке државе
две републике чланице, Србије и Црне Горе (2003 -2006), имао је свој правни
основ у конститутивном акту државне заједнице као једне нетипичне држав­
не творевине - у Уставној повељи.
Уставна повеља од 4. фебруара 2003. године је предвидела да по истеку
периода од З године, државе чланице имају право да покрену поступак за
промену државног статуса, што је имало значење формалног уставног основа
за одлучивање о тзв. државном питању. Промена државног статуса правно је
била могућа на два начина.
Један је био иступањем из државне заједнице једне од држава чланица,
када се спроводи поступак за иступање из државне заједнице.
Други начин је био обострано изјашњавање за независност, када се обе
државе чланице у одговарајућем "референдумском" поступку изјасне за про­
мену државног статуса.

153
 ДЕОТРЕЋИ

ДРЖАВНА ВЛАСТ
ГЛАВАI

ОПШТЕ РАЗМАТРАЉЕ О ДРЖАВИ

1. - Држава је историјска творевина. Постоје различити теоријски при­

ступи о пореклу и суштини државе.

У најопштијем смислу, држава је територијална заједница људи с вр­

ховном влашћу. Држава је организација која се заснива на потчиљава:њу на­
рода на одређеној територији љеној врховној власти.
Држава има спољашља и унутрашља обележја. Она је организација с
монополом за физичку принуду. То је љено спољашље обележје. Унутрашље
обележје државе је љена друштвена улога, односно друштвена функција. У
правној теорији се друштвена функција државе различито сагледава, на при­
мер за једне је то заштита општих интереса, за друге друштвена функција
државе је заштита интереса владајуће класе, итд.
Свака држава се састоји од одређених елемената који чине љену сушти­
ну. Три основна елемента појма државе су: народ, територија и власт.
Народ, односно становништво, је персонални елеменат државе. Наиме.
држава је заједница људи, а државна организација се заснива на потчиља­
ваљу народа на одређеној територији.
Територија, односно земљиште на којој се простире држава, је други
елеменат појма државе. Држава је у првом реду територијална заједница, и
под љену власт потпадају сви људи који живе на љеној територији. Терито­
рија је онај простор у коме једна држава врши своју власт. Тај простор је тро­
димензионалан. Зато се држава одређује и као територијална заједница. људи
с врховном влашћу.
Власт је најизразитији елеменат појма државе. Власт је однос запове­
даља у којем један или више љих наређује, а други му се покоравају. Све дру­
ге власти у држави потчиљене су државној власти.
Најизразитије обележје државе је државна власт. У границама државне
територије, државна власт је врховна, суверена.
Колоквијално и у науци појам државе има неколико значеља. На при­
мер географско значеље државе је да љу сачиљава део земљине површине на
коме се одређена држава простире. Постоје и шири и ужи појам државе. Тако,
држава је друштвена појава односно организована друштвена заједница са

157
монополом физичке силе. То је шире, социолошко значење државе. Најуже
значење појма државе је држава као апарат принуде.
2. Државна организација је једна од организација које постоје у друш­
тву. У друштву се разликују на пример: религиозне, производне, културне,
политичке и друге организације, које имају различите циљеве, средства, па и
организациону структуру. Од свих других организација држава се разликује
тиме што је чвршће и сложеније организована.
Држава је стална организација. У њој се мењају људи који сачињавају
државни апарат. Разјаснићемо неке основне појмове у вези са државном ор­
ганизацијом, као што су службена лица, државни орtани, надлежност и др.
Службена лица су онај део државне организације који се најчешће среће
у животу сваког грађанина. Државна организација се састоји од одређеног
броја лица која врше државну власт. Службена лица су лица која врше држав­
ну власт. Свако службенно лице врши одређени државни посао, и не може се
мешати у послове других службених лица.
И у државној организацији постоји неопходна подела рада, па се држав­
ни послови групишу у поједине групе и врсте.
Групе послова које обавља једно или више државних службених лица,
чини јединствену службену јединицу. Сви послови се обављају јединствено,
што значи да се и само један субјект који врши једну такву надлежност нази­
ва државни орган. На јединственост тог субјекта не утиче чињеница да ли се
та службена јединица састоји од једног физичког службеног лица или више
службених лица.
Државни орган је организациона јединица државне организације, у
којој одређену групу послова обавља више службених лица. Разлика између
државног службеног лица и државног органа састоји се у томе што је службе­
но лице физичко лице.
Надлежност је скуп државних послова које обавља државни орган.
Надлежност државног органа одређује његову снагу у успостављеној орга­
низацији власти и као директан израз његовог положаја у односу на друге
државне органе - хоризонтална и вертикално - даје легитимитет државном
органу да одлучује о правима и обавезама других органа, организација и
грађана.
Постоје стварна, месна и функционална надлежност.
Стварна надлежност је одређена врстом државног посла који обавља
државни орган, на пример једну врсту послова обављају судски органи, који
у материјалном, садржинском смислу могу спадати у кривичну материју,
грађанску, породичну, радну, итд.
Месна надлежност се дефинише према месту вршења државних пос­
лова. Када исту стварну надлежност врше службена лица на различитим ме­
стима, онда ту надлежност врше на територијално одређеном подручју од-

158
носио у оређеним територијалним границама. Тако одређена надлежност се
назива месна надлежност.

Функционална надлежност је специфична врста стварне надлежности,

и она nодразумева расподелу послова у'оквиру државног органа који врши
конкретну стварнУ. надлежност.

Примера ради, у нашем праву надлежност за склапаље брака може

бити: стварна, па је за склапаље брака надлежан општински орган уnраве
(а не нпр. судски орган) на чијој територији се воде матичне кљиге; месно
надлежан за склапаље брака је онај општински орган управе у којој будући
брачни другови имају заједничко пребивалиште; функционална надлежност
припада матичару који је у оквиру стварно надлежног органа (конкретно, у
име скупштине општине) овлашћен да склопи брак.
У свакој држави постоји више државних органа који су подељени пре­
ма стварној и према месној надлежности.
У развијеним државама број таквих органа је велики, и према разним
мерилима државни органи могу се делити на бројне врсте. Подела државних
органа је предмет правних наука, а у зависности од позитивног права одређе­
не државе. На пример разликују се: оружани органи, одлучујући и извршни,
политички и стручни, инокосни и колегијални, бирократски и демократски,
итд.

3. - Савремене државе су различито организоване. Постоје различити

облици државне организације.
Облик државе је начин на који је држава организована, односно на­
чин на који су организовани и повезани државни органи у једну целину,
као и љихов однос према грађанима. Наравно да облик државе зависи од
историјског развоја и традиције сваке државе понаособ. Свака држава има
свој историјски развој и под утицајем одговарајуће традиције, обичаја, спољ­
них веза, становништва итд. долази до усвајаља и обликоваља одређених
државних облика - облика организоваља државе.
Међу бројним облицима државне организације издвајају се три глав­
не врсте, које у себи садрже више подврста. Три главне врсте државних об­
лика су: облици владавине, облици политичког режима, и облици државног
уређеља.
Облик владавине се одређује према организацији шефа државе. Два су
облика владавине: монархија и република.
Облик политичког режима се одређује према односу државног апарата
према већини народа (грађанима, становништву). Постоје два главна облика
политичког режима: демократија и аутократија.
Облик државног уређеља се одређује према односу између централних
и периферних (нецентралних) државних органа. Два главна облика државноr
уређеља су: проста држава и сложена држава.
159
ГЛАВА П

СУВЕРЕНОСТ ДРЖАВНЕ ВЛАСТИ

4. - Власт је однос заnоведања у којем један или више њих наређује, а

други му се покоравају. Све друге власти у држави nотчиљене су државној
власти. У границама државне територије, државна власт је врховна, сувере­
на.

Сnецифичност државне власти је да је то власт јача од свих других вла-

сти на одређеној територији.
Садржину државне власти чине стварање и nримена nрава.
Својства државне власти су: независност, недељивост, трајност.
Независност државне власти значи да је држава слободна у доношењу
својих одлука. Правно то значи да конкретна државна власт није обавезна да
слуша заnовести било које стране власти која се налази ван њене територије.
Независност државне власти значи оригинерност те власти, њена власт је из­
ворна. Једино држава црnи своју власт из себе саме, све остале организације
које врше власти своју власт изводе из државе. Држава је ентитет који није
изведен из другог ентитета. Зато је државна власт оригинерна.
Недељивост државне власти значи да је власт једна једина и јединствена,
чак и када се врши посредством више органа. У оквиру те недељиве државне
власти разликују се поједине функције, које се nоверавају државним органи­
ма, чији носиоци врше функцију власти.
Трајност државне власти значи да она непрекидно траје, без обзира на
то што се њени носиоци мењају. Она остаје иста и трајна, независно од њених
носилаца који су различити и сменљиви.
5. - Појам суверености се везује за државу. Као оnшти nојам, "суверено­
ст" се употребљава да означи квалитет неког субјекта - да је врховни у свом
домену, да је од свих осталих са којима се пореди независан и самосталан, да
је он највиши а сви остали су нижи од њега. Овај општи појам суверености
нарочито је био коришћен у црквеној организацији, као назив за nапу.
Најшира и најзначајнија употреба овог појма везује се за државну власт.
Сувереност је својство државне власти.
Супстанцијално значење овог појма је изузетно сложено, јер се у њему
преламају основни nроблеми државе и друштва.

160
 Сувереност државне власти - државна сувереност - значи да држава
своју власт не изводи ни из какве друге власти, она све друге власти себи
потчињава. Држава има монопол физичке силе, помоћу које врши власт то
је сувереност државне власти. Сувереност је правни одраз монопола физЈrчке
силе, који припада држави. Сувереност државне власти значи да држава има
монопол физичке силе. Сувереност значи правну неограниченост државне
власти.

Елементи државне суверености су:

Прво. Независност државне власти значи да је држава слободна у доно­
шењу својих одлука. Правно то значи да конкретна државна власт није оба­
везна да слуша заповести било које стране власти која се налази ван љене
територије.
Друго. Надмоћ државне власти у односу на све друге субјекте - супре­
матија државне власти значи да власт на својој територији може наметнути
своју вољу свима, а други су обавезни да слушају њене заповести.
Треће. Правна неограниченост државне власти значи да државна вла­
ст може доносити какве хоће одлуке, акте, норме. Правни акти које доноси
држава су обавезни и морају се извршити, јер нема неке друге власти која
би могла да ограничи државну власт. Сувереност је правни одраз монопола
физичке силе.
Сувереност значи правну неограниченост државне власти, па има ауто­
ра који сматрају да је за појам суверености довољан само овај трећи елеменат,
који синтетички одражава сва три елемента.
Сувереност је битно политички појам и означава однос између носиоца
власти и власти. Тај однос је историјски и зато има различита значења.
6. - Теорија народне и теорија националне суверености су наста;1е у
оквирима настојања правне и политичке теорије да одговоре на следећа пи­
тања: Ко је титулар власти у држави? Од кога потиче највиша суверена власт?
Коме припада сувереност?
Прву потпунију теорију о суверености дао је француски политички
мислилац Жан Боден ("Шест књига о републици", 1576. год.). Сувереност, по
Бодену, јесте неограничена, јединствена, неодговорна, стална и неотуђива
власт. Садржину суверености, према Бодену, чини: право издавања закона,
nраво објављивања рата и склапање мира, именовање највиших државних
службеника, суђење, давање помиловања, ковање новца, опорезивање, и пра­
во на покорност.

Теорија народне суверености је настала у другој половини XVIII века и

наставила је да доминира кроз будуће векове, до данашњих дана, да утиче на
обликовање државног уређење модерне државе, објашњавајући демократско
порекло власти и дајући идејно-теоријску подлогу уставима држава која су у
то време доношени, као и уставним актима који су и данас важећи.

161
 Теорија народне суверености даје одговор на питање ко је титулар
државне власти односно од кога nотиче највиша - суверена власт, у чије име
се она врши. Ова теорија је створена као антитеза државном суверените­
ту, феудалној и апсолутној монархији. Према теорији народне суверености,
субјекат суверене власти није држава већ народ.
Творац Теорије народне суверености је Жан Жак Русо. У свом делу
"Друштвени уговор" (1762), развио је теорију да је сувереност општа воља
народа; да се владавином закона, које као израз опште воље доноси народ,
остварује оnште добро.
Према Теорији друштвеног уговора или Теорији народне суверености,
која се инспирише пре свега делима Жан Жак Русоа, али и Канта, сувереност
припада народу - у смислу свих грађана, од којих свакоме nрипада по један
део суверенитета. Грађанин има право да изабере своје представнике, али
народ може и сам непосредно да врши власт.

Начело народне суверености даје одговор на питање: ко је титулар вла­

сти у једној држави односно од кога потиче највиша суверена власт.
Према Теорији националне суверености, која се инспирише идејама
Џона Лока и Монтескјеа, сувереност припада нацији. Нација је посебан енти­
тет, а не прост збир грађана. Нација мора имати своје представнике, који би
вршили сувереност. Само путем представништва нација се може изразити у
својој недељивости.
Разлике између ових теорија нису се у пракси показале тако строге,
чему је пре свега допринело увођење општег права гласа.
7. - Два су основна облика оствариваља суверености: непосредно и
преко представника.

Народна сувереност се непосредно остварује путем референдума и на­

родна иницијативе.
Представничка демократија је облик оствариваља националне
суверености. Представничком демократијом, као обликом оствариваља пре
свега националне суверености, назива се политички режим у коме суверен:

нација или народ, врши власт посредством својих представника.

Подсетимо се да се nојам "политичког режима" везује за политичке ин­
ституције и да он представља распоред целине политичких институција у да­
том моменту у једном одређеном друштву.
Основно питање представничке демократије је: Како изразити праву
вољу бирачког тела! То се решава одговарајућим изборним системом.
8. - Устав и сувереност. Веома су ретки устави који садрже изричи­
ту одредбу о томе да је држава чију уставну организацију уређују суверена.
Сувереност као својство државе п~.цразумева се самим тим што држава врши
уставотворну власт и доноси устав. Ипак, има и таквих устава. Нпр. Устави

162
Румуније од 1948. године и 1965.; а од новијих устава Устав Португалије од
1976. год.
За разлику од тога да устави по правилу не наглашавају својство држав­
не суверености, скоро сви устави изричито одређују титулара суверености у
држави. У савременим уставима као титулар носилац суверености одређују
се: народ, или нација, или сви грађани.
Класичну формулацију народне суверености ("сувереност припада на­
роду") садржи Устав Француске од 1793. (чувени Монтањарски устав); као и
Устав Италије од 1947. а од новијих устава Устав Руске Федерације од 1993.
који утврђује да је у Русији носилац суверености "многонационални народ".
Формулацију о нацији као носиоцу суверености садрже важећи Устав
Републике Француске од 1958. године ("Национална сувереност припада
народу") као и Устав Шпаније од 1978. ("Национална сувереност почива на
шпанском народу").
Од новијих устава који одређују грађанина као носиоца суверености то
је нпр. Устав Македоније од 1991., Устав СР Југославије од 1992. као и Устав
Републике Србије од 1990. године.
Социјалистички устави садржали су једну специфичну одредбу приме­
рену тој идеологији и марксистичком учењу: сувереност односно власт при­
пада и произлази из радног народа. (Нпр. Устав СФРЈ од 1974, Устав Албаније
од 1946, Устав Кубе од 1976).
9. - Носиоци суверености кроз новију уставну историју Србије и Ју­
rосл:авије били су различито утврђивани. У периоду после Другог светског
рата и социјалистичке револуције, сувереност грађана као темељни принцип
државног уређења, био је на одговарајући начин прокламован уставима Југо­
славије па и уставима федеративних република, од 1946. године.
Међутим, већ од 1953. године, уставним законима је у социјалистичком
уставном систему примењиван класно-национални принцип. Носиоци суве­
рености су били радни људи, па се у уставноправној теорији овај принцип
критички назива "принцип - класно и национално селективне суверености"
(Р. Марковић). Како су критичари тог система истицали, он је имао за пос­
ледицу такву структуру представничких орrана власти која је изражавала
неравноправност држављана, а уставни систем је функционисао као систем
дела држављана Србије (тада и Југославије) и у националном и у класном
смислу.

У том погледу устави од 1963. године (савезни и републички) и устави

од 1974. године (федерални и републички) садрже слично решење.
Последњи устав државе под називом Југославија, Устав СРЈ од 1992. го­
дине, тада већ двочлане федерације, као израз одређених историјских око::rно­
сти, појам суверености везује са савезном државом. Устав СРЈ од 1992. го,;шне
је прокламовао да "власт припада грађанима". Према том Уставу грађани су

163
вршили власт непосредно и преко слободно изабраних представника. Тиме
је Устав СРЈ од 1992. године изразио начела грађанске или народне суверено­
сти.

Међутим, због историјских околности у којима је тај устав донет (рас­

пад СФРЈ, рат, међународне санкције, отворено питаље континуитета СРЈ као
двочлане федерације са СФРЈ која је била шесточлана федерација, и др.), у
уставно правној теорији постоје значајна неслагаља у погледу тога да ли су
државни органи обликовани према том уставу били легитимни или нису.
Начелно, легитимни су они државни органи који су израз праве народ­
не воље. Већина грађана одлучује о томе ко ће вршити државну власт. С об­
(1992-2003), ми ћемо
зиром да је тај устав важио скоро више од десет година
изложити тада официјелно гледиште (Р. Марковић), које, полазећи од текста
тог Устава, сматра да су органи СРЈ који су вршили власт као представници
народа били легитимни.
Устав СР Југославије од 1992. је установио парламентарни систем вла­
сти. Сагласно парламентарном систему власти, најважније функције државне
власти (уставотворна и законодавна) су биле поверене Савезној скупштини
као народном представништву. Тако се сувереност одређивала у повезаности
са савезном државом, која је имала само две чланице: Републику Србију и
Републику Црну Гору.
У Уставу Републике Србије од 1990. године био је заступљен принцип
народне суверености, у виду одредбе да сувереност припада "народу Србије".
У том Уставу дато је позитивно-правно одређеље начела народне (грађанске)
суверености. Наиме, носилац суверености је народ, односно грађани Србије.
Као одредбе које на то указују, у уставном праву, наводе се: Преамбула - "на­
род Србије" изражава своју "суверену вољу" у вези са тим у каквој држави
жели да живи; Основне одредбе: "сувереност припада свим грађанима Ре­
2) и "Грађани Србије своју сувереност остварују преко
публике Србије" (чл.
слободно изабраних представника, путем референдума, народном иниција­
тивом и другим облицима непосредне демократије" (чл. 1). Темељни принцип
државног уређеља Републике Србије је доследно изведена сувереност грађа­
на, чиме се, како је истицано, омогућава спровођеље начела равноправности
људи. Наиме, правни израз равноправности људи у државном уређељу је ве­
зан једино за категорију суверености грађана. Република Србија је држава
свих љених грађана који су носиоци суверености а љихови преставници су
ситуирани у једнодомно представничко тело - Народну скупштину РС - као
уставотворни и законодавни орган.

Уставна повеља државне заједнице Србија и Црна Гора од 2003. године,

која је престала да важи 2006. године - која је такође била донета у посебним
политичким и међународним околностима - питаљем суверености се није
бавила. Наиме, конституенти државне заједнице су биле само републике (као
164
у конфедерацијама), а не и грађани (што је иначе карактеристично за феде­
рације), па је уређивање питања суверености било непримерено карактеру
државне заједнице Србија и Црна Гора.
У уставноправној теорији сматра се да је са становишта уставног права
најкоректнија одредба о носиоцу суверености она која каже да су то грађани .
. Принцип суверености грађана омогућава спровођење начела равно­
правности људи. Наиме, правни израз равноправности људи у државном
уређењу везан је једино за категорију суверености грађана.
Уставна одредба о суверености грађана доследно спроводи концеtщију
грађанске државе и полазио уставно начело о једнакости грађана, што је од
посебне важности у вишенационалним заједницама.

165
ГЛАВА III

ЛЕГИТИМИТЕТ ДРЖАВНЕ ВЛАСТИ

10. - Појам државне суверености је правни појам. Легитимност је поли­

тички и социолошки појам.
Под легитимношћу се подразумева пристанак припадника једне по­
литичке заједнице, тј. државе, на постојеће институције власти и љихове
вршиоце, зато што су у сагласности с неким вишим циљевима (правда, де­
мократија, једнакост) или што су образовани по одређеним процедуралним
правилима (вишестраначки 'избори, слободни избори, представљаљем свих
релевантних скупина). У класичној правној теорији легитимност власти се
формули ше као питаље оправдаља државе.
Легитимна држава је она у чијем конституисаљу и раду је што непос­
редније остварена народна сувереност. Легитимна је власт која је то постала
одлуком или пристанком већине народа. Легитимни су они државни органи
који су израз праве народне воље. Легитимна је власт на коју пристају они
над којима се власт врши.
Легалност је, за разлику од легитимности, питаље правне законитости.
Легалност је организоваље и рад институција власти и вршилаца власти, у
сагласности са законима позитивног правног поретка. Нема свака легална
власт ауторитет легитимности.

11. - Постоје различите теорије о легитимности државне власти. У вези

са питаљем шта је објективно оправдаље државне власти и одакле потиче ау­
торитет власти (што је суштина легитимности власти) постоји неколико гру­
па теорија: Теократске теорије, Аутократске теорије и Демократске теорије.
Смисао теорија о легитимности државне власти је да укажу која је вла­
ст легитимна - за коју постоји пристанак политичке заједнице.
Историјски посматрано, државна власт се различито потврђивала и ле­
гитимисала, из различитих извора је потицао љен ауторитет. Али, све торије
о носиоцу суверености доводе до истих закључака: у држави постоји само
један суверен који је легитиман, па стога у држави може постојати само јед­
на регуларна власт, а то је она у којој сувереност врши љен легитимни титу­
лар. Само легитимни титулар власти има право на издаваље заповести и на
покорност.

166
 Теократска теорија полази од тога да власт потиче од Бога. Прави вла­
далац је само Бог. Земаљски владалац има овлашћење да влада одозго - од

Бога. Државна власт је легитимна и становништво је дуж но да јој се покор-.а.ва

само ако не повређује Божије заповести, које су изнад људских заповести.
Аутократска теорија полази од тога да државна власт сама из себе црпи
ауторитет власти. Државна власт је апсолутна јер је ослобођена сваког ути­
цаја са стране - одозго од Бога, и одоздо од народа. Државна власт је леги­
тимна јер произлази из права државе да влада.

Демократске теорије полазе од тога да државна власт има овлашћење

да влада одоздо од народа. Државна воља је народна воља, односно В<>Ља
већине народа, која се изражава било непосредно било преко народних пред­
ставника, изабраних на основу општег права гласа и непосредно. Легитимна
је она државна власт која потиче од народа, који се схвата двојако: као збир
појединаца или као органска целина која има сопствену вољу. Легитимна је
власт на коју пристају они над којима се власт врши. Она је израз повереља и
воље грађана изражених на изборима.
Са историјског аспекта, власт се у различитим епохама различито nо­
тврђивала и легитимисала, из различитих извора је потицао њен ауторитет:
- прво је она била политичко-религиозно својство владаоца (харизмат­
ска власт);
- затим се учврстила као династичка власт монарха; а потом

- ширењем демократских начела афирмисаних пре свега у Француској

револуцији, државна власт прелази са владаоца на политичку зајед­
ницу - народ (држава-заједница).
12. - На основу наведених општих разматрања о државној власп!, у
уставноправној теорији дошло се до разрађене дефиниције државе (Р. Мар­
ковић). Држава је организација која располаже сувереном влашћу, гаран­
тованом монополом употребе легитимне физичке принуде, коју врши наД
становништвом одређене, ограничене територије. Овде се употреба принуде
- која је срж сваке државне власти - схвата као легитимна, јер она има оправ­

дање - на њу пристају они над којима се та власт врши. Власт, па и употреба

принуде је израз поверења и воље грађана изражене на изборима.

167
ГЛАВАIV

ФУНКЦИЈЕ ДРЖАВНЕ ВЛАСТИ

13. - Појам "функција" се у правним наукама начелно одређује као

делатност која је организована ради остваривања једног циља.
Државна власт, иако целовита, дељива је на поједине своје функције.
Функција је делатност државе која је усмерена на вршење државне власти. Те
делатности државе које теже различитим правним циљевима - усмереним на
стварање закона, управног акта или пресуде, јесу функције државе.
Делатности које теже једном истом правном циљу, чине једну функцију
државе. Државна власт се врши бројним и различитим облицима делатно­
сти државе, то јест државних органа, а чији су коначни изрази различити и
манифестују се као стварање апстрактних одредаба, давање конкретних на­
редби, пресуђивање, па су се тако обликовале и различите функције државе.
Државне функције могу се утврдити применом различитих мери­
ла, о чему, наравно, постоје различите теорије. Најважнија су три мерила за
утврђивање државних функција: прво, материјално или објективно мерило;
друго, органско или субјективно мерило; и треће, формално мерило.
14. - Материјални или објективни појам државних функција. Ма­
теријална или објективна подела и појам државних функција утврђује се с
обзиром на садржину делатности државе којом она остварује своје циљеве.
Функције државе су конкретне манифестације државне власти, па се, с обзи­
ром на садржину делатности државе којима она остварује своје циљеве, раз­
ликују: законодавна, извршна и судска функција.
Законодавна функција је најважнија, односно најважнија функција
државе је стварање права. Власт која обликује правна правила и доноси опш­
те правне прописе је законодавна власт државе. Због значаја стварања права,
законодавна власт се поверава репрезентативном законодавном телу као не­

посредно изабраном представништву грађана.

Извршна функција је друга функција државе која се разликује с обзи­
ром на садржину делатности. Наиме, друга важна функција државе је извр­
шавање прописа. Стога се спровођење и примена закона поверава органима
извршне власти (влада, шеф државе), који могу доносити извршне прописе у
циљу примене закона.

168
 Судска функција се данас углавном сматра самосталном функцијом
државе. Међутим, у правној теорији постоје различита гледишта у погледу
тога да ли је судска власт самостална функција државне власти, с обзиром
да судска власт такође, као и извршна власт, примељује право. Ипак, постоје
битне разлике између извршне и судске власти у примени права, пре свега, у
томе што судове карактерише постојаље спора о праву. Судска власт повере­
на је судовима као самостални м и независним органима државне власти.
Управна функција се схвата и као посебна функција власти. Наиме, у
новијој теорији заступљена су и становишта да, поред законодавне, извршне

и судске власти, постоји као посебна функција власти и управна власт. Она
се од извршне власти разликује по томе што примељује право на конкретне
случајеве, док извршна власт самостално не примељује право на конкретне
случајеве, већ само доноси прописе за извршаваље закона и надзире љихову
примену. Управна власт се разликује од судске власти у томе што она при­
мељује право на конкретне случајеве, али само када не постоји спор о праву.
Управна функција власти је поверена органима управе, који доносе опште и
појединачне правне акте и предузимају радље у циљу примене права.
15. - Органски или субјективни појам државних функција полази од
поделе државних функција на различите државне органе, то јест на разли­
чите носиоце који се налазе на врху државе. Подела државних функција
карактеристична је за сваку државу.
Овако постављен појам државних функција у тесној је вези са теоријом
поделе власти (Монтескје), која полази од тога да складно функционисаље
државе захтева да свака државна функција у материјалном смислу (законо­
давна, извршна, судска) буде поверена једном органу, односно различитим
органима, тако да се не може догодити да исти орган истовремено доноси и

извршава законе, и доноси пресуде на основу закона.

Под "влашћу" се подразумевају органи надлежни за вршеље једне од

три државне функције схваћене у материјалном смислу. Свака од три групе
органа (законодавни, извршни, судски) ту власт, односно државну функцију.
врши независно једна од других, па се отуда јављају и појмови "законодавна
власт", "извршна власт". "судска власт".
16. - Формални појам функција државне власти полази од различите
форме акта које доносе различите државне власти, пошто свака власт доноси
своје акте у типичној форми.
Тако, законодавну функцију држава врши када доноси формални за­
кон (нпр. у форми закона се одобрава буџет државе). Извршна функциiа се
врши у форми управног акта. Судска функција се врши у форми типи<оног
акта - пресуде.

169
 Сви акти које доносе органи - врши оци једне функције, имају типичну
форму, и самом том формом добијају и правну снагу својствену формалним
актима које доноси та функција.
17. - Устав Републике Србије од 1990. је садржавао органски појам
државних функција. Прокламујући начело поделе власти, Устав Србије од
1990. године је утврдио који органи су носиоци одређених функција (зако­
нодавне, извршне и судске}. Изван те поделе на три гране власти, остали су
били председник Републике и Уставни суд, за које уставом није било изричи­
то речено да врше ни судску, ни управну ни законодавну функцију (власт).
И Устав Републике Србије од 2006. године садржи органски или субјек­
тивни појам државних функција полазећи од тога да у РС постоје "три гра­
не власти". Поделом државних функција на државне органе као носиоце три
гране власти, Устав изричито одређује носиоце власти који се налазе на врху
државе, односно утврђује изричито коју функцију врши који државни орган.
Устав, прво, начелно утврђује да уређење власти почива на подели вла­
сти на законодавну, извршну и судску (чл. 4). Према томе, постоје три гране
власти, а носиоци власти су: Народна скупштина, као носилац уставотворне
и законодавне власти у РС (чл. 98}. Носилац извршне власти је Влада (чл. 122}.
Судска власт у Републици Србији припада судовима (чл. 143. ст. 1). Уставни
суд је изван ове класичне трихотомије власти (он се више не помиње у контек­
сту начела поделе власти, као у чл. 9. Устава РС од 1990), већ Устав наглашава
његову заштитну функцију (чл. 166. ст. 1).

170
ГЛАВА V

СИСТЕМИ ДРЖАВНЕ ВЛАСТИ

- НАЧЕЛО ПОДЕЛЕ ВЛАСТИ

18. - Први уставотворци су полазили од тога да је_организација власти

nрворазредна питање, те га стога треба уредити највишим актом државе.
Устав успоставља границе у којима делује државна власт и успоставља поделу
државних функција између различитих органа државне власти, како би се
обезбедило да ниједан од њих не приграби апсолутну власт.
Организација власти, у најширем смислу, је скуп државних институција,
начин њиховог избора, организација и надлежност државних органа, као и
међусобни односи између институција.
Најважнија функција државе је стварање права, односно доношење
правних прописа. Власт која обликује правна правила и доноси опште прав­
не nрописе је законодавна власт државе. Због значаја стварања права, зако­
нодавна власт се поверава репрезентативном, законодавном телу као непос­

редно изабраном предстаt~ништву грађана.

Друга важна функција државе је извршавање прописа. Спровођеље и
примена закона поверава се органима извршне власти (влада, шеф државе),
који доносе извршне прописе у циљу примене закона.
За судску власт постоје у правној теорији различита гледишта у nоr­
леду тога да ли је она самостална функција државне власти, с обзиром да и
судска власт као и извршна власт, nримењује право. Међутим, судска власт се
данас углавном сматра самосталном функцијом државе.
Постоје битне разлике између извршне и судске власти у nримени пра­
ва, пре свега у томе што судове карактерише постојање спора о праву. Зато је
у савременим државама и њиховим уставима судска власт поверена судови­

ма као самостални м и независним органима државне власти.

У новијој теорији заступљена су и становишта да, поред законодавне,

извршне и судске власти, постоји, као посебна функција власти, и управна
власт. Она се од извршне власти разликује по томе што примењује право на
конкретне случајеве, док извршна власт самостално не примењује право на
конкретне случајеве, већ само доноси прописе за извршавање закона и на;::r,­
зире њихову примену. Управна власт се разликује од судске власти у томе

171
што она примељује право на конкретне случајеве, али само када не постоји
спор о праву. Управна функција власти је поверена органима управе, који до­
носе опште и појединачне правне акте и предузимају радње у циљу примене
права.

19. - У уставу се установљавају различити органи државне власти

којима се поверавају одређене надлежности. У упоредној уставној пракси
установљени су различити системи организације власти. С обзиром на садр­
жај и начин расподеле функција и надлежности између различитих органа
државне власти, разликују се хоризонтална и вертикална подела власти.
Хоризонтална подела власти подразумева расподелу функција власти
између различитих органа власти који се формирају на истом нивоу. То је по­
дела на законодавну, извршну и судску функцију која се може спровести на
начелу поделе властЈ:i или на начелу јединства власти.
Вертикална подела власти је расподела надлежности између централ­
них и нецентралних органа власти. У сложеним државама (федерације и
конфедерације) то је, пре свега, расподела надлежности између федерације
и федералних јединица; у регионалним државама расподела надлежности се
врши између централних и регионалних органа; а у унитарним државама то
је расподела надлежности између централних и локалних органа власти.
У компаративној уставној пракси установљени су различити системи
организације власти, који се називају и облици власти.
Систем власти се дефинише у оквирима хоризонталне поделе вла­
20. -
сти између државних органа. Под системом власти подразумева се одређени
склоп односа између законодавне, извршне и судске власти. Ти односи могу
бити успостављени' на принципу јединства власти или на принципу поделе
власти.

Облик државне власти, како неки аутори називају систем државне вла­
сти, је начин на који је организовано вршење државне власти и начин на који
је успостављен однос између одређених државних органа као носилаца од­
ређених државних функција. Теоријски посматрано, облик државне власти
даје одговор на два основна питања: прво, на који начин је у једној држави
организовано вршење државне власти; и друго, на који начин је успостављен
однос између већ познатих и одређених државних функција односно међу
државним органима као њиховим носиоцима.

Централно питање облика државне власти је однос између законодавне

и извршне власти - легислативе и егзекутиве.

Постоје две традиционалне теорије на основу којих су настали у

уставима успостављени односи између државних власти: Теорија поделе вла­
сти и Теорија јединства власти.

172
 21. - Теорију поделе власти је први поставио енглески философ Џон
Лок (у делу Две расправе о влади, 1697) а разрадио је француски политички и
правни мислилац Шарл де Монтескје (у делу Дух закона, 1748).
Уставна пракса у свету и теорија уставног права развили су овај модел
организације власти, у коме свака власт самостално и одговорно обавља пос­
лове из свог делокруга, а уставни механизми међусобног утицаја их узајам­
но ограничавају и чине равнотежу између три гране власти - тзв. check and
balance system. Најдоследније је овај систем примењен у САД.
Теорија јединства власти је карактеристична, пре свега, за скупш­
тинске системе социјалистичких земаља, и базирана је на постулату да је у
скупштини као представничком органу сконцентрисана сва власт, па је тако
законодавни орган највиши орган власти и управљања и сви други држав­
ни органи црпе свој легитимитет из његовог. Јединство власти је, у ствар11,
једно организационо-техничко начело карактеристично за уставне системе
социјалистичких земаља, у коме један државни орган има надмоћ у односу
на друге државне органе.

Систем јединства власти је принцип и организационо начело свих

социјалистичких устава Србије и Југославије.
На основу ових теорија настале су традиционалне класификације об­
лика државне власти. Начело поделе власти је организационо начело на коме
се изграђују и заснивају председнички и парламентарни системи. Постоји не­
колико модела поделе власти.

ПРЕДСЕДНИЧКИ СИСТЕМ ВЛАСТИ

22. - Председнички сИстем је облик државне власти заснован на наче­

лу поделе власти, а одликује га строга подела власти између законодавне, и
извршне власти оличене у шефу државе, и судске власти. Уставна пракса зе­
маља које су успоставиле овај облик организације власти заснован на начелу
поделе власти омогућила је да се уоче неке основне карактеристике председ­
ничког система власти.

Прво. Односи између три гране власти су уређени на принципу

независности и идеје равноправности, пре свега, председничке и парламен­
тарне власти. Те две власти узајамно коче једна другу, према Теорији "кочНЈi­
це и равнотеже" - check and balances. У овом тзв. систему кочница, у принЦ}{­
пу, ниједна власт не може да стекне превагу.
Друго. Извршна власт је сједињена у једном органу (моноцефална егзе­
кутива) - председнику, који је шеф извршне власти и шеф државе (тзв. непар­
ламентарна егзекутива).

1
-~
1 ~
 Треће. Председника државе непосредно бирају грађани, чиме му се
обезбеђује углед и утицај какав има парламент. Председник није одговоран
парламенту већ уставу односно грађанима.
Четврто. Председник и парламент у председничком систему не могу
егзистенцијално утицати једно на друго: парламент не може оборити пред­
седника, председник не може распустити парламент.

Пето. Постоји строга подела послова између три власти, које их врше
одвојено једна од друге.
Шесто. Влада у председничком систему не постоји као самостални из­
вршни орган који произлази из парламента, већ као тело које у виду председ­
ничког кабинета помаже председнику у вршењу извршне власти.
Први, најтипичнији и најпознатији председнички систем власти је
створен у САД Уставом од 1787. године.
Примењен у уставној пракси других земаља, он није поновио успешно­
ст оригиналног уставног модела.

ПАРЛАМЕНТАРНИ СИСТЕМ ВЛАСТИ

23. -Парламентарни систем је посебан облик државне власти настао

на подлози гипке поделе власти и сарадње власти. Односи између три гране
власти се успостављају на принципу равнотеже, а подела власти је изведена у
ублаженој форми.
Парламентарни систем власти је настао као плод лагане вишевековне
еволуције односа између краља и парламента у Енглеској. Занимљиво је по­
рекло овог система равнотеже и узајамне зависности.
Први парламент у свету - парламент узор (Model Parliaтent) настао је
у средњевековној Енглеској из тела под називом Општи савет краљевине
(Соттипе conciliит), или како га другачије називају Велики савет (Маgпит
conciliит). Први сазив енглеског парламента се одиграо 1265. године а "Оцем
парламента" у Енглеској се сматра барон Симон де Монфор - вођа побуне
против краља, који је проширио састав Општег савета краљевине ситним
феудалцима и представницима слободних грађана. Од 1265. године енглески
Парламент (који је свој назив "парламент" добио као место где се слободно
говори) почиње да се редовно састаје, обично једном годишње, пре свега да
би краљу одобравао одређивање пореза.
Парламент као законодавно тело усталио се од XIV века, од када је и

успоставио своју дводому структуру. Законе је у почетку доносио краљ, а

парламент је само имао овлашћења да одобрава порез и подноси петиције
које су могле садржати и предлог закона. Ускоро сам Доњи дом почиње да са­
ставља предлоге закона (тзв. bill), које треба да прихвати и Горњи дом, а краљ

174
потврди. Тек тада, сагласно енглеској терминологији, тај текст постаје статут
(statute). Од XV века Доњи дом постаје носилац законодавне иницијативе. Од
доношења познатог Bill оЈ Rights 1689. године, краљева законодавна власт се
своди на потписиваље закона које доноси парламент, с тим што тај потпис он
не може да ускрати.

Од 1295. године у оквиру парламента формирају се два дома: Дом лор;::~;о­

ва (House оЈ Lords) и Дом представника обичних грађана (House оЈ Commons).
Дводома парламентарна структура је значајан сегмент уставноправне
историје Енглеске, који је изражавао супротстављене друштвене односе (по­
ред односа краља и парламента).
Дом лордова је у почетку имао превагу над Доњим домом и, по прави­
лу, је представљао конзервативну Енглеску, главно упориште краља, и брану
сувише радикалним законским предлозима. Доњи дом (House оЈ Commons) је
састављен од обичних грађана, и његовим радом председава изабрани спикер
(speaker). Могућност Дома лордова да блокира доношење било каквог закона,
доводила је до озбиљних потреса у парламенту. Изборне реформе у XIX веку
значајно су ојачале уставну позицију Доњег дома. Коначно је 1911. године до­
нет Закон о парламенту (Parliament Act), којим је укинут апсолутни и уведен
суспензивни вето Дома лордова. Дом лордова (Горњи дом) данас сачињавају:
преко 800 чланова наследних лордова (перови) које је раније одабирао краљ;
ту су и световни лордови (Temporal lords); 26 представника англиканске цр­
кве, духовни лордови (Spiritual lords); и један број истакнутих личности из
правосуђа (Law lords).
24. - Парламентаризам је посебан облик организације власти засно­
ван на подели власти. Парламентаризам, који се још назива и систем парла­
ментарне владе, посебно одликује политичка одговорност извршне власти
(владе) пред представничким телом (парламентом). Парламент бира владу и
располаже инструментима којима може континуирано надзирати рад владе.
Инструменти парламентарне контроле владе од стране парламента су: пн­
терпелација, посланичка питања, гласање о поверењу влади, буџетско право
парламента и парламентарне истраге.

С друге стране, успостављају се одређени инструменти утицаја владе

на парламент, као што су: право владе да затражи распуштање парламента,

право да поднесе оставку, право да тражи гласање о поверењу.

Порекло ових политичко-правних института је у уставној историји Ен­

глеске. Тзв. историјска уставност Енглеске изродила је неколико јавноправ­
них института модерне државе која је заснована на парламентарном систему
поделе власти, као што су: институт импичмента, установа премапотписа,

министарска одговорност, распуштање парламента.

Установа импичмента (impeachment) је правило настало кроз је;::rс.н

случај из 1742. године, када је због спора око буџета Роберт Волпол поднео

175
оставку, а парламент затражио да то исто учине и остали министри. На тај
начин се, од кривичне одговорности министара, преседаном, дошло до поли­

тичке одговорности целе владе према парламенту - односно до настанка тзв.

одговорне владе. Смисао те старе установе је у томе да су се државни служ­

беници могли позивати на одговорност због кривичног дела, а парламент
се могао ослободити министара чијим је радом био незадовољан. Посебно у
случају када разлог покретаља поступка није било кривично дело, већ сваки
други поступак који представља пропуст. Уколико би се овакав случај десио
и један члан кабинета био погођен овом мером, она се могла тумачити као не­
повереље целом кабинету, који је због тога, по правилу, подносио колектив­
ну оставку. Наведени преседан из 1742. године је, од кривичне одговорности
министара, довео до политичке одговорности целе владе према парламенту,

односно до настанка одговорне владе.

Од појма одговорне владе треба разликовати појам тзв. парламентарне

владе, која је настала паралелно са јачаљем политичких странака у Енглес­
кој. Наиме тзв. парламентарну владу су чинили чланови политичке странке
која победи на изборима и освоји већину у парламенту. Краљ је све чешће
поверавао лидеру странке која има највећи број посланика у парламенту, да
одреди чланове кабинета тј. да формира владу. Кабинет је све више зависио
од парламента, а све маље од краља.

Установа распуштаља парламента настала је у Енглеској као контра

мера владе, да се не би олако и неосновано распуштала. Наиме, кабинет је, у
пракси, такође кроз један преседан из 1784. године, изборио право да тражи
распуштаље Дољег дома и изазове нове изборе, на којима би се показало чији
став ће подржати бирачко тело. Тако постигнута равнотежа власти, у односи­
ма између кабинета и парламента, представља главну карактеристику и суш­
тину енглеског парламентаризма.

Установа премијера (prime minister) је кроз праксу еволуирала од члана

кабинета изједначеног са осталим члановима кабинета, у најважнију поли­
тичку личности најзначајнији орган власти. Настанак функције првог мини­
стра, везује се за почетак XVIII века и владавину Џорџа 1, краља који није
ни долазио у парламент и о чијим одлукама га је обавештавао најутицајнији
члан кабинета. Најутицајнији члан кабинета током двадесет година је био Ро­
берт Волпол, за чије име се везује настанак функције првог министра (prime
minister).
Данас у Енглеској, владу и кабинет формира лидер политичке партије
која победи на изборима - премијер, односно prime minister. Формално, мо­
нарх поверава премијеру мандат за састав владе. Иначе, иако се формирају на
исти начин, треба разликовати институцију владе и институцију кабинета.
На основу уставног обичаја, кабинет обухвата само министре најваж­
нијих ресора, од највише двадесетак чланова. Кабинет одржава заседаља нај-

176
мање једном недељно. За разлику од раније праксе, када чланови кабинета
нису могли истовремено бити и посланици, јер су то били "краљеви ;ьуди", у
савременом систему се усталило правило да министри морају бити чланови
једног од два парламентарна дома, јер се на тај начин лакше остваривала пар­
ламентарна одговорност министара. Влада је шире тело, које обухвата мини­
стре свих ресора, неке друге важније државне функционере, подсекретаре и
сл. и обухвата око стотинак чланова. Влада се не састаје као засебно тело.
Мада су битна својства парламентаризма у основи свутде иста,
25. -
ипак постоје и одређене разлике у појединим земљама које су се определиле
за овај систем организације власти.
Специфичности парламентарног система се огледају пре свега: у типу
изборног система (већински, пропорционални, мешовити); броју политичких
странака (вишестраначки или двостраначки системи); у облику државног
уређења (монархија или република); положај шефа државе (да ли се непос­
редно бира од народа или га бира парламент); унутрашња структура парла­
мента Qеднодоми, дводоми, вишедоми); и у начину избора владе (кабинетска,
парламентарна, канцеларска влада).
У правној литератури се као нека основна обележја парламентарног си­
стема углавном наводе следеће карактеристике организације власти:
Прво, равноправност легислативе и егзекутиве, уз постојаље ин­

струмената узајамног притиска једне власти на другу.

Друго, постоје области (послови) у којима делују заједно различити
државни органи, као последица гипке поделе власти. Тако је извршна власт
организована као бицефална - односно извршна власт која има два носиоца:
владу и шефа државе.
Треће, између две гране власти - извршне и законодавне, постоје одно­
си сарадње.

Четврто, законодавна власт припада парламенту, најчешће дводомом,

који се бира на општим и непосредним изборима. Извршна власт припада
шефу државе и влади. Шеф државе је стабилан елемент извршне власти, на
који парламент не може утицати, нити га из политичких разлога може сме­
нити. Његова основна функција је усклађивање владе и парламента. Влада
произлази из парламентарне већине, и када изгуби његово повереље обавез­
на је да се повуче. Влада је нестабилни елеменат извршне власти.
Пето. Сматра се да је специфично обележје парламентарног система по­
литичка одговорност владе пред парламентом.

Основни проблем парламентарног система је однос ова два органа

- владе и парламента.

Постоји и тзв. рационализовани облик парламентарног систе:--ы - тзв.

канцеларски модел са јаком улогом председника владе. Пример овг.квог об­
лика парламенратног система је тзв. Бонски модел, који срећемо у Уставу СР
177
Немачке, односно Основном закону из 1949. године, по угледу на кога је, у
основи, и обликован систем власти успостављен Уставом СР Југославије од
1992. године.
26. - Мешовити систем је такав облик организације власти у коме по­
стоји комбинација обележја председничког и парламентарног система, са не­
стабилним владама и независним шефом државе (Аустрија, Финска, Порту­
галија).
27. - Ауторитарни системи су системи организације власти у којима је
јединство власти изведено или у корист извршне власти - егзекутиве (фаши­
стички режими), или у корист легислативе (скупштински систем).
28. - Скупштински систем власти се заснива на начелу јединства вла­
сти у корист законодавног органа. Основна одлика скупштинског система је
да централно и доминантно место у организацији власти има представничко
тело - скупштина. Овакав положај и значај скупштине заснива се на непос­
редном избору њених чланова, односно избор од стране грађана даје демок­
ратску легитимацију скупштини, која је и једини законодавац.
У правној литератури се наводе следећа обележја скупштинског си­
стема власти (нпр. Р. Марковић, М. Пајванчић): прво, надлежности скупш­
тине као законодавног органа су повећане; друго, постоји колегијални облик
извршне власти (егзекутива) којег именује скупштина; треће, скупштина има
право да разреши егзекутиву и поништи одлуке извршне власти; и четврто,

одсуство инструмената којима би влада односно егзекутива могла утицати на

ску~штину и принудити је на одређено поступање.
Иначе, скупштински систем власти се напушта у уставној пракси бив­
ших социјалистичких земаља, у корист једног од модела организације власти
који се заснивају на начелу поделе власти.

178
ГЛАВА VI

НАЧЕЛО ВЛАДАВИНЕ ПРАВА

29. - Начела владавине права даје одговор на питаље на који начин се

врши власт у једној држави и друштву.
Теоријско порекло појма "владавина права" је у вековима стицаним по­
литичким и правним искуствима, у уставној и политичкој пракси Енглеске.
Читава плејада енглеских писаца је постепено, током векова, допринела да се
уобличи појам владавина права. Као резултат енглеског конституционализма,
владавина права се искристалисала као метаправно начела којим се ограни­
чава и контролише политичка власт.

А. В. Дајси је творац израза Rule оЈ law, који касније добија и општи зна­
чај. И данас, владавина права у Енглеској превасходно значи оно што је Дајси
под овим појмом подразумевао. Дајсијева теорија о владавини права, која има
своје критичаре и настављаче, придавала је овом појму три значења: прво,
владавина права као одсуство арбитрарне власти; друго, владавина права као
правна једнакост; и треће значеље, владавина права као судска заштита људ­
ских слобода и права.
У најширем смислу, владавина права је стари идеал политичке мисли
да се уместо владавине људи успостави владавина права. Овај израз се кори­
сти у два значеља: прво, као појам владавине права у политичком значељу; и
друго, као појам владавине права у правном смислу, који је по својој природи
увек временски и просторно ограничен, јер се односи на конкретну земљу у
одређеном историјском периоду.
Различита схватаља појма "владавине права" јављају се већ око. основ­
ног питаља: које је право владајуће. Тако постоје, прво, либерално-демократ­
ско схватаље појма владавине права; друго, позитивистичко схватање појма
владавине права и треће, према коме владавина права значи владавину пози­
тивноправног поретка одређених својстава.
У уставноправној теорији се као основни елементи који указују на по­
стојаље владавине права у некој држави наводе: постојаље уставног ограни­
чеља државне власти; одређена својства закона, тако да ваљане законе красе
општост, одређеност, постојаност, праведност и одређене унутрашље морал­
не вредности; обезбеђена су институционална и процесна јемства људске
179
 сигурности и слободе (независно судство, забрана ретроактивности закона,
и др.). Владавина права постоји уколико се у друштву односи између власти
и појединаца утврђују правом, а политички сукоби решавају правним сред­
ствима.

30. - Правна теорија и уставна пракса изнедрили су нека општепри­

хваћена начела и институције владавине права. То је, пре свега, легитимност
власти, што значи да она мора да изражава стварну вољу грађана. Легитим­
ност власти обухвата следећа начела: општост изборног права, једнакост из­
бора, непосредност избора, тајност избора, слобода избора. Поред тога, орга­
низација власти мора бити заснована на начелу поделе власти. Треће начело
и инструмент владавине права је независност судства. Најзад, без принципа
уставности и законитости - начела легалитета, нема владавине права.

31. - Садржина појма "владавина права« у уставном праву изражава

се изреком "уставност", а у неким системима и ширим појмом "уставност и
законитост... Начела уставности подразумева подложност државних органа
и појединаца објективном праву. Ово је суштина и правне државе. Држав­
на власт се заснива на објективној вољи унапред прописаних правила пона­
шаља, који искључују сваку самовољу носилаца власти. Државна власт, иако
је највиша правна власт у земљи, није слободна него је везана објективним
правом.

Садржина начела уставности и законитости произлази и базира се

на полазном начелу да је устав највиши правни акт. Начела уставности и
законитости садржи следеће принципе: сви закони и други општи акти мо­
рају бити сагласни са уставом; извршна и судска власт везане су законом;
независност и самосталност судства; јамче се слободе и права грађана; обез­
беђује се уставно судска заштита, поред осталог, у циљу заштите слобода и
права грађана.
32. - У уставима модерних држава наилази се и на појам "правне држа­
ве", који је створен у немачкој политичко-правној литератури у XIX веку.
Творци концепта правне државе су немачки правни писци Лабанд и Јелинек.
У теорији права, посебно у радовима Ханса Келсена и љегове школе, појам
"правне државе.. добија нова значења.
Под овим појмом се, пре свега, подразумева држава у којој је обезбеђена
формална законитост и правна једнакост грађана. У модерним политичким
системима концепт правне државе поставио је универзална човекова права и
слободе као реалну границу до које се власт простире.
Појам правне државе је еволуирао од његовог првобитног значеља по­
четком XIX века и времена када се првенствено односио на уставну монар­
хију, до данас почетком XXI века, када се употребљава и као принцип који
изражава одређену вредносну оријентацију држава у транзицији односно
бивших социјалистичких земаља.

180
 појма "правне држа­
Наравно, не постоји потпуна сагласност о значењу
ва оријентацијом на
ве". Међутим, овај проблем се у nравној теорији ублажа
садржај независно од конк­
"принципе правне државе", који има одређени
апстрактни садржај "принципа
ретног историјског оквира. Тај минимални
правом; владавину
правне државе" обухвата: ограничавање државне моћи
зације власти; политички
општих норми; поделу власти као начело органи
ос­
државне власти; неприкосновеност
nлурализам; одговорност носилаца
кроз механизам установа.
новних права човека; деловање државе
и правне држа­
33. - Колоквијално значење појмова владавине права
као синони ме, углавном из
ве је исто и многи правници их употребљавају
два разлога. Прво, оба појма имају исти циљ
- ограничаваље и обуздаваље
И друго, они се баз11рају
државне власти која треба да служи општем добру.
, пре свега, њихова иста тео­
на истим основним принципима, на шта указује
а теорија владав ине права тесно је nо­
ријска nодлога. Наиме, англоамеричк
т немачке филозофско­
везана са теоријом о nравној држави која је резулта
у на истим основним идеја­
nравне традиције, односно обе теорије се базирај
ма и принциnима.
да су се првобитно ве­
С друге стране, у правној теорији има мишљења
права временом све изра­
ома блиски појмови правне државе и владавине
владавина права (rule ој law)
зитије удаљавали, тако да данас енглески израз
staat), немају ништа заједничко. За­
и немачки израз правна држава (Rechts
ова два појма достигао кул­
ступници овог гледишта истичу да је јаз између
и стаљин изму.
минацију тридесетих година ХХ века у фашизму
правне државе сагле­
Разлика између појма владавине права и појма
везује искључиво за пози­
дава се углавном у следећем: "правна држава" се
постојање природне везе из­
тивно право, устав и законе, и она подразумева
природно право, правду,
међу државе и права; "владавина права" везује се за
права, поседујући метаправ­
правичност и превазилази концепт позитивног
од елемената за разликоваља
не елементе. Поред осталог, наводи се као један
правне принципе изнад држав­
ова два појма и то да владавина права ставља
тога, појам правне државе се у
ног разлога, а то значи и изнад државе. Поред
владавине права.
правној теорији сматра ужим у односу на појам
ине права је састав ни део историјског про­
34. Примена начела владав
је средиш ту грађан ин. Али, у новом
цеса стварања модерне државе у чијем
њавају се и неким новим ас­
времену схватања појма владавине права употпу
на почетку XXI века широко
nектима. Тако је у погледу nримене овог начела
а са демократском тради­
прихваћен вредносни став да је у западним земљам
ављено. У источноевропским
цијом стање владавине nрава мање-више успост
је актуелизована као саставни
земљама и земљама Централне Европе оно
, у уставним актима земаља у
део транзиционог процеса. Тако се, по правилу
181
 транзицији доношеним од 1991. године, уноси као циљ и начела правног си­
стема успостављаље принципа владавине права.

Међутим, још нема поузданих научних оцена периода социјалистичке

уставности у Југославији, па и Србији, у оквирима једног особеног самоуп­
равног система, осим уколико се сама чиљеница напуштаља тог система
аутоматски схвати као љегова негативна оцена, у свим сегментима наче­
ла владавине права. Уз све разлике у погледу тога шта је основни и
најваж­
нији критеријум успешности - да ли политичка права или економска
права,
да ли систем или пракса, уобличила су се углавном два гледишта у
оцељи­
ваљу тог времена са становишта примене принципа владавине права.
С једне
стране, тај се период оцељује као "пола века изопачене уставности" и "квази-
уставности", са "семантичким уставима" и "уставима
ф асадама", о том вре-
мену се говори као времену грубог кршеља људских права и слобода,
и сл. С
друге стране, има мишљеља, не сасвим без аргумената, да тоталитар
ност и
ауторитарност тог система није била тако крута и ригидна као у неким
дру­
гим комунистичким земљама, и да је социјалистичка уставност у Југославиј
и
па и Србији, уз све недостатке и ограничеља, ипак релативно широком
кругу
грађана обезбеђивала одређену економску и правну сигурност и стабилнос
т
у оствариваљу социјалних и радних права.
35. - Мада теоријска супстанца владавине права - као замисао о доб­
ро уређеној држави - остаје непромељена, у новим историјским околностима
овај појам се употпуљава новим идејама. Ново време је обележено новим
од­
носима, унутрашљим и међународним, који утичу на употпуљаваље
начела
владавине права новим садржајем.
Начела владавине права је појам који припада унутрашљем правном
поретку и односи се, пре свега, на систем унутар једне државе. Међутим,
на
оствариваље тог начела, или бар на неке љегове сегменте, утичу и нови
међу­
народни односи и међународно право као израз тих односа.
Поред оног познатог и увек актуелног питаља - како уклопити идеју
владавине права и одређиваље граница државне власти у сфери слобода
и
права грађана, у теорији и у политичкој пракси разматра се у повезаност
и,
начела владавине права које се односи на систем унутар једне државе,
и поја­
ва отвараља државног питаља углавном источноевропских постсоциј
али­
стичких држава. У усл~вима јачаља интегративних процеса у Европској
унији, парадоксално, долази до дезинтеграционих процеса и процеса
распада
социјалистичких федерација (СССР, ЧССР и СФРЈ). У том контексту уочава
се
веза између снажне тенденције стављаља људских слобода и права у земљама
постсоцијалистичке транзиције у жижу бављеља, како унутрашљих,
тако и
међународних снага и институција, као и чиљенице да се при томе, под
ви­
дом заштите људских права, нарочито маљинских, значајно
утиче на унутра­
шљи поредак и политичке односе у тим земљама (отворено или прикривен
о).
182
 ева под изразом
У правној литератури и расправама о појави која се подразум
социјалистичких
транзиција, уочава се повезаност између "пада и рушења"
држава које су
политичких режима, али и распада оних источноевропских
да су западне
имале федерално уређење. При томе, уочава се и чињеница
политичких режима,
демократске земље, уз пад и рушење социјалистичких
, политичких
прошириле свој утицај. Читав тај комплекс питања и проблема
теорији се посматра у својој повезано сти, а принцип
и економских, у правној
нека друга начела уставног уређења (као нпр. федерално
владавине права и
већ се као компати билни виде на истом задатку и са
начело) се не раздвајају,
истим циљем.
се у везу
И наддржавни колективитети каква је Европска унија доводе
и истиче се потреба чвршћег везивањ а за
са принципима владавине права,
злоупотр ебе власти на наднацио нал­
владавину права - у циљу заштите од
ном нивоу.
схватањима
· Наведене појаве, чини се, указују и на неке нове аспекте у
љег правног поретка.
начела владавине права као принципа унутраш

183
 ГЛАВА VII

ДРЖАВНО УРЕЂЕЊЕ

36. - Државно уређење је у најопштијем смислу облик у коме се успо­

стављају односи између централних и нецентралних органа у одређеној
државној заједници.
Постоје два основна типа државног уређења: унитарна држава и феде­
рална држава или федерација (Р. Марковић). Ако је државна власт распоређе
­
на по вертикалној структури на једног јединственог носиоца - то је унитарна
држава, а ако је државна власт распоређена вертикално на неколико центара
-реч је о федералној држави. Разлика између ова два типа државе нарочито
је
изражена ако је реч о централистички уређеној унитарној држави, у којој
је
целокупна државна власт усредсређена у централним органима, који ту
вла­
ст врше или непосредно или преко својих подручних органа, које сами
по­
стављају и који су им непосредно одговорни.
Међутим, у правној теорији, често је у употерби и таква класификација
према којој, поред унитарне државе, постоји и сложена држава. Заступниц
и
овог гледишта, уз уважавање тешкоћа у дефинисаљу појма сложене државе,
разликују три типа сложених држава: унија (персонална и реална), конфеде­
рација и федерација (М. Пајванчић).
Разлика између ове две типологије државног уређења је што прво наве­
дено гледиште, полази од тога да конфедерација није држава, већ савез држа­
ва; а друго гледиште и конфедерацију и федерацију види као државу, само
сложен у.

УНИТАРНА ДРЖАВА

37. - Унитарна држава представља један од облика државног уређења.

Унитарна држава правно и политички располаже целокупношћу државних
надлежности. На истој државној територији, исто становништво
- њени
грађани, покоравају се само једној власти, њеном уставу и законима. У уни­
тарној држави један је носилац власти, а грађани су подређени једној поли­
тичкој вољи.

184
 Основно на чело на коме почива унитарна држава је да је држава једна и
недељива. Њено суштинско обележје је да одлуке државне власти подједна:ко
обавезују целокупно становништво државе. То је "хомогеност власти" уни­
тарне државе.

Пример устава који успоставља једно централизовано унитарно држав­

но уређење је Устав Прве француске Републике од 24. септембра 1792. године,
који утврђује "Република је једна и недељива".
Међутим, унитарна држава може бити и децентрализована, то јест
власт могу вршити, поред централних органа, и релативно самостални де­

централизовани органи који имају сопствену надлежност. Зато је у вези са

различитим типовима државног уређења најсуптилнија разлика која постоји
између децентрализоване унитарне државе и федералне државе.
Сједињена унија је један облик унитарне државе, у којој постоји један
јединствен законодавац, али се све норме не примењују јединствено на целој
територији државе. Сам законодавац унитарне државе може одлучити да се
одређени закони не примењују на одређеним деловима територије. Пример
сједињене уније је Уједињено Краљевство Велике Британије и Северне Ирс:ке
настало уједињењем Енглеске, Велса, Шкотске и Ирске у периоду од 1800. и
1921. године.
У компаративној уставној пракси, разликују се у основи три типа уни­
тарних држава: централизоване, децентрализоване и мешовити облици.
38. - Децентрализација и деконцентрација. У унитарној држави, цен­
трални државни органи врше власт као једини државни органи. Они ту вла­
ст могу вршити у целини, или поједине послове могу поверити подручним
органима. С обзиром на однос који се успоставља између централних и не­
централних органа, унитарна држава може бити централизована и децент­
рализована.

И у централизованој унитарној држави мора да постоји неки обmt:к

успостављаља односа између државних органа који сви представљају једног
носиоца власти. Деконцентрација је инструмент помоћу кога се успоставља
потпуна подређеност нецентралних органа централним органима државне
власти и успоставља централизовано државно уређење у унитарној држави.
Децентрализација је инструмент помоћу кога се нецентралним органи­
и
ма оставља известан степен самосталности у односу на централне органе

успоставља децентрализовано државно уређење које се назива децентрализа­

ција. У ужем значењу децентрализација је облик децентрализације управе.
Децентрализација и деконцентрација су два модалитета оствариваља
начела јединства државне воље у унитарној држави. Разлику између њих
најједноставније изражава питање поверавања послова државне управе.
Код деконцентрације послови државне управе се поверавају држав­
ним органима представницима државе; док се код децентрализације ти исти

185
 послови поверавају недржавним органима, представницима грађана. Држав­
на власт је децентрализована само ако је пренета на нецентралне органе из­
ван државне хијерархије, тј. на органе који нису у субординативном односу
према државној власти. Децентрализацију успоставља држава према својој
вољи, државним законом. Децентрализација је преношеље послова државне
управе из надлежности централних државних органа на нецентралне органе,

типа локалне самоуправе, или чак на локална представничка тела која бирају
грађани непосредно.
Децентрализација не значи преношење и коначно слободно вршеље
послова државне управе. Она је стављена под надзор централне власти, која
врши контролу законитости у вршељу пренетих послова.

Децентрализација може бити функционална и територијална.

39. -
Функционална децентрализација се састоји у признаваљу одређеним
јавним службама (делатностима од општег, од јавног значаја) о чијем функ­
ционисаљу брине држава, права на одређен_ степен независности, који обух­
вата учешће у управљаљу и руковођељу.
Територијална децентрализација се састоји у преношељу државних
послова од стране централних, нецентралним недржавним органима, тзв.
ор­

ганима локалне самоуправе. Ово је шире значеље територијалне децентрали­

зације, и љу обележава одређена независност територијалних колективитета
од централних државних органа.

Вертикална организација се успоставља на територијалном принципу,

што значи да се на одређеној територији установљавају органи власти који
на том подручју обављају послове из своје надлежности. Стога се вертикална
организација власти назива још и територијална организација власти.
Територијална децентрализација може обухватити и појам терито­
ријалне аутономије. Локални послови су такође државни послови, али за љи­
хово обављаље није неопходно примељивати државну власт.
ЛокаЈIНа самоуправа је институција у којој се остварује политичко
право грађана на самоуправљаље. Органи јединица локалне самоуправе нису
локални органи државне власти, јер су локалне јединице самоуправни енти­
тети, а локални органи у љима су самоуправни органи. Али, они истовремено
обављају и државне управне послове локалног карактера и значаја.
Локална самоуправа обухвата аутономију локалних од централних
државних органа у сфери локалних послова; а територијална аутономија
обухвата и аутономију у области законодавства, која се додељује јединицама
територијалне аутономије.
За разлику од децентрализације, као облика децентрализације државне
управе, који се проучава у управном праву, локална самоуправа и терито­
ријална аутономија се проучавају у уставном праву.

186
 40. - Постоје одређена правна мерила за разликоваље унитарве од фе­
дералне државе.

Прво. Најјаснија разлика се уочава у вези са надлежностима и типови­

мери­
ма централних и федералних јединица. Једно од прецизнијих правних
е
ла је како се одређује надлежност децентрализоване јединице и федералн
и меља за­
јединице. Надлежност децентрализованих јединица се одређује
их
коном и подложна је утицају централних власти; а надлежност федералн
власти.
јединица се одређује и меља уставом, и ван домашаја је централне
децен­
Друго мерило је везано за систем контроле над вршељем надлежности
трализоване и федералне јединице. Над актима децентрализованих јединица
их органа,
постоји, поред правне, и политичка контрола од стране централн
који могу оцељивати и љихову целисходно ст. У федерално ј државЈ!, над ак­

тима федералних јединица може постојати само правна контрола, односно

­
контрола уставности и законитости. Треће, федералну јединицу карактери
шу нека обележја која немају децентрал изоване јединице, а то је постојаље
Четвр­
самосталног делокруга у коме она врши највишу законодавну власт.
у
то, уставом федерације обезбеђује се право учешћа федералних је;.:щница
посебно уставотво рне и законодав ­
вршељу надлежности федералне власти,
децентрал изоване јединице и
не. Пето, у случају сукоба надлежности између
фе­
државе, превагу увек има држава. У случају сукоба надлежности између
у
дералних јединица и федералне власти, превагу има она власт која се креће
границама федералног устава. Такве спорове у федералној држави по прави­
са
лу решава уставни суд. Зато је установа уставног судства органски срасла
федералним државним уређељем.
Федерална држава је, упркос свим разликама, сличнија децентрализо­
ваној унитарној држави, него конфедералној држави.

ФЕДЕРАЦИЈА И КОНФЕДЕРАЦИЈА

У најопштијем значељу федерадизам је појава повезиваља и сло­

41. -
бодног удруживаља различитих територијалних заједница људи у оквиру
им
једне државе или између више држава и политичких целина, са различит
циљевима.

Федерализам није нова појава, већ се одређени облици савеза градова­

не­
држава срећу у Старом и у Средљем веку. Историјски су познати савези
конфедера ције образован е у Средљем веку у Швајцарск ој,
зависних држава -
Холандији, Немачкој. ·
о~~
Класична теорија федерализма је настала као доктрина о фе:::Ј:ералн
ма" Александа р Хамилтон ,
типу државе коју су створили "очеви федерализ
Џејмс Медисон и Џон Џеј у својим "Федералистичким списима", објашља-

187
 вајући и допуљавајући устав прве савремене федерације у свету - Устав САД
од 1787. године. То значи да овај нови тип државе није настао као резултат
примене одређеног раније створеног теоријског система, већ као резултат
конкретних политичких прилика које су владајуће политичке снаге примо­
равале на компромис.

У XIX веку неке европске земље преузимају федерацију као уставни ме­
ханизам удруживаља у веће политичке целине, из различитих разлога.
Уставна теорија разликује два главна облика федерализма: инт­
ра државни федерализам, чији је главни облик федерална држава; и интер
државни федерализам, чији је главни облик конфедерација - савез држава.
Традиционална уставна теорија је повезивала конфедерацију и федерацију у
два типа државе - сложен у државу. А федерација и конфедерација су облици
или степени оствариваља федерализма. Са тог становишта посматрано, Ев­
ропска унија данас би се могла окарактерисати пре као облик односно степен
оствариваља конфедерализма, уз усмереље ка федерализму.
У нашој уставно правној теорији прихваћено је гледиште, које се и овде
заступа, да су федерација и конфедерација две квалитативно другачије врсте
- федерација је држава, а конфедерација није савезна држава већ савез држа­
ва (Ј. Ђорђевић, М. Јовичић, А. Фира, К. Чавошки, П. Николић, З. Ђукић, Р.
Марковић, и др.)
42. - Разлика између федерације и конфедерације сагледава се помоћу
неколико мерила, односно љихових квалитативно различитих обележја.
Конфедерација је међународно друштво држава и она не ствара над
државу; док је федерација држава (Р. Марковић).
Конфедерација, за разлику од федерације, нема ниједну од три класич­
не државне власти (законодавну, извршну, судску), већ као скуп независних
држава она има само заједнички орган.
Конфедерација настаје и престаје правним путем, за разлику од државе
(па и федерације), која настаје фактичким путем.
Чланови конфедерације су државе, а не и грађани у тим државама; док
су у федерацијама конституенти - државе чланице и грађани са којима феде­
рална држава непосредно општи.

Конститутивни акт конфедерације је уговор, који утврђује циљеве кон­

федерације и начин љиховог оствариваља, те је она творевина међународног
права. Федерација је пак нова држава и творевина државног права која се
заснива на уставу и уставном праву.

43. - Правна природа федерације је иста као и код сваке друге државе:
сувереност припада средишној власти; закони и одлуке федералних власти
непосредно обавезују грађане; у федерацији се на врху хијерархије правних
аката налази федерални устав; федералну државу карактерише јединствено
држављанство.

188
 Међутим, један од најпознатијих теоретичара федерализма Карл Фрид­
т у
рих сматра да у федерацији нема суверена, јер се аутономија и суверенос
сваком политичком поретку искључују.
44. - Постоје одређена заједничка обележја федерација по којима се
оне разликују као облик државног уређеља и по којима се одређује љихова
и и над
природа. То су: прво, постојаље два нивоа власти на једној териториј
надлежно­
једним становништвом; друго, постојаље самосталног подручја
у
сти оба нивоа власти; треће, уставна јемства самосталности сваке власти
љеним уставним оквирима. У тим оквирима указује се на основна обележја

уставноправног уређеља федерације.

1) Свим федерацијама је својствено постојаље два правна поретка, од­
ља
носно двоструке структуре уставности. Ово обележје федерације представ
правни израз својства федерације као облика заједничке државе.
У правној теорији се сматра да су удружене федералне јединице рав­
ноправни субјекти са федерацијом у ужем смислу, те оне морају имати своје
При
самосталне уставе на основу којих се развија љихов правни поредак.
томе, устави федералних јединица нису акти равноправни са савезни~!
уставом, јер по правној снази својих аката федерација и федералне јединице
нису два равноправна субјекта.
2)Супрематија федералног правног поретка у односу на правне порет­
феде­
ке федералних јединица, представља битно својство федерације. Нема
би формално -правно заобишла овај постулат. За савремене фе­
рације која
је да су уставно-п равни односи у љима уређею1:
дерације карактеристично
и
на принципу субординације. У свим федерацијама без изузетка федералн
устав мора да конституише два посебна правна поретка (федераци је и феде­
прав­
ралне јединице) што подразумева постојаље посебних система оппгтих
них аката (устава и закона) чији су међусобни односи уређени на хијерар­
а­
хијском принципу. Стога је хијерархија општих правних аката у федерациј
аката, који у
ма компликованија, јер се ту јавља четири категорије општих
савезне
оба правна поретка у целини узев имају највећи значај: устав и закон
државе и устави и закони федерални х јединица.
Од односа који се јавља између устава федералних јединица с једне, и
феде­
савезног устава и закона, с друге стране, зависи како се правни поредак
ралне јединице уклапа у правни поредак читаве федерације.
У уставним системима федерација постоје извесне разлике у погледу
случају да
тога у чему се састоји тај хијерархијски однос и како се поступа у
тај однос не буде поштован.
З) Теоретичари федерализма указују да је уставна расподела функци_i а
између федералних јединица и федерације један од битних елемената пој:-.~а
федерализма. Тај однос се уређује савезним уставом односно уставом феде-
189
 рације. Првенство у федерацији има федерални устав, који обезбеђу
је да цен­
трална власт има "надлежност-надлежности" (Kompetenz-Kompe
tenz).
4) Сви федерални устави сами истичу и обезбеђују свој карактер нај­
вишег закона земље (тзв. supremacy clause). Принцип супрематије
федералног
правног поретка подразумева у првом реду, да је Устав федераци
је у апсо­
лутном смислу lex supremus у односу на уставе федералних јединица
. Обез­
·беђиваље примата федералног устава путем института оцене уставнос
ти
свих осталих општих правних аката, а пре свега закона, сматра
се битним
обележјем федерално уређене државе.
Федерални устав је неприкосновен и ненарушив акт, што
се у прав­
ној теорији објашљава чиљеницом да је једино федерација носилац
државне
суверености, а да то федералне јединице нису (иако се у низу
федерација оне
називају државама).
45. - У теорији уставног права и у федерално уређеним државама по­
стоји опште прихваћено схватаље о карактеру федералног устава
и љеговом
односу према уставима федералних јединица. Ово схватаље
заснива се на сле­
дећим поставкама: 1) федерални устав временски и логички претходи
уставу
федералних јединица; 2) федерални устав је акт хијерархијски
више власти,
и то је акт најјаче правне снаге у федералној држави и устав
федералне је­
динице мора с љим бити у сагласности; З) федерални устав је
опште важећи
правни акт, и он обавезује и ону федералну јединицу чији
представници у
савезном парламенту нису гласали за тај устав, односно
чији га парламент
или грађани нису ратификовали јер са љим нису сагласни. Било
би супротно
суштини федерализма ако би се тражила сагласност свих федерал
них једи­
ница у поступку промене савезног устава.

У највећем броју федерација код промене савезног устава захтева

се и
одговарајуће учешће држава чланица, а већина писаца се слаже
да при томе
не би требало захтевати потпуну једногласност свих држава чланица.
У свим федерацијама, без изузетка, установљен је одређен хијерархи
ј­
ски однос између устава федерације и устава федералне јединице
, али устави
европских федерација на различите начине формулишу принцип
супрема­
тије савезног устава у односу на уставе држава чланица.
По правилу, устав федералне јединице мора да буде у складу
са феде­
ралним уставом, при чему се у уставној пракси најчешће употреб
љава појам
"сагласности" или синтагма која има практично исто значеље
("у складу",
"несупротност" и сл.). Тако Основни закон СР Немачке из 1949.
године садр­
жи класи ч н у формулацију "Савезно право крши (ништи) право
земље" којом
решава однос између устава Федерације и устава федералне јединице
(земље).
У Аустрији је тај однос решен одредбом Устава из 1945. год. да
"Устав покраји­
не не сме дирати у федерални Устав". Устав Швајцарске из
1848. (ревидиран
1974.) предвиђа да "Кантонални устави не смеју да садрже ниједну одредбу
190
 год.
супротну одредбама федералног Устава". Устав Руске Федерације из 1993.
утврђује да Устав РФ "има највишу правну снагу"; да устави и закони репуб­

лика морају бити "у складу" са Уставом Руске Федерације и савезним закони­
ју
ма; као и да "Устав Руске Федерације и савезни закони уживају супремати
на целокупној територији Руске Федерације".
У случају ако начела супремације савезног устава не буде поштовано
једи­
односно у случају сукоба између савезног устава и устава федералне
нице, о томе не одлуЧује орган који доноси устав, већ уставни суд. Сходно
томе, устави свих европских федерација утврђују надлежност уставног суда
за решевање евентуалног сукоба између највиших нормативних аката феде­
рације (савезног устава и закона) и највиших правних аката федералне једи­
да та
нице (устава и закона). Међутим, компаративна уставна пракса показује
надлежност уставног суда није истог домашаја у свим федералним држава1ма.
Обавеза сагласности устава федералне јединице са савезним уставом
ју
указује на супремацију правног поретка федерације и строгу хијерархи
федерациј ама дата је предност начелу уставност и
правних аката. У таквим
уместо федералном начелу.
Принцип приоритета савезног правног поретка има посебан значај у
већа
федерацијама у којима је уставотворцу федералне јединице остављена
"маргина слободе" и у којима устав прокламује принцип самоорганизоваља
само­
федералних јединица. Уколико устав федералне јединице потпуно
стално и независно од федералног устава утврђује организац ију федерал­

не јединице, примена федералног начела захтева да се предвиди и обезбеди

савез­
примена правила да устав федералне јединице мора бити у складу и са
ним законом.

У свим федерацијама основни садржај федералног устава је рас­

46. -
подела надлежнос ти између федерације и федералних јединица према једном
одређеном систему равнотеже који је резултат заједничких политичких и
других интереса.

Федерални устав: димензионира искључиву надлежност федерације;

и
одређује области мешовите надлежности (која у одређеној мери припада
федерацији и федералној јединици); утврђује правило како ће се поступити
е и
у односу на преостале функције које нису распоређене између федерациј
федералних јединица; уређује вертикалн е односе између најважниј их држав­

них органа, итд.

Све то чини одређени уставни модел федералне државе, који може ка­
се тако
рактерисати јачи, или слабији степен примене федералног начела, па
приме­
разликују мање или више централизоване федерације. Према степену
е­
не федералног начела могу се разликовати "праве" федерације од "квазифе:з:
рација". За централизованије федерације карактеристичан је слабији степен
примене федералног начела.
191
 Проучаваље питаља расподеле функција између федерације и фе­
дералних јединица показује да ова расnодела у време доношеља устава не
може бити уређена исцрnно и потnуно без "остатка". Стога федерални устав
утврђује правило - тзв. nретnоставку надлежности, како ће се nоступити у
односу на функције које нису распоређене између федерације и федералних
јединица.
У уставима федерација, по nравилу се, сагласно са природом федерал­
ног начела, nретnоставка надлежности утврђује у корист федералних једини­
ца (нnр. Устав Швајцарске, Основни закон СР Немачке, Устав Аустрије, Устав
Руске Федерације). Управо у тој претпоставци надлежности у корист феде­
ралних јединица треба тражити разлику између федерализма и регионализ­
ма.

Начини поделе власти између два центра у евроnским федерацијама

одређује се у уставу федерације. Подела надлежности се врши, по правилу,
енумерацијом овлашћеља федералне власти, а сва nреостала власт (residиary
power) припада државама чланицама.
Уставно-правна наука истиче као правило да надлежност одређену ге­
нералном клаузулом, односно без посебног набрајаља треба тумачити широ­
ко, а ону која је наведена позитивном енумерацијом, уско.
У Уставу Руске Федерације, која је једина федерација у свету која има
тако велики број субјеката (21 репубилика, 61 покрајина, 49 области, 2 града
федералног значаја, 1 аутономна област и 10 аутономних округа, с тим што су
само републике државе које доносе и уставе и законе), расподела надлежно­
сти између савезне државе и субјеката Руске Федерације је извршена енуме­
рацијом овлашћеља савезне власти, а потом и заједничких надлежности. На­
име, у 18 тачака набројана је искључива надлежност Федерације, а у 13 тачака
набројана је заједничка надлежност Федерације и љених субјеката. Одредбе
о заједничкој надлежности у истој мери се односе на све субјекте РФ. Пред по­
ставка надлежности је утврђена у корист субјеката РФ.
47. - Може се закључити да федерална држава разрешава теоријску
противуречност између јединства целине и слободе љених саставних делова,
што се постиже nрименом неких основних начела: начела супрематије феде­
ралне државе; начела аутономије федералних јединица; и начела партиципа­
ције федералних јединица у централној власти.

ВРСТЕ И ЦИЉЕВИ ФЕДЕРАЦИЈА

48. Историјски nознате федерације су имале неколико основних раз­

лога за образоваље државе са оваквим типом државног уређеља. То су ет­
нички, историјски, географски И привредни разлози.

192
 Међутим, у nракси су најчешћи случајеви федерација код којих је
истовремено деловало више различитих разлога, од којих је један био одлу­
чујући. Примера ради, има федерација које такође имају вишенационалв:и
састав, али он није био nресудан у оnредељељу за федерализам. Швајцарска,
која је уз САД најстарија федерација на свету, је доношељем Устава од 1848.
године nрерасла у федеративну државу која је имала (и до данас задржала)
све битне карактеристике једног аутентичног федерализма. Швајцарска је
земља са мешовитим националним саставом, али су разлози оnредељиваља

за федерализам били традиционалне nрироде (nостепено удруживаље кан­

тона), а не етнички.
Ни у Уставу Руске Федерације од 1991. кључ за љене јединице очиглед­
но није био национални, иако је Русија вишенационална држава.
49. -У уставноnравној науци се углавном четири мерила могу сматрати
поузданим критеријумом за међусобно разликоваље федерација: начин њи­
ховог настанка; национални састав (једнонационалне или вишенационалне);
федерална структура (nромељљива и неnромељљива); и начин организоваља
федералног nодручја (федерације чија територија се састоји од териториЈа
федералних јединица и оне које имају и нека друга федерална подручја).
Према начину настанка разликују се федерације настале методом агре­
гације и деволуције. Настанака федерације nутем агрегације (association) nо­
стоји када се независне државе удруже у једну федералну државу (нпр. САЈ;,
Швајцарска, Немачка). Методом деволуције (dissociation) настају федерације
код којих долази до nотnуне nромене унутрашље структуре државе, и то у
правцу разједиљаваља дотада унитарне државе на неколико целина које до­
бијају својства федералних јединица.
50. Класични циљеви федерација, који су по правилу изражавани у
nреамбули федералног устава, су: заједничка одбрана земље, заједничка еко­
номија, национални циљеви.
У савременим федерацијама мељају се класични циљеви федерација.
За разлику од бивших социјалистичких федерација (СССР, ЧССР, СФРЈ), код
којих је битан фактор опредељиваља за федерализам било решаваље сло­
жених међунационалних односа, уставним и другим актима нових федера­
ција, nрокламују се и уводе нови циљеви као што су: развој демократије и
оствариваље nрава грађана.
Тако Устав Руске Федерације у преамбули садржи nрокламацију да се
овај акт доноси "nотврђујући права и слободе човека" као и "nотврђујући чвр­
стину демократске основе" Русије.
И Устав СР Југославије од 1992. године је у Преамбули, nop<::::r
историјских разлога, садржао и јасан демократски предзнак. Двочлана јуrо­
словенска федерација створена је са циљем да се удруживаљем две репубm!-

193
ке остваре "слободарске, демократске и државотворне традиције, историјске
повезаности и заједнички интереси државе Србије и државе Црне Горе".

ОДНОСИ У ФЕДЕРАЦИЈИ

51. - Принцип добровољности је основни услов федералне државе. За

федерацију је потребна сагласност чланица федерације.
Међутим, принцип добровољности, као минимални али неопходни ус­
лов и најблажег федерализма, релативизује се у савременим условима на два
начина: или се овај принцип не уважава, или се јављају разлике у начину из­
ражаваља тог принципа. Чиљеница је да данас има федерација и сложених
држава које не настају на добровољној бази, већ под присилом међународ­
не заједнице. Босна и Херцеговина и Муслиманско-хрватска федерација су
државе односно "ентитети" настали снагом међународног пакта.
52.- Важно обележје класичнихсоцијалистичких федерација створених
на етничком принципу био је принцип равноправности народа, без обзира
на љихову величину, снагу и ранију политичку улогу.
Међутим, крајем ХХ века у новим међународним условима, принцип
равноправности народа у политичкој и уставној пракси добија нове интер­
претације, тако што се: или доводи у питаље непризнаваљем права народа на
самоопредељеље; или се постепено трансформише у принцип равноправно­
сти република чланица.
У Уставу Руске Федерације је прокламован принцип равноправности
и самоопредељеља народа, али се као основни принцип уставног уређеља
утврђује принцип равноправности субјеката Федерације, с тим што "кључ" за
љене федералне јединице очигледно није национални. И у Уставу СР Југосла­
вије од 1992. године, напушта се принцип равноправности народа, и утврђује
се принцип равноправности република (и равноправности грађана).
Може се рећи да у бившим социјалистичким федерацијама принцип
равноправности народа више није принцип федералног уређеља. Он остаје
као начело унутрашљег уређеља федералних јединица где се остварује у
зависности од љихове националне структуре и уставног уређеља.
53. - Принцип једнакости федералних јединица је елеменат хомогено­
сти у федерацији. Федерација не трпи превелике разлике између чланица
федерације; она захтева у основи исти политички систем, исти друштвено­
економски поредак, у федерацији и у федералним јединицама. Овај захтев
произлази из суштине федерације и значаја љихових заједничких циљева.
Један од основних принципа класичне теорије федерализма је једнак
положај федералних јединица у федерацији, без обзира на љихову снагу и
величину (М. Јовичић). Једнакост федералних јединица представља битну

194
особеност федерализма, која се лакше остварује ако међу њима не постоје су­
више велике разлике у величини и снази.

Обезбедити све те принципе у федерацији коју чине само две федералне

јединице, неједнаке снаге и величине, захтева велике компромисе. Настојање
Устава СРЈ од 1992. године да постигне поштовање наведених принципа, у
условима када федерацију чине две федералне јединице (Србија и Црна Гора)
тако различите по величини и економској снази, у постојећим политич­
ким (међународним и унутращњим) околностима, није успело да обезбеди
функционалност и стабилност југословенске федерације. У СР Југославији је
постојао проблем различитости федералних јединица, не само из објектив­
них разлога, већ и због неусклађености концепција парламентарног система
у сва три устава и његове разл1_1чите примене на оба нивоа. У тој смањеној
двочланој федерацији није се успело обезбедити једно од основних начела
добро уређене федерације - начело хомогености, које подразумева "суштин­
ску истоветност основних правних и политичких установа у свим државама

чланицама" (М. Јовичић).

195
ГЛАВА VIII

НЕКЕ МЕТЕ УСТАВНЕ ДОКТРИНЕ

У ВЕЗИ СА ФЕДЕРАЦИЈОМ

54. - Класичну теорију федерализма, на искуствима развоја познатих

федерација, употпуљавају неке нове идеје - "метауставне доктрине" о при­
роди федералних односа, за које се верује да су отеловљене у уставу, мада
их уставотворац није уредио (К. Чавошки). Ту спадају, пре свега, питаље
суверености, сецесије, самоопредељеља народа, и питаље нулификације, која
су теоријски и практично повезана. Ради разумеваља неких савремених тен­
денција у уставном праву овде се указује на нека од тих сложен их питаља, без
шире научне разраде и примерено потребама студената права, по мишљељу
аутора.

ПРАВО НАРОДА НА САМООПРЕДЕЉЕЉЕ И ПРАВО

ФЕДЕРАЛНИХ ЈЕДИНИЦА НА ОТЦЕПЉЕЉЕ

55. - Право народа на самоопредељеље има свој међународни и унут­

рашљи уставноправни аспект.

Право народа на самоопредељеље је једно од основних начела међуна­

родног права, које је признато Повељом Уједиљених нација, Хелсиншком по­
вељом и разрађено је у другим међународним документима, о чему је и у на­
шој литератури доста писано. Не упуштајући се дубље у љегову међународну
димензију, према важећим међународним документима о људским правима,
право народа на самоопредељеље значи "да су они слободни у одређиваљу
сопственог политичког статуса, као и у томе да следе сопствени економски и

друштвени развој у складу са политиком за коју се сами буду определили".

Унутрашљи вид овог права, има своје теоријско и историјско порекло
у народном суверенитету, који је основ за коришћеље права народа на само­
опредељеље.

Случај Југославије је отворио питаље тумачеља, оствариваља и гаран­

товаља овог права, како са међународног, тако и са унутрашљег становишта.
Југословенска федерација је оюiј несрећни пример на коме је демантована те-

196
орија и преобликована међународна пракса у вези са питаљима права народа
на самоопредељеље и права федералних јединица на отцепљеље.
56. - Историја уставности Југославије показује да су уставни акти (Од­
луке АВНОЈ-а из 1943. године којима је на етничком принципу успостављено
федерално уређеље, и сва три југословенска устава од 1946, 1963. и 1974. го­
дине) признавали право народа на самоопредељеље и отцепљеље. Ово право,
иако декларативне природе, указивало је на добровољни карактер југосло­
венске федерације која је настала као резултат слободно изражене воље југо­
словенских народа.

Устав СФРЈ од године није уређивао ни предвиђао могућносr ни

1974.
поступак љеговог поновног коришћеља, а појединим одредбама је то и оне­
могућавао.
Зато су се појавиле различите интерпретације Устава. Према једном ту­
мачељу, извлачио се закључак да је ово уставно право искоришћено и потро­
шено. Према другом тумачељу, право на самоопредељеље се не може смат­
рати "потрошеним" ни "конзумираним" самим чином ствараља заједничке
државе, па тако ни у Уставу од 1974.
Наиме, када се крајем осамдесетих година југословенска федерг.ција
суочила са чиљеницом да је сваки интерес временски ограничен, након више
деценија заједничке државе могло се легитимно и основано поставип! пи­
таље да ли је за опстанак југословенске федерације постојао заједнички •~нте­
рес љених пет конститутивних народа.

Међутим, у случају Југославије то се питаље није као такво поставило.

Право народа на самоопредељеље трансформисало се у право република на
отцепљеље.

Као резултат развоја југословенског федерализма и промељене кон­

цепције југословенског федерализма од 1971. а потом и 1974. године, с јед­
не стране; и с обзиром на став међународне заједнице (изражен нпр. у За­
кључцима Бадинтерове комисије), с друге стране, право народа на самооп­
редељеље преобразило се у право федералних јединица на сецесију у виду
права да се "изјасне о раздруживаљу".
57. - Са унутрашљег аспекта посматрано, непотпуна уставноправна
разрада овог питаља у Уставу СФРЈ од 1974. године упућивала је на закљу­
чак о својеврсној трансформацији права народа на самоопредељеље, у право
републике чланице на самоопредељеље. У том смислу су и прављене интер­
претације које су се заснивале на екстензивном тумачељу значаја државно­
сти република. При томе, код разједиљених политичких елита и р}'"КОВО­
дећих гарнитура крајем осамдесетих година ХХ века у Југославији није било
сагласности ни око расписивања југословенског референдума, ни око ш!~аља
о којима би се грађани на референдуму изјашљавали, ни око тога како ё\;1 се
љегови резултати израчунавали - по републикама или по народима.

197
 Европска заједница је бивше републике СФРЈ сматрала титуларом пра­
ва на самоопредељење, и уважила је акте сецесије као легитимне акте од­
ређивања њиховог политичког статуса. У одлукама Арбитражне комисије, за
субјекте права на самоопредељење проrлашене су републике чланице СФРЈ
"које су се определиле за независност" и дата је таква интерпретација права
на самоопредељење која је под видом "дезинтеграције" односно "растакања"
СФРЈ легализовала сецесију - иако федералне јединице ни теоријски ни
уставноправно то право нису имале.

Уставни суд Југославије је имао другачије тумачење Устава СФРЈ од

1974.године, односно његово мишљење је било да се у случају Југославије
ради о противправној сецесији и да југословенске републике нису имале пра­
во да проглашавајући сувереност и самосталност изађу из СФРЈ. Уставни суд
Југославије је дао свој правни став да "Југославија није уговорна заједница
суверених држава и није створена као савез суверених самосталних држава
у облику република југословенске државне заједнице, већ као савезна држава
народа Југославије и њихових република". Али оно није било уважено.
58. - Остваривањем права на самоопредељење у виду права републи­
ка на отцепљење, границе између федералних јединица југословенске феде­
рације претворене су у међудржавне границе. Тако је у случају Југославије
дошло је до повлачења државних граница по линији граница федералних је­
диница, мада су постојеће републичке границе биле одређене као унутрашње
административне границе и у условима једног битно другачијег модела феде­
ралног уређења.
У југословенској уставноправној науци постоји схватање, озбиљно ар­
гументовано, да су међурепубличке границе биле административног карак­
тера, што је произлазило из чињенице да су унутрашње границе обележава­
ле територију на којој важе прописи федералних јединица, односно на којој
месну надлежност имају органи федералних јединица. Утврђиване као акти
унутрашњег разграничења и привидно као административно питање, оне
нису биле одређене неким правним актом нити су биле верификоване.
Тако одређене границе међу републикама су поделиле југословенске
народе, који су били изворни конституенти југословенске федерације, по са­
свим другим критеријумима. После Другог светског рата, у пракси, крите­
ријуми за одређивање међурепубличких граница у Југославији су делимично
били економски, делом су те унутрашње границе одређиване по национал­
ном саставу становништва, а делом по географским карактеристикама.
59. - Право на сецесију је право федералних јединица да иступе из фе­
дерације под одређеним уставним условима. Федералне јединице, по прави­
лу, немају право на сецесију, односно већина федералних устава не садржи
ово право. Класична теорија федерализма је полазила од тога да је један од

198
елемената нужних за опстанак федерације непостојање права федералних је­
диница на отцепљење.

Право на отцепљење је једно од питања везаних за федерално уређење

државе, али се оно погрешно везује за право народа на самоопредељење. У
случају Југославије право народа на самоопредељење схваћено је као право
република на сецесију.
Признавањем права на сецесију бившим југословенским републикама
"које су изразиле жељу за осамостаљењем", тумачењем и одлукама Бадинте­
рове Арбитражне комисије (а пре свега Саопштењем бр. 3), према мишљељи­
ма еминентних правника, ударен је темељ истинском праву на сецесију, а ев­
ропске земље суочене су са претњом "теорије распарчавања".

ФЕДЕРАЛИЗАМ НИЈЕ ГАРАНТ РЕШАВАЊА

НАЦИОНАЛНОГПИТАЊА

60. - Неуспех тзв. етничког федерализма (у Југославији и у Совјетском

Савезу) показао је да федерализам није гарант за решавање националног пи­
тања. Распад југословенске социјалистичке федерације је пример како је, у ус­
ловима вишенационалног састава федералних јединица, право на отцепљеље
самоопредељеље.
тумачено и остварено у супротности са правом народа на

Овај закључак илуструје промена положаја српског народа.

Иако конститутиван народ свих устава социјалистичке федерације,
који је у стварање и прве и друге Југославије унео своју државност (за раз­
лику од Хрватске, Словеније и Македоније, које у Југославију нису увеле
своје националне државе), српском народу као целини, није било омогућено
остваривање права на самоопредељење приликом распада СФРЈ. У том погле­
ду илустративан је документ Декларација о праву српског народа на самооп­
редељење од се поред осталог истиче "неотуђиво легитимно
19 године, у којој
право српског народа који живи у Југославији на својим историјским и ет­
ничким територијама изван административних граница Републике Србије".
Међународна заједница се о том питању изјаснила у Мишљељу Ар­
битражне комисије бр.2) од 11. јануара 1992. године, у коме се српском
становништву у осамостаљеним републикама Босни и Херцеговини и Хрват­
ској признаје, у корпусу мањинских права, право на национално опредељеље,
али не и право на самоопредељење.

Ускраћивање права на самоопредељење српском народу у другим ре­

публикама бивше СФРЈ, пре свега у Хрватској и у БиХ, у којима је он са дру­
гим југословенским народима био конститутиван народ, један је од кључних
узрока грађанског рата који је вођен на тим подручјима. Оставши ван csoje
државе Југославије и ван матичне републике Србије, српски народ у двема
199
отцепљеним републикама територијално се организовао на подручјима где је
био у већини.
61. - У Хрватској су непосредно по љеном осамостаљељу постојали раз­
ни nрелазни облици територијалног организоваља српског народа, као што
су: Срnска аутономна област Крајина са седиштем у Книну основана фебру­
ара 1991. године првобитно као облик територијалне аутономије у саставу
Републике Хрватске; и Српска област Славонија, Бараља и Заnадни Срем
(основана сеnтембра 1991. године у Белом Манастиру). У том погледу илу­
стративни су резултати референдума расписаног у САО Крајини 30. априла
1991. године, на коме се 77,8 посто гласалих (уз 90 посто изашлих гласача)
изјаснило за останак у Југославији, присаједиљеље Републици Србији и изла­
зак из Републике Хрватске.
Децембра 1991. године је била основана Република Српска Крајина, која
је nотом формално nостала једна од "зона nод заштитом Уједиљених нација".
Каква је то заштита била видело се под ударима хрватске војске која је у поз­
натој операцији "Олуја" 1995. године збрисала све српске "зоне". Српска "ау­
тономна подручја", "области", "крајине", "заједнице општина", "зоне", у Хрват­
ској су били неуспели прелазни облици територијалног организоваља српс­
ког народа и љегове заштите, настали као последица сецесије и распада југо­
словенске социјалистичке федерације, интернационализације тог проблема,
и у том процесу онемогућаваља српском народу да се о љеговом "извођељу"
из Југославије изјасни. Тако су Срби у Хрватској променили статус од кон­
ститутивне нације до народности (националне маљине), а "Српско национал­
но вијеће" које је основано у циљу заштите маљинских права у оквиру новог
правног поретка независне Републике Хрватске, није у стаљу да обезбеди ни
нека колективна права Срба заслужена још у Аустро-Угарској монархији.
62.- И у Босни и Херцеговини су постојали одређени прелазни обли­
ци територијалног организоваља сва три конститутивна народа (Муслимани,
Срби, Хрвати), који су настали у току осамостаљиваља ове бивше југословен­
ске републике. Наиме, и nоред тога што се српски народ у БиХ на референ­
думу одржаном 29. фебруара 1991. године изјаснио за останак у Југославији,
љима је то право било ускраћено "у виду покушаја муслиманског ствараља
јединствене Босне и Херцеговине".
Као реакција на тај nокушај, у БиХ су биле образоване српске Аутоном­
на регија Босанска Крајина (марта 1991. године) са седиштем у Баља Луци као
и Аутономна регија Североисточна Босна (септембра 1991. године) са седи­
штем у Бијељини. Организоваље српског народа на регионалном принципу,
започета у политичким, а касније и оружаним борбама унутар БиХ за и про­
тив љеног осамостаљиваља, потом је институционализована у оквиру Репуб­
лике Српске. Уставно правно то је питаље потом разрешено међународним

200
документима којима је ускраћено nраво на смооnредељење срnском наро,ду
на територији Реnублике Босне и Херцеговине.
У БиХ су иначе nостојали одређени nривремени краткотрајни облици
организовања на територијалном nринциnу и друга два конститутивна на­
рода, па је тако nоред хрватске Реnублике Херцег-Босне, која је касније ушла
у састав Муслиманско хрватске федерације, била nроглашена и аутономија
Цазинске крајине и Бихаћа, сеnтембра 1993.
Ни nриликом стварања Муслиманско-хрватске федерације снагом
међународног nакта, нису nостојали услови за самооnредељење народа, већ
је образовање ове атиnичне заједнице, nотnуно зависило од међународюо:
фактора.
Уставно, Реnублика Босна и Херцеговина је дефинисана као суверена :и
независна држава равноnравних грађана, народа Босне и Херцеговине - Мус­
лимана, Срба, Хрвата и nриnадника других народа, и ту нема nрава народа
на самооnредељење. С тим у вези, занимљиво је тумачење Женевског сnора­
зума из 1993. год., да је nраво на самооnредељење иnак nризнато за све три
етничке заједнице у БиХ али у ограниченом обиму, јер је условљено њихови:м
међусобним договором о уласку у унију.

СУВЕРЕНОСТ У ФЕДЕРАЦИЈИ

63. - Класична теорија федерализма образлагала је nитање држав­

не суверености, па тако и идеју ограничене - nодељене суверености, са
становишта унутрашњих односа у федерацији.
Међутим, у савременим условима долази до nромене и идеја ограниче­
не суверености се одређује и nрема сnоља и разматра се и са међународног
становишта.

Питање суверености у федерацији, као основа за тумачење унутра­

шњих - федералних - односа, је једно од основних nитања класичне теорије
федерализма и традиционалне уставне теорије. Оно никада није, теоријск:и
и у уставној nракси, до краја решено, односно нема дефинитивног и универ­
залног одговора на nитање да ли је у федерацији сувереност јединствена юm
nодељена, а ако је јединствена, коме nриnада и ко је носилац суверености.
Из богате литературе о тим nитањима овде се истиче гледиште да "фе­
дерализму као комnромисном, nрагматичном и хибридном облику државног
заједништва, "по свој nрилици више одговара идеја о nодели суверености,
иако је та идеја у нескладу са изворним значењем nојма суверености"' (К. Ча­
вошки).
У савременим државама сувереност nриnада народу нацији оргаЕи­
зованој у држави, на чему нарочито инсистирају застуnници гледипгrа да је

201
сувереност потпуна и неограничена, или је уопште нема. Према овим гле­
диштима федералне јединице карактерише "релативна сувереност". Какав
положај имају федералне јединице у федерацији најбоље се види баш на пи­
таљу суверености, које је основни елеменат љиховог статуса.
64. - У уставној пракси, идеја о подељеном суверенитету изражава се у
облику уставних одредби које дефинишу као државу, не само федерацију, већ
и љене федералне јединице.
На пример, у СФРЈ из 1974. године суверенитет је био подељен из­
међу федерац~је и република. Тако је Устав СФРЈ од 1974. год. употребљавао
појам суверености и за дефиницију републике. Сувереност је припадала на­
роду, односно како се сматрало радничкој класи, а остваривала се, услед по­
стојаља више нација у републикама, а у поСловима од заједничког интереса
у федерацији (Ј. Ђорђевић). Устав СР Југославије од 1992. године се враћа на
идеју о подељеној суверености, и то у љеговом правном значељу, иако фор­
мално прокламује принцип да у СРЈ сувереност припада грађанима. Квали­
фикујући републику чланицу федерације као државу која је суверена у свим
питаљима, осим оних која су савезним уставом утврђена као надлежност СРЈ,
Устав се приклонио теорији о подељеном суверенитету, мада се она сматра
превазиђен ом а код неких уставних правника и неприхватљивом.
Питаље односа устава према питаљу носиоца суверености, с правом се
отворило приликом доношеља Устава Републике Србије од 1990. године. Тим
Уставом Србија се конституисала као независна држава, пред очигледним
разбијаљем СФРЈ, Црна Гора је у страху од мајоризације нагласила својим
Уставом од 1992. године своју сувереност, а СР Југославија је у Уставу од 1992.
прихватила превазиђену теорију о подељен ој суверености у Федерацији, како
би омоrућила ствараље смаљене и окрљене југословенске федерације, као
државне заједнице између Србије и ЦрнеТоре (Златија Ђукић Вељовић).
Познаваоци компаративних политичких система истичу, како већ по­
казују анализе система бивших социјалистичких федерација, да из природе
подељеног суверенитета произлазе неки основни проблеми уставног уређи­
ваља власти у тим земљама.

65. - Традиционална теорија федерације употпунила је класични појам

суверенитета, појмовима "подељеног" односно "паралелног" суверенитета,
који спадају у унутрашље право. Међутим, нови међународни односи стварају
нове појмове са новим садржајем, као што су "оrраничени" и "интернацио­
нализовани" суверенитет, "десуверенизација", и сл. Идеја класичне теорије фе­
дерализма о ограниченој суверености, употпуљава се у савременим условима
и идеја ограничене суверености се одређује и са међународног становишта.
Ново схватаље ограниченог суверенитета у међународним односима
добило је конкретне облике у бившој југословенској републици Босни и Хер­
цеговини. Један од начина на који се изражава идеја ограниченог суверени-

202
тета је супституисање воље народа на подручју новостворене државе, њеrо­
вим обавезивањем међународним уговорима на одређени политички обЈЩк,
уз присуство војних и полицијских снага као гаранта преузетих уговорн:их
обавеза.
Ограничени суверенитет бивше југословенске републике БиХ је реално­
ст нове државе у којој су прихваћене међународне војне и полицијске снг.rе.
Иако је према Уставу БиХ, који је један сложен и некодификован акт, "Репуб­
лика БиХ суверена и независна држава равноправних грађана и народа Бос­
не и Херцеговине", поставља се питање како објаснити класичним правНЈ{М
појмовима појаву да субјекти нових облика федерализма са ограничеюш
суверенитетом, задржавају своју "државност", али уместо да су се они сами,
добровољно одрекли дела суверенитета у интересу заједничке државе - уме­
сто њих ту државност ограничава међународна заједница.
66. - Случај Југославије је отворио бројна теоријска и практична пи­
тања савременог федерализма, баш са аспекта доктрине о суверености. Схза­
таље ограниченог суверенитета држава створених на тлу бивше СФРЈ, па. и
на ширем подручју Источне Европе, тек чека историјска и теоријска крити:ка.
Помоћу питања суверености (па ни адекватним изменама устава) :не
могу се решавати проблеми савременог федерализма, пре свега због: дру­
гачијег схватаља међународног права, промена у међународним односима,
промена у односу међународног и унутрашњег права.
И са становишта теорије државе и права и уставног права, на пре:ис­
питивању су организација државне власти, сама држава са њеним основюш
обележјима (становништво, власт, територија). С тим у вези, већ има обја­
шњеља која теоријски повезују ограничени суверенитет, као унутрашље пи­
таље федерације, са концептом ограниченог државног суверенитета у међу­
народним односима.

Међутим, по нашем мишљељу остаје нејасно како са становишта тог

теоријског концепта разумети, с једне стране, праксу подстицања сепарати­
стичких процеса у бившој Југославији и увођење санкција које је изолују :.;ао
непоћудну државу; и с друге стране, теоријска образложеља да је концепт ог­
рани чен ог суверенитета у функцији међународне интеграције и решаваља
етничких конфликта. Стога се, ни са међународног аспекта посматрано, на
принципу суверености .не могу решавати захтеви времена у коме функцио­
нишу савремене федерације.
У новим међународним односима и условима више није довољно те­
оријско схватање о ограниченом суверенитету, већ почињу да се појављ~'ју
различити степени суверености, у зависности од утицаја спољних фактора.
Питање и идеја "подељеног", "ограниченог", "релативног" државног суве-ре­
нитета, превазилази унутрашње институционалне уставне оквире. Оку::;а­
ција Косова и Метохије након вишемесечног бомбардоваља СР Југослава~је

::оз
од стране НАТО пакта током 1999. године (од 24. марта до 10. јуна), показала
је, поред осталог, да овакво схватање суверенитета доводи до промена у не­

ким основним претпоставкама и принципима федерализма онемогућавајући

дугорочније уставноправне аранжмане.

ДИНАМИЧНОСТ САВРЕМЕНОГ ФЕДЕРАЛИЗМА

67. - Уставноправна и политичка наука истичу нарочито два општа ус­

лова за стабилну федералну заједницу: усклађеност највиших правних аката
у федерацији и постојање политичког консензуса о заједничкој држави. О на­
челу супремације савезног правног поретка било је речи.
Политички консензус о постојању заједничке државе је други општи
услов за стабилну федерацију и он подразумева постојање политичког кон­
сензуса између федералних јединица као и код грађана целе заједнице, о
федерацији као заједничкој држави па тиме и о федералном уставу као при­
хватљивом политичкоправном оквиру.

У другачијим унутрашњим и међународним условима, савремене феде­

рације, како је уочено, имају за разлику од оних из XIX века другачију приро­
ду и имају нове елементе у спољним и унутрашњим обележјима.
Поставка теорије федерализма о немогућности утврђивања идеалног
модела федерације и о непостојању његових строго утврђених својстава и
карактеристика, потврђује се и у новим условима. Нема класичне федерације
ни потпуне копије. И када су уставна решења иста, резултати су различити.
Савремени федерализам карактеришу промене у неким основним обе­
лежјима по којима се међусобно разликују та три класична облика сложене
државе, као што су федерација, конфедерација и унија.
У новим условима мењају се (али остају) стандарди на основу којих су
се традиционално разликовале федерација и конфедерација, унија и транс­
национална заједница. Стварају се федерације које одступају од свих до сада
познатих модела федерално уређене државе, образују се конфедерације и
уније које обухватају различите степене федералних односа доводећи у пи­
тање класичне облике државног уређења. Принципи федерализма су осно­
ва на којој су организоване савремене федерације, али то у оном класичном
смислу више није довољно.
Схваћен као процес, савремени федерализам има своју позитивну и не­
гативну динамику.

68. - Падом комунизма нестају познати облици социјалистичких фе­

дерација, насталих на етничком принципу- СССР као најстарија, ЧССР и
СФРЈ.

204
 Све три социјалистичке федерације настале су од унитарних држава. а
битан фактор опредељеља за федерализам био је решаваље међунационал­
них односа. Међутим, те федерације нестају као политички субјекти. Тако,
Совјетски Савез, који је као федерација настао 30. децембра 1922. rодине
(прва федерација је била РСФСР, створена 1917. године), формално је престао
да постоји 8. децембра 1991. године, тако што је договором љегових петна­
ест федералних јединица конституисано петнаест самосталних држава. Као
правни следбеник некадашљег СССР-а остала је Руска Федерација. Чехосло­
вачка, која је као двочлана федерација конституисана на основама Устава из
1968. године, мирно се поделила на две самосталне државе Чешку и Словач­
ку. О судбини треће познате социјалистичке федерације СФРЈ, било је речи.
Настојаља да се национално питаље реши помоћу федерализма у
социјалистичким федерацијама нису успела, а негативна искуства тзв. етнич­
ког федерализма још су свежа.
Све бивше југословенске републике су се некон процеса осамо­
стаљиваља конституисале као унитарне државе, осим Босне и Херцеговине
која формално образована као независна Република Босна и Херцеговина.
Под пресудним утицајем међународне заједнице ова бивша југословенска
република се 1992. године први пут у историји јавља као самостални поли­
тички субјект, а при томе у сложеном политичком облику (састоји се од два
ентитета).
Босна и Херцеговина своје међународно признаље стиче у Уједиљеним
нацијама 1992. године (СР Југославија је признала Босну и Херцеговину као
самосталну државу Споразумом из Париза 1995. године). Будући да је БиХ
пројектована као врло лабав и неконзистентан модел државне заједнице са
оrраниченим суверенитетом за љу је тешко наћи теоријски адекватан назив:
конфедерација, унија, протекторат.
69. - Од доскора јединствене државе, Краљевина Белгија је 1993. године
проглашена за федерацију са две федералне јединице и специјалним статусом
главног града. У Белгији се процес федерализације одвијао на лингвистичкој
и националној основи. Наиме, у овој новој двочланој федерацији "линија
разлаза" је повучена по тзв. лингвистичкој граници између француског и
фламанског говорног подручја. На тој основи Белгијски Устав од 1994. годи­
не успоставља једно функционално федерално државно уређеље. Утврђујући
основне принципе организације власти ове нове двочлане федерације Устав
предвиђа на пример да Владу чини једнак број министара из фламанске је­
зичке заједнице и оних из француске језичке заједнице, што је израз примене
принципа заједничког обављаља функција власти, а пре свега извршне.
Уставна пракса у Белгији као федералној монархији отвара нека нова
теоријска и практична питаља уставног и политичког система која се у том

205
 виду нису до сада постављала пред европским федерацијама које
све имају
републикански облик владавине.
Настанак ове нове федерације од јединствене државе, по природи
ствари рефлектовао се у политичком смислу и на одређене
покрете и идеје
о осамостаљиваљу делова неких другИх европских држава (Паданиј
е у Ита­
лији, Сардиније у Француској, Баскије у Шпанији, Северне Ирске
у Великој
Британији).
70. - За СР Немачку, створену на етничком принципу израженом у поз­
натој пароли "једна нација -једна држава", свакако је епохалан
и историјски
далекосежан чин припајаља Источне Немачке октобра 1990.
године, након
пада Берлинског зида 9. новембра 1989. године.
Уставноправни основ за то већ је био садржан у Уставу СР Немачке
(Основном закону) из 1949. године који је предвиђао припајаљ
е осталог дела
Немачке, тј. оних земаља које су чиниле Источнонемачку државу.
Настала као
федерација 1871. године уједиљељем Пруске и још четири државе,
СР Немач­
ка сада има шеснаест федералних јединица (десет западно-немачких
земаља
плус шест источно-немачких).
71. - Развој савременог федерализма не одвија се независно и одвоје­
но од процеса ствараља Европске уније, тако да основни аспекти
федера­
лизма (спољашљи и унутрашљи) добијају нека нова обележја,
о чему је било
речи у вези са Уставом Европске уније. Међу познаваоцима права
Европске
уније нису усамљена гледишта да је она кренула пут федерали
зма, као резул­
тат свесно подржаваних процеса интеграције. Међутим, постоје
различита
схватаља о степену и облику федерализма Европске уније. Настала
на економ­
ским интересним основама, Европска унија се иначе не уклапа
у објашљеља
и у суштини негативан став теоретичара класичне теорије федерал
изма пре­
ма европској идеји која је за љих била "мутна и контрадикторна",
пре свега
са становишта љених циљева. Наиме, педесетих година ХХ века
када зачета
Европска заједница за једне је уједиљена Европа била нужност
ради отпора
империјализму САД, а за друге, она је била организација која
капитализам
чува од опасности са Истока.
У новим условима, у новој светлости треба сагледавати и неке
старе
идеје као што су идеје интернационалног и наднационалног федерали
зма, за
које је класична теорија федерализма сматрала да се у суштини
не заснивају
на принципу федерализма нити га развијају "иако указују на федерали
зам".
72. - Нове појаве и тенденције у међународним односима отварају на
нов начин питаља односа унутрашљег и међународног права која
чекају своје
одговоре, која се отварају како између грађанина и државе, тако
и у односима
међу државама.
Ствараље федерација у којима конститутивни народи немају
право на
самоопредељеље (БиХ); снажан продор утицаја међународног
фактора на
206
 држава уз ограничавање
унутрашњи правни поредак формално независних
питања у оквирима једне
њиховог суверенитета (СРЈ); прерастање мањинског
о питање (Косово и Мето­
територијалне аутономије, у територијално државн
оцене о досадашњем развоју
хија) -су појаве поводом којих се преиспитују
федерализма.
одбија да nризна по­
Иако традиционална теорија федерализма упорно
свету, у ери новог светс­
стојање nосебних облика федерализма у данашњем
ошкој ери, федера лизам неминовно добија нове
ког nоретка и у новој технол
ање класич них теориј ских поставки фе.;з,ерализма,
nојавне облике и уз уважав
треба га схватати у светлости времена које долази.

207
 ДЕО ЧЕТВРТИ

УСТАВНО УРЕЂЕЊЕ

РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ
ГЛАВА 1

УСЛОВИ ДОНОШЕЊА УСТАВА

РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ ОД
2006. ГОДИНЕ - СРБИЈА КАО
САМОСТАЛНА ДРЖАВА

1. - Уставни и политички пројект Државне заједнице Србија и Црна

Гора, није успео. Она је била прелазни облик коначног нестајања државе под
називом Југославија, у процесу који је водио даљој дезинтеграцији и конач­
ном распаду било какве заједничке државе Србије и Црне Горе.
Мада настајање и нестајање државе није уставно већ метаправно и
фактичко питање, Република Србија је стекла статус самосталне и независне
државе у легалном поступку, који је био прописан Уставном повељом Држав­
не заједнице Србија и Црна Гора од 2003. године. Карактеристике спроведе­
ног поступка су:

Прво. Осамостаљење Србије као државе је изведени резулат одлуке

21. маја 2006. године у другој држа­
која је донета на референдуму одржаном
ви чланици Државне заједнице - Републици Црној Гори.
Друго. Званично присуство утицаја међународне заједнице било је
обезбеђено, како у релевантним нормативним актима, тако и у политичком
деловању представника међународне заједнице.
Треће. Грађани Србије се о том питању нису изјашњавали.
Уставноправни основ за стицање независности и самосталности Ре­
публике Србије налазио се у одредбама Уставне повеље о промени државног
статуса путем иступања из државне заједнице.

ИСТУПАЉЕ РЕПУБЛИКЕ ЦРНЕ ГОРЕ

ИЗ ДРЖАВНЕ ЗАЈЕДНИЦЕ

2. - Поступак за иступање из државне заједнице је био прописани на­

чин осамостаљеља република чланица. По истеку периода од три године,

211
свака држава чланица је, према Уставној повељи, имала право да покрене по­
ступак за промену државног статуса, односно за иступаље из Државне зајед­
нице Србија и Црна Гора. У том поступку био је обавезан референдум. На­
име, према Уставној повељи од2003. године, одлука о иступаљу из Државне
заједнице Србија и Црна Гора доноси се након референдума.
Закон о референдуму доноси држава чланица, водећи рачуна о међу­
народно признатим демократским стандардима. Регулатива о могућем ре­
ферендуму мора бити заснована на међународно признатим демократским
стандардима, а држава чланица која организује референдум сарађиваће са
Европском унијом на поштоваљу међународних демократских стандарда, са­
гласно амандманској допуни Уставне повеље од 2005. године (Амандман П
на Уставну повељу од 29. јуна 2005. године, "Службени лист СЦГ"' бр. 26/2005,
којим је допуљен став 3. члана 60. Уставне повеље).
У случају када се за промену државног статуса определи једна држава
чланица, важи правило да држава чланица која искористи уставно право на
иступаље из Државне заједнице Србија и Црна Гора не наслеђује право на
.,међународно правни субјективитет"', односно ово својство заједничке држа­
ве (Србије и Црне Горе) је резервисана за државу чланицу која не искористи
право на иступаље. Тој држави чланици остаје правни идентитет и контину­
итет са Државном заједницом СЦГ.
Посебно је био регулисан случај иступаља Црне Горе из Државне зајед­
нице Србија и Црна Гора, утврђиваљем да ће се међународни документи који
се односе на Савезну Републику Југославију, посебно Резолуција 1244 Савета
безбедности Уједиљених нација, односити и у целости важи ти за државу Ср­
бију, као следбеника.
Из наведеног произилази да су у поступку иступаља из државне за­
једнице, утицај међународне заједнице и примена правила међународног
права, нормативно били обезбеђени на два начина. У припремној фази, од­
ређиваљем критеријума за законско уређиваље референдума ("међународно
признати демократски стандарди"'); и у фази организоваља референдума, у
чијем спровођељу је постојала обавеза сарадље са Европском унијом, у циљу
"поштоваља међународних демократских стандарда", што је једна уоnштена
формулација из Уставне повеље која се морала у nракси тумачити.
3. - Поступак за иступаље из државне заједнице био је уређен, nоред
Уставне повеље, и прописима Републике Црне Горе, nостојећим и новодоне­
тим.

Правни основ за спровођеље референдума, па и у случају када је то

био начин на који се одлучује о иступаљу из Државне заједнице, садржан је
и разрађен у постојећем изборном законодавству Републике Црне Горе и у
посебном, у те сврхе донетом закону.

212
 Једно од основних питања сваког референдума, а тим пре и референ­
дума о државно-правном статусу једне политичке заједнице, је утврђиваље
круга лица која имају право изјашњавања на том референдуму. То питање је
било уређено одредбама закона Републике Црне Горе који су били донети пре
ступања на снагу Уставне повеље и који у нису усклађивани с Уставном по­
вељом (Закон о изборима за посланике и одборнике, Закон о бирачким спис­
ковима и Закон о црногорском држављанству).
Доношењем посебног Закона о референдуму о државно-правном
статусу Републике Црне Горе ("Службени лист РЦГ" бр. 12/2006) и Одлуке
о расписивању референдума о државно-правном статусу Републике Црне
Горе ("Службени лист РЦГ" бр. 13/2006), Република Црна Гора је нормативно
уоквирила референдумски поступак и започела је поступак изјашњавања о
свом државно-правном статусу, а тиме и о тзв. државном питању државне

заједнице.
4. У току спровођења тог поступка, пред једином заједничком право­
судном институцијом - Судом Србије и Црне Горе, вођен је поступак за оце­
ну усклађености с Уставном повељом, како наведених релевантних изборних
прописа, тако и посебног Закона о референдуму о државно-правном статусу
РЦГ, који је формално био покренут 2. децембра 2005. године предлогом овпа­
шћених предлагача - 45 посланика Скупштине СЦГ, пре свега због тога што
су право изјашњавања на референдуму имали само грађани који, у складу
са републичким прописима о изборима, имају бирачко право. На тај начин,
право изјашњавања на овом референдуму било је ускраћено држављанима
· Црне Горе који имају пребивалиште у Србији.
О том спорном питању, о коме је поступак одлучивања и формално био
у току пред Судом Србије и Црне Горе - ширини круга лица која имају право
изјашњавања на референдуму о државно-правном статусу Црне Горе (као Jt о
другим политичким и правним аспектима изјашњавања грађана на овом ре­
ферендуму) - дала је позитивно мишљење Европска комисија за демокраntју
путем закона, тзв. Венецијанска комисија (Мишљење од 16-17. децембра 2005.
године).
Међутим, Суд Србије Црне Горе који је официјелно водио поступак тим
поводом, није могао донети одлуку у том предмету нити пружити тражену
уствноправну эаштиту, делом из разлога који су се налазили у накарадним
нормативним решењима, пре свега, у вези са начином одлучивања тог Суда
(заједничка седница уставних судова).
5. Референдум у Републици Црној Гори је организован у партнер­
ству са Европском унијом и одржан је 21. маја 2006. године, сагласно Одлуl!и
Скупштине Републике Црне Горе о расписивању републичког референдума о
државно-правном статусу Републике Црне Горе.
 Референдумско питање је гласило: "Желите ли да Република Црна Гора
буде независна држава са пуним међународно-правним субјективитетом?"
(према чл. 5. Закона).
У гласачки списак Црне Горе уписано је било укупно 484.718 гласача;
гласало је укупно 419.240 гласача, или 86,5 % од укупно уписаних гласача.
Према коначним резултатима Референдума, на референдумско питање, за
одговор "ДА" гласало је 230.661 гласача или 55,5% од броја важећих гласова.
За одговор "НЕ" гласало је 185.002 гласача или 44,5% од броја важећих гла­
сова (званични подаци Републичке референдумске комисије објављени су у
"Службеном листу РЦГ" бр. 35/2006).
На референдуму одржаном у Републици Црној Гори, није гласало око
260.000 држављана Црне Горе који имају пребивалиште у Србији (према зва-
ничним подацима Владе РС). ·
б. Престанак постојања Државне заједнице Србија и Црна Гора
-
није формално констатован нити званично утврђен од стране било које ин­
ституције Државне заједнице Србија и Црна Гора. Иначе, о тачном моменту
када је Државна заједница нестала са политичке карте Европе постоје разли­
чита мишљења, која се базирају на спуштању и дизању застава, на времену
доношења одлуке о стицању независности, или датуму одлуке о обавезама
државних органа, итд.

Из наведеног произлази да је престанак постојања Државне заједнице

Србија и Црна Гора, као привременог облика заједничке државе ове две бив­
ше југословенске републике, имао две фазе.
Прва фаза је осамостаљење једне републике чланице, конкретно Ре­
публике Црне Горе, доношењем одлуке о иступању из државне заједнице на
републичком референдуму (21. маја 2006.) и проглашење независности те
државе чланице, З. јуна 2006. године. Наиме, Црна Гора је прогласила своју
независност З. јуна 2006. године Одлуком Скупштине РЦГ, којом је кон­
статовано да је Република Црна Гора независна држава са пуним међуна­
родно-правним субјективитетом у њеним постојећим државним границама.
Истовремено, Скупштина РЦГ је донела и Декларацију независне Републике
Црне Горе којом се, поред осталог, истиче обновљена државна независност
Републике Црне Горе, и најављује доношење новог Устава РЦГ ("Службени
лист РЦГ" бр.
36/2006, од 5. јуна 2006).
Друга фаза је утврђивање следбеништва друге државе чланице, конк­
ретно Републике Србије, у виду констатације да је постала следбеник Држав­
не заједнице Србија и Црна Гора и у целости наследила њен међународно­
правни субјективитет, 5. јуна 2006. године.
Хронолошки посматрано, да би наступило "следбеништва", потребно
је да се претходно деси престанак постојања претходне државе, тако да се
престанак постојања Државне заједнице Србија и Црна Гора десио између те

214
две фазе, а да формално није констатован ни од једног органа Државне зајед­
нице. Једино је у Републици Србији, једним извршним прописом - Уредбом
Владе Републике Србије од 8. јуна 2006. године, констатован престанак рада
институција Србије и Црне Горе.
7. - Престанком постојаља Државне заједнице Србија и Црна Гора, јуна
2006. године, престао је да важи и љен конститутивни акт- Уставна по:ве.;ъа.

ПРОfЛАШЕЊЕ САМОСТАЛНОСТИ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

8. - Република Србија је формално прогласила осамостаљеље тиме што

је констатовала своје следбеништва са Државном заједницом и утврдила од­
ређене мере у том циљу, актом свог парламента - Одлуком Народне скупш­
тине РС од јуна 2006. године (Одлука о обавезама државних органа РС у
5.
оствариваљу надлежности РС као следбеника државне заједнице СЦГ, од 5.
јуна 2006. године, "Службени гласник РС" бр. 48/2006).
У тој Одлуци је констатовано, поред осталог, да је Република Србија у
складу са Полазним основама за преуређеље односа Србије и Црне Горе (тзв.
Београдски споразум од 14. марта 2002. године, који се, иако акт политичког
карактера, сматрао извором уставног права) и чланом 60. Уставне повеље, по­
стала следбеник државне заједнице Србија и Црна Гора и у целости је насле­
дила љен међународно правни субјективитет и међународне документе, по­
1244 Савета безбедности Уједиљених нација.
себно Резолуцију
У наведеној Одлуци од 5. јуна 2006. године Република Србија је утврди­
ла одређене мере чији је циљ био вишеструк:
- прво, оствариваље међународно правног субјективитета Репубmtке
Србије као државе следбеника Државне заједнице СЦГ;
- друго, оствариваље надлежности које су прешле на РС као следбеника
Државне заједнице, а пре свега у области спољних послова и одбране;
- треће, решаваља свих спорних питаља између Републике Србије као
следбеника Државне заједнице и Републике Црне Горе као независне
државе.

Потом је Уредбом Владе Републике Србије од 8. јуна 2006. године, кон­

статован је престанак рада пет институција Србије и Црне Горе: Скупшnше
СЦГ, председника СЦГ, Савеза министара, Врховног савета одбране и Суда СЦГ
(чл. Уредбе о положају појединих институција бивше Србије и Црне Горе и
2.
Служби Савета министара, "Службени гласник РС" бр. 49/2006. од 8. јуна 2006).
На Републику Србију су прешле оне надлежности Државне заједнице
чије оствариваље је она наставила да финансира, а то су: 1) Министарство
спољних послова и Министарство одбране; 2) Војска Србије; З) Коорди::с:аци­
они центар за Косово и Метохију и Координационо тело за Прешево, Бујано-

215
вац и Медвеђу; 4) Национални савет Србије за сарадљу са Хашким трибуна­
лом; 5) Акредитациона тела Србије и Институт за стандардизацију Србије; 6)
Завод за интелектуалну својину и драгоцене метале; 7) Авио-службе Владе, 8)
Архив Србије и Црне Горе (чл. 1. Уредбе о финансираљу надлежности које су
прешле на Републику Србију с бивше Србије и Црне Горе, "Службни гласник
РС" бр. 49/2006. од 8. јуна 2006).
9. - Србија је признала Црну Гору 15. јуна 2006. године, Одлуком Владе
Републике Србије о признаваљу Републике Црне Горе ("Службени гласник
РС" бр. 51/2006. од 16. јуна 2006).

216
ГЛАВА П

ПОСТУПАКДОНОШЕЊА
УСТАВА РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ ОД
2006. И ПРОМЕНА УСТАВА

10. - Разлози доношења новог устава Србије су били уставно-правни

и политички. Наиме, важећем Уставу Србије претходио је Устав донет 1990.
године, а у периоду од 16 година његовог важења два пута су се формално
мењале околности у којима је тај Устав остајао на снази и у којима је при­
мењиван (1992. и 2003).
Као један од званично истицаних разлога за доношење новог Устава је,
пре свега, нов државни статус Србије, која је формално од јуна 2006. године

самостална држава.

Поред тога, као један од најзначајнијих разлога за доношење новог

Устава, који је као такав и званично истицан од уставотвораца, је очување
Косова и Метохије "у оквиру суверене државе Србије".
Трећи разлог је потреба водећих политичких странака да рационаm!­
зују политичке промене настале 2000. године и да доношењем новог устава

учине "отклон" од уставног акта који је сматран еманацијом свргнутог поml­

тичког режима Слободана Милошевића. Наиме, у Србији су се 2000. године
десиле политичке промене које су по свом значају имале револуционарни ка­
рактер. Те нове околности су биле један од основних политичких разлога за
доношење новог устава Србије.
11. - И за устав Србије, једно од најзначајнијих питања је питање на­
чина и поступка за његову промену. Ревизиони поступак је израз саме суш­
тине устава као политичког и правног акта и он има импликације на читав
уставни систем. Уређивање питања начина промене устава и поступка за
промену устава је уставна материја рат excellence.
Поштовање ревизионе процедуре, сматра се, основни је услов легаml­
тета новог устава.

Нови Устав Србије је донет по поступку који је био прописан за про­

мену Устава РС од 1990. године. Процедура предвиђена за промену Устава

217
Републике Србије од 1990. године, формално је имала и значеље процедуре за
доношеље новог Устава 2006. године.
Иначе, Устав РС од 1990. је припадао групи изузетно чврстих устава,
што значи да се устав могао мељати, и нов доносити, по поступку који је знат­
но тежи и сложенији од оног по коме се доносе и мељају обични закони. Зах­
тев за поштоваљем изразито круте уставне процедуре, о којој је било речи, је
даље развијао процес круте уставности, што се огледа и у новом ревизионом
поступку за који се определио Устав Републике Србије од 2006.

ПОСТУПАК ДОНОШЕЊА УСТАВА РС ОД 2006. ГОДИНЕ

12. - Прописани поступак за промену Устава од 1990. године (чл. 132.

и 133), који је истовремено био и поступак за доношеље новог Устава Србије,
састојао се од три фазе.
Прва фаза је подношеље и усвајаље предлога за промену устава. Пред­
лог да се приступи промени устава могли су поднети: 1) најмаље 100 000 би­
рача; 2) најмаље 50 народних посланика; 2) председник Републике, и 4) Влада.
О предлогу за промену Устава одлучивала је Народна скупштина двотрећин­
ском већином од укупног броја народних посланика (167 од 250).
Друга фаза је израда и усвајаље акта о промени устава. Устав од 1990. не
утврђује ко израђује акт о nромени устава, али Пословник Народне скупш­
тине уређује да га припрема Одбор за уставна питаља. Акт о промени устава
усваја Народна скупштина двотрећинском већином од укупног броја народ­
них посланика (која износи 167 народних посланика) и ставља га на референ­
дум ради потврђиваља.
Трећа фаза је потврђиваље устава на републичком референдуму и ље­
гово проглашеље. Акт о промени устава РС сматра се коначно усвојеним на
обавезном, накнадном уставотворном референдуму ако се за љега изјасни
више од половине укупног броја бирача. Након потврђиваља акта о промени
устава на референдуму, прописана процедура се завршава љеговим прогла­
шељем. Акт о промени устава РС проглашава Народна скупштина.
Из наведеног произлази да је Уставом од 1990. године у Србији усвојен
модел заједничког одлучиваља скупштине и грађана непосредно на референ­
думу. Како је овај уставотворни референдум био обавезан, може се закључи­
ти да је уставотворна функција у Србији, према Уставу од 1990. године, била
подељена између парламента и народа.
13. - Тешкоће у спровођељу овако сложеног поступка за доношеље но­
вог Устава Србије појавиле су се још 2003. године.
Наиме, укупан број бирача Републике Србије, утврђен на парламен­
тарним изборима (одржаним 28. децембра 2003. године) је преко шест и по

218
милиона. У постојећим условима: са бирачким телом на Косову и Метохији
на које се у огромној већини не може рачунати, са обавезним републичюw
референдумом, и високом потребном већином за потврђиваље устава до­
ношеље новог устава Србије показало се као веома тежак посао, који је у по­
литичком смислу започео још од свргаваља политичког режима Слободана
Милошевића 5. октобра 2000. године.
Желећи да избегне овако тешке услове за промену Устава, а и због раз­
личитих страначких концепција од којих ниједна нема доминантну превагу
у бирачком телу, Народна скуштина РС је 11. априла 2003. донела Закон о на­
чину и поступку промене Устава РС ("Службени гласник РС" бр. 39/03). Овај
закон је уређивао питаље поступка за промену устава, иако то питаље строго
спада у уставну материју. Наведеним законом је измељен поступак за про­
мену устава, на начин што је прописана да се устав меља по поступку који је
прописан за доношеље закона.

Одлуком Уставног суда Србије од 24. марта 2004. године ("Службени

гласник РС" бр. 34/04), утврђено је да је наведени Закон о начину и поступ"--у
промене Устава РС несагласан с Уставом - пре свега јер је предвиђао да се
устав меља по поступку који закон утврди чиме је уређена уставна материја
актом слабије правне снаге. Закон о начину и поступку промене Устава Ре­
публике Србије престао је да важи даном објављиваља Одлуке Уставног Су;Ј:а
Србије 26. марта 2004. године. Тек потом је започео уставни поступак за про­
мену Устава.
14.- Поступак за доношеље новог Устава Србије спроведен је сагласно
одредбама чл. 132-133. Устава РС од 1990.
Прва фаза започела је доношељем Одлуке Народне Скупштина РС од
30. маја 2004. године о приступаљу за доношеље новог устава ("Службени
ГЩIСНИК РС" бр. 35/04).
Претходно је у уставним расправама још од 2000. године публиковано
више од десет нацрта новог Устава Србије, чији су носиоци биле поједине по­
литичке странке, научни форуми и појединци. Публикована су и два званич­
на нацрта новог устава Србије: предлог Владе РС, од јуна 2004. и модел који
је предложио председник Републике односно љегова група експерата, од 14
јануара 2005. године.
Улогу званичног предлога одиграо је Нацрт Владе Републике Србије од
4. 6. 2004. У основи, нацрт Устава Владе РС у који су уграђени компромиси
углавном две парламентарне политичке странке (Демократске странке Срби­
је и Демократске странке), послужио је у Народној скупштини за коначно
уобличеље акта о промени Устава РС од 1990. године.
Друга фаза је започела изменом Пословника о раду Народне скупш:и­
не 29. септембра 2006. године, да би се омогућио убрзани поступак у коме се

219
 дошло до компромисног текста, прихватљивог за све парламентарне поли­

тичке странке.

Акт о промени Устава Народна скупштина Републике Србије је усвоји­

ла на посебној седници одржаној 30. септембра 2006. године, након неуоби­
чајено кратке дебате. Сви присутни народни посланици (242) су гласали за
усвајаље акта о новом Уставу Србије. Предлоге Владе РС на седници Народ­
не скупштине одржане 30. септембра 2006., коју је у суштини подржавала
маљина народних посланика, одлучно је подржала формално опозициона
Социјалистичка партија Србије, а највећа парламентарна странка - Српска
радикална странка је била уздржана, што је омогућило да предлог Владе до­
бије потребну већину у Народној скупштини.
Организоване јавне расправе о тексту предлога новог Устава Србије
није било. Онај уставни акт који је једногласно усвојен у Народној скупш­
тини, а до кога се дошло у ноћи између 29. и 30. септембра 2006. је изнет и
усвојен на референдуму.
У трећој фази спровођеља поступка за доношеље новог устава Србије
расписан је и одржан обавезни републички референдум ради потврђиваља
акта о промени Устава Републике Србије. Наиме, Народна скупштина је
на истој седници од 30. септембра 2006. донела Одлуку о расписиваљу ре­
публичког референдума ради потврђиваља новог Устава Републике Србије
("Службени гласник РС", бр. 83/2006). Правни основ за доношеље ове Одлуке
били су члан 73. тач. 8. Устава РС од 1990. и члан 10. ст. 1. Закона о референ­
думу и народној иницијативи ("Службени гласник РС", бр. 48/94 и 11/98).
Републички референдум ради потврђиваља акта о промени Устава Ре­
публике Србије је одржан 28. и 29. октобра 2006. године. Референдумско пи­
таље је гласило: "Да ли сте за потврђиваље новог Устава Републике Србије".
Успех овог обавезног републичког референдума је, према Уставу РС
од 1990. године, зависио од два услова: прво, од броја грађана који изађу на·
референдум, јер више од половине грађана који имају бирачко право мора
изаћи на референдум; и друго, од броја грађана који се изјасне "за", односно
за промену треба да се изјасни више од половине укупног броја бирача, који
тиме потврђују акт о промени Устава.
Укупан број бирача у РС је 6.639.385 (према подацима из 2003. године).
То значи да је за потврђиваље промене Устава РС, било неопходно да се "за"
акт о промени устава, изјасни бар један више од половине укупног броја би­
рача. На општенародном референдуму одржаном 28. и29. октобра 2006. го­
дине, на гласаље је изашло 3.645.517 гласача односно 54,91% гласача. На ре­
ферендумско питаље "Да ли сте за потврђиваље новог Устава Републике Ср­
бије", одговор ДА дала су 3.521.724 гласача, што чини 54,04% гласача Србије.
Тиме су задовољени уставни захтеви да се са променом Устава сагласи више
од половине укупног броја грађана Србије који имају бирачко право и који су

220
уписани у бирачки списак. Републичка изборна комисија је 2. новембра 2006.
прогласила резултате овог референдума пуноважним. (Извештај од 2. новем­
бра 2006., "Службени гласник РС" бр. 95/2006).
Народна скупштина РС је донела Одлуку о проглашељу Устава Репуб­
лике Србије на седници од 8. новембра 2006. године ("Службени гласник РС"'
бр. 98/2006).
15. - Нови Устав Републике Србије је ступио на снагу даном прогла­
шеља у Народној скупштини, значи 8. новембра 2006. године (према члану
206). Устав Републике Србије је објављен у "Службеном гласнику РС" бр.
98/2006. од 10. новембра 2006. године.
16. - У целини узевши, спроведени поступак за доношеље новог Устава
Србије је критички оцељиван од опозиционих политичких странака и у
стручној јавности пре свега са становишта да није било могућности за јавну
расправу о тексту предлога Устава који је ишао на усвајаље на референдум, а
који је у веома кратком времену (практично у ноћи између 29. и 30. септембра
2006.) формулисан као компромис парламентарних странака.
Изостајаље јавне расправе у поступку доношеља новог устава је у
правној теорији основано критиковано (нпр. од наших конституционалиста
академика А. Фире, Р. Марковића, К. Чавошког и других), уз закључак да та­
кав поступак није одговарао ни традицији ствараља устава за време једно­
партијског система, па ни општем односу српске политичке јавности према
уставном питаљу Србије у љеној историји.

ПРОМЕНА УСТАВА

17.- У Уставу РС од 2006. такође се уређује питаље промене устава, а не

питаље доношеља новог устава.

Девети део Устава, насловљен као ПРОМЕНА УСТАВА, састоји се од

три тематске целине: Предлога за промену Устава и усвајаље промене Устава
(чл. 203); Забране промене Устава (чл. 204); и Уставни закон (чл. 205).
Устав сугерише (својим поднасловом "Предлог за промену Устава и ус­
вајаље промене Устава") да ревизиони поступак има две фазе: прва фаза је
подношеље и усвајаље предлога за промену устава (чл. 203. ст. 1, 2, 3. и 4); а
друга фаза је усвајаље акта о промени Устава, са или без референдума (чл.
203.ст. 5-10).
Прва фаза ревизионог поступка започиље подношељем предлога за
промену устава од стране уставом овлашћених предлагача. Устав пропи­
сује да предлог за промену Устава могу поднети: 1) најмаље је;rна трећи­
на од укупног броја народних посланика (значи 83, уместо ранијег захтева
од најмаље 50 народних посланика), 2) председник Републике, 3) Влада и 4)
221
најмаље 150.000 бирача (раније 100.000 бирача). О промени Устава одлучује
Народна скупштина. Из наведеног произлази да Устав пооштрава услове за
подношеље предлога за промену устава, односно у овој фази, ревизиони по­
ступак је захтевнији од оног предвиђеног Уставом од 1990.
Потом следи усвајаље предлога за промену устава у Народној скупшти­
ни. Устав прописује да предлог за промену Устава Народна скупштина усваја
двотрећинском већином од укупног број~ народних посланика (значи 168,
од 250), без обзира од кога је тај предлог потекао. Достизаље двотрећинске
већине у парламенту у коме су посланички мандати расподељени методом
сразмерног представништва, није лака процедура.
Ако не буде постигнута потребна већина, промени Устава по питаљима
садржаним у поднетом предлогу који није усвојен, не може се приступити у
наредних годину дана.

Друга фаза је усвајаље промене устава. Она се састоји: прво, од изра­

де, разматраља и изгласаваља акта о промени Устава у Народној скупштини;
друго, одлучиваља Народне скупштине да ли је потребно да акт о промени
устава грађани потврде на републичком референдуму; треће, у одређеним
случајевима, потребно је да акт о промени устава буде потврђен (на оба­
везном или факултативном референдуму); и четврто, проглашеља промене
Устава.
Уставом је утврђено да ако Народна скупштина усвоји предлог за
промену Устава "приступа се изради, односно разматраљу акта о промени
Устава".
Израда акта о промени Устава поверава се помоћном радном телу На­
родне скупштине, које се одређује пословничким одредбама. По правилу то
је Одбор за уставна питаља.
У погледу питаља јавне расправе, мишљеља смо да одредбе о "размат­
раљу акта о промени Устава" имају значеље захтева за неком врстом јавне
расправе, јер се то разматраље не везује Уставом изричито за Народну скуп­
штину.

Народна скупштина усваја акт о промени Устава двотрећинском већи­

ном од укупног броја народних посланика. У овој фази ревизионе процедуре
Народна скупштина разматра и питаље да ли ће расписивати факултативни
референдум.
Ова друга фаза ревизионог поступка је краћа у случају ако се акт о
промени Устава не ставља на потврђиваље (факултативни уставотворни ре­
ферендум). Устав прописује да ако Народна скупштина не одлучи да акт о
промени Устава стави на потврђиваље, промена Устава је усвојена изгласа­
ваљем у Народној скупштини, а акт о промени Устава ступа на снагу када га
прогласи Народна скупштина.

222
 Други случај је када се распише уставотворни референдум, без обзира
да ли се ради о факултативном или обавезном референдуму. Устав прописује
да акт о промени устава који је потврђен на републичком референдуму, ступа
на снагу када га прогласи Народна скупштина.
18.- Према Уставу, у ревизионом поступку постоје два облика накнад­
ног републичког референдума: факултативни и обавезни референдум.
а) Устав прописује да Народна скупштина може одлучити да акт о про­
мени устава грађани потврде на републичком референдуму. То је факулта­
тивни, накнадни уставотворни референдум који се спроводи ради потврде
уставног акта, који је утврдила Народна скупштина. Значајна новина Устава
од 2006. године је да републички референдум у поступку промене устава,
више није обавезна фаза код промене свих уставних одредби, као што је то
био случај са Уставом од 1990.
б) Обавезни републички референдум у ревизионом поступку пропи­
сан је Уставом у случају када се промена устава односи на тачно одређена
изузетно важна уставна питаља. Устав прописује да је Народна скупштина
дужна да акт о промени Устава стави на републички референдум ради по­
тврђиваља, ако се промена Устава односи на седам битних питаља односно
одредби: 1) преамбулу Устава, 2) начела Устава, З) људска и маљинска права
и слободе, 4) 5) проглашаваље ратног и ванредног стаља, 6)
уређеље власти,
одступаље од људских и маљинских права у ванредном и ратном стаљу, и 7)
поступак за промену Устава.
С тим у вези, Европска комисија за демократију путем права (тзв. Вене­
цијанска комисија) је у свом Мишљељу о Уставу Србије, од 17-18. марта 2007.
године изразила гледиште да је листа уставних промена које подлежу рефе­
рендуму веома широка. Нарочито се указује на одредбу која у та питаља свр­
става "уређеље власти". Коришћење у Уставу израза "уређеље власти", који
има значеље појма "систем власти", чини ту листу референдумских питаља
непрецизном, према наведеном мишљељу Венецијанске комисије од 17-18.
марта 2007. године.
Ако се распише уставни референдум, он се мора одржати у року од 60
дана. Наиме, према Уставу РС од 2006., када се акт о промени Устава стави на
потврђиваље, грађани се на референдуму изјашљавају најкасније у року од
60 дана од дана усвајаља акта о промени Устава.
Промена Устава је усвојена ако је за промену на референдуму гласала
већина изашлих бирача (чл. 203. ст. 8). Ово је значајно ублажаваље услова за
успех републичког уставног референдума, у односу на Устав од 1990.
Акт о промени Устава који је потврђен на републичком референдуму
ступа на снагу када га прогласи Народна скупштина.
Иначе, Устав не садржи одредбу о референдумској регулативи. Ипак,
мишљеља смо да за организацију републичког уставног референдума има-

223
 нентно важе два основна принципа: принцип владавине права (што на при­
мер значи да закон и други општи правни акти морају бити сагласни са
Уставом, да ти акти морају бити благовремено објављени, и др.); као и прин-
. цип да референдумска правила морају бити уређена законом, а не неким оп­
штим актом мање правне снаге. Такав закон у принципу представља извор
уставног права.

19. - У формалном смислу Устав РС обележавају следећи елементи:

прво, nоступак доношења (процедура и надлежни орган); друго, проглашење
у Народној скупштини, и треће, објављивање и стуnање на снагу. О nрва два
елемента Устава Србије у формалном смислу, је било речи.
Форму устава уnотnуњава обавеза његовог обнародовања, nутем
објављивања односно nубликовања. Објављивање је битан елеменат форме
сваког општег правног акта, за које се везује његово стуnање на снагу. Али
Устав РС од 2006. године не садржи одредбу о објављивању устава или nро­
мене устава. У том погледу одређену забуну уноси Завршна одредба која не
везује nитање ступање на снагу објављивањем, већ проглашењем.
Устав РС прописује, да устав ступа на снагу даном nроглашења у На­
родној скуnштини (чл. 206). Наведена уставна формулација наводи на закљу­
чак да устав може ступити на снагу пре објављивања, може важити а да се за
њега не зна, може се примењивати иако његова садржина није позната.
Устав Републике Србије је nроглашен на седници Народне скуnштине
која је одржана 8. новембра 2006., а објављен је у "Службеном гласнику РС"
од 10. новембра 2006. Стриктна nримена одредбе члана 206. Устава би значи­
ла да је Устав након nроглашења - конкретно у периоду од 8 до 10. новембра
- ступио на снагу, да је важио а да при томе његова садржина још није била
објављена. Мишљења смо да се наведена уставна одредба треба тумачити
тако да је Устав формално ступио на снагу даном проглашења (8. новембра
2006), али се обавеза његове nримене протеже тек од дана објављивања (10.
новембра 2006).
20. - Забрана nромене Устава (члан 204) је релативна новина у уставном
nраву Србије. Устав РС од 2006. проnисује да Устав не може бити промењен
за време ратног или ванредног стања.

21. - Устав Републике Србије од 2006. у преамбули утврђује да га доносе

грађани Србије, а полазећи и од спроведеног поступка, у типологији устава
nрема до носиоцу он се може сврстати у тзв. народне уставе. Иначе, у nравној
теорији се сматра да је "народни" сваки онај устав који доносе грађани, било
неnосредно било посредством свог nредставништва.
Са становишта поступка прописаног за промену устава, Устав РС од
2006. године, мишљења смо, сnада у релативно чврсте уставе, пре свега с об­
зиром на то да се за промену одредби које уређују најважнија уставна питања

224
предвиђа обавезни републички референдум. Тако је Устав Србије од "строго"
чврстог устава, постао "блаже" чврст устав.
Према прописаном поступку, нови Устав Србије свакако се не би моrг.о
сврстати у меке уставе, тј. оне који се могу променити путем обичних закона.
У односу на поступак из Устава РС од 1990. године, поступак промене Устава
од 2006. је у појединим фазама учиљен тежим и захтевнијим, .а у појединим
елементима тог поступка лакшим.

У правној теорији се чврстина ревизионог поступка који предвиђа нови

Устав Србије различито вреднује и оцељује. Тако има мишљеља да је Устав од
2006. успоставио оптималну меру чврстине ревизионоr поступка (Р. Марко­
вић), као и да тај Устав припада групи изразито крутих устава (А. Фира). С
тим у вези наводимо и мишљеље Венецијанске комисије, да је Устав РС од
2006. године "изузетно крут и да је веома тешко извршити промену љеговЈIХ
бројних делова", као и да је прописани поступак превише сложен (Мишље:ње
од 17-18. марта 2007).
У правној теорији има мишљеља да се у том делу Устав од 2006. године

"потпуно еманциповао у односу на свог претходника" (Р. Марковић), са чи:-.1е

се не бисмо у потпуности сложили јер нови Устав не меља радикално начин
промене устава, као што би био случај да је утврђено како се промена устава
усваја у парламенту по законодавном поступку. По нашем мишљељу, такву
оцену не потврђује ни највећа разлика у односу на ревизиони поступак који
је прописивао Устав од 1990., а то је пооштраваље у Уставу од 2006. услова
за
за подношеље предлога за промену устава, као и чиљеница да поступак

промену устава више није јединствен, него двојак, у зависности од тога који
се делови устава мељају. Наиме, како је наведено, републички референдум
у поступку промене устава је обавезан код промене одређених, али бројНЈIХ,
уставних одредби, односно он више није обавезна фаза код промене свюс
уставних одредби, па тако ново уређивеље уставне материје није у целини и
увек условљено референдумском потврдом.

УСТАВНИ ЗАКОН

20. - Уставом РС од 2006. је прописано да се за спровођеље промене

Устава доноси уставни закон, и то двотрећинском већином од укупног броја
народних посланика (чл. 205), што даје већу правну снагу овом акту у односу
на обичан закон. То је једини уставни закон који се употребом тог појма nо­
миље у новом Уставу РС.
Уставни закон је као уставна категорија специфичан закон, који као
спроводбени акт нема потпуно самосталну егзистенцију у правном порет"У·
Уставни закон чини са уставом једну нормативну целину. Као пратећи доку-

225
 мент, љегов правни смисао се исцрпљује са
циљем који му је устав одредио,
а то је «спровођеље устава», и као такав он има
привремени карактер. Циљ
Уставног закона је спровођеље у живот новог устава.
Спроводбени уставни
закони служе за оживотвореље материјалних
норми уставног карактера и за
прелазак на организациона решеља предвиђена
новим уставом.
У савременом систему Републике Србије, место
спроводбеног Уставног
закона у хијерархији правних аката није изричи
то утврђено, али је правна
снага уставног закона несумљиво већа од обични
х закона, с обзиром на мате­
рију коју према Уставу уређује и с обзиром на Уставо
м прописани поступак
по коме се доноси.

21. - Уставни закон за спровођеље Устава Републике

Србије је донет 10.
новембра године (значи два дана после проглашеља Устава)
2006. , и објављен
је у "Службеном гласнику РС" бр. 98/2006. године.
Уставни закон је ступио на снагу 10. новембра
2006. године, даном до­
ношеља и проглашеља на седници Народне скупшт
ине Републике Србије.
Уставни закон за спровођеље Устава РС је донет
двотрећинском већи­
ном гласова народних посланика (сагласно чл. 205.
Устава).
22. - Он уређује, за овакве спроводбене акте стандардна питаља
пре­
ласка на нови уставни режим:

Примена одредаба Устава о републичким органи

ма; Избори за народне
посланике, председника Републике, посланике
и одборнике; (трајаље) Прва
седница новоизабраног састава Народне скупшт
ине; Рад Народне скупштине
након избора Владе; Примена одредаба Устава на
судове и јавна тужилаштва;
Избор судија и председника судова; Избор јавних
тужилаца и заменика јав­
них тужилаца; Примена одредаба Устава на Уставн
и суд; Примена одреда­
ба Устава на покрајинску аутономију; Примена
одредаба Устава на локалну
самоуправу; Важеље републичких прописа; Важељ
е покрајинских прописа
и прописа органа јединица локалне самоуправе;
Престанак важеља закона;
Општи рок за усклађиваље закона с Уставом;
Усклађиваље осталих репуб­
личких прописа; Усклађиваље положаја носила
ца јавних функција; Мандат
председника Републике; Завршна одредба.
Према Уставном закону, републички органи, органи
зације и службе
настављају са радом до љиховог образоваља,
односно избора, у складу са
Уставом, осим ако овим законом није другачије одређе
но (чл. 2).
Рокови за расписиваље и одржаваље избора највиш
их органа власти
уређују се еластично (с тим што је нејасно да ли
се поједине норме односе на
расписиваље или на одржаваље избора - чл. З),
у повезаности са затеченим
законским решељима, на начин што се одређује најрани
ји и најкаснији датум
за расписиваље или за одржаваље избора, на свим
нивоима власти.
226
 У зависности од датума ступања на снагу закона који се односи на по­
ије
ложај и изборе органа власти и органа јединица територијалне организац
Републике, Уставним законом је утврђено:
избори за народне посланике у Народној скупштини одржаће се у
року од 60 до 120 дана, од дана ступања на снагу Уставног закона (10.
новембра 2006);
- избори за председника Републике расписаће се до 31. децембра 2007.
године, најкасније у року од 60 дана од дана ступања на снагу пос­

ледњег закона којим се уређују положај и избори за председника Ре­

публике;
- избори за посланике у Скупштини АПВ као и избори одборника у је­
диницама локалне самоуправе расписаће се до 31. децембра 2007. го­
дине, односно најкасније у року од 60 дана од дана ступања на снагу
закона којим се уређује територијална организација РС, односно те­
риторијална организација РС, локална самоуправа, локални избори и
положај главног града.
У погледуусклађивања закона са новим Уставом, Уставни закон утврђује
материје
рокове чија дужина је различита у зависности од системског значаја
коју уређују. Тако се прво доноси у најкраћем року закон о министарствимг.
закою!
(на првој седници новоизабраног сазива Народне скупштине); потом,
ку грађана, о остварива њу права грађана на обавештен ост, о гу­
о Заштитни
вернеру Народне банке, о државном ревизору (у току првог заседања након
и
избора владе); закони који се односе на примену одредаба Устава на судове,
јавна тужилаштва, ускладиће се у току другог заседања након избора владе.
Закон о уређељу Уставног суда, поступку и правном дејству његових
одлука донеће се истовремено са избором судија Уставног суда, а најкасније
и
до краја првог редовног заседања Народне скупштине (које почиње у марту
траје најдуже до краја маја).
Општи крајњи рок за усклађивање закона са Уставом је 31. децембар

2008. године.
Остали републички прописи донети за извршавање закона, ускладиће
се са одредбама Устава и закона, најкасније у року од 90 дана од дана ступаља
на снагу закона који се усклађује са Уставом.
Лица која обављају јавне функције, дужна су да у року од 90 дана од
а
дана ступања на снагу Уставног закона ускладе свој положај са одредбам
Устава којима се уређује неспо)ивост функција.

2Г
ГЛАВА III

ОСНОВНА ОБЕЛЕЖЈА И НАЧЕЛА

УСТАВА РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

Основна обележја неког уставног акта по правилу се састоје од одређе­

них особина љеговог садржаја, као и од оних обележја која би тај акт требало
да има према захтевима конкретног времена и одређеног друштва. Класичне
класификације устава полазе у љиховом разврставаљу, пре свега, од ревизи­
оног поступка (љегове чврстине, доносица, и сл). Сврставаље устава се врши
и у поређељу са уставима који припадају одређеној врсти уставности (нпр.
социјалистичкој уставности, либералној уставности, демократској уставно­
сти, и др.).
У савременој уставноправној науци по правилу се основна пажља ус­
мерава на вредноваље демократске садржине устава, љегова основна наче­

ла и доследност у разради тих начела, систематику и јасноћу у дефинисаљу

уставних института, итд.

ОСНОВНА ОБЕЛЕЖЈА, СИСТЕМАТИКА И

ЗНАЧАЈ УСТАВА РС ОД 2006. ГОДИНЕ

23. - Садржај и систематика Устава РС од 2006. године показују да он

уређује сва она питаља која спадају у класичну уставну материју.
У погледу обима, он нема много чланова (206), али велики број чланова
има по више одредби, од којих су неке релативно опширне, тако да се Устав
Србије не би могао сврстати у сасвим кратке уставе. Велики број одредби од­
носи се на људска и мањинска права и слободе, а нарочито су бројне одредбе
у кривично-правној материји (чини се, делом и непримерено, јер би пре спа­
дале у законодавну регулативу).
Једноставне систематике, Устав РС од 2006. године се састоји од преам­
буле и нормативног дела.
Преамбула је кратак предговор уставу, она говори о уставу и о циљеви­
ма уставотворца. Стриктно гледано, она није правна норма нити има правни
карактер, па ни обавезност правне норме, али сматра се да су расправе о томе

228
данас превазиђене. Наше прихватаље тезе да је устав политичко-правни акт,
а уставно право политичко-правни предмет, намеће закључак да је преа:мбу­
ла интегрални део устава, и да у најмаљу руку у случају потребе она усмерава
љегово тумачење.

Циљ Преамбуле Устава РС од 2006. године је:

(а) да истакне да је Србија творевина српског народа, али да су и сви
грађани и друге етничке заједнице равноправни;
(б) да истакне да је АП Косово и Метохија (која се три пута помиље у
овој краткој Преамбули) саставни део територије РС и да има суштинску ау­
тономију;
(в) Садржај Преамбуле говори о још једном љеном циљу, а то је да се
међународној заједници укаже на обавезу РС да чува свој територијални ин­
тегритет.

Нормативни део Устава садржи десет насловљених делова, у оквиру

којих је уставна материја систематизована у поглавља, по сродности питања
која уређују. Сви чланови су насловљени, што доприноси прегледности.
Садржај Устава Републике Србије од 2006. године систематизован је у
десет делова: ПРВИ ДЕО- НАЧЕЛА УСТАВА (чл. 1-17); ДРУГИ ДЕО- ЉУД­
СКА И МАЉИНСКА ПРАВА И СЛОБОДЕ (чл. 18-81); ТРЕЋИ ДЕО - ЕКО­
НОМСКО УРЕЂЕЉЕ И ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ (чл. 82-96); ЧЕТВРТИ ДЕО
- НАДЛЕЖНОСТИ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ (чл. 97); ПЕТИ ДЕО - УРЕЂЕЊЕ
ВЛАСТИ (чл. 98-165); ШЕСТИ ДЕО- УСТАВНИ СУД (чл. 166-175); СЕДМИ
ДЕО -ТЕРИТОРИЈАЛНО УРЕЂЕЉЕ (чл. 176-193); ОСМИ ДЕО -УСТАВ­
НОСТ И ЗАКОНИТОСТ (чл. 194-202); ДЕВЕТИ ДЕО- ПРОМЕНА УСТАВА
(чл. 203-205); ДЕСЕТИ ДЕО - ЗАВРШНА ОДРЕДБА (чл. 206).
24. Према неким својим основним обележјима, Устав РС од 2006. го­
дине се може сврстати у уставе тзв. либерално-демократске уставности, у које
је спадао и Устав од 1990. године. У правној литератури има оцена да он, у
ствари, припада неолибералној уставности (нпр. Ратко Марковић, Михајло
Марковић).
Почетне опште оцене о овом уставном акту по правилу се односе:
- на љегову садржину, која се оцељује, пре свега, са становишта
испуљености европских демократских стандарда;

- друго, он се оцељује са становишта успостављаља (дис)континуитета

са Уставом РС од 1990.; и
- треће, он се критикује са становишта захтева правне технике и језич­
ког и правног стила.

У погледу питања демократске садржине Устава, мишљење је компетен­

тних међународних тела да .,генерално гледајући, многи аспекти овог Устг.за
испуљавају европске стандарде" и да Устав Србије од 2006. године "сащ::жи
један број важних и пожељних начела која су основа за сваку демократску
 државу" (Мишљење Венецијанске комисије од
17-18. марта 2007). При томе,
међународна заједница оцењује Устав Републике
Србије од 2006. године пре
свега са становишта његове садржине, за разлик
у од Устава од 1990. године
који је оцењиван пре свега са стано
вишта његовог доносиоца, са негат
ивним
предзнаком да је то "устав који је усвојен у време
Милошевићевог режима". У
вези са питањем континуитета са Уставом
од 1990. јавила су се два основна
гледи шта.

Према једном гледишту, које у основи заступ

ају носиоци уставотворног
процеса и међународна заједница, у вредносном
смислу Устав Србије од 2007.
године оцењују као "нови текст који одраж
ава демократске идеале нове Ср­
бије" (нпр. Мишљење Венецијанске комисије
од 17-18. марта 2007).
Настојање уставотворца да истакне полит
ичку дистинкцију у односу
на Устав од 1990. године и квалификује га
као нови Устав, можда најбоље
илуструју речи председника Републике да
је компромис парламентарних
странака приликом усвајања новог Устава
постигнут, упркос свим његовим
манама, управо због тога да би се "разбио велик
и тромб у срцу државе, а то је
стари Милошевићев устав".
Друго гледиште, заступљена у нашој правно
ј теорији, полази пре свега
од тога да Устав од 2006. године суштински
није нов устав већ углавном ко­
ригован Устав РС од 1990. године (Ратко Марко
вић, Александар Фи р а, Милан
Јовановић, и др.). Према овом гледишту, иако
су нови уставотворци тежили
дисконтинуитету, у суштини постигнут
је "уставни и политички континуи­
тет са Милошевићевим уставом".
У прилог овог гледишта (у оквиру кога постој
е различите градације
сличности новог Устава Србије са Уставом од
1990., зависно од аутора), наво­
де се процедурални и садржински аргументи.
Ту спадају од формалних ар­
гумената: спроведени начин доношења новог
Устава и уставно дефинисање
питања начина доношења устава; а од матери
јално-правних аргумената по
правилу се наводи сличност и
континуитет уставних решења
у погледу ор­
ганизације власти, односно дефинисања принц
ипа поделе власти у Уставу
Србије од 2006. године (Милан Јовановић).
Поред тога наводе се и следеће
сличности: готово истоветна систематика оба
устава; иста само нешто друга­
чије формулисана уставна начела, концепција
основних уставних института
је у њиховом највећем броју истоветна; садрж
инске разлике које постоје у
Уставу од 2006, односе се на законску а не
на уставну материју.
У том погледу најизразитије је гледиште
да је Уставом РС од 2006. го­
дине .,побољшан стари, али није донесен
нови, бољи Устав". Нарочито су
та тог становишта оштру критику доживела
кратка усмена образложења
уставотвораца (на седници Народне скупш
тине 8. новембра 2006, јер тради­
ционалног писменог званичног Образложењ
а Устава није било): да је нови
Устав Србије "модеран" - уз оцену да он при
томе нема института млађег од
230
педесет година; да је он "демократски" - уз истицаље да је он свугде повЈtсио
минимални број бирача потребних за непосредно учешће у вршењу поједи­
них функција државне власти; да је европски уз аргумент да многи његови
институти постоје у уставима земаља Африке и Азије (Р. Марковић).
Иако је циљ уставотворца у политичком смислу био да учини ди­
стинкцију од Устава који је донет од стране претходног политичког реЖЈ!ма
(С. Милошевића), мишљења смо да са уставноправног становишта он објек­
тивно то није могао значајније учинити, јер се сасвим оправдано базира на
неким истим основним принципима, а који су карактеристични и за уставе
других земаља у транзицији (пре свега, принципи организације власти, на­
чела владавине права, гарантоваље људских слобода и права); такође, он је
задржао постојеће територијално уређеље, што је у том моменту значило нај­
маље потреса; задржане су основне политичке институције и институn!, и
др. Задржана је и скоро иста систематика коју је имао Устав од 1990. Све то се
иначе не би могло сматрати недостацима, већ позитивним обележјима Устава
Србије од 2006. године.
Најоштрија критика обележја Устава од 2006. године односи се на ље­
гове очигледне граматичке, језичке и стилске маљкавости. Мишљеља смо да
правни стил и језик нису његове боље карактеристике. Почећемо од блажих
оцена. Мишљеље је Венецијанске комисије од 2007. године да у новом Уставу
Србије има доста одредби које су нејасне и контрадикторне, и знатно испод
стандардних захтева за овакве уставне текстове. Правописне и граматичке
грешке, лоше формулације, мањкаве и погрешне формулације, спорна прав­
на решеља - су разлози за оштру оцену о неукости и неодговорности твораца

новог Устава Србије "који врви не само од језичких и стилских рогобатно­

сти, него садржи и недопустиве граматичке и правописне грешке" (Коста
Чавошки). У оквиру ових изразито критичких гледишта оцељује се и да у
историји наше уставности "Србија није имала правно и језички неписменији
текст за свој устав" (Ратко Марковић).
25. - Значај Устава Републике Србије од 2006. године је, пре свеrа, у
томе што је после више од сто година то први устав Србије као самосталне
државе. Наиме, последљи устав у историји уставности Краљевине Србије као
самосталне државе донет је 1903. године.
Формално, у хијерархији правних аката он је највиши општи правни
акт, најјаче правне снаге, који тај положај сам себи обезбеђује.
Али, он је истовремено и програматски акт, који по низу одредби
стреми будућности, а то су пре свега одредбе које се односе на европску
будућност Србије и на очуваље Косова и Метохије у оквиру љеног терЈпо­
ријалног интегритета.
Значај важећег Устава Србије налази се, поред осталог, и у љегознм
новинама. У материјално-правном смислу Устав од 2006. године садржи од-

231
 ређена нова решења, од којих наводимо само нека, која по нашем мишљењу
представљају битне новине, мада је могућ и другачији избор оних уставних
решења које се сматрају битном променом.
Прво, концепцијски и садржински другачија су уставна решења у пог­
леду института својине. Уводи се нови "агрегатни" појам - јавне својине; а
потпуно се изоставља као облик својине друштвена својина. Приватна своји­
на добија апсолутни приоритет и постаје доминантни облик својине.
Друго, другачија је уставна концепција и далеко је обимнија уставна
декларација људских и мањинских права, у односу на ону која је до сада по­
стојала у републичкој уставности. Декларација људских и мањинских права
и слобода и њихова заштита у Уставу РС од 2006. године, углавном се ослања
на нормативна решења постигнута у Уставу СР Југославије од 1992. године и
уставним актима Државне заједнице (Уставној повељи и Повељи о људским и
мањиским правима и грађанским слободама, од 2003. године).
Треће, промењена је природа мандата народног посланика, који, уме­
сто да представља бираче односно народ, представља странку на чијој ли­
сти је изабран за народног посланика. С тим у вези, у правној теорији има
мишљења да је тако посланички мандат од слободног постао императивни,
као и да је уставом прејудицирано законско решење у погледу система распо­
деле мандата (преферира се систем сразмерног представништва).
Четврто, промењен је правни механизам за промену устава, због којег
је Устав Србије постао од изразито чврстог устава, благо чврст устав.
Пето. Међу уставним институцијама којима Устав поверава вршење од­
ређених државних функција, највеће промене је, по нашем мишљењу, претр­
пео Уставни суд, мада у правној теорији има оцена да је највише интервен­
ција у односу на Устав од 1990. године, код институције Владе. Код Уставног
суда, те специфичне судске институције која је у уставном систему Републике
функционисала, уз све мањкавости и ограничења, преко 40 година и то у ок­
вирима у основи истих уставних решења (од 1963. године), битно су промење­
ни: начин избора судија, енормно су проширене надлежности по врстама и
по обиму, промењен је однос са законодавним органом (пре свега, увођењем
претходне контроле закона, али и неким другим одредбама), итд.

УСТАВНА НАЧЕЛА

26.- Први део Устава Републике Србије су НАЧЕЛА УСТАВА (чл. 1-17),
у које је систематизована 16 уставних начела: 1) начело грађанске суверено­
сти; 2) начело владавине права; З) начело поделе власти; 4) начело страначког
плурализма; начело забране сукоба интереса; б) грб, застава и химана; 7)
5)
начело јединствености и неповредивости државне територије; 8) главни град;

232
9) српски језик и ћирилично писмо; 10) световност (лаицитет) државе; 11) на­
чело покрајинске аутономије и локалне самоуправе; 12) начело зашппе до­
маћих држављана и Срба у иностранству; 13) начело заштите националних
мањина; 14) равноправност полова; 15) међународни односи се заснивају на
општепризнатим принципима и правилима међународног права и начела
еквипарираности међународног и унутрашњег права; 16) положај странаца
који имају права зајамчена Уставом и законом, осим оних права која се тичу
само држављана РС.
Из наведених одредби произлази да су у начела Устава ситуирана и
нека питања која по свом садржају и значењу не би спадала у уставна начела
већ: или представљају државне инсигнације (грб, застава, химна, главни град,
службени језик и писмо), па ће о њима бити речи у вези са уставном дефи­
ницијом Србије као државе; или спадају у материју о људским и мањинским
правима и слободама (Заштита националних мањина, Равноправност поло­
ва, Положај странаца), па ће о њима бити речи у посебном делу посвећеном
уставним слободама и правима.
Значење уставних начела има следећих десет начела, која такав поло­
жај имају и у систематици Устава РС од 2006. године: 1) начело грађанске
суверености, начело владавине права, З) начело поделе власти, 4) начела
2)
страначког плурализма, 5) начело забране сукоба интереса, 6) начела једин­
ствености и неповредивости државне територије, 7) начело световности
(лаицитета) државе, 8) начело покрајинске аутономије и локалне самоупра­
ве, 9) начело заштите домаћих држављана и Срба у иностранству, 10) начела
еквипарираности међународног и унутрашњег права.
27. - Начела Устава РС од 2006. године се у правној теорији с пуним
правом сматрају и основним и општим одредбама Устава. Начела Устава од
2006. године у основи задржавају основна начела Устава од 1990. године, али

су опширнија и свеобухватнија.
У погледу обима разраде наведених уставних начела и систематизовања
одредби које се на њих односе, уставотворац је поступио различито. Пола­
зећи од обухвата уставних одредби сврстаних у основна начела, уочава се да
су нека од тих начела, у потпуности у материјално-правном смислу уређена
и исцрпена у овом делу Устава; нека од основних уставних начела су нарочи­
то разрађена (као што је, на пример, начело грађанске суверености и питање
носиоца суверености); а нека начела су разрађена и у другим деловима устава.
Нека начела, чини се сасвим непотребно, обухватају у овом делу Устава и це­
локупну уставну регулативу о одређеном питању (као што је начела поли­
тичког плурализма, које обухвата читаву уставну регулативу о политичким
странкама); нека уставна начела су дата само као прокламација (например да
држава јамчи равноправност полова); а уређивање појединих питања Устав
сасвим непотребно сврстава у ранг уставних начела (нпр. начело заштите до-

233
маћих држављана, које је правнологички требало систематизовати уз одред­
бе о држављанству).
Устав РС од 2006. године у поређењу са Уставом РС од 1990. године, нека
основна уставна начела задржава (нпр. начело поделе власти, начело владави­
не права, начело политичког плурализма), нека од њих допуњава и разрађује,
а садржи и неке новине.

Овде се указује само на она уставна начела која су новина у уставном

праву Републике, односно она начела која као таква нису била садржана у
Уставу од 1990. године јер Србија тада није била самостална држава. У пи­
тању је, пре свега, начела еквипарираности међународног и унутрашњег пра­
ва које ставља у исту раван и општеприхваћена правила међународног пра­
ва.

Као уставно начела нова је и забрана сукоба интереса, односно Устав

прописује да нико не може вршити државну или јавну функцију која је у
сукобу са његовим другим функцијама, пословима или приватним интере­
сима, а постојање сукоба интереса и одговорност при његовом решавању од­
ређују се Уставом и законом (чл. 6). Ово начело је у одређеном виду било садр­
жано у Утаву РС од 1990. године, али кроз неспојивост одређених функција
и послова. Међутим, проблем је што појмови "државна" и "јавна функција"
нису у Уставу од 2006. дефинисани, па се тако тумачење ове уставне забране,
а уставне забране су увек императивне одредбе, ставља у ши року надлежност
законодавца.

У целини узевши, мишљења смо да начела Устава Републике Србије из

2006. године у основи успешно изражавају основне и опште одредбе овог до­
кумента. Начела Устава РС од 2006. су пожељна основа за сваку демократску
државу.

Међутим, прогласивши наведене принципе за уставна начела, о

чијем значењу углавном постоји сагласност, уставотворац је преузео обаве­
зу да те вредности угради у Устав. С тим у вези, поставља се питање да ли
је уставотворац успео да прокламована уставна начела спроведе, конкре­
тизује и обезбеди кроз друге уставне одредбе. Мишљења смо да ту обавезу
уставотворац није свугде са истим успехом остварио, али и да стварна вред­
ност начела Устава РС од 2006. године може бити потврђена само у пракси
која следи.

234
ГЛАВАIV

ПОЈАМ, ОБЕЛЕЖЈА
И НАДЛЕЖНОСТИ
РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

ПОЈАМ И ОБЕЛЕЖЈА РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

28. - Устав РС од 2006. године даје кратку дефиницију Србије као

државе која се састоји од два елемента: одређиваља титулара суверености и
основних вредности на којима се држава заснива. Према Уставу, "Република
Србија је држава српског народа и свих грађана који у љој живе заснована на
владавини права и социјалној правди, начелима грађанске демократије, људ­
ским и маљинским правима и слободама и припадности евроnским принци­
пима и вредностима." (чл. 1. Устава од 2006. године)
Устав Републике Србије од 2006. године изричито прокламује државно­
ст Србије и утврђује све нужне атрибуте те државности. Карактер и уставно
правни статус РС, Уставом је тако опредељен да је Србија суверена, независ­
на, самостална држава која остварујући уставотворну власт успоставља своје
унутрашље уређеље.
Уставна обележја Републике Србије као државе, су основне уставне од­
редбе. Основним уставним одредбама утврђена су унутрашља и спољашња
обележја Србије као државе.
Основна обележја Републике Србије (унутрашља и спољашља) су
утврђена у уставној дефиницији Републике Србије (чл. 1) и у уставним наче­
лима (чл. 2-17).
Постоје видљиве новине у односу на дефиницију Републике Србије у
последљем социјалистичком републичком Уставу од 1974. rодине. Уколико се
занемари битна разлика, да се тада Република Србија, као и друге југосло­
венске републике, дефинисана као држава у оквирима федералног ;::~:ржавноr
уређеља, најзначајнија је разлика у уставном појму "социјалистичке демок­
ратске државе" и уставном појму државе засноване на "начелима грађанске

235
демократије". С тим у вези у правној литератури се, по нашем мишљењу са­
свим основано, истиче да се и онда радило о дефиницији демократске држа­
ве, а не о диктатури насупрот демократије, али је шира расправа о томе ван
уставног права. Дефиниција Републике Србије је добила изразито нове еле­
менте у Уставу од 1990. године, а ти нови елементи су у Уставу од 2006. годи­ ··~
не употпуњени и даље резвијени.
29. - Основна унутрашња обележја Републике Србије као државе, пре­
ма Уставу РС од 2006. године, су:
Прво. Република Србија је држава српског народа и свих грађана који
у њој живе. Нови елеменат у дефиницији Србије као државе (у поређењу са
Уставом од 1990.) је да је она држава српског народа, чиме се наглашава ет­
нички карактер државе, слично као и у новим уставима неких бивших југо­
словенских социјалистичких република.
Друго. Задржава се републикански облик владавине, номинално кроз
назив Устава, дефиницију државе (чл. 1.), и одредбе о председнику Републи­
ке.

Треће. Србија је изричито, заснована на начелима грађанске демокра­

тије, што, иначе, правно није сасвим јасан израз, већ има више прокламатор­
но значење.

Четврто. Србија је држава заснована на припадности европским при­

нципима и вредностима. Проевропска оријентација Србије истиче се на де­
клараторни начин, али оваква уставна формулација намеће закључак да се
ради, и о спољашњем и о унутрашњем обележју Србије као државе.
Пето. У темељне принципе Србије као државе уграђује се и истиче као
њено основно обележје заснованост на људским и мањинским правима и сло­
бодама, при чему су мањинска права нови елеменат у дефиницији државе.
Људска и мањинска права и слободе гарантују се ефективније, него у Уставу
ОД 1990.
Шесто. Задржава се у дефиницији Србије као државе заснованост на
начелу владавине права.
Седам. Устав прокламује да је Србија држава заснована на социјалној
правди.
Осам. Задржава се парламентарни систем власти, у коме је организа­
ција власти заснована на принципу поделе власти на законодавну, извршну и
судску, чини се, у чистијем виду него у Уставу од 1990.
Девет. Обезбеђује се политички плурализам и вишестраначки поли­
тички систем, одредбом јамчи се и признаје улога политичких странака у де­
мократском обликовању воље грађана.
Десет. Србија је држава са унитарним уређењем, које Устав истиче не
само као њено спољашње обеЛежје, већ и као унутрашње обележје. Наиме, из
236
~ републичког Устава изостаје први пут опредељеност за федеративно држав­
но уређеље, које је још садржао Устав РС из 1990. године.
Једанаест. Једно од основних обележја територијалног уређеља чине
" територијалне јединице, које су утврђене у Уставу општим појмовима: ауто­
номне покрајине, општине, градови и град Београд, као јединице локалне са­
моуправе које се оснивају и укидају законом.
За Аутономну Покрајину Косово и Метохија се посебно истиче као обе­
лежје љеног положаја суштинска аутономија, уз уставне обавезе свих држав­
них органа да на Косову и Метохији "заступају и штите државне интересе
Србије". Тиме је на посредан начин, и само у тим одредбама, Устав "признао~
да на КиМ - које је номинално територија Републике Србије - постоје факто­
ри у односу на које Србија као држава треба да штити своје интересе.
Дванаесто обележје је да се у РС економски односи уређују онолико
колико је неопходно за модерну државу тржишне економије, али још увек у
процесу транзиције.

НАДЛЕЖНОСТИ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

30. - Положај Републике Србије као самосталне и независне државе

нарочито је изражен кроз посебан Четрврти део Устава од 2006. године на­
словљен као НАДЛЕЖНОСТ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ. Он се састоји само од
једног члана (чл. 97), али надлежност Републике утврђује у скоро свим обла­
стима уставне материје.
Устав РС утврђује да Република Србија уређује и обезбеђује 17 правних
области, што значи најшири обим државних овлашћеља јер Република врши
и законодавну и извршну власт. Надлежности Републике Србије су у Уставу
набројане таксативном методом то јест методом тзв. позитивне енумерације.
Тако Република Србије уређује и обезбеђује:
1) сувереност, независност, територијалну целовитост и безбедност Ре­
публике Србије, љен међународни положај и односе са другим државама и
међународним организацијама; 2) оствариваље и заштиту слобода и права
грађана; уставност и законитост; поступак пред судовима и другим држав­
ним органима; одговорност и санкције за повреду слобода и права грађана
утврђених Уставом и за повреду закона, других прописа и општих аката;
амнестије и помиловаља за кривична дела; 3) територијалну организацију
Републике Србије; систем локалне самоуправе; 4) одбрану и безбедност Ре­
публике Србије и љених грађана; мере за случај ванредног стаља; 5) систем
преласка границе и контроле промета роба, услуга и путничког саобраћај2.
преко границе; положај стана ца и страних правних лица; 6) јединствено тр­
жиште; правни положај привредних субјеката; систем обављаља појединих

2Т
привредних и других делатности; робне резерве; монетарни, банкарски, де­
визни и царински систем; економске односе са иностранством; систем кре­

дитних односа са иностранством; порески систем; 7) својинске и облигацио­

не односе и заштиту свих облика својине; 8) систем у области радних односа,
заштите на раду, запошљаваља, социјалног осигураља и других облика со­
цијалне сигурности; друге економске и социјалне односе од општег интереса;
9) одрживи развој; систем заштите и унапређеља животне средине; заштиту
и унапређиваље биљног и животиљског света; производљу, промет и превоз
оружја, отровних, запаљивих, експлозивних, радиоактивних и других опас­
них материја; 10) систем у областима здравства, социјалне заштите, борачке
и инвалидске заштите, бриге о деци, образоваља, културе и заштите култур­
них добара, спорта, јавног информисаља; систем јавних служби; 11) контролу
законитости располагаља средствима правних лица; финансијску ревизију
јавних средстава; прикупљаље статистичких и других података од општег
интереса; 12) развој Републике Србије, политику и мере за подстицаље рав­
номерног развоја појединих делова Републике Србије, укључујући и развој
недовољно развијених подручја; организацију и коришћеље простора; науч­
но-технолошки развој; 13) режим и безбедност у свим врстама саобраћаја;
14) nразнике и одликоваља Републике Србије; 15) финансираље оствариваља
права и дужности Републике Србије, утврђених Уставом и законом; 16) орга­
низацију, надлежности рад републичких органа; 17) друге односе од интере­
са за Републику Србију, у складу с Уставом.
С обзиром да надлежности Републике истовремено представљају и гра­
ницу делатности љених органа, то је потребно имати у виду љихову целину.
Уставне одредбе о надлежности Републике указују да се ради о јединственој
држави, а у правној теорији већ има мишљеља да је та држава и високоцен­
трализована. Границе те централизације су најјасније у односу према ауто­
номним покрајинама, љиховим надлежностима и органима (А. Фира).
31. - Начелно, овакве уставне одредбе које уређују надлежност држа­
ве а не надлежност парламента, су својствене федералној држави и уобичаје­
не су за уставе федералних држава, којима се одређује како федерална власт,
тако и љен однос са федералним јединицама. Оваквим уставним одредбама
по nравилу се у сложеним државама врши расподела законодавне надлежно­

сти између вишег и нижег ентитета.

У унитарној држави, у принципу, могу се таксативно наводити само
надлежности јединица територијалне аутономије или локалне самоуправе,
док се надлежност државе претпоставља и таксативно се не набраја (метод
енумерације надлежности). С обзиром да се у конкретном случају не ради
о федералној држави нити о држави са статусом федералне јединице, већ о
унитарној држави каква је Република Србија, чија се потпуна надлежност
претпоставља, постојаље једне овакве одредбе у Уставу је дискутабилно. Њен

238
смисао може се тражити једино у контексту поделе надлежности између Ре­
публике и јединица покрајинске аутономије и локалне самоуправе, али је с
тим у вези мишљење Венецијанске комисије од 17-18. марта 2007. године да
је остало нејасно да ли такав значај уопште може имати један члан Устава. У
нашој правној теорији се правни значај ових уставних одредби (чл. 97) види
у тумачењу да "суштинска аутономија" која се остварује у Косову и Метохији
(преамбула и чл. 182. ст. 2. Устава), не може обухватити питања из надлежно­
сти Републике Србије која су наведена у том члану Устава (Р. Марковић).

239
 ГЛАВА V

СИМБОЛИ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

32. - Традиционална спољна обележја државе - државни симболи, су

грб, застава и химна. С тим у вези, релевантна су два питања која се,
по пра­
вилу, уређују уставом, а некад и законом: прво, утврђивање који су симболи
државни у конкретној држави; и друго, начин употребе и коришћења држав­
них симбола.
Уставом Републике Србије од 2006. године, у оквиру уставних начела,
утврђено је да су симболи Републике Србије грб, застава и химна. Устав
од
2006. године је у том делу нешто прецизнији од претходног Устава: "Репуб­
лика Србија има свој грб, заставу и химну. 1 Грб Републике Србије се користи
као Велики грб и као Мали грб. /Застава Републике Србије постоји и користи
се као Народна застава и као Државна застава. Изглед и употреба грба,
за­
ставе и химне, уређују се законом" (чл. 7). Устав утврђује да је химна Репуб­
лике Србије свечана песма "Боже правде".
Релативна новина у наведеним уставним одредбама које утврђују
државне инсигнације је, да се разликују Мали грб и Велики грб, и да се
за­
става користи као Државна застава и као Народна застава. Устав не утврђује
садржај грба и не описује изглед заставе.
Устав је само делимично уредио питање коришћења грба и заставе, а
прецизније уређење ових питања препустио је закону.
Иначе, Србија има и државни празник али он није уставна већ закон­
ска категорија. Законом из 2001. године је одређен као Државни празник
Ре­
публике Србије 15. фебруар -Дан државности Сретење (1835).
Такође, у оквиру Начела Устава, Устав утврђује да је главни град Репуб­
лике Србије Београд (чл. 9).
33. - Промена грба и заставе, као обележја државности Србије, једно је
од уочљивих обележја развоја српске уставности и државности.
Први модерни грб, односно покушај да се национално обележје репре­
зентује пред Турском, описан је у Сретењском уставу од 1835. године.
Закон о грбу Краљевине Србије од 28. јуна 1882. године, који одређује
облик и садржину грба Краљевине Србије, је са мањим изменама у
прак­
си коришћен све до 1918. године. Хералдички знак се мења проглаше
њем
240
Краљевине Срба Хрвата и Словенаца, а доношењем Видовданског устава 1921.
године проглашен је и нови грб. У тој држави, која је од 1931. године назва­
на Југославија, Србија губи државноправни идентитет и тиме нестају и њена
државна обележја која симболизује грб. Након Другог светског рата у окви­
рима новог федералног и социјалистичког уређеља, Србија 1947. године по­
ново добија свој грб, али у њему се губе традиционална обележја Србије, а
уводе се нова обележја.
Симболи Републике Србије, према Уставу РС од 1990. који је био пот­
пун устав једне скоро самосталне државе, били су: грб, застава и химна, "који
се утврђују и уређују законом, али по поступку за промену Устава."
Од два предложена решења да се утврде државни симболи Републике
Србије, на референдуму спроведеном маја 1992. године, ниједно није добило
потребну већину, па је Народна скупштина донела Препоруку (17. фебруара
2004.) о коришћењу државних симбола (грба, заставе и химне).
Тако су од 1947.. до 2004. године у званичној употреби били симболи
државе усвојени 1947. године.

241
 ГЛАВА VI

ТЕРИТОРИЈА И СТАНОВНИШТВО

33. - Територија и становништво (поред власти) су класична својства

сваке државе, која при томе представљају љена спољашља обележја
.
Према класичном правном схватаљу сваки државни ентитет
мора има­
ти своју територију. Држава је у првом реду територијална
заједница.
Територија је онај простор у коме једна држава врши своју
власт. Тај
простор је тродимензионалан (запремина). Државна територија
обухвата део
земљишне површине и ваздушни простор, копно и море. Поред
земљишног
простора (део земљине површине), државна територија обухвата
и ваздушни
стуб изнад површине (све докле држава практично може да врши
своју власт),
као и земљишни слој испод површине (начелно до идеалног средишт
а земље,
тачке где се сучељава са територијама свих других држава).
На самој површини државе имају тачно обележене границе, а
за утврђи­
ваље тих граница постоје тачно одређена правила међународног
права.
За уставно право значајно је да се као акт унутрашљег права
устав при­
мељује само на територији одређене државе.

ТЕРИТОРИЈА РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

-Устав Републике Србије од 2006. године је утврдио као уставно

34.
начело -начела јединствености (интегритета) и недељивости територ
ије
Републике Србије као државе. Одредбе о територији системат
изоване су у
Преамбули и у Начелима Устава.
Према Уставу, ,.Територија Републике Србије је јединствена и недељива
"
(чл. 8). То је класична уставна квалификација државне територи
је која, по уг­
леду на француске уставе, има својство да је недељива. Ове уставне
одредбе
треба да укажу и на територијалну целокупност, али која не
искључује уну­
трашљу поделу земље.

Преамбула Устава утврђује да је "Покрајина Косово и Метохија

са­
ставни део територије Србије".
35. Уставно је начела и неповредивост државних граница. Устав про­
писује: "Граница Републике Србије је неповредива, а меља се
по поступку
242
предвиђеном за промену Устава" (чл. 8, ст. 2). Тиме је могућност промена гра­
нице РС Уставом од 2006. године предвиђена, али је условљена тиме што се о
том питаљу одлучује по поступку за промену устава.
Стога, од прокламованог уставног начела да су границе Србије непов­
редиве, треба одвојити питаље које су то конкретно границе Републике Ср­
бије неповредиве и да ли се постојеће државне границе затечене 2006. године
када је Устав ступио на снагу, могу променити.
Мишљеља смо да Устав ,РС од 2006. године индиректно предвиђа
могућност промена граница, па тиме и промене територије Републике Србије.
Систематско тумачеље Устава доводи до закључка да је промене територије и
граница Републике Србије правно могућа путем обавезног републичког ре­
ферендума. У прилог оваквог тумачеља наводимо следеће уставноправне ар­
гументе:

- Устав РС од године предвиђа могућност промене граница, и тај

2006.
поступак изједначава са поступком по коме се меља Устав (што га на
први поглед разликује од решеља из Устава РС од 1990. године према
коме се за промену територије тражио референдум).
- При томе, Устав је у одредбама којима опредељује у којим све С.i'rу­
чајевима је промена Устава условљена потврђиваљем на обавезном
републичком референдуму, утврдио да је Народна скупштина дужна
да акт о промени Устава стави на републички референдум ради nо­
тврђиваља, ако се промена устава односи, поред осталог, на Преамбу­
лу Устава и начела Устава (чл. 203. ст. 6). Како се у тексту Преамбуле
и у уставним начелима уређује питаље територије и питаље граница
Републике Србије, Устав је тиме индиректно али недвосмислено утвр­
дио да се за промену уставних одредби које се односе на територију и
на границе Републике Србије (Преамбула, чл. 8. ст. 2. и чл. 203. ст. 6)
обавезно тражи расписиваље републичког референдума.
Међутим, питаље територије и граница, није само унутрашље
(уставноправно) већ и међународно питаље. Тако, у вези са статусом Косова
и Метохије, и тиме питаљем територије и спољних граница Србије, мишљење
је тзв. Венецијанске комисије од 17-18. марта 2007. да "Текст Преамбуле смат­
ра Покрајину Косово и Метохију интегралним делом територије Србије која
ужива суштинску аутономију. Што се тиче будућег статуса Косова, није посао
Венецијанске комисије да се меша у политички процес који треба да одреди
будући статус Косова према Резолуцији 1244 (1999) Савета безбедности. Ср­
бија као чланица Уједиљених нација мораће да поштује одговарајуће одлуке
Савета безбедности". Из наведеног мишљеља (које је изражено у вези са тек­
стом Преамбуле Устава РС од 2006. године), јасно произлази:
Прво, да је питаље територије Републике Србије политичко питаБе,
које не зависи од одлуке грађана на републичком уставном референдуму,
1ј,3
што значи да постоји другачији начин промене територије, граница и статуса
Косова и Метохије, од оног Уставом РС прописаног.
Друго, да ли је одређени део територије Србије (у конкретном случају,
Косово и Метохија) љен интегрални део, или није, то није уставно-правно
питаље, већ је то ствар одлука Савета безбедности, односно Уједиљених на­
ција, па тиме и ствар међународног, а не унутрашљег права.
36. - Границе држава су одувек биле историјска категорија, па се по­
ставља конкретно питаље у којим је то границама Србија стекла 2006. године
своју самосталност као држава?
Државне границе се не одређују уставом, односно оне се утврђују ак­
тима унутрашљег права. Устав РС од 2006. године је, прокламујући начело
неповредивости граница Србије, пошао од постојећих државних граница.
Србија је 2006. године самосталност стекла у оквирима постојећих
државних граница према спољним суседним земљама: Мађарској, Румунији,
Бугарској, Македонији, Албанији, Босни и Херцеговини и Хрватској, као и
према Црној Гори.
Како је правно обликовала данашља територија Србије? Границе РС
као државе утврђене су међународним мировним уговорима, чији су гаран­
ти биле силе победнице из Првог светског рата. Према Бугарској, границе су
одређене Нејским уговором од 27. новембра 1919. године. Према Мађарској
и Румунији границе Србије су одређене Тријанонским уговором од 4. јуна
1920. године. Границе према Албанији одређиване су три пута: прво, на Ам­
басадорско; конференцији у Лондону 1913. године; друго, извесне измене су
извршене на међународној конференцији у Паризу 1921. године. Коначно су
границе Србије према Албанији утврђене протоколом потписаним 1926. го­
дине у Фиренци. Ти међународни уговори су позитивно-правни основ гра­
ница Србије према ове три земље.
Границе према осамостаљеним бившим југословенским републикама
Македонији, Босни и Херцеговини, Хрватској и најзад Црној Гори, биле су
утврђене као унутрашље административне границе, онако како су затечене у
оквирима граница социјалистичких република бивше СФРЈ.
Иначе, савремена Србија се простире на територији од 88.361 метара
квадратних, рачунајући и подручје АП Косово и Метохија.

ДРЖАВЉАНСТВО

37. - Друго класично својство државе је становништво, које је са држа­

вом повезано посебном правном везом - држављанством.
Држављанство је посебна правна веза између појединца и одређене
државе на основу које он има одређена права и обавезе. Правно посматрано,

244
чланови државе имају извесна права и дужности који их разликују од оних
који нису чланови државе. Чланови државе се називају држављанима, а они
који нису чланови - недржављанима или странцима.
Држављанство је лична веза људи са државом и као таква независна
од територијалности. И када су на територији друге државе, држављаmf су
дужни да се у границама могућности покоравају власти своје државе. Ипак,
они у основи потпадају под власт оне државе на чијој територији се налазе и
могу се покоравати власти државе чији су држављани само онолико коли­
ко допусти власт државе на чијој су територији. Као лична веза, држављан­
ство уступа пред територијалном везом између државе и лица над којима она
врши власт, а у теорији је већ присутно гледиште да држављанство и нема
неког већег значаја за државу и право и да се одржава само из традицl!онал­
них разлога.

Начелно, држављанство се стиче на неколико формалних начина: зако­

ном, натурализацијом, опцијом.
38. - Право на држављанство је утврђено Уставом Републике Србије
од 2006. као једно од основних начела Људских и маљинских права и сло­
бода. Према. Уставу, "стицање и престанак држављанства РС уређује закон.
Држављанин Републике Србије не може бити протеран, ни лишен држављан­
ства или права да га промени. Дете рођено у РС има право на држављанство
РС, ако нису испуљени услови да стекне држављанство друге државеа (чл.
38).Из овог класичног права на држављанство у Уставу од 2006. године изо­
стала је једна компонента заштите домаћих држављана - да држављаmm не
може бити изручен ван територије Србије, коју су садржали Устав од 1990. и
Повеља о људским и маљинским правима (2003-2006).
Према Закону о држављанству из 2004. године (до момента закључеља
рукописа нови Закон још није објављен), држављанство Републике Србије се
стиче: 1) пореклом, 2) рођељем на територији Републике Србије, 3) пријемом,
4) по међународним уговорима. Држављанство РС престаје 1) отпустом, 2)
одрицаљем, 3) стицаљем држављанства друге државе и 4) по међународним
уговорима ("Службени чласник РС", бр. 135/2004).
У процесу распада СФРЈ, преобликоваља СРЈ у Државну заједницу СЦГ
и осамостаљеља Србије, остало је на простору бивше Југославије, за измеша­
не конститутивне народе осамостаљених држава, отворено питаље двојног
држављанства, које је нарочито актуелизирано престанком постојаља било
какве заједничке државе између Црне Горе и Србије.

245
 ГЛАВА VII

ЈЕЗИК И ПИСМО У
СЛУЖБЕНОЈ УПОТРЕБИ

39. - Устав Републике Србије од 2006. утврђује као уставно начела да

су у службеној употреби српски језик и ћирилично писмо. Устав формулиш
е
ово начела на следећи начин: "У Републици Србији у службеној употреби су
српски језик и ћириличко писмо. Службена употреба других језика и писама
уређује се законом, на основу Устава" (чл. 10).
Поред тога, језик службеног поступка је елеменат начела уставности и
законитости. Према Уставу, свако има право да користи свој језик у поступку
пред судом, другим државним органом или организацијом која врши
јавна
овлашћеља, када се решава о љеговом праву или обавези. Незнаље језика
на
коме се поступак води не сме бити сметља за оствариваље и заштиту
људс­
ких и маљинских права (чл. 199).
Устав РС од 2006. године службену употребу свих других језика (изу­
зев српског, који је према Уставу службени језик у Србији) везује за закон,
док је Устав од 1990. службену употребу другог језика (истовремено са служ­
беним језиком) везивао за подручја на којима живе националне маљине.
С
тим у вези мишљеље је Венецијанске комисије, да у поређељу са Уставом
РС
од 1990. године, постоји умаљеље права на језик маљина, из разлога што се
"употреба латиничног писма, које већина маљина радије користи, више
не
спомиље изричито у Уставу".
40. - Устав посебно утврђује да припадници националних маљина
имају, поред осталог, и право на коришћеље свог језика и писма (чл. 79). Ово
право је систематизована у Други део Устава - Људска и маљинска
права и
слободе, и то у оквиру посебног одељка - Права припадника национал
них
маљина. Тиме је Устав РС од 2006. године утврдио да право на коришћеље
свог језика и писма, представља елеменат уставног права припадни
ка нацио­
налних маљина на очуваље љихових посебности.
Устав РС од 2006. године уређује већину спорних питаља која су се у
пракси појављивала услед недостатака дотадашљих нормативних
решеља, и
решава их у складу са међународним стандардима у заштити национал
них
маљина. У том погледу јасна је намера уставотворца да се права маљина
за-
246
штите на уставном нивоу. Тако се Уставом утврђује као посебно право при­
падника националних мањина, коришћење свог језика и писма, у ск."'Э.Ду са
међународним стандардима у заштити националних мањина.
Према Уставу, припадници националних мањина имају следећа уставна
права:

1) право на коришћење свог језика и писма, што се уређује законом, на

основу и у складу са уставQм;

2) да у срединама где чине значајну популацију, државни органи, орга­

низације којима су поверена јавна овлашћења, органи аутономних
покрајина и јединица локалне самоуправе воде поступак и на њихо­
вомјезику;
З) право на школовање на свом језику у државним установ.а.ча и
установама аутономних покрајина;
4) право на оснивање приватних образовних установа;
5) право да на своме језику користе своје име и презиме;
б) право да у срединама где чине значајну популацију, традицiюналюt
локални називи, имена улица, насеља и топографске ознаке буду ис­
писане и на њиховом језику;
7) право на потпуно, благовремено и непристрасно обавештав:ање на
свом језику, укључујући и право на изражавање, примање, с.1ање и
размену обавештења и идеја;
8) право на оснивање сопствених средстава јавног обавештавања, у
складу са законом.

У складу са Уставом, на основу закона, покрајинским прописима могу

поред оних
се установити додатна права припадника националних мањина,

које утврђује чл. 79. Устава.

Наведена уставна решења у погледу службене употребе језика и
писма, као и мањинских права у том погледу, произашли су из настојања
уставотворца да се превазиђу неке непотпуности и недостаци досадаmње
уставне и законске регулативе у тој материји.
41. - Законом о службеној употреби језика и писама ("Службени глас­
ник Републике Србије", број 45/91, ... 101/05) ближе су уређени начин. услови,
облици, односно видови службене употребе језика и писама. До закључења
рукописа нови закон у овој материји није донет.
Службена употерба језика и писма народности односно националних
мањина, наведеним Законом је уређена на следећи начин: на подручјима
Републике Србије на којима живе припадници народности у службеној упо­
треби су, истовремено са српским језиком, и језици и писма народности, на
начин уређен овим законом (чл. 1. ст. З. Закона); у службеној употреби, текст
на језицима и писмима народности (у даљем тексту: језици народности) ис­
писује се после текста на српском језику испод или десно од њега, истим об-
247
ликом и величином слова; ако је више језика народности у службеној употре­
бИ, текст на тим језицима исписује се после српског језика по азбучном реду;
географски називи и властита имена садржана у јавним натписима не могу
се замељивати другим називима односно именима, а исписују се на језику
народности у складу са правописом тог језика (чл. 7).
Међутим, у пракси су се појављивала нека спорна питаља у вези са том
регулативом, а поводом оцене уставности и законитости статута општина

пред Уставним судом. ,

Једно од тих спорних правних питаља је било утврђиваље назива држа­
ве Републике Србије и љених територијалних делова на језицима народности.
На пример: Називи "Република Србија" и "Аутономна Покрајина Војводина",
у мађарском преводу гласе: "Република Срnска" и "Војвођанска Аутономна
Покрајина", тако и географски називи и називи насељених места, који су за­
мељени, превођељем тих назива на мађарски језик, или су замељени нази­
вима на мађарском језику. У поступку пред Уставним судом поставило се
питаље: да ли исписиваље назива, у наведеном nримеру, који су преведени
на мађарски језик или представљају називе на мађарском језику, представља
повреду Устава Републике Србије којим су утврђени називи Републике Ср­
бије и љених територијалних делова и Закона, јер је дошло до замељиваља
назива насељених места утврђених тим законом и повреде изричите законске
забране замељиваља географских назива и властитих имена садржаних у јав­
ним натписима. Непрецизне су законске одредбе које одређују да се географ­
ски називи и властита имена у јавним натписима исписују на језику народно­
сти у складу са правописом тог језика, јер се тиме даје могућност да се раз­
личито тумачи и различито поступа у пракси код исписиваља географских
назива и властитих имена, често и неадекватно потребама народности на од­
ређеној територији. Тим пре, што поједини правописи других језика, често
могу да садрже, осим правила ортографије и фонетике, и нека друга правила,
чија природа није чисто лингвистичка. (Тим поводом Уставни суд није донео
одлуку већ је указао Народној скупштини на потребу измене одговарајућих
законских одредби.)
Друго спорно правно питаље било је проценат заступљености одређе­
не народности у општини. Према Закону о службеној употреби језика и пи­
сама, општине у којима живе припадници народности утврђују кад су и је­
зици народности у службеној употреби на љиховој територији. Језик, однос­
но језици народности који су у службеној употреби у општини, утврђују се
статутом општине. Језици народности који су у службеној употреби у раду
органа аутономне покрајине утврђују се љеним статутом (чл. 11). Непрецизно­
ст и нејасноћа ових законских одредби имали су за последицу да један број
општина у својим актима не предвиђа службену уnотребу језика народности,
иако на љиховој територији живе припадници других народности, а оне оп-

248
штине које утврђују службену употребу језика народности поступају разли­
чито када су у питаљу проценти заступљености одређене народности на ље­
ној територији.
Посебно се овде постављало питаље облика правне заштите, однос­
но да ли су, у случају када општина на чијој територији живе припадници
народности не утврди службену употребу љихових језика (а Уставни суд
не може да оцељује оно чега нема), прекорачена законска· овлашћеља из За­
кона; или је општина повредила Закон у љеговој примени, па се у том слу­
чају проблем не решава у поступку пред Уставним судом, већ се преноси на
надлежност ресорног министарства, у оквиру љегове надлежности надзора

над спровођељем закона.

Осим тога, у неким општинама било је случајева да се одредбама
статута утврђује, на пример, "босански језик" као језик народности који је у
службеној употреби на територији те општине, иако односна народност, под
тим називом није била личним изјашљаваљем грађана идентификована (на
пример, приликом пописа или на други начин), што би се, према тада ва­
жећој регулативи, сматало правоваљаним.
Како примена овог права општине изгледа у пракси, указује пример
АП Војводине, у којој је у 29 општина и граду Новом Саду утврђена службе­
на употреба мађарско г језика, у 13 општи на и граду Новом Саду утврђена је
службена употреба словачког језика, румунски језик је у службеној употреби
у 10 општина, русински језик у 5 општина и граду Новом Саду, а у општини
Бела Црква у службеној употреби је и чешки језик. При томе се распони про­
цената поједине националне маљине чији је језик утврђен статутом општине
као службени језик крећу од 0,78% до 88,45%.
(У оба случаја, Уставни суд је, опрезно поступајући, избегао доноmеље
мериторне одлуке којом би се из правног поретка отклониле спорне одредбе,
већ је само обавестио Народну скупштину Републике Србије о уоченим про­
блемима оствариваља уставности и законитости у области службене употре­
бе језика и писама припадника других народа и народности и потребу доно­
шеља одговарајућих измена и допуна чл. 7. и 11. Закона о службеној употреби
језика и писама, као и прецизираља осталих питаља која произлазе из овог
закона.)

249
ГЛАВА VIII

НАЧЕЛО НАРОДНЕ
(ГРАЂАНСКЕ) СУВЕРЕНОСТИ

42. -Сувереност означава однос између носиоца власти и власти. Тај

однос је историјски и Устав Републике Србије од 2006. године је утврдио
одређено значеље тог појма у овом моменту уставног развитка Србије, а у
зависности од унутрашњих и међународних околности.
Одредбама о суверености Устав Републике Србије од 2006. године
даје одговор на три основна питања: прво, ко је титулар власти у Републи­
ци Србији, односно од кога потиче највиша суверена власт у држави; дру­
го, ко су носиоци суверености у држави, јер носилац суверености изражава
вољу титулара суверености; и треће, то је питање начина на који се остварује
сувереност односно облици оствариваља суверености.
Устав Републике Србије од 2006. године, у одредбама које су насловље­
не као Носиоци суверености, а које према уставној систематици имају значај
и снагу уставних начела и основних уставних одредби, утврђује:
"Сувереност потиче од грађана који је врше референдумом, народном
иницијативом и преко својих слободно изабраних представника. 1 Ниједан
државни орган, политичка организација, група или појединац не може при­
својити сувереност од грађана, нити успоставити власт мимо слободно изра­
жене воље грађана" (чл. 2).
Анализа наведених и других релевантних уставних одредби о суверено­
сти, по нашем мишљењу, указује на следећи однос Устава према том питању.
У вези са првим питањем (од кога потиче највиша суверена власт у
држави), Устав РС од 2006.године утврђује да највиша суверена власт по­
тиче од грађана, чиме се изражава начело народне - грађанске суверености.
Начело грађанске суверености изричито је утврђено одредбом "сувереност
потиче од грађана" (чл. 2). Титулар власти у Републици Србији су грађани.
Тим одредбама Устав је утврдио да се у име грађана врши власт у Републици
Србији.
Новина у Уставу Републике Србије од 2006. године је изричита забрана
да "ниједан државни орган, политичка организација, група или појединац не
може присвојити сувереност од грађана, нити успоставити власт мимо сло-

250
бодно изражене воље грађана" (чл. 2. ст. 2). У правној теорији се указује да је
овим уставним одредбама начело грађанске суверености појачано формула­
цијом коју су садржали сви француски републикански устави.
Међутим, иако је Уставом изричито утврђено да сувереност потиче од
грађана Србије, питаље ко је титула р суверености и у чије име се врши власт
у Републици Србији, није сасвим прецизно уређено и доследно спроведено у
свим релевантним одредбама Устава Републике Србије.
Наиме, појам суверености се у одговарајућим уставним одредбама
доводи у везу са грађанима, али и са државом. Како је и наведено, појам
суверености се везује и наводи у Уставу првенствено уз појам грађани, и то:
у одредби да "грађани Србије доносе Устав" (Преамбула); у одредбама које
утврђују да "сувереност потиче од грађана" и да нико не може "присвојити
сувереност од грађана" (чл. 2); кроз уставно решеље да је промена уставних
одредби о суверености могућа само путем обавезног републичког референ­
дума, јер Устав прописује да се грађани непосредно изјашљавају о промени
одредби Преамбуле и уставних начела, у којима је садржано и начело грађан­
ске суверености (чл. 203. ст. 7). Свим тим одредбама у Уставу се јасно изража­
ва начело народне грађанске суверености.
Међутим, појам суверености Устав доводи у везу и наводи и уз појам
државе и то: у одредбама Преамбуле о аутономији у оквиру "суверене држа­
ве Србије" која гласи: "Полазећи од државне традиције српског народа и
равноправности свих грађана и етничких заједница у Србији, полазећи и
од тога да је Покрајина Косово и Метохија саставни део територије Србије,
да има положај суштинске аутономије у оквиру суверене државе Србије 11 да
из таквог положаја Покрајине Косово и Метохија следе уставне обавезе свих
државних органа да заступају и штите државне интересе Србије на Косову и
Метохији у свим унутрашљим и спољним политичким односима ..."); у одред­
бама о надлежностима Републике Србије, којима је утврђено да она уређује и
обезбеђује, поред осталог, али као најважније и прво у редоследу: "сувереност,
независност, територијалну целовитост и безбедност Републике Србије, њен
међународни положај и односе са другим државама и међународним органи­
зацијама" (чл. 97. тач. 1. Устава); у одредбама о заклетви Председника РС која
гласи: "Заклиљем се да ћу.све своје снаге посветити очуваљу суверености и
целине територије Републике Србије, укључујући и Косово и Метохију као
љен саставни део, као и оствариваљу људских и маљинских права и слобо­
да, поштоваљу и одбрани Устава и закона, очувању мира и благостаља свих
грађана Републике Србије и да ћу савесно и одговорно испуљавати све своје
дужности" (чл.114. ст. 3). Могло би се закључити да се наведеним уставним
одредбама, поред начела грађанске суверености, сувереност одређује и као
својство државе, те се тиме у Уставу Републике Србије изражава наче;ю
државне, а не грађанске суверености.

251
 43. - Од овог питања треба разликовати питање ко су носиоци суверено­
сти у држави, јер носилац суверености изражава вољу титулара суверености,
и власт врши преко института и органа установљених Уставом.
Устав РС од 2006. године полази од тога да су носиоци суверености сло­
бодно изабрани представници народа, који врше власт у име грађана Репуб­
лике Србије.
44. - Устав утврђује као уставно начело да грађани врше сувереност пу­
тем референдума, народном иницијативом и преко својих слободно изабра­
них представника (одредба чл. 2. ст. 1).
Произлази да Устав РС предвиђа два облика остваривања грађанске
суверености. Један облик је да грађани остварују сувереност непосредно, и то
на референдуму или путем народне иницијативе. Уставно начело о непосред­
ном вршењу суверености грађана конкретизовано је, на пример, у одредбама
Устава о републичком референдуму (чл. 108) и у одредбама о праву грађана
на законодавну иницијативу (чл. 107).
Други облик остваривања начела грађанске суверености је преко сло­
бодно изабраних представника. Ово уставно начело је конкретизовано, на
пример, у уставним одредбама о општем бирачком праву и о непосредним
изборима народних посланика и председника Републике (чл. 52. у вези са чл.
100. ст. 1. и чл. 114. ст. 1); у одредбама о Народној скупштини као највишем
представничком телу у Републици (чл. 98.) и др.

252
ГЛАВАIХ

УРЕЂЕЊЕ ВЛАСТИ У УСТАВУ

ОД 2006. ГОДИНЕ

44. - У компаративној уставној пракси установљени су различити си­

стеми организације власти (систем поделе власти и систем јединства власти),
и различити облици организације власти (председнички, парламентарни, ме­
шовити).
Подсећамо, начело поделе власти је организационо начело на коме се
изграђују и заснивају председнички и парламентарни системи. Принцип по­
деле власти данас је прихваћен у већини савремених устава
Устав Републике Србије од 1990. године је био први устав Србије као
модерне државе који је потпуно самостално утврдио организацију власти у
Републици Србији (са изузетком чл. 196), јер је до тада Србија била у оквиру
федерално уређене Југославије, па је и организација власти у републикама
уређивана сагласно том уставном оквиру.
Уставом Републике Србије од 1990. године био је успостављен принциn
поделе власти у облику парламентарног система власти, за разлику од дотада­
шњег скупштинског система који се базирао на начелу јединства власти. На­
име, у Уставу РС од 1990. је прокламовано и примењено начело поделе власти
(чл. 9), након вишедеценијске уставне праксе социјалистичке уставности коју
је карактерисао систем јединства власти. Устав Србије из 1990. успоставља
начело поделе власти на законодавну, извршну и судску, насупрот јединству
власти које су познавали сви наniи досадашњи устави. Формално је постојао
један релативно уравнотежен систем односа и повезаности али и самостално­
сти три тачке моћи: председника, владе и скупштине, што је посебно било
важно у условима у којима је Устав РС донет. Међутим, у уставно правној
науци је било мишљења да ти односи нису уравнотежени и да се Уставом РС
формално обезбеђује превага извршне власти (пре свега, председника Репуб­
лике).
Парламентарни систем власти успостављен Уставом од 1990. ква,-и­
фикован је као рационализовани парламентаризам, који је обликован по тзз.
Бонском моделу (у коме је наглашена власт канцелара).
 Нови Устав Србије (у односу на Устав од 1990), у многим елементима

која дају обележје парламентарном систему у Републици Србији, уводи од­

ређене промене, али те промене нису суштинске.
45. - Устав Републике Србије од 2006. године у потпуности аутономно
утврђује организацију власти у Републици Србији као самосталној држави.
Такође се установљава парламентарни систем власти, који се у правној науци
ближе одређује као рационализовани парламентаризам. Према мишљењу Ве­
нецијанске комисије, Устав од 2006. године предвиђа јасан парламентарни си­
стем власти, са релативно слабим, мада непосредно бираним председником.
Начело поделе власти се установљава на класичан начин и изричитом
употребом тог појма: "Уређеље власти почива на подели власти на законо­
давну, извршну и судску" (чл. 4. ст. 2).
Поред тога што прокламује као уставно начело поделу власти, Устав
уређује и међусобни однос законодавне, извршне и судске власти одредбом
,,Однос три гране власти заснива се на равнотежи и међусобној контроли" (чл.
4. ст. 3). Посебно се истиче као уставно нач ел о да је судска власт независна (чл.
Међутим, мишљења смо да ово уставно начело није сасвим доследно
4. ст. 4).
развијено у другим уставним одредбама, јер је низом конкретних решења по­
ложај правосуђа погоршан на рачун јачања законодавне власти.
Начелно, може се закључити да је у Републици Србији власт подеље­
на на законодавну, извршну и судску, са једним релативно уравнотеженим
међусобним односима између државних органа који су главни носиоци три
гране власти.

Полазећи од уставног начела поделе власти, Устав одређује екс­

46. -
плицитно који органи су носиоци основних функција власти.
У Петом делу Устава који је насловљен као УРЕЂЕЉЕ ВЛАСТИ обух­
ваћени су следећи органи: 1. Народна скупштина (чл. 98-110), 2. Председник
Републике (чл. 111-121), З. Влада (чл. 122-135), 4. Државна управа (чл. 136-
138), 5. Заштитник грађана (чл. 138), 6. Војска Србије (чл. 139-141), 7. Судови

(чл. 142-152), 8. Високи савет судства (чл. 153-155) и 9. Јавно тужилаштво (чл.
156-165).
Овде нису наведени Уставни суд, Народна банка Србије и Државна ре­
визорска институција, па би се могло тумачити да ти органи нису државни
органи који у смислу Устава чине саставни део уређеља власти у Републици,
што уставноправно није тачно.
Положај највиших државних органа, носилаца три гране власти, уређен
је на принципу самосталног вршења функције власти коју им Устав пове­
рава.

Устав предвиђа да се о свим највишим државним органима доноси по­

себан закон (али до момента закључења рукописа они нису донети).

254
 Народна скупштина је највише представничко тело и носилац
уставотворне и законодавне власти у Републици Србији (чл. 98). Она је (као и
према Уставу од 1990.) једнодомно представничко тело, а нова квалификација
је у уставној дефиницији Народне скупштине као највишег представничког
тела (чл. 98). Положај Народне скупштине је одређен тако што је утврђе­
но да је она највиши орган народног представљања и тако што је Народна
скупштина експлицитно утврђена као носилац одређених функција власти
- уставотворне, законодавне, изборне.
Председник Републике је шеф државе. Он nредставља државу у земљи
и иностранству, али његове надлежности више не обухватају извршну фун­
кцију. Ипак, у односу на парламент - Народну скупштину, он има и нека
снажна овлашћења (право сузпензивног вета, које је нешто модификовано;
nраво распуштања парламента, и др.).
Влада је носилац извршне власти у Републици Србији (чл. 122).
Судска власт у Реnублици Србији припада судовима опште и посебне
надлежности (чл. 143). Судска власт је независна од законодавне и од извр­
шне власти, што је прокламована јасним начелом: "Судови су самостални и
независни у свом раду (чл. 142. ст. 2). Међутим, с тим у вези, сагласни смо са
мишљењем Венецијанске комисије да је такав положај судова неким другим
уставним одредбама доведен у питање, пре свега, имајући у виду омогућени
прекомерни утицај парламента (Народне скупштине) на правосуђе
У Уставу се однос три гране власти заснива на равнотежи и међусоб­
ној контроли (чл. 4). То се, пре свега, односи на међусобне утицаје и огра­
ничења између легислативе и егзекутиве. Тако, Народна скупштина бира
Владу, контролише њен рад, посланици постављају посланичка питања, по­
стоји институт интерпелације, она одлучује о престанку манадата владе и
министара (чл. 99). Влада је одговорна Народној скупштини (чл. 124). С друге
стране, Влада може предложити распуштање Народне скупштине, што је по­
тенцијално моћно овлашћење (чл. 109).

255
ГЛАВА Х

ВЛАДАВИНА ПРАВА
И УСТАВНОСТ И ЗАКОНИТОСТ

Државна власт се заснива на објективној вољи унапред прописаних

правила понашања, који искључују сваку самовољу носилаца власти. Држав­
на власт, иако је највиша правна власт у земљи, није слободна него је веза­
на објективним правом. То су постулати модерне државе и начела владавине
права од којих полази и Устав Републике Србије од 2006. године.

ВЛАДАВИНА ПРАВА КАО НАЧЕЛО УСТАВА

РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ ОД 2006. ГОДИНЕ

47. - Устав Републике Србије утврђује владавину права као основ­

ну претпоставку уставног уређења. Владавина права је једно од основних
уставних начела које је у новом Уставу Србије експлицитно прокламована
употребом тог појма. У уставној систематици, овом начелу је обезбеђено ме­
сто међу основним уставним начелима. Начела владавине права је и обез­
беђено низом института и гаранција кроз цео нормативни део Устава који
иначе садржи и вредносне постулате.

Устав од 2006. године утврђује да је владавина права основна претпо­

ставка Устава и да почива на неотуђивим људским правима (чл. 3. ст. 1). Тиме
је у Уставу истакнуто да је у средишту појма владавине права однос грађани­
на и државе, а суштина тог односа је ограниченост државне власти.
У садржинском смислу, начела владавине права прожима цео Устав.
Сваки од уставних принципа и начела владавине права, конкретизован је у
одговарајућем нормативном делу устава.
Устав прокламује владавину права као основну претпоставку Устава у
формалном и у материјалном смислу.
Уређујући организацију власти и слободе и права грађана, Устав садр­
жи и разрађује следећа основна начела и институције владавине права, која
се, по правилу, као таква, наводе и у правној теорији: 1) легитимност власти,
што значи да власт произлази из народа и да је прихваћена од народа јер из-

256
ражава његову вољу; 2) подела власти; 3) независност судства; 4) уставност
и законитост као начела легалитета у унутрашњем праву; 5) уставна јемства
људских и грађанских права; 6) слобода привредне делатности.
Према Уставу РС од 2006. године, државна власт је ограничена следећим
принципима и институтима: прво, гарантују се слободе и права грађана, као
на пример у изричитој одредба да владавина права "почива на неотуђивим
људским правима" (чл. 3. ст. 1); и друго, правима грађана на покрајинску ау­
тономију и локалну самоуправу, и у том погледу изричита је уставна одредба
да је "државна власт ограничена правом грађана на покрајинску аутономију
и локалну самоуправу" (чл. 12. ст. 1).
Утврђујући шта је сврха уставних јемстава људских и мањинских права,
Устав прокламује као циљ демократско друштво "засновано на начелу влада·
вине права" (чл. 19).
48. - Питање начина остваривања владавине права је утврђено као по­
себно уставно начела. Устав утврђује да се владавина права остварује слобод­
ним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских
права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти
Уставу и закону (чл. 3. ст. 2).
Устав не само да утврђује већ и у другим одредбама разрађује начин
остваривања начела владавине права, и то:

1) слободним и непосредним изборима, на свим нивоима власти,

2) уставним јемствима људских и мањинских права (нарочито се на
нов начин гарантују мањинска права),
3) поделом власти,
4) независном судском влашћу (чији: положај се обезбеђује уставним
начелима о судовима),
5) изричито се утврђује обавеза повиновања сваке власти Уставу и за­
кону,

6) обезбеђује се уставносудска заштита пред специјалним судом

(Уставним судом),
7) заступљен је позитивистички принцип да сви закони и други опш­
ти акти морају бити сагласни с уставом.

УСТАВНОСТ И ЗАКОНИТОСТ

49. - Уставност је принцип система модерне државе и инструмент

остваривања владавине права. У уставном праву, начела владавине права се
обезбеђује захтевом за сагласношћу општих аката са уставом, у виду израза
"уставност".

257
 Уставност се у праву дефинише као сагласност са уставом, аката ни­
жих од љега. Уставност је принцип по коме један правни поредак почива на
хијерархији правних аката, чију основу чини устав као највиши и основни
закон земље. Начело уставности се јавља тек са појавом писаног и релативно
чврстог устава. Постојаље устава намеће и постојаље уставности, јер устав је
донет и замишљен као највиши правни акт управо да би сви остали правни
акти били са љим у сагласности.
Облици правне уставности јесу материјална и формална уставност.
Формална уставност је сагласност правног акта са уставом тј. са прави­
лима устава у погледу љегове форме. Основни елементи формалне уставно­
сти су:
1) надлежност за доношеље правног акта, 2) поступак доношеља, и З)
материјализација правног акта која има одређени спољашљи облик: радље
којима се правни акт споља изражава су: писани облик акта, проглашеље,
објављиваље, ступаље на снагу, и др.
Материјална уставност је садржинска уставност тј. сагласност одређе­
ног акта са уставом у погледу садржине. Устав у формалном смислу може
прописати садржину сваког акта. С обзиром да је устав акт најјаче правне
снаге, сви други акти морају бити у садржинском смислу у сагласности с
уставом.

У нашем уставном праву начело уставности и законитости је било

прокламовано и у социјалистичким уставима, али је степен везаности оп­
штих аката за устав одређиван коришћељем различитих израза: сагласност,
усклађеност, несупротност. Ти различити појмови значили су и различит
степен везаности нижег акта за виши, што често није било лако тачно одре­
дити. Иначе, сагласност означава обавезу општег правног акта који припа­
да једној категорији ових аката да се у потпуности, у сваком свом елементу,
креће у оквирима акта одређене друге категорије, непротивречећи им ни у
најмаљем детаљу. У хијерархијском односу између општих правних аката,
обавеза несупротности је значила слабију хијерархијску везу.
50. -Осми део Устава од 2006. године је посвећен УСТАВНОСТИ И
ЗАКОНИТОСТИ. У овом делу Устава уређују се три групе питаља: односи
између правних аката у правном поретку Србије; питаље начина на који се
закони уводе у правни живот државе (формални елементи уставности зако­
на); и детаљно се уређују два степена одступаља од уставног режима, у којима
су због "јавне опасности" угрожени опстанак државе или грађана - Ванредно
стаље и Ратно стаље.
Начелом уставности и законитости, према уставној систематици, обух­
ваћени су: Хијерархија домаћих и међународних општих правних аката,
Хијерархија домаћих општих правних аката, Објављиваље закона и дру­
гих општих аката, Забрана повратног дејства закона и других општих ака­
та, Законитост управе, Језик поступка, в·анредно стаље, Ратно стаље и Од-

258
ступаље од људских и маљинских права у ванредном и ратном стаљу (чл.
194-202).
Правни поредак Републике Србије је јединствен (чл. 194. ст. 1). Тако се и
на чело уставности и законитости успоставља у оквирима једног јединственог
правног поретка, што се постиже усклађеним односом између правних ака­
та. Устав употребљава два појма да изрази различите степене везаности опш­
тих аката - сагласност и супротност, односно он уводи обавезу сагласносп1
и забрану супротности између одређених категорија општих правних аката
унутрашљег и међународног права.
У правној теорији је општеприхваћен став да је основни услов за спро­
вођеље начела уставности и законитости постојаље хијерархије правних ака­
та.

ХИЈЕРАРХИЈА ОПШТИХ ПРАВНИХ АКАТА

51. - Иманентно својство сваког правног поретка јесте хијерархија оп­

штих правних аката (М. Јовичић). Сваки општи правни акт мора имати своје
место у систему општих аката, а које ће место конкретни општи правни аћ.-т
заузети, зависи од љегове веће или маље правне снаге. Правну снагу појеДЈf­
них категорија аката утврђује устав.
Реч хијерархија изводи се из грчке речи hieros - свет, и archo - владаn1.

Институт хијерархије општих правних аката је открила и обрадила правна

наука у XIX и ХХ веку, а нарочито у радовима аустријског правника Ханса
Келзена, чија Општа теорија права и државе представља круну тзв. норматиВЈI­
стичке (позитивистичке) правне теорије, а који је хијерархију норми видео
по­
као однос виших и нижих норми, у оквиру различитих степена правног

ретка. Хијерархијска структура правног поретка државе има за претпоставку

устав као основну норму и највишу норму у оквиру државног права.
Пошавши од хијерархије државних органа и места доносиоца општег
правног акта у систему државних органа, правна наука је касније овај фор­
мални критеријум, допунила критеријумом поступка доношеља акта, као
допунским мерилом за разликоваље правне снаге појединих категорија ака­
та. Међутим, оба ова формална критеријума имају смисао само ако је задо­
вољени трећи- материјални критеријум, према коме се друштвени односи
од највећег значаја, на основу устава регулишу законом, односи маљег значаја
уредбом, итд.
Начело уставности и законитости, иако сложеног и поливалентног зна­
чеља, има као једно од основних значеља обавезу свих општих правних аката
да буду сагласни са уставом, односно подзаконских аката, са законом. Тако се
хијерархија правних аката јавља као претпоставка утврђиваља и остваривања
259
 начела уставности и законитости. Хијерархија општих правних аката је услов
постојаља (sine qua поп) оцене уставности и законитости (М. Јовичић).
Хијерархија правних аката може бити апсолутна, са доследно спро­
веденим и строгим хијерархијским односом између различитих категорија
правних аката тражи се сагласност аката маље правне снаге са актима

више правне снаге; док релативна хијерархија правних аката постоји када
акти маље правне снаге не смеју бити у супротности са актима веће правне
снаге, што је иначе било обележје хијерархије правних аката у време социјали­
стичке уставности федералне Југославије. Иначе, питаље хијерархије прав­
них аката начелно је сложеније у државама са федералним уређељем, јер се
однос између општих правних аката решава на два нивоа и у оквирима два
правна поретка федерације и федералне јединице.
52. - Устав Републике Србије од 2006. године изричито утврђује и успо­
ставља хијерархију правних аката: а) као принцип унутрашљег правног по­
ретка, значи, у односима између општих правних аката донетих од стране
надлежних државних органа Републике Србије; и б) као принцип који важи
за однос између правних аката унутрашљег права и међународних општих
правних аката.

Хијерархија домаћих и међународних општих правних аката (члан 194)

утврђује се као принцип у оквиру јединственог правног поретка Републике
Србије. Устав користи два степена везаности нижих правних аката за више, од­
носно користи два појма - сагласност и несупротност -да изрази тај однос.
а) Устав је највиши правни акт Републике Србије. Сви закони и други
оппгги акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом.
Потврђени међународни уговори и општеприхваћена правила међуна­
родног права део су правног поретка Републике Србије. Потврђени међуна­
родни уговори не смеју бити у супротности са Уставом.
Закони и други општи акти донети у Републици Србији не смеју бити у
суnротности са потврђеним међународним уговорима и општеприхваћеним
правилима међународног права (чл. 194).
б) Хијерархија домаћих општих правних аката утврђена је на принци­
пу обавезе сагласности аката маље правне снаге са актима више правне сна­
ге. Сви подзаконски општи акти Републике Србије, општи акти организа­
ција којима су поверена јавна овлашћеља, политичких странака, синдиката
и удружеља грађана и колективни уговори морају бити сагласни са законом.
Статути, одлуке и сви други општи акти аутономних покрајина и јединица
локалне самоуправе морају бити сагласни са законом. Сви општи акти ауто­
номних покрајина и јединица локалне самоуправе морају бити сагласни са
љиховим статутима (чл. 195).
53. - Из наведених уставних одредби произлази да правни поредак РС
има следећу структуру:

260
 1) на врху су устав и општеприхваћена правила међународног права;
2) испод су потврђени међународни уговори;
3) потом су закони,
4) а испод ових су подзаконски општи правни акти различитих доно­

силаца.

54. - Објављиваље закона и других општих аката (члан 196), обезбеђује

се императивном уставном одредбом да се закони и сви други општи акти,
објављују пре ступаља на снагу. Ово питаље је, иначе, детаљније регулисано
него у Уставу од 1990., а vacatio legis класично траје 8 дана.
Устав прописује да закони и други општи акти ступају на снагу најра­
није осмог дана од дана објављиваља и могу да ступе на снагу раније само
ако за то постоје нарочито оправдани разлози, утврђени приликом њиховог
доношеља.

На начин који је и раније био прихваћен у нашем уставном праву, Устав

утврђује изричиту забрану повратног дејства закона и других општих аката
одредбом: "Закони и сви други општи акти не могу имати повратно дејство.
Изузетно, само поједине одредбе закона могу имати повратно дејство, ако то
налаже општи интерес утврђен при доношељу закона. Одредба кривичног
закона може имати повратно дејство само ако је блажа за учиниоца кривич­
ног дела" (чл. 197).
55. - Начело законитости рада управе (чл. 198) односи се на поједи­

начне акте и радље државних органа, организација којима су поверена јав­

на овлашћеља. Начело законитости рада управе је део ширег уставног начела
- начела законитости.

Устав прописује да појединачни акти и радње државних органа, орга­

низација којима су поверена јавна овлашћења, органа аутономних покрајина
и јединица локалне самоуправе, морају бити засновани на закону. (чл. 198. ст.
1). Тиме је Устав, у оквиру класичног начела законитости рада управе, утвр­
дио као љегов садржај да управа своја овлашћења може вршити само у зако­
ном прописаном поступку.

Поред тога Устав прописује да законитост коначних појединачних ака­

та којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу,
подлеже преиспитиваљу пред судом у управном спору, ако у одређеном слу­
чају законом није предвиђена другачија судска заштита (чл. 198. ст. 2). Тиме

је Устав изразио једноставно правило, које је такође део садржаја начела

законитости рада управе, да коначни управни акти подлежу оцени законито­

сти у управном спору пред надлежним судом.

261
 ВАНРЕДНО И РАТНО СТАЊЕ

У уставној систематици, Ванредно стање и Ратно стање дати су окви­

ру дела о Уставности и законитости, мада би као уставна материја ова два
степена одступања од људских и мањинских права пре спадала у део о Људ­
ским и мањинским правима и слободама.
56. - Ванредно стање је блажи степен опасности, па и блажи степен од­
ступања од уставног режима људских и мањинских права.

Када јавна опасност угрожава опстанак државе или грађана, Народна

скупштина проглашава ванредно стање (чл. 200. ст. 1). Значи, када постоји
јавна опасност, која угрожава опстанак државе или грађана - то је, према
Уставу, основ за проглашење ванредног стања.
Ванредно стање може трајати најдуже nола године. Наиме, Устав nро­
писује да ванредно стање важи најдуже 90 дана, а по истеку овог рока, На­
родна скупштина одлуку о ванредном стању може продужити за још 90 дана,
одлуком коју доноси већина од укупног броја народних nосланика.
За време ванредног стања, Народна скупштина се састаје без посебног
позива и не може бити распуштена. Кад Народна скупштина није у могућно­
сти да се састане, одлуку о проглашењу ванредног стања доносе заједно пред­
седник Реnублике, nредседник Народне скупштине и nредседник Владе, под
истим условима као и Народна скуnштина.
Према Уставу, проглашавајући ванредно стање НароДна скуnштина
може проnисати мере којима се одстуnа од Уставом зајемчених људских и
мањинских права. Кад Народна скупштина није у могућности да се састане,
мере којима се одступа од људских и мањинских права може проnисати Вла­
да, уредбом, уз супотпис председника Републике.
Одређивање које су то конкретне мере које може прописати Народ­
на скупштина, nрепуштено је закону с тим што Устав одређује од којих се
уставних nрава не може одстуnати ни у време ванредног стања (чл. 202).
Мере одступања од људских и мањинских права које пропишу Народ­
на скуnштина или Влада важе најдуже 90 дана, а по истеку овог рока могу се
обновити nод истим условима.
Кад одлуку о ванредном стању није донела Народна скупштина, На­
родна скуnштина је потврђује у року од 48 сати од њеног доношења, односно
чим буде у могућности да се састане. Ако Народна скупштина не потврди ову
одлуку, одлука престаје да важи завршетком прве седнице Народне скупш­
тине одржане по проглашењу ванредног стања.

Кад мере којима се одступа од људских и мањинских права није про­

писала Народна скупштина, Влада је дужна да уредбу о мерама одстуnања
од људских и мањинских права поднесе на потврду Народној скупштини у
року од 48 сати од њеноr доношења, односно чим Народна скупштина буде у

262
 да важе 24
могућности да се састане. У супротном, мере одступаља престају
по проглаш ељу
сата од почетка прве седнице Народне скупштине одржане
ванредног стаља.

57. - Ратно стаље је уставом предвиђени степен стаља нужде у коме

од људских и маљинских права
важи правни режим дозвољеног одступаља

(чл. 201).
ратног
Ратно стаље проглашава Народна скуnштина. Међутим, трајаље
фактора, по природи ствари, није мог­
стаља, јер оно зависи и од спољних
nравног режима у ратном
ло бити уређено Уставом. У принципу, елементи
г стаља.
стаљу су скоро исти као и за време ванредно
састане,
Према Уставу, кад Народна скуnштина није у могућности да се
ик Реnублике,
одлуку о nроглашељу ратног стаља доносе заједно nредседн
nредседник Народне скуnштине и nредседник Владе.
nроnисати
Проглашавајући ратно стаље Народна скуnштина може
их људских и маљинск их nрава..
мере којима се одстуnа од Уставом зајемчен
мере одстуnа ља од Уставом
Кад Народна скуnштина не може да се састане,
ик Реnуб­
зајемчених људских и маљинских nрава заједно утврђују nредседн
лике, nредседник Народне скуnштине и nредседник Владе.
скуnш­
Све мере nроnисане у nериоду ратног стаља nотврђује Народна
тина кад буде у могућности да се састане.
а су од­
58. - По nроглашељу ванредног или ратног стаља, дозвољен
то само у оби­
ступаља од људских и маљинских nрава зајемчених Уставом, и
до разлико-­
му у којем је то неоnходно. Мере одстуnаља не смеју да доведу
национа лне nрипадн ости
ваља на основу расе, nола, језика, вероисnовести,
у ком случају
или друштвеног порекла. Устав утврђује да мере одступаља ни
ст чланова Устава.
нису дозвољене у погледу права зајемчених у чак седамнае
које и набраја у чл. ст. 4.
202.
Мере одступа ља од људских и маљинских права престају да важе пре­
станком ванредног или ратног стаља.

263
 ГЛАВАХI

ОДНОС УНУТРАШЊЕГ И
МЕЂУНАРОДНОГ ПРАВА

59. - Устав РС од 1990. није садржавао одредбе о односу унутрашљег

и међународног права, с обзиром да у време љеговог доношеља Србија није
била самостална држава.
Уставном повељом Државне заједнице Србија и Црна Гора (2003-2006),
чија је чланица била и Република Србија, била су уређена питаља: међуна­
родног субјективитета, успостављаље и одржаваље међународних односа,
примат међународног права и непосредна примена међународних уговора.
Уставна повеља је садржала изричиту одредбу о примату међународног пра­
ва над правом Србије и Црне Горе и држава чланица Државне заједнице, и
такав однос је у правном поретку Државне заједнице био доследно изведен.
Пре ступаља на снагу Устава РС од 2006. године, у погледу основних
питања међународног положаја Србије постојало је једно прелазно решеље
које је привремено важило, и то од престанка важеља Уставне повеље до до­
ношеља новог Устава Србије (период јуни-новембар 2006). Наиме, након пре­
станка постојаља Државне заједнице, Народна скупштина је донела Одлуку
о обавезама државних органа Републике Србије у оствариваљу надлежности
Републике Србије као следбеника Државне заједнице Србија и Црна Гора, 5.
јуна2006. године ("Службени гласник РС" бр. 48/2006). Поред осталог, том
Одлуком је констатовано да је Република Србија у целости наследила љен
међународно правни субјективитет и међународне документе, посебно Резо­
луцију 1244 Савета безбедности Уједиљених нација.
60. - Међународни односи и однос унутрашљег и међународног пра­
ва су нова уставна материја у Уставу РС од 2006. У уставној систематици
Међународни односи су сврстани у ранг уставних начела (чл. 16), а однос из­
међу међународних и општих правних аката унутрашљег права је елеменат
Уставности и законитости (чл. 194).
Однос унутрашљег и међународног права, питаље међународно-прав­
ног субјективитета и принципи спољне политике уређени су у новом Уставу
Србије од 2006. године у основи на сличан начин као што су та питаља била
уређена у Уставној повељи Државне заједнице Србија и Црна Гора.

264
 Мада Устав РС од 2006. не садржи одредбу која изричито утврђује при­
мат међународног права у односу на унутрашње право, у правној теорији се
сматра да уставне одредбе о непосредној примени општеприхваћених пра­
вила међународног права и потврђених међународних уговора, које су садр­
жане у Уставу од 2006., утврђују начело примата међународног права над
унутрашњим правом (нпр. Драгољуб Поповић).
У позитивном правном поретку Републике Србије акти међународног
права имају следећи положај:
1) На врху су општеприхваћена правила међународног права, која су у
истом рангу са уставом.

Тиме је успостављено уставно на чело еквипарираности међународног и

унутрашњег права (ч л. 16, ч л. 127. ст. 1. тач. 1) које значи да се стављају у исту
раван устав и општеприхваћена правила међународног права.
2) Потврђени међународни уговори су испод устава, а изнад закона. Ме­
сто међународних уговора у савременом правном систему РС Устав одређује
следећим одредбама: прво, општеприхваћена правила међународног права и
потврђени међународни уговори саставни су део правног поретка Републике
Србије; друго, општеприхваћена правила међународног права и потврђени
међународни уговори непосредно се примењују; треће, потврђени међуна­
родни уговори морају бити у складу с Уставом (чл. 16), односно не смеју бити
у супротности с Уставом (чл. 194), што указује на одређену неуједначеност
уставних одредби које уређују положај аката међународног права у унутра­
шњем правном поретку Републике Србије.
З) Закони које доноси Народна скупштина морају бити сагласни са оп­
штеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународ­
ним уговорима.

У уставноправном смислу нарочито је значајна уставна одредба да по­

тврђени међународни уговори морају бити у складу с Уставом (одредба чл. 16.
ст. 2. Устава). Међутим, наведена уставна фодрмулација отвара начелно пи­
тање шта са оним међународним уговорима који су већ потврђени, односно
који су затечени ступањем на снагу Устава од 2006. и тако постали саставни
део правног поретка Републике Србије.
С једне стране, такви међународни уговори, према Уставу, могу на ос­
нову одлуке Уставног суда изгубити правну снагу. С друге стране, с тим у
вези, постоји обавеза поштовања Бечке конвенције о уговорном праву, пре­
ма којој се чланица уговорница не може позивати на одредбе свог унутра­
шљег права да би оправдала неизвршавање неког уговора. Мишљење је Вене­
цијанске комисије да држава Србија, да не би прекршила своје међународне
обавезе које произлазе из већ потврђених уговора, има три могућности: она
мора или да измени Устав, што није увек могуће имајући у виду ко~шлексну
процедуру предвиђену чланом 203; или да откаже уговор; или да се повуче

265
 из истог, уколико је таква могућност предвиђена самим уговором
, а таква је
могућност предвиђена чланом 56. Бечке конвенције о уговорном праву.
У вези са целим корпусом питаља односа унутрашљег и међунаро
дног
права, Венецијанска комисија је мишљеља да се Устав не
тумачи на начин
који не узима у обзир међународно право, а уз то, она даје и
својеврсно кон­
кретно упутство да домаћи органи власти, укључујући и Уставни
суд, треба
да тумаче Устав на начин којим се избегава сукоб домаћег и
међународног
права.

61. - Република Србија је и следећим уставним одредбама изразила свој

међународно-правни субјективитет и пун капацитет надлежн
ости једне само­
сталне и независне државе:

Спољна политика Републике Србије почива на општепризнатим

при­
нципима и правилима међународног права; а општеприхваћен
а правила
међународног права и потврђени међународни уговори саставни
су део прав­
ног поретка Републике Србије и непосредно се примељују (чл.
16).
Потврђени међународни уговори морају бити у складу с Уставом
(од­
редба чл. 16. ст. 2. Устава).
Према Уставу, Република Србија уређује и обезбеђује, поред
осталог,
љен међународни положај и односе са другим државама и међунар
одним ор­
ганизацијама.
Надлежност је Народне скупштине да потврђује међународне
уговоре,
кад је законом предвиђена обавеза љиховог потврђиваља (чл.
99. та ч. 4).
62. - Ради илустрације односа између норми међународног и унутра­
шљег права и положаја међународних уговора у унутрашљем
правном по­
ретку Републике Србије, наводимо као пример Европску конвенци
ју за за­
штиту људских права и основних слобода.
Конвенција је ратификована 26. децембра 2003. године ("Служб
ени
лист РЦГ - Међународни уговори" бр. 5/05) и у том моменту Републик
а Ср­
бија је имала статус чланице Државне заједнице. Полазећи од одговара
јућих
одредби тада важеће Уставне повеље и тада важећег Устава Републик
е Србије
од 1990. године, Конвенција је након ратификација имала,
као међународни
уговор, примат над унутрашљим правом Србије и Црне Горе,
па тиме и над
законодавством Републике Србије, а љене одредбе могле су
се непосредно
примељивати и на територији Републике Србије.
Устав Републике Србије од 2006. године у више одредби садржи
одгова­
рајућа правила на основу којих се одређује место ове Конвенци
је као међуна­
родног уговора у унутрашљем правном поретку Републике Србије.
За положај Европске конвенције у правном поретку Републик
е Србије
релевантне су: прво, основне Уставне одредбе да су потврђен
и међународни
уговори саставни део јединственог правног поретка Републик
е Србије; дру­
го, да се сви потврђени међународни уговори непосредно примељуј
у; треће,
266
да потврђени међународни уговори морају бити у складу с Уставом (чл. 16).
Такође су релевантне и уставне одредбе из дела о Уставности и законитости
(нпр. чл. 194), одредбе о заснованости судских одлука (чл. 142. ст. 2, чл. 145. ст.
2. и чл. 156. ст. 2), а нарочито одредбе о надлежности Уставног суда (чл. 167,
170, 194), с тим што се већ критички указује да ту постоје одређене правне (и
редакцијске) неуједначености.
Може се закључити да систематско тумачеље Устава од 2006. указује
на следеће: Европска Конвенција за заштиту људских права и основних сло­
бода представља део јединственог правног поретка Републике Србије; она
је акт који је по правној снази одмах иза Устава; она је хијерархијски нижа
од Устава али виша од закона и других општих правних аката; љене одредбе
могу се непосредно примељивати (Б. Ненадић). Високо место ове Конвенције
у правном поретку Републике Србије de constitutione lata је неспорно.

267
ГЛАВАХП

ПОЛИТИЧКЕ СТРАНКЕ И НАЧЕЛО

ПОЛИТИЧКОГПЛУРАЛИЗМА

ПОЛИТИЧКЕ СТРАНКЕ - ПОЈАМ,

ТИПОЛОГИЈА И ИДЕОЛОГИЈА

63. - Настанак политичких странака и љихов развој у непосредној су

повезаности са појавом бирачког права грађана, и развојем представничке .
демократије. Политичка странка је политичка организација, односно об­
лик политичког организоваља грађана, који чине људи с истом политичком
идеологијом, који имају као основни циљ освајаље и вршеље државне власти,
демократским путем на основу избора.
Конститутивни елементи у појму политичке странке су: 1) странка је 1
организација, односно облик политичког организоваља људи; 2) основ орга­
низоваља људи у странку је иста политичка идеологија; З) циљ удруживаља је
освајаље и вршеље државне власти легалним демократским путем, учешћем
на изборима и добијаљем већине на изборима.
Према овим елементима политичке странке се разликују од других
сродних облика организоваља као што су, на пример, интересне групе (у који­
ма људи имају исти конкретан интерес, а могу бити различитих идеологија);
или оружане групе, које имају за циљ удруживаље ради рушеља постојећих
институција, и постизаље својих циљева насилним а не легалним путем. У
односу на парламентарну групу, коју по правилу образују посланици који
припадају истој странци у парламенту, ради оствариваља заједничких поли­
тичких циљева, политичке странке се разликују по томе што парламентарну
групу могу образовати и представници различитих политичких странака,
које се повезују ради испуљаваља пословничких услова у погледу минимал­
ног броја представника у парламенту који чине посланичку групу.
64.- Политичке странке имају тројну улогу. Прво, да утврде и искажу
општу вољу, у условима мноштва различитости разуђеног бирачког тела, и
то на основу општег права гласа. Друго, да одаберу будуће представнике и

268
да дисциплинују изабране представнике народа. Треће, да образују Ј! обаве­
штавају бираче, који у име општег интереса друштва треба да пристану на
програм странке.

Правна природа политичке странке је двострука. С једне стране,

она је удружеље грађана у које се људи организују и правно повезују ради
оствариваља заједничког политичког циља; а с друге стране, странка је
својеврстан државни орган јер као организована група бирача политичка
странка учествује на изборима, и ако освоји довољан број гласова она добија
и својство парламентарне групе.
Основни циљ политичке странке је да освоји и врши државну власт,
чиме добија могућност оствариваља своје идеологије и програма.
Политичка странка врши државну власт на начин што на одлучујућа
места у државној организцији поставља своје припаднике. Добијајући већи­
ну на изборима, на законом прописан начин, странка долази на власт легал­
ним путем. Легалност је битно обележје политичких странака.
Политичка идеологија је скуп увереља, идеја и поставки о уређељу
друштва и државе са становишта интереса одређених друштвен:их група.
Политичка идеологија, која је апстрактније природе, се разрађује у nрогра­
му странке, који је окренут, пре свега, практичним питаљима и кон11..-ретним
циљевима и интересима странке.

65. - Историјски посматрано, претходница политичких странака биле

су групе политичких истомишљеника, које су се организовале да би вршиле
утицај на државу и обезбедиле своје интересе и идеје у вези са неким пи­
таљем државног уређеља или организације државе. На пример, у Енглеској
торијевци и виговци у XVII веку, или у Француској жирондинци и јакобинци
који су настали у француској револуцији. У САД у XVIII веку током усвајаља
првог устава федерације, дошло је до политичке поделе на федералисте и
конфедералисте.
Појава политичких странака је у непосредној вези са прошир1шаљем
права гласа и усвајаљем начела народне суверености, према којем власт при­
пада већини народа, у XIX веку. Друштвена улога политичких странака се
оцељује као нужна и корисна.
Постоје бројне типологије политичких странака, које имају различиту
вредност и значај, у зависности, пре свега, од критеријума који се користи
(садржина програма, организација, чланство, и др.). Тако постоје буржоаске
и радничке странке, идеолошке и прагматске, кадровске и масовне, револу­

ционарне и конзервативне; националне, конфесионалне и регионалне, репуб­

ликанске и монархистичке, итд.

У теорији постоје и одређене типологије страначких система, које се

врше према другачијим мерилима, а нарочито с обзиром на однос политич­
ке странке према државној власти. Класична подела страначких система је

269
према критеријуму броја политичких странака, па се тако разликују једно­
страначки, двостраначки и вишестраначки системи.

Једно од битних обележја развоја социјалистичке уставности после

Другог светског рата, било је опредељеље за једнопартијски политички си­
стем, са владајућом улогом једине политичке странке - комунистичке пар­
тије.
Једностраначки политички систем значи политички монопол једне по­
литичке странке, која одлучујуће утиче на државу.
66. - Начело политичког плурализма је једно од основних начела на
којима се заснива савремена друштвена конституција. Политички плурали­
зам је израз који се користи да означи такво обележје политичког система
у коме постоје различите политичке странке које учествују у борби за вла­
ст. Посредством политичких странака грађани изражавају своју политичку
вољу. Политички плурализам је начело демократског политичког система.
Супротно од политичког плурализма је политички монизам који значи
постојаље само једне политичке странке у политичком систему земље.
Историјски посматрано, политички плурализам је начело политичког
система које није било стално присутно ни обезбеђено у уставном развоју
Србије. Једно од битних обележја социјалистичке уставности после Другог
светског рата, па и Србије у оквиру Југославије, било је опредељеље за јед­
нопартијски политички систем, са владајућом улогом комунистичке партије
која је одлучујуће утицала на државу.
Монопол на државну власт једне политичке странке, имао је свој прав­
ни основ у социјалистичким уставима Југославије и Србије од 1946. до 1989.
године.

Након више деценија (1946-1989) владајућег једнопартијског политич­

ког ситема (тзв. политичког монизма), прво је законом Републике Србије од
1989. године, а потом и у Уставу РС од 1990. године, напуштен једнопартијски
политички систем, који је био карактеристика свих социјалистичких устава
Србије у оквиру Југославије, и уведен је вишестраначки политички систем.
Устав од 1990. године је као један од основних формалних услова за демократ­
ски поредак у земљи, прихватио постојаље различитих политичких странака
које учествују у борби за власт.

НАЧЕЛО ПОЛИТИЧКОГ ПЛУРАЛИЗМА

У УСТАВУ РС ОД 2006.
67. - Устав од 2006. године прокламује као основно уставно начело
страначки плурализам. У првом делу Устава, у оквиру "Начела устава", обух­
ваћена је и читава уставна регулатива о политичким странкама (чл. 5).
270
 Начело политичког плурализма, чији је организациони израз плурали­
зам политичких странака, Устав обезбеђује без употребе тог појма, одредба­
ма које граматички представљају множину: "осниваље политичких странака
је слободно" (чл. 5. ст. 2), "јемчи се и признаје улога политичких странака у
демократском обликоваљу политичке воље грађана" (чл. 5. ст. 1), и одредбама
које су ситематизоване у Други део Устава посвећен Људским и маљинским
правима и слободама - "јамчи се слобода политичког, синдикалног и сваког
другог удруживаља и право да се остане изван сваког удружеља" (чл. 55. ст.
1).
Мада Устав јемчи и признаје улогу политичких странака у демократ­
ском обликоваљу политичке воље грађана, у уставно право уводи се и од­
ређено ограничеље љихове улоге одредбом да "политичке странке не могу
непосредно вршити власт, нити је потчинити себи" (чл. 55. ст. 4). Циљ овог
уставног решеља је да се искључи политички монизам (једнопартијсю1 си­
стем) и заштити држава од злоупотребе политичких странака за сопствене
циљеве, јер држава треба да је у функцији свих грађана. У функцији овог
уставног начела је и одредба да судије Уставног суда, судије, јавни тужио­
ци, Заштитник грађана, припадници полиције и припадници војске, не могу
бити чланови политичких странака.
Начин осниваља политичких странака је питаље које непосредно изра­
жава слободу удруживаља. Слободу удруживаља у политичкој сфери Устав
обезбеђује: прокламујући да је осниваље политичких странака слободно, јем­
чећи слободу политичког, али и синдикалног и сваког другог удруживаља,
као и право да се остане изван сваког удружеља.

Тиме се Устав РС од 2006. године определио за најлибералнији систем

настанка политичких странака, систем пријаве надлежном управном органу,
искључујући систем претходног одобреља. Уписом у регистар политичких
странака који води државни орган у складу са законом, политичка странка
стиче својство правног лица.
Иначе, према Уставу, и удружеља се оснивају без претходног одобреља,
уз упис у регистар који води државни орган, у складу са законом (чл. 55. ст.
2).
За политичке странке важи начело самоорганизоваља, јер оне својим
актима уређују програмске циљеве и унутрашљу организацију која се по
правилу уређује статутом политичке странке.
68. - Уставно судска заштита од противуставног деловаља поли­
тичке странке обезбеђена је Уставом. Устав предвиђа две врсте надлежно­
сти Уставног суда у циљу заштите од недопуштеног деловаља политичких
странака. Тако, Уставни суд, у оквиру своје надлежности контроле уставно­
сти и законитости нормативних аката, одлучује о сагласности са Уставом и
законом општих аката које доносе политичке странке (чл. 167. ст. 1. тач. 5).
271
Поред тога, Уставни суд одлучује о забрани рада политичке странке, синди­
калне организације или удружења грађана (према чл. 167. ст. 2. Устава).
69. - Критеријуми за одлучивање Уставног суда о забрани рада поли­
тичке странке, који су у непосредној вези са уставним начелом политичког
плурализма, дати су у уставној одредби о недопуштености деловања поли­
тичких странака. Устав утврђује да је недопуштено деловање политичких
странака које је усмерено на: 1) насилно рушеље уставног поретка, 2) кршење
зајемчених људских или мањинских права или З) изазиваље расне, нацио­
налне или верске мржње (чл. 5. ст. 3).
У уставносудском поступку, под одређеним процедуралним условима
утврђеним законом (овлашћени предлагач, рокови, и др.), утврђује се у конк­
ретном случају постојање недопуштеног деловања политичке странке.
Међутим, већ на самом почетку јављају се одређене дилеме како тума­
чити тако широк уставни критеријум као што је "насилно рушење уставног
поретка". С обзиром да различите политичке странке могу у својим по­
литичким програмима заговарати рушење постојећег уставног поретка и
успостављаље другачијег, који је примерен њиховој идеологији, поставља
се питање да ли Уставни суд може забранити сваку политичку странку која
се залаже за рушење постојећег уставног поретка, као што су оне које се, на
пример, залажу да се успостави монархија уместо републике, да се уведе ре­
гионална територијална организација уместо јединствене територије Репуб­
лике, итд.

Мишљења смо да Уставни суд може забранити само ону политичку

странку чији су рад и деловање усмерени на насилно постизање циљева - на­
силно рушење уставног поретка, са санкцијом која није статусне природе. У
прилог оваквом систематском тумачењу Устава, које иначе може добити своју
потврду тек у законодавној или уставносудској пракси, наводимо следеће ар­
гументе:

- Наведене Уставне одредбе о недопуштености деловаља политичких

странака (чл. 5. ст. 3), подразумевају ограничење слободе удружи­
вања и слободе окупљања за политичке странке, те су њихово тума­
чеље и примена, условљени и повезани са уставним упутствима о до­

пуштеном Ограничењу људских и мањинских права (чл. 20), које је и

оријентир за тумачење свих одредби Устава које се односе на "људ­
ска и мањинска права". Тако Устав у члану 20. утврђује: "Људска и
мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена
ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допуш­
та, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у
демократском друштву и без задирања у суштину зајемченоr права.
1 Достигнути ниво људских и мањинских права не може се смаљи­
вати. 1 При ограничавању људских и маљинских права, сви државни

272
 органи, а нарочито судови, дужни су да воде рачуна о суштини права

које се ограничава, важности сврхе ограничеља, природи и обиму ог­

раничеља, односу ограничеља са сврхом ограничеља и о томе да ли

постоји начин да се сврха ограничеља постигне маљим ограничељем

права."
- Устав предвиђа могућност забране и удружеља грађана, такође уз
прецизираље услова за забрану да је љихово деловаље усмерено на
насилно рушеље уставног поретка. Тако, Уставни суд може забрани­
ти само оно удружеље чије је деловаље усмерено на насилно рушење
уставног поретка, кршеље зајемчених људских или маљинских права
или изазиваље расне, националне или верске мржље (чл. 55. ст. 5).
Из наведених уставних одредби, по нашем мишљељу, произлазе два на­
чела која ~у од непосредног значаја за оствариваље основног уставног начела
политичког плурализма.

Прво, критеријум "недопуштено деловаље политичке странке" (из чл. 5.

ст. З) указује да Уставни суд, у оквиру своје уставне надлежности (из чл. 167.
ст. 2) одлучује само о забрани насилног деловаља политичке странке, анало­
гно уставном критеријуму који је дат уз могућност забране удружеља грађа­
на када је љегово "деловаље усмерено на насилно рушеље уставног поретка"
(чл. 55. ст. 4. Устава).
Друго, уставна санкција за недопуштено насилно деловаље политичке
странке, није иста као санкција прописана за удружеља грађана чије је де­
ловаље усмерено на насилно рушеље уставног поретка. Мишљеља смо да из
уставних одредби према којима Уставни суд одлучује само о забрани одређе­
ног насилног деловаља (као у чл. 5. Устава) тј. одређеног начина рада поли­
тичке странке (као у чл.167. ст. 2. Устава), произилази да он не одлучује о
забрани политичке странке у целини као политичке организације, па стога
и љегова одлука не би могла имати статусне последице, као што је брисаље
политичке странке из регистра. Наиме, Устав не омоrућава да Уставни суд у
потпуности забрани постојаље политичке организације, на исти начин као
што може одлучити о забрани удружеља или веrске заједнице.
Одлучиваље о "забрани рада политичке странке" (чл. 167. ст. 2. Устава),
и одлучиваље о "забрани удружеља" или "забрани верске заједнице" (чл. 44.
ст. 3. Устава) нису језички исте одредбе и оне немају исто значење. Забрана
организације и забрана одређеног рада организације су различите врсте сан­
кција, које имају различите правне последице. Другачије тумачеље Устава
(било од стране законодавца било од стране Уставног суда), би значило ши­
роко тумачење Устава у материји ограничавања људских слобода и права
(супротно интенцијама из чл. 20. Устава).
У прилог оваквом тумачењу Устава наводимо и гледиште да огранича­
ваље уставне слободе окупљања у политичким странкама, у законодавној и

273
судској пракси, треба да буде тумачено у сагласности са члановима 10. и 11.
Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода. Код при­
мене ових уставних одредби "мора бити узета у обзир" и пракса Европског
суда за људска права, према мишљењу Венецијанске комисије. У демократс­
ким друштвима уважава се неопходност санкционисаља или чак спречавања

одређеног деловања ("изражаваља"), али под условом да су "ограничења" и

"казне" сразмерне легитимном циљу који се жели постићи. При томе, изузе-
ци који се односе на политичке странке, треба да буду тумачени стриктно, и
само убедљиви и императивни разлози могу оправдати ограничење слобо­
де удруживања тих политичких странака. (Венецијанска комисија се с тим у
вези, у свом Мишљењу од 17-18. марта 2007. године, позива на једну пресуду
Европског суда за људска права од 13. фебруара 2003.)

274
ГЛАВАХПI

ОДНОС ЦРКВЕ И ДРЖАВЕ

- НАЧЕЛО ЛАИЦИТЕТА

70.- Уставом РС од 1990. био је установљен принцип тзв. лаичке држа­

ве, који значи да су држава и црква одвојени. Црква је одвојена од државе а
при томе има пуну аутономију у вршељу верских послова и обреда. То значи
да нема државне религије. Устав је јамчио слободу вероисповести и прокла­
мовао је да су "верске заједнице" одвојене од државе, али да држава може ма­
теријално да помаже верске заједнице.
71.- Устав РС од 2006. прокламује на класичан начин начело световно­
сти (лаицитета) државе, које значи да је црква одвојена од државе. Основне
су уставне одредбе и уставна начела: "Република Србија је световна држава.
Цркве и верске заједнице су одвојене од државе. Ниједна религија не може се
успоставити као државна или обавезна" (чл. 11).
Устав прокламује и начело равноправности цркве и верске заједнице
(чл. 44). Цркве и верске заједнице су равноправне и одвојене од државе. Црк­
ве и верске заједнице су равноправне и слободне да самостално уређују своју
унутрашљу организацију, верске послове, да јавно врше верске обреде, да ос­
нивају верске школе, социјалне и добротворне установе и да љима управљају,
у складу са законом.

Устав садржи институт забране верске заједнице. Тако, Уставни суд

може забранити верску заједницу (али не и цркву) из веома бројних разлога,
односно онда када љено деловаље угрожава: 1) право на живот, 2) право на
психичко и физичко здравље, З) права деце, 4) право на лични и породЈtчни
интегритет, 5) право на имовину, 6) јавну безбедност и јавни ред, или 7) ако
изазива и подстиче верску, националну или расну нетрпељивост.

Приговор савести је ново уставно право и могућност грађана. "Лице

није дужно да, противно својој вери или убеђељима, испуљава војну или
другу обавезу која укључује употребу оружја. Лице које се позове на щшго­
вор савести може бити позвано да испуни војну обавезу без обавезе да носи
оружје, у складу са законом" (чл. 45).
275
 ГЛАВАХIV

ПРИНЦИПИ
ЕКОНОМСКОГ УРЕЂЕЉА

72. - Према традиционалној либералној доктрини, два су суштинска

елемента слободне привреде: право приватне својине и слобода конкурен­
ције. Али нема данас у свету демократске земље у којој су приватна својина и
конкуренција апсолутни; нити земље која је заснована на апсолутно центра­
лизованом планирању. Напротив, преовлађују мешовите привреде.
Право својине је Декларацијом Уједињених нација права човека и
грађанина од 1948. године увршћено у ред природних права "неповредивих
и светих". Али то право није апсолутно и неограничено. Јавни интерес стоји
изнад права својине, па се у уставима предвиђа могућност експропријације у
јавном интересу.
И слободна конкуренција подлеже неким ограничењима, углавном на
два начина: прво, антимонополским правилима, и друго, обезбеђују се опш­
ти интереси друштва, тако што се делатности од општег интереса стављају у
режим јавних служби, и тиме се изузимају из општег режима слободне кон­
куренције.
У уставноправном смислу, економски субјективитет грађана је у уској
повезаности са слободном привредом и слободним тржиштем.

НАЧЕЛАЕКОНОМСКОГУРЕЂЕЊА

73. - Трећи део Устава Републике Србије од 2006. године посвећен је

Економском уређењу и јавним финансијама (чл. 82-96).
У уставној систематици Економско уређеље обухвата следећа питања:
Основна начела, Слободу предузетништва, Положај на тржишту, Својинс­
ка права странаца, Равноправност свих облика својине, Државна имовина,
Земљиште, Чување наслеђа и Заштита потрошача.
Основна начела економског уређења су у Уставу РС од 2006. изражена
одредбом да економско уређење у Републици Србији почива на пет принци­
па: 1) тржишној привреди, 2) отвореном и слободном тржишту, З) слободи

276
предузетништва, 4) самосталности привредних субјеката, 5) равноправности
приватне и других облика својине (чл. 82. ст. 1).
Република Србија је јединствено привредно подручје са јединственим
тржиштем роба, рада, капитала и услуга (чл. 82. ст. 2).
Уставна је обавеза Републике да се стара о уједначеном развоју, односно
Устав утврђује да се Републике Србија стара о равномерном и одрживом ре­
гионалном развоју, у складу са законом (чл. 94).
У вези са садржајем и обухватом основних начела економског уређења,
поставља се питање да ли Устав на одговарајући начин обезбеђује прокла­
мацију из члана1. да је Република Србија држава заснована и на социјалној
правди.

Наиме, као основно начело економског уређења Устав утврђује: "Ути­

цај тржишне привреде на социјални и економски положај запослених уск­
лађује се кроз социјални дијалог између синдиката и послодаваца" (чл. 82. ст.
Тиме је Устав утврдио да је дијалог између послодаваца и запослених, на­
3).
чин на који се врши усклађивање утицаја тржишне привреде на социјални
положај запослених. Лако је уочити да учесници социјалног дијалога нису у
равноправном економском положају, и да је под овим уставним условима со­
цијална правда сведена на уставну прокламацију.
У поређењу са решењима из Устава РС од 1990. године, Устав РС од 2006.
изоставља два важна начела економског уређења: а) да су својина и рад основ
управљања и учешћа у управљању, и б) право запослених и других rрађана
на социјалну сигурност. У правној теорији већ се оцењује да је заснованост
Србије као државе на социјалној правди пука уставна декларација, да се у
ствари овај устав више не брине о социјалној правди, и да је "очишћен од
свих полуга и механизама социјалне правде у корист либералног типа тр­
жишне привреде" (Р. Марковић).
74. - Слобода предузетништва и самосталност привредних субјеката су
битна обележја сваке слободне привреде. У савременим правним системима
слободно тржиште је стожер слободног привредног поретка и оно се јамчи
слободном разменом роба, рада и капитала. Самосталност привредних субје­
ката (економска аутономија} је битно обележје слободне привреде.
Устав РС од 2006. године утврђује слободу предузетништва императив­
мом одредбом ,,Предузетништво је слободно" (чл. 83).
Према Уставу, предузетништво се може ограничити само законом и то:
1}ради заштите здравља људи, 2) ради заштите животне средине и природ­
них богатстава и З) ради безбедности Републике Србије.
Положај привредних субјеката на тржишту је начелно равноправан.
"Сви имају једнак правни положај на тржишту. Забрањени су акти коiима се,
супротно закону, ограничава слободна конкуренција, стварањем и:ти зло­
употребом монополског или доминантног положаја. Права стечена улагањем

277
 капитала на основу закона, не могу законом бити умањена. Страна лица
изједначена су на тржишту са домаћим" (чл. 84).
Новина Устава РС од 2006. је прокламовање заштите потрошача (чл.
90).
75. - Иначе, Устав РС од 1990. је као устав једне земље у транзицији,
прокламовао плурализам својина и равноправност свих облика својине. Га­
рантоване су: 1) друштвена својина, 2) државна својина, 3) приватна својина,
4) задружна својина и 5) сви други облици својине. Задржавање друштвене
својине у Уставу од 1990. године указује да се ради о привредном систему
земље у транзицији и економији прелазног периода. Државна и друштвена
својина су се могле отуђити под тржишним условима (чл. 59. и 60).
Сви облици својине имали су једнаку правну заштиту. Устав је одређи­
вао да ли су у државној, друштвеној или приватној својини: природна богат­
ства, добра у општој употреби, добра од општег интереса, и градско грађе­
винско земљиште.

Ограничења права својине уставноправно је изведено кроз институт

"јавног интереса". Јавни интерес се у нашем систему изражава као општи ин­
терес. Један од могућих облика лишавања својине је експропријација, која се
врши у општем интересу над непокретностима, и уз накнаду. Ако то захте­
ва општи интерес, и својина над стварима од посебног културног, научног,
уметничког или историјског значаја, може се ограничити на основу закона,
уз накнаду.

76. -У области својинских односа, Устав РС од 2006. године садржи две

новине: изоставља друштвену својину као облик својине, и уводи нов "агре­
гатни" појам својине - јавну својину.
Устав прокламује начело равноправности свих облика својине (чл. 86).
Гарантују се и наводе ("јемче") три облика својине: приватна, задружна и јав­
на својина.
Одредба да "сви облици својине имају једнаку правну заштиту" оставља
дилему да ли се гарантована правна заштита односи само на оне облике
својине које Устав и наводи (приватна, задружна и јавна), или се генерално
правна заштита односи на све облике својина, па тиме, на пример, и на по­
стојећу друштвену својину. При томе, Устав утврђује да се постојећа друшт­
вена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роко­
вима предвиђеним законом. Већ се уочава да је трансформација друштвене
својине једносмерна и није обавезно под тржишним условима.
Јавна својина је: државна својина, својина аутономне покрајине и своји­
на јединице локалне самоуправе. Значи, државна својина је један облик јав­
не својине. "Средства из јавне својине отуђују се на начин и под условима
утврђеним законом."

278
 је nри­
У правној науци има мишљења да Устав неприкривено фаворизу
указују одредбе о "равнопр авности прЈ~ват­
ватну својину, на шта, пре свега,
не и других облика својине" (чл. 82).
на богат­
Устав од 2006. године дефинише државну имовину: "Природ
и имовина
ства, добра за које је законом одређено да су од општег интереса
У државној
коју користе органи Републике Србије у државној су имовини.
Ј Физичка
имовини могу бити и друге ствари и права, у складу са законом.
могу стећи поједина права на одређен им добрима у општој
и правна лица
на богатства
употреби, под условима и на начин предвиђен законом. /Природ
а аутоном­
користе се под условима и на начин предвиђен законом. /Имовин
ве, начин њеног коришће ња и
них покрајина и јединица локалне самоупра
располагања, уређују се законом" (чл. 87).
ање
У вези са земљиштем Устав утврђује: "Коришћење и располаг
грађевин ­
пољопривредним земљиштем, шумским земљиштем и градским
се могу огра­
ским земљиштем у приватној својини, је слободно. /Законом
ти условЈI за
ничити облици коришћења и располагања, односно прописа
да би се отклонил а опасност од наношењ а штете
коришћење и располагање
повреда права и на законом засно­
животној средини или да би се спречила
ваних интереса других лица" (чл. 88).
ограничења,
Право на имовину као индивидуално право и његова
се на ово пра­
Устав систематизује у одељак "Људска права и слободе". Стога
примени зајамче­
во грађана примењује општи уставни режим о непосредној
(чл. и о огранич ењима људских и мањинск их права
них уставних права 18)
(чл. 20).
уживање
Право на имовину гарантује се одредбом да се јемчи мирно
својине и других имовинских права стечених на основу закона (чл. 58. ст.
ограниче на само у
1). Према Уставу, право својине може бити одузето или
не може бити
јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која
. Законом се може ограничи ти начин коришће ња имовине.
нижа од тржишне
ење имовине ради наплате пореза и других дажбина
Одузимање или огранич
складу са законом (чл. 58. ст. 2, 3. и 4).
или казни, дозвољено је само у
аља, у
Устав гарантује и право наслеђивања. "Јемчи се право наслеђив
искључе но или ограни­
складу са законом. Право наслеђивања не може бити
чена због неиспуњавања јавних обавеза" (чл. 59).
страна
Својинска права странаца гарантована су одредбом да су
77. -
тога, страна
лица изједначена на тржишту са домаћим (чл. 84. ст. 4). Поред
могу стећи својину на непокрет ностима, у складу са
физичка и правна лица
уговором . Странци могу стећи право конuесије
законом или међународним
друга права
на природним богатствима и добрима од општег интереса, као и
одређена законом (чл. 85).
279
 ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ

78. Поглавље Устава РС од 2006. године "Јавне финансије" је садржин­

ски релативно оскудно и оно обухвата следећа питања: Порези и други при­
ходи, Буџет, Јавни дуг, Уједначавање развоја, Народна банка Србије, Државна
ревизорска институција.
Буц.ет је једна од најзначајнијих јавноправних институција. Сама реч
буџет потиче од латинске речи bulga - кожна кеса, новчаник, и означава
предрачун прихода и расхода. Основно и типично значење буџета је - назив
за нарочити једногодишљи закон који доноси парламент, којим се предвиђају
,
претходно одобравају и предходно распоређују сви државни приходи и рас­
ходи у једној буџетској години. Закон о буџету је специјални закон ограниче­
ног временског трајања. Буџетска (рачунска) година временски се може,
али
не мора, поклопити са календарском годином.

Као уставни појам, буџет се јавља, по правилу, у оквиру одредби о

надлежности парламента. Усвајаље буџета и завршног рачуна, по својој
фор­
ми, спада у законодавну функцију; по садржини, то је више управни акт,
који
се доноси да траје годину дана; по дејству, то је, пре свега, најзначајније
сред­
ство контроле над радом владе, јер без буџета влада не може да влада. "Буџет
пројектује Влада, а решава Народна скупштина. По својој садржини, то
је акт
финансијске управе; по свом облику, то је један закон" (Слободан Јовановић)
.
Буџетско право парламента је један од најважнијих инструмената којим
парламент контролише владу. Буџет усваја парламент. У буџету се обезбеђују
материјална средства за рад државних и јавних служби и за остварива
ље
надлежности министарстава и владе. Ако парламент не усвоји буџет, влада
не може да обавља послове за које је надлежна јер не располаже средствим
а
за то. Претњом да неће усвојити буџет који предложи влада парламент може
принудити владу да повуче свој предлог или одступи од предузим
аља пла­
нираних мера које парламент не жели да подржи. Незадовољство радом
вла­
де парламент може исказати и претљом да неће гласати за буџет. Неизгласа­
ваљем буџета парламент може принудити владу на подношење оставке.
79. - У Републици Србији, уставно је на чело да се делатност државе фи­
нансира из буџета.
Према Уставу од 2006. године буџет имају све територијалне јединице:
Република, аутономне покрајине, Град Београд, град и општина. У буџету
се
исказују сви приходи и расходи тих територијалних јединица.
Из буџета се финансирају и оне недржавне делатности које су од опш­
тег друштвеног интереса. То су, пре свега, оне делатности у којима је
законом
утврђен општи интерес: 1) у областима које обезбеђују социјалну сигурност
грађана (здравствена заштита, социјална заштита, борачка и инвалидска
за­
штита, друштвена брига о деци и други облици социјалне сигурност
и; обра-
280
зоваље, наука, култура, физичка култура, као и друге области које су утврђе­
не законом као делатности од општег интереса.

Средства буџета се обезбеђују из пореза и других законом утврђених

прихода. Према Уставу, средства из којих се финансирају надлежности Ре­
публике Србије, аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе, обез­
беђују се из пореза и других прихода утврђених законом (чл. 91. ст. 1). Из го­
дишљих закона о буџету може се видети да се приходи Републике намирују,
пре свега, од: царина, пореза, такси, средстава од приватизације, концесије, и
др.

Устав утврђује да је обавеза плаћаља пореза и других дажбина оп шта и

и утврђује се према економској снази обвезника (чл. 91. ст. 2). Овако форму­
лисана општа пореска обавеза, оставља могућност ужег и ширег тумачеља.
Наиме, уже је тумачеље да се уставна обавеза плаћаља пореза односи само на
директно опорезиваље. Међутим, таквим тумачељем се искључују индирек­
тни порези као што је, на пример, порез на додатну вредност (чувени ПДВ)
који правно није заснован на економској снази обвезника, што се види и из
дефиниције овог пореза коју даје Закон.
Република Србија, аутономне покрајине и јединице локалне самоупра­
ве имају буџете у којима морају бити приказани сви приходи и расходи који­
ма се финансирају љихове надлежности (чл. 92. ст. 1). Законом се утврђују
рокови у којима буџет мора бити усвојен и начин привременог финансираља
(чл. 92. ст. 2).
Извршаваље свих буџета контролише Државна ревизорска ин­
ституција.
Народна скупштина разматра предлог завршног рачуна буџета по при­
бављеном мишљељу Државне ревизорске институције (чл. 92. ст. 2. и З).
Република Србија, аутономне покрајине и јединице локалне самоупра­
ве могу да се задужују. Услови и поступак задуживаља уређују се законом
(чл. 93).
Поглављем о Јавним финансијама, Устав установљава две републичке
институције: Народну банку Србије и Државну ревизорску институцију.
80. - Народна банка Србије је, према Уставу, централна банка Репуб­
лике Србије, самостална је и подлеже надзору Народне скупштине, којој и
одговара. Народном банком Србије руководи гувернер, кога бира Народна
скупштина (чл. 95).
С тим у вези, мишљеља смо да уставом прокламоване начело само­
сталности Народне банке није на одговарајући начин и гарантовано, као што
би то било да је Устав утврдио бар трајаље мандата гувернера Народне банке.
Као и о свим другим органима Републике, и о Народној банци Србије дог.ос;1
се закон.

281
 Иначе, сам назив банка потиче од речи banca или banko, под којом се
подразумева тезга мељача феудалног доба, иза које је стајао трговац који је на
ту тезгу стављао своју робу (новац). Историја банака повезана је са општим
економским развојем друштва, па су и улога и значај банака у појединим фа­
зама тог развоја били различити. Банке су институције познате од давнина
и љихова делатност у почетку ствараља, па скоро све до појаве капитализ­
ма, била је ограничена претежно на чуваље и размељиваље новца, а маљим
делом на позајмљиваље новца. Такав карактер има пословаље банака кроз
цео антички робовласнички период и великим делом кроз феудални период
друштвеног развоја. Прве банке, познате у историји људског друштва, јави­
ле су се и развијале на Блиском истоку, у Грчкој, древноме Риму односно, на
средљевековном Медитерану.
По мишљељу већине историчара у XVII веку појављују се такве бан­
карске организације чије уређење и пословаље умногоме подсећа на дана­
шље савремене банке, па се зато сматра да је то доба почетног организоваља
савремене банке. У
XVII веку оснивају се Амстердамска и Енглеска банка, а у
XVIIIвеку Француска банка. Те три банке вршиле су велики утицај и на ос­
ниваље осталих банака током XVIII и XIX века, у Немачкој и другим земља­
ма.

81. Државна ревизорска институција је највиши државни орган реви­

зије јавних средстава у Републици Србији, самостална је и подлеже надзору
Народне скупштине, којој и одговара.
Две су уставне надлежности Државне ревизорске институције: прво,
она контролише извршаваље свих буџета; и друго, у поступку усвајаља за­
вршног рачуна буџета, Народна скупшина обавезно претходно прибавља
мишљеље Државне ревизорске институције о предлогу акта (чл. 92. ст. 2. и
3).
О Државној ревизорској институцији доноси се закон (чл. 96).

282
 ДЕО ПЕТИ

УСТАВНЕ ИНСТИТУЦИЈЕ
ГЛАВА I

НАРОДНА ИНИЦИЈАТИВА
И РЕФЕРЕНДУМ

1. - Идеја о демократији као непосредној владавини народа и доношење

државних одлука окупљањем грађана на једном месту непосредним одлу­
чивањем, је историјски куриозитет и то је морало бити замењено неким прак­
тичнијим решењима. Тако је непосредна демократија, позната још из вре.чена
атинске демократије, као систем доношења државних одлука, замењена пред­
ставничком или полупредставничком демократијом.
У представничкој демократији грађани не одлучују непосредно на свом
скупу, али зато непосредно бирају оне који ће у њихово име одлучивати. Пред­
ставничка демократија критикована је са становишта Теорије друштвеног
уговора и народне суверености као облик отуђивања од свог аутентичноr но­
сиоца (грађана). Временом су настали одређени облици непосредног учешћа
грађана у вршењу власти, путем којих је представничка демократија кори го­
вана у прилог схватању према којем је сувереност неотуђива од народа.
Полунепосредна демократија има представничке органе (парламент и
др.), али о нај важниј им јавним питањима, поготову у области законодавства,
народ резервише за себе доношење одлуке.
Постоји више облика непосредног одлучивања грађана у оквиру nред­
ставничке демократије: народна иницијатива, референдум, плебисцит и вето.
Али, све се може свести на два облика- народну иницијативу и референдум,
који имају своје место и у савременом уставном систему Србије.
Народна иницијатива је овлашћење одређеног дела бирачкоr тела да
покрене поступак за промену устава или за доношење закона. Народна ини­
цијатива омогућава бирачима да добију закон какав желе, чак и ако се парла­
мент томе супротставља. Она може имати два облика: проста и формулисана
иницијатива.
Када парламент на основу предлога закона (који је инициран народном
иницијативом), изгласа тај закон, поступак је завршен. Али ако парл~мент
одбаци или измени такав закон, устав може предвидети референдум и народ­
но гласање.

285
 Постоје различити модалитети народне иницијативе, од којих су наро­
чито познати они који су развијани у Италији и у Швајцарској.
2. - Референдум је установа непосредног изјашњавања грађана између
две понуђене алтернативе "за" или "против". Референдум се оправдава тео­
ријом народне суверености. У савременим уставним системима постоје
раз­
личите врсте референдума, а њихова типологија зависи од критеријума.
Према предмету, разликују се уставотворни, законодавни, админи­
стративни, финансијски референдум и референдум у области међународних
односа и међународног права.
Према времену одржавања, разликују се: претходни и накнадни рефе­
рендум. Претходни референдум је онај који претходи акту државе; такав
ре­
ферендум је одржан нпр. пре усвајања Устава Италије 1947. године,
када се
одлучивало о избору републиканског облика владавине. Накнадни референ­
дум хронолошки следи после акта државе; такав референдум је, на
пример,
онај који се расписује за потврђивање промене Устава Републике Србије.
Са становишта дејства, разликују се конститутивни референдум, који
има за циљ да потврди ваљаност или дејство неког акта; и аброгативни
рефе­
рендум, који се расписује ради укидања акта који је на снази, не замењујућ
и
га притом неким другим (нпр. према Уставу Италије од 1947, укидање
зако­
на).
У односу на правни основ, разликују се: обавезни референдум који је
као такав предвиђен уставом, и факултативни референдум који се може зах­
тевати од стране одређених субјеката.
Са гледишта обавезности одлуке која се доноси на референдуму, разли­
кују се обавезујући референдум и саветодавни референдум, који се расписује
када парламент треба да донесе неку важну одлуку, па о томе жели мишљење
грађана, али тада парламент може поступити како жели и не мора послуша­
ти вољу грађана.
Арбитражни референдум је посебна врста референдума који расписује
посебан државни орган, по правилу шеф државе, који износи бирачком
телу
на арбитражу спор који је настао између њега и парламента, или између
до­
мова парламента. Акт који је усвојен на референдуму има исту правну
снагу
као акт који донесе парламент.
У међународној пракси референдум се ретко користи. У Великој Бри­
танији је у националним оквирима референдум први пут спроведен 1975.
го­
дине поводом изјашњавања о приступању Европској заједници (данас
Европ­
ској унији); У Италији је за време шест деценија важења Устава Републике
Италије само једном спроведен референдум, и то поводом питања из области
породичног права - развода брака.
Услови за успешан референдум прописују се уставом или законом. Да
би референдум успео потребно је Да буду испуњени неки основни услови: да

286
буду одстраљени притисци на бираче, јер само тако може њихова стварна
воља бити изражена; да су бирачи способни и компетентни да би могли доне­
ти сложену референдумску одлуку; начин постављаља референдумског пи­
таља треба да буде једноставан и питаље мора бити недвосмислено, и то тако
да се може одговорити са да или не, итд.

З. - У Уставу Републике Србије од 2006. године садржани су народна

иницијатива и референдум као облици изражаваља суверености грађана.
(чл. 2. ст. 1).
Институт народне иницијативе је у Уставу конкретизован тако што
Устав, према предмету, разликује: 1) народну иницијативу за доношење зако­
на, и 2) народну иницијативу за промену устава.
Устав прописује да право предлагаља закона у Републици Србији има
најмаље ЗО.ООО бирача (чл. 107. ст. 1), те се тим уставним одредбама утврђује
ко у Србији има право на народну иницијативу за доношеље закона. Уставне
одредбе које утврђују да право предлагаља за промену устава има најмање
150.000 бирача (чл. 20З. ст. 1), утврђују ко у Србији има право народне ини­
цијативе за промену Устава.
4. - Референдум је један од основних начина на које грађани Србије
остварују ("врше") врше сувереност (чл. 2. ст. 1. Устава).
Посматрано са становишта правног основа, у Уставу РС од 2006. године
постоје обавезни и факултативни референдум; према критеријуму подручја
за које се расписује референдум, Устав познаје: републички, покрајински и
референдум јединица локалне самоуправе; постоје и претходни и накнадни
референдум, у зависности од питаља о коме се одлучује.
Републички референдум расписује Народна скупштина. Два су овла­
шћена предлагача за расписиваље републичког референдума: одређени број
народних посланика и одређени број бирача. Тако Устав прописује да на зах­
тев већине свих народних посланика или најмаље 100.000 бирача, Народна
скупштина расписује референдум о питаљу из своје надлежности, у складу
са Уставом и законом (чл. 108. ст. 1).
Устав утврђује која то правна питања не могу бити у материјално-прав­
ном смислу предмет референдума. Предмет републичког референдума не
могу бити: 1) обавезе које произлазе из међународних уговора, 2) закони који
се односе на људска и маљинска nрава и слободе, З) порески и други финан­
сијски закони, буџет и завршни рачун, 4) увођеље ванредног стаља, 5) амне­
стија, б) као ни питаља која се тичу изборних надлежности Народне скуnш­
тине (чл. 108. ст. 2).
Реnублички референдум се расписује у поступку промене Устава, као
факултативни или обавезни (чл. 20З). Републички референдум се расписује и
у поступку оснивања нових, укидаља односно спајања nостојећих аутоно~1-
них nокрајина. Наиме, према Уставу, предлог за осниваље нових, или уки-

:::87
 дање, односно спајање постојећих
аутономних покрајина утврђују
грађани
на референдуму, у складу са зако
ном (чл. 182. ст. З).
Устав предвиђа обавезни покрајински
референдум, за случај промене
територије аутономне покрајине.
Наиме, према Уставу, територија
аутоном­
них покрајина не може се мењати
без сагласности њених грађана изра
на референдуму (чл. 182. ст. 4). жене

Облик претходног референдума

предвиђен је у случају оснивања
укидања и промене територије ,
јединица локалне самоуправе,
када се изја­
шњавају грађани на територији те
јединице локалне самоуправе (чл.
З. Устава).
188. ст.
Закон о референдуму доноси Наро
дна скупштина, и о том законуод­
лучује апсолутном већином наро
дних посланика, односно већином
гласова
свих народних посланика (према чл.
105. ст. 2. тач. 1. Устава).

288
ГЛАВА П

ИЗБОРНО ПРАВО
И ИЗБОРНИ СИСТЕМ

ПОЈАМ И ЗНАЧАЈ ИЗБОРА

5. - Избори су средство путем којег грађани учествују у вршењу вла­

сти. Према Теорији народне суверености, носилац суверене власти је бирачко
тело, јер сувереност потиче од грађана. Међутим, бирачко тело не може не­
посредно да врши власт, већ бира своје представнике који у његово име и у
његовом интересу врше у одређеном времену државну власт.
Народно представништво, према Теорији поделе власти, врши најваж­
нију државну функцију законодавну функцију. Бирачко тело бира ново на­
родно представништво после протека времена на које је изабрано иm~ у слу­
чају превременог престанка рада парламента.
Избори су незаобилазно средство за образовање представничког
тела. Избори су редован облик одлучивања о људима који ће бити леrитим­
но одабрани носиоци изборних функција и послова од заједничког интере­
са. Изабрани представници народа врше функције и послове од заједничког
интереса у име и у интересу бирачког тела (Р. Марковић). Изборима се при­
бавља легитимитет законодавном телу, као најширем непосредно изабраном
представништву грађана.
Постоје неки кључни принципи и обележја демократских избора, да би
се могло говорити о легитимно утемељеној политичкој власти. У теорији се
као нека општа обележја демократских избора, па тиме основних питаља око
којих се формирају модели изборних система, истичу:
- бирачко право, у контексту кога се кроз историју, па и у савременим
системима, тражи одговор на два кључна питања: ко има право да уче­

ствује на изборима и како се остварује уставом гарантовано бирачко

право;

- опште или ограничено право гласа је дилема која има сво;у дугу
историју политичких борби;

289
 - једнако право гласа, насупрот неједнаком, представља једну од неза­
обилазних претпоставки демократских избора;
- непосредни или посредни избори, су начин оствариваља активног
права гласа и питаље које се уређује уставом и изборним законом;
- јавно или тајно гласаље, као акт оствариваља бирачког права, је један
од основних индикатора искрености избора односно аутентичности
воље коју грађани исказују изјашљаваљем за одређене представнике,
односно чланове парламента (3. Ђукић Вељовић).
Али у уставном праву, у вези са изборним системом и изборним пи­
таљима која чине љегов садржај, најважније је разликовати политички и
правни аспект. Правни аспекти избора обухватају правила материјалног и
процесног изборног права, које се у новије време обликује као самостална
област уставног права. Минималне правне претпоставке демократских избо­
ра укључују:
- једнаке услове за учеснике изборне утакмице;
- легалне институционалне оквире које на нормативном плану обез-
беђују равноправност учесника у изборима;
- легални ток избора; и
- делотворну заштиту изборних права.
б. - Бирачко право и избори, као процес демократског одабираља лица
којима се поверава обављаље послова од заједничког интереса, уређују се
уставом и законом, а разрађују и подзаконским актима.
Уставне одредбе о изборима и изборном праву по правилу се у
уставима систематизују у поглавља о људским правима, а део тих питаља се
уређује и у одељцима који се односе на представничко тело. Избори се, поред
устава, уређују и законима, али у компаративној пракси не постоје прецизни
стандарди у погледу тога шта је у вези са изборима уставна, а шта законска
материја. Због значаја изборног права, веома је важно да се оно у што већој
мери гарантује уставом а да се законима препусти само љегова конкретиза­
ција.
Изборним законима уређују се питаља која је устав изричито делеги­
рао законодавцу или их сам није уредио. Изборно законодавство може бити
кодификовано и некодификовано. У нашем уставном систему, а изборни си­
стем је подсистем у оквиру уставног система, по правилу се поводом сваких
избора доносио нови изборни закон.
У уставној и у законодавној пракси, па и у политичкој и правној тео­
рији, по правилу се разматрају следећа основна теоријска и практична пи­
таља у вези са изборима: прво, питаље изборног, односно бирачког права;
друго, питаље изборног система; и треће, заштита изборног права.

290
 ИЗБОРНО ПРАВО

7. - У свим државама које имају писани устав, изборно право је једно

од основних личних и политичких права грађана.
Изборно право није посебна област нити грана права. Изборно право
је самостална област права која се изучава у саставу уставног права. Изборно
право садржи неколико основних група права: материјално изборно право,
процесно изборно право, правила расподеле мандата (тзв. изборна матема­
тика), правила о образоваљу изборних јединица (тзв. изборна геометрија) и
правила изборне технике (М. Пајванчић). Сва та права немају исти значај.
За уставно право прворазредни значај имају материјално и процесно
изборно право, који тематски обухватају: материјална изборна права и си­
стем поступака по којима се остварују та права и одвијају избори (активно
бирачко право, пасивно бирачко право, право кандидоваља, право на упис у
бирачки списак, право на информисаље о изборима, право контроле избора,
право на заштиту изборног права).
Иначе, у правној теорији и у уставној пракси разликују се појмови: из­
борно право, као најшири појам; бирачко право (пасивно и активно); и право
гласа (активно бирачко право), као најужи појам.
Према садржини, бирачко право је двоструко: пасивно, и тада оно сад­
ржи уставни услов ко има право да буде биран за члана представничког тела;
и активно, односно у уставу се утврђује ко има право да бира тј. ко има право
да учествује у формираљу представничког тела.
Компаративно посматрано, изборно право садржи читав низ елемената
политичког и правног карактера. У правној теорији, по правилу, се размат­
рају нека претежно правна питаља:
- право грађана да бирају и да буду бирани у представничка тела (ак­
тивно и пасивно бирачко право);
- право грађанина да учествује у кандидоваљу за чланове пред­
ставничких институција;
- право на опозив изабраних представника када изгубе повереље би­
рача;

- право бирача на одлучиваље путем референдума;

- гаранције поштоваља изборног права путем предвиђаља одгова-
рајућих санкција које се могу применити на субјекте који су непос­
редно ангажовани на спровођељу избора (3. Ђукић Вељовић).
Бирачко тело се састоји од грађана који имају уставом и законом зага­
рантовано право да бирају своје представнике - који имају бирачку способ­
ност. Стога је једно од основних питаља у вези са бирачким па и и изборним
правом ко је љегов носилац, односно ко има право да учествује на изборима.

291
у зависности од тога колико широком кругу грађана је дозвољено коришћење .~
бирачког права, разликују се опште и ограничена бирачко право.
Опште бирачко право не подразумева да су сви грађани његови носи­
оци, али се код општег права гласа услови односно одређене квалификације
које се траже за уживање бирачког права, своде на само три општа услова:
пунолетства, држављанство, пословна способност.
Опште бира ч ко право данас је и формално општеприхваћени принцип
изборног система. Опште бирачко право утврђено је и у општој Декларацији
о правима човека, коју је усвојила Генерална скупштина ОУН 1948. године
(чл. 21). У борби која је трајала дуже од једног века дошло се до тога да оп­
ште бирачко право прокламују сви модерни устави. Данас је у готово свим
државама у свету бирачко право опште, и уживају га сви пунолетни грађани
који поседују пословну способност и нису одлуком суда привремено лишени
његовог уживања.

Ограничена бирачко право, за разлику од општег бирачког права, има

различите основе за искључење од уживања бирачког права, па тако постоје
имовински цензус, цензус по пореклу (боја коже), цензус по полу, резиден­
цијални цензус, старосни цензус, образовни цензус, порески цензус.
Једнако бирачко право значи да се оно врши по начелу "један човек је­
дан глас" односно да сваки бирач има један глас, и да глас сваког бирача има
једнаку вредност.
Неједнако бирачко право постоји када поједине категорије грађана
располажу већим бројем гласова од осталих грађана (нпр. плурални вотум,
породични вотум, и сл.). Постоје и прикривени фактички облици неједнаког
бирачког права, нпр. када изборне јединице са истим бројем гласача бирају
различит број представника, што се најчешће успоставља у корист руралних
подручја.
Историја политичких борби у контексту успостављања парламентарне
демократије, у суштини је била борба за освајање општег права гласа. Оп­
ште право гласа представља једно од најзначајнијих обележја демократских
избора. Ово право има својство универзалне цивилизацијске тековине.
Историјски пут освајања општег права гласа није се одвијао на исти начин
у различитим земљама, а еволуција од ограниченог ка општем праву гласа
и у неким демократским западним земљама завршила се такорећи недав­
но. Укидање одређених цензуса и других облика ограничавања права гласа,
остварено је тек у скорашњем времену. На пример, у Португалији жене нису
имале право гласа све до 1975. године; у Швајцарској до 1971. године. У САД
је постојао имовински цензус (истина низак) све до 1965. године, када је по­
себним актом о праву гласа уклоњен из изборног система. При томе се не
мисли на ограничења права гласа која се могу сматрати нужним, као на при-

292
мер за ментално поремећена лица, пословно неспособна лица, извршиоци
кривичних дела, и сл.

8.- Устав Републике Србије од 2006. године гарантује бирачко право и

утврђује неке основне принципе избора, систематизујући ту материју у пог­
лавље о слободама и правима и у поглавље о законодавном телу. У поглављу о
Људским и мањинским правима и слободама, Устав утврђује "изборно право"
као људско право и слободу (чл. 52). Устав гарантује бирачко право грађана
- пасивно и активно, и утврђује услове за његово коришћење.
Основно питање сваког устава је ко има право да учествује на избори­
ма, па се тако и за Србију поставља питање ко чини бирачко тело у Републи­
ци Србији и како се остварује Уставом гарантовано бирачко право?
Устав гарантује опште и једнако бирачко право. Уставом је утврl}ено
да сваки пунолетан, пословно способан држављанин Републике Србије Ј{Ма
право да бира и да буде биран. Изборно право је опште и једнако, избори су
слободни и непосредни, а гласање је тајно и лично. Према Уставу, изборно
право ужива правну заштиту у складу са законом (чл. 52. Устава).
Из наведеног произлази да бирачко тело у Републици Србији чине сви
пунолетни, пословно способни држављани РС. То су истовремено три општа
уставна услова за коришћење бирачког права.
Уставна начела о изборима се односе на све изборе, значи на изборе за
сва представничка тела: парламент односно Народну скупштину, чији члано­
ви се називају народни посланици; за скупштину аутономне покрајине (чији
чланови се зову посланици); као и за изборе у органе локалне самоуправе
-скупштину града и скупштину општине (које сачињавају одборници).
Уставна изборна начела, која се у односу на Устав РС од 1990. године
нису променила, прецизира и конкретизује Закон о избору народних пос­
ланика ("Службени гласник РС", бр. 35/2000, ... 101/2005), који формално још
није усаглашен са новим Уставом од 2006. Овај Закон је иначе примењен на
првим изборима који су одржани након проглашења Устава, 21. јануара 2007.
године.

Садржина бирачког права обухвата шири обим ових права него што
сам Устав утврђује. Грађани имају права да на начин и по поступку који је
утврђен овим законом: 1) бирају и да буду бирани, 2) право грађана да кан­
дидују и буду кандидовани, З) право да одлучују о предложеним кандидати­
ма и изборним листама, 4) право да кандидатима јавно постављају питања,
5)да правовремено, истинито, потпуно и објективно буду информисани о
активностима подносилаца изборних листа и о кандидатима, б) да распола­
жу и другим правима која су предвиђена законом.
Нико нема права да, по било ком основу, спречава или примоrава
грађанина да гласа, да га позива на одговорност због гласања и да од ьега
тражи да се изјасни за кога је гласао или зашто није гласао.

:293
 ИЗБОРНИ СИСТЕМ

9. - Изборни систем се у уставном праву дефинише као јединство из­

борних принципа и механизама љиховог оствариваља (Ј. Ђорђевић).
Већина држава не одређује тип изборног система уставом, већ законом.
На пример, од европских посткомунистичких држава којима припада и Ср­
бија, само су три државе - Пољска, Чешка и Словенија - тип изборног си­
стема утврдиле уставима.

Једно од најважнијих питаља сваког изборног система је начин распо­

деле мандата народних представника. Систем расподеле мандата сачиљава
примена одређених принципа према којима се бирају посланици. Први прин­
цип је начин одлучиваља који почива на правилу већине; а други принцип је
начин представљаља које почива на пропорционалности. Изборни системи
се управо и разликују с обзиром на принципе који се примељују на расподелу
посланичких мандата.

Постоји више различитих метода прерачунаваља освојених гласова у

посланичке мандате. Међутим, питаље метода расподеле мандата у парла­
ментарним изборима, у теорији као и у пракси, поставило се већ од момента
успостављаља савремене "представничке владе", и то као проблем прихва­
таља или одбациваља једног од два основна модела представништва.
У савременим уставним системима постоје два основна начина рас­
поделе мандата за представничко тело, оба са одређеним варијантама: а)
већински систем, који је старији и примељује се у две основне варијанте, као
систем релативне већине и систем апсолутне већине; б) систем сразмерног
(пропорционалног) представништва, који има више варијанти; в) могући су
и мешовити модели.

10. - Већински систем расподеле мандата је старији, и у дужем периоду

неспоран. Већински систем подразумева доделу посланичког мандата приме­
ном критеријума највећег броја освојених гласова бирача; било да је у питаљу
појединац (тзв. униноминално кандидоваље) који освоји највећи број гласова,
било да су у питаљу кандидати са листе која је освојила највећи број гласова
(кандидоваље по листама). Већински систем избора, упрошћено дефинисано,
у расподели мандата полази од тога да је изабран онај кандидат који је добио
већину гласова бирача. Расподела мандата системом већине могућа је када
се читава земља дели на онолико изборних јединица колико представничко
тело има чланова, и у свакој од љих бира се по један представник. Изабран је
онај кандидат који је добио највише гласова.
У савременим изборним системима већински систем се јавља у две ос­
новне варијанте: као систем апсолутне већине и као систем релативне већине.
Обе варијанте већинског изборног система имају своје практичне предности
и недостатке, од којих наводимо најуочљивије.

294
 Систем релативне већине значи да је за представника у представничком
телу изабран онај кандидат који је добио више гласова од других кандида­
та појединачно. Тај систем погодује смаљиваљу броја политичких странака,
у ради­
води постепено ка двостраначком систему, доприноси елиминисаљ

калних политичких странака, и утиче у правцу стабилности политичког си­

стема. У овом систему број и снага представника странке која је добила ре­
лативну већину на изборима је "прецељен", док странке које су добиле мањи
број гласова на изборима, имају много маљи број представника у односу на
број гласова (нпр. Велика Британија).
Систем апсолутне већине значи да је изабран онај кандидат који је до­
био половину више један глас од укупног броја гласова (бирача гласалих на
тим изборима, било свих бирача уписаних у бирачки списак у тој изборној
јединици). Ако се гласа по листама, место у парламенту треба да добије она
листа која је добила већину гласова.
Систем већинског представништва сматран је општеприхваћеним и не­
спорним моделом расподеле мандата у парламентарним изборима све до дру­
ге половине века. Пример већинског изборног система (у два круга), је
XIX
Француска. Али тај исти систем апсолутне већине у малим изборним једини­
цама може дати сасвим различите резултате, као што се десило у Француској
у изборима од и 1993. године. Најчешћа замерка већинском систему је
1988.
то што у коначној расподели посланичких мандата не обезбеђује верну сли:ку

опредељеља бирачког тела, за разлику од пропорционалног система.

Пропорционални систем је изум новијег доба. Он обезбеђује што
11. -
је могуће сразмерније представништво бирачког тела у парламенту. Гласа се
по листама, за листу (а не за кандидате појединачно), а бира се онолико кан­
дидата колико даје та изборна јединица. Систем сразмерног представништва
омогућава да и маљина буде заступљена у парламенту, сразмерно датим гла­
совима, односно сразмерно снази коју има у бирачком телу.
Има више различитих техника расподеле мандата применом система
сразмерног представништва. Најпознатији и најчешће примељивани су: си­
стем изборног количника, Д Онтов систем или систем највећег количника,
Баденски ситем и Херов систем. Разрада и примена пропорционалног си­
стема у пракси започела је у првој половини XIX века, али расправе о љего­
вим предностима над већинским системом и недостацима, у правној теорији
нису никада окончане.

У појединим изборним системима, као што су нпр. у Немачкој i~ у

Мађарској, срећу се и специфичне комбинације већинског и пропорционал­
ног система представљаља, пре свега, ради ублажаваља недостатака наведс:-::а
два основна система расподеле мандата.

:295
 Сва наведена теоријска и nрактична питаља постављају се и решавају
и у савременом изборном систему Републике Србије, који, наравно, има своју
историјску и теоријску подлогу, али то је ствар ширег проучаваља.
12. - Један од елемената изборног система су изборне јединице. Бирачко
тело се дели на изборне јединице због немогућности да сви бирачи заједно
бирају све представнике. По правилу, изборним законом, цело бирачко тело
дели се по територијалном принципу на изборне јединице, од којих свака
бира известан број представника. Код поделе на изборне јединице, основни
захтев је да не буде угрожена једнакост бирачког права. То се постиже на на­
чин што се поштује захтев да на исти број бирача долази исти број љихових
представника.

Величина изборне јединице зависи од тога да ли се у љој бира само је­

дан (униноминални избори) или више кандидата (применом система избора
по листама). У начелу, велике изборне јединице више одговарају политичким
странкама, јер што је маљи број изборних јединица, то је већа власт руковод­
ства политичке странке.

И изборни системи у којима постоје изборне јединице предвиђају два

основна система расподеле мандата: 1) систем расподеле мандата на већин­
ском принципу, који се примељује у изборима једног представника у свакој
изборној јединици (nримена nринципа један nосланик у свакој изборној је­
диници); 2) расподеле мандата на начин једино могућ у систему сразмерног
представништва, у коме се више представника бира у свакој изборној једини­
ци а гласаље врши по листама. У малим изборним јединицама може се при­
мељивати само већински систем расподеле мандата.
Међутим, nостоје изборни системи у којима бирачко тело није подеље­
но на бирачке јединице, него сви бира чи бирају све представнике. Тада се гла­
са по бирачким листама, а представнички мандати се расподељују системом
сразмерног представништва.

ОСНОВНИ ПРИНЦИПИ ИЗБОРНОГ

СИСТЕМА У РЕПУБЛИЦИ СРБИЈИ

13. - Изборни систем у Републици Србији је једно од најзначајнијих по­

литичких питаља која Устав РС од 2006. године само оквирно уређује. Основ­
на начела изборног система у Републици Србији сачиљава неколико уставних
принципа, који су груписани, пре свега, у одредбама чл. 52, 101, 114. и 180.:
1) Гарантовани су активно и пасивно бирачко право.
2) Избори су слободни и непосредни (за разлику од делегатског си­
стема).

296
 З) Бирачко право је опште, што значи да су његови носиоци сви грађа-
ни.

4) Бира ч ко право је једнако, а то подразумева један човек - један глас.

5) Гласање је тајно.
6) Кандидате за изборне функције предлажу: политичке странке; коа­
лиције политичких странака; друге политичке организације; група
грађана.
7) Обезбеђена је заштита бирачког права- парламентарна и судска.
8) Уставом се гарантује изборно nраво и утврђују услови за његово
коришћење, а законом се прецизира садржина изборног права и
уређују се начин и поступак остваривања бирачког права.
Број мандата у представничком телу не мора увек бити унапред познат.
Најчешће се у уставима изричито утврђује број чланова парламента који се
бирају, или се утврђује распон у коме се креће број чланова парламента. У
неким изборним системима пре избора није познат број посланика у пред­
ставничком телу, већ тек после одржаних избора.
Број посланика може бити унапред одређен у уставу навођењем апсо­
лутног броја, као што је случај у уставима Србије од 1990. и од 2006. године.
Састав Народне скупштине као највишег представничког тела чини одгова­
рајући број представника грађана - народних посланика који се бирају.
Народна скупштина Републике Србије је једнодомно тело и има 250
посланика. Народни посланици у Народној скупштини се бирају на четири
године, на слободним, општим, непосредним изборима, тајним гласањем, у
складу са законом (чл. 100. ст. 1. и чл. 102. ст. 1. Устава).
Сви народни посланици се бирају у Републици Србији као једној избор­
ној јединици, на основу изборних листа политичких странака, страначких
коалиција, других политичких организација и листа које предложе групе
грађана.
14. - Ради организованог спровођења избора, неопходно је формирати
независна и непристрасна радна тела, чији је задатак спровођење законитог
и правилног тока избора. У погледу њиховог састава, јасно је да он не може
бити нестраначки; напротив, обезбеђује се учешће представника политичких
странака, које су носиоци изборног процеса, али објективност и независност
треба да обележавају њихов рад.
У Републици Србији, сагласно закону, органи за спровођење избора су:
1) Републичка изборна комисија, која је једна за читаву територију Републи­
ке Србије; и 2) и бирачки одбори који се формирају по бирачким местима
(чл. 5. Закона). Они су самостални и независни у раду и раде на основу за­
кона и прописа донетих на основу закона. За свој рад органи за спровођеље
избора одговарају органу који их је именовао. Органи за спровођење избора
раде у сталном и проширеном саставу. Одлучују већином гласова чланова у

297
сталном, односно проширеном саставу. Мандат чланова Републичке изборне
комисије и љихових заменика је четири године, док се чланови бирачких од­
бора и љихови заменици именују за сваке изборе.
15. - У Републици Србији се компјутерски води општи бирачки списак
по општинама (као поверени посао), као део јединственог, повезаног система.
Бирачки списак је јавна исправа и води се по службеној дуж ности. Грађанин
има право увида у бирачки списак и право да захтева љегове исправке (упис,
брисаље, измену или допуну бирачког списка).
Бирачки списак је јединствен и сталан и обавезно се ажурира сваке
календарске године, најкасније до 31. марта, на начин који утврди министар
надлежан за послове управе.

Бирач може бити уписан само на једном месту у бирачки списак. У би­
рачки списак уписују се, према пребивалишту, бирачи, као и лица која ће
у току важеља бирачког списка постати пунолетна, уз примедбу о датуму
стицаља пунолетства односно бирачког права. Лица привремено одсељена из
сталног места боравка (интерно расељена лица), уписују се у бирачки списак
у месту у коме су пријављени са тим статусом.
Изменама изборног Закона од 2004. године омогућава се гласаље би­
рача који имају боравиште у иностранству, преко дипломатско-конзуларних
представништава. Тако се у бирачки списак уписују и бирачи који имају бо­
равиште у иностранству, према последљем пребивалишту пре одласка у ино­
странство, односно последљем пребивалишту једног од љихових родитеља.
Грађани који се налазе на одслужељу војног рока или на војној вежби,
уписују се у бирачки списак према последљем пребивалишту.
У бирачки списак не могу се уписати лица која су правоснажном судс­
ком одлуком лишена пословне способности. Ако су таква лица била уписана
у бирачки списак, брисаће се из љега, а кад им се правоснажном судском од­
луком врати пословна способност, поново се уписују у бирачки списак. Би­
рачки списак закључује се најкасније 15 дана пре дана одржаваља избора.
16. - Избори за народне посланике, према важећим законским решељи­
ма, имају три основне фазе: прва фаза је расписиваље избора и кандидоваље,
друга фаза је спровођеље избора, и трећа фаза је расподела и верификација
мандата.

Прва фаза, која се састоји од расписиваља избора и кандидоваља, је

уређена у Уставу, а делом и у Закону. Изборе за народне посланике распи­
сује председник Републике, 90 дана пре истека мандата Народне скупштине,
тако да се избори окончају у наредних 60 дана (чл. 101. ст. 1. Устава). Одлуком
о расписиваљу избора одређују се дан одржаваља избора и дан од кога по­
чиљу тећи рокови за вршеље изборних радњи. Одлука о расписиваљу избора
објављује се у "Службеном гласнику Републике Србије". Од дана расписиваља
до дана одржаваља избора не може протећи маље од 45 ни више од 90 дана.
298
 Редовни избори за народне посланике одржавају се најкасније 30 дана

пре истека мандата посланика којима истиче мандат.

Кандидоваље је једно од суштинских питаља избора. У вишестраначком
систему, кандидоваље за изборе је постало монопол политичких странака. По­
стоје три начина на који политичке странке одређују кандидате: прво, канди­
дате формално и стварно одређује страначко руководство; друго, кандидате
начелно бирају сви чланови странке (на некој врсти унутарстраначких избо­
ра); треће, у одређиваљу кандидата могу учествовати, поред руководства и
чланова странке, и други бирачи (нпр. САД).
У Републици Србији, кандидате за народног посланика могу, под ус­
ловима утврђеним законом, предлагати: регистроване политичке странке,
страначке коалиције, друге политичке организације, посебно или заједно, као
и групе грађана. Предлог може поднети само лице које је политичка странка,
односно група грађана овластила, а у име коалиције странака, предлог под­
носе највише два овлашћена лица (чл. 40. Закона).
У систему сразмерног представништва (који је примељен и у Репуб­
лици Србији), предлагачи предлажу своје кандидате путем изборних листа.
Предлагачи изборних листа су: регистроване политичке странке, страначке
коалиције и друге политичке организације, посебно или заједно, као и групе
грађана.
Устав утврђује одређене услове релевантне за састав изборне листе, од­
носно предвиђене су мере тзв. позитивне дискриминације по два основа: по
основу пола и по основу припадности националној маљини.
Према Уставу, у Народној скупштини обезбеђују се равноправност и за­
у складу са зако­
ступљеност полова и представника националних маљина,

ном (чл. 100. ст. 2. Устава).

Уставни захтев за обезбеђиваље "равноправности и заступљености по­
лова и представника националних маљина, у складу са законом", спроведен је
законом, у фази предлагаља кандидата путем изборних листа, и то на начин
што се одређују два услова у погледу састава изборне листе. Један се односи
на полну заступљеност кандидата (чл. 40а Закона); а други, на заступљеност
кандидата по основу националне припадности (чл. 81. ст. 4 Закона).
На изборној листи међу свака четири кандидата по редоследу на листи
(прва четири места, друга четири места и тако до краја листе) мора бити по је­
дан кандидат- припадник оног пола који је маље заступљен на листи, а укуп­
но на изборној листи мора бити најмаље 30% кандидата маље заступљеног
пола на листи.

Ако изборна листа не испуљава ове услове сматраће се да садржи недо­

статке за проглашеље изборне листе, а предлагач листе биће позван да откло­
ни недостатке листе, у складу са овим законом. Ако предлагач листе не от-

299
клони недостатке, Републичка изборна комисија одбиће проглашеље изборне
листе (чл. 40а Закона).
Изборна листа је утврђена кад је својим потписима подржи најмаље
десет хиљада бирача. Бирач може својим потписом подржати изборну листу
само једног предлагача. Збирну изборну листу утврђује Републичка изборна
комисија (РИК).
Број кандидата на једној листи је одређен према броју посланика који
се бирају. На пример, на изборима у РС који су били заказани за 21. јануар
2007. године регистровано је укупно 3.799 кандидата, на
20 листа политичких
странака, за укупно 250 посланичких места. Највише кандидата - по 250, је
било на листама десет политичких странака, а најмаље кандидата - 10 је има­
ла листа Коалиције Албанаца прешевске долине.
Друга фаза је спровођеље избора. Радља којом се избори спроводе је
гласаље бирача. Гласаље је материјална радља- акт чиљеља, који се састоји
у даваљу гласа бирача оним кандидатима чији избор за народног посланика
бирач жели.
У Републици Србији, гласаље за посланике обавља се по правилу на би­
рачком месту. Бирач гласа на бирачком месту на коме је уписан у извод из
бирачког списка (чл. 53. Закона). Бирачко место одређује се тако да ту гласа
највише 2.500, а најмаље 100 бирача.
Бирач може гласати само за једну изборну листу са гласачког листића.
Гласа се на овереном гласачком листићу, путем заокруживаља редног броја
испред назива изборне листе за коју се гласа (чл.
70. Закона). Број гласачких
листића мора бити једнак броју бирача уписаних у бирачки списак.
Оствариваље општег права гласа захтева демократски начин гласаља.
Могуће је јавно и тајно гласаље, од којих оба имају предности и недостатке.
Данас се у свим представничким демократијама примељује тајно гласаље на
гласачким листићима. И Устав РС од 200б. утврђује као начела да је гласаље
тајно и лично.
Трећа фаза изборног процеса је верификација и расподела мандата.
После утврђиваља резултата гласаља, обавља се расподела мандата између
страначких кандидата, према резултатима избора. Иако се ради о једној од
последљих фаза изборног процеса, расподела мандата је једно од најваж­
нијих питаља избора, пре свега због тога што се тим чином изражава воља
бирачког тела. Устав РС од 200б. године не одређује начин расподеле мандата,
већ то препушта изборном закону, што је, компаративно посматрано, распро­
страљено решеље у области изборног права.
17. - Избор изборног система у ужем смислу односно уређиваље на­
чина расподеле мандата, устави Србије су препуштали законодавцу. Да је у
уставном развоју Србије избор начина расподеле мандата, па тиме и опре­
дељиваље изборног система у ужем смислу, ствар законодавне политике, а не

300
уставно питање, потврђује и уставносудска пракса. Наиме, Уставни суд Ср­
бије није прихватао иницијативе којима се оспоравала уставност законских
одредби које су утврђивале начин расподеле мандата народних послаюrка - и
то како онда када је закон успостављао већински, тако и онда када је закон
успостављао пропорционални систем расподеле посланичких мандата.

У Републици Србији се, у изборима за народне посланике, као систем

за расподелу мандата, примењује систем сразмерног представништва у ва­
ријанти Д Онтовог система, тј. система највећег количника.
Овај систем носи назив по имену белгијског математичара који га је из­
градио и у једној књизи објавио 1882. године. Д Онтов систем највећег колич­
ника значи да се мандати расподељују тако што се укупан број гласова који је
добила свака изборна листа подели бројевима од један до закључио са бројем
250 (колико се у конкретном случају укупно посланика и бира). Добијени ко­
личници се разврставају по величини, а у обзир се узима 250 највећих колич­
ника.

Свака изборна листа добија онолико мандата колико тих количника на

њуотпада.

Ако две или више изборних листа добију исте количнике на основу
којих се додељује један мандат, а нема више не распоређених мандата, мандат
ће се дати листи која је добила укупно највећи број гласова.
У погледу састава представничког тела Устав РС утврђује одређене кри­
теријуме односно начела, од којих мора да пође и закон уређујући изборни
систем. Према Уставу, у Народној скупштини обезбеђују се равноправност и
заступљеност полова и представника националних мањина, у складу са за­

коном (чл. 100. ст. 2). Тиме је потврђена досадашња законодавна пракса да
свакој изборној листи припада број мандата који је сразмеран броју добије­
них гласова (чл. 80 Закона), односно да се посланички мандати расподељују
сразмерно броју добијених гласова.
При томе, у расподели мандата учествују само изборне листе које су
добиле најмање 5% гласова од укупног броја гласова бирача који су гласали
у изборној јединици. Политичке странке националних мањина и коалиције
политичких странака националних мањина учествују у расподели мандата и
кад су добиле мање од 5% гласова од укупног броја бирача који су гласали
(мера тзв. позитивне дискриминације).
Закон дефинише које су то политичке странке националних мањина: то
су све оне странке чији је основни циљ представљаље и заступање интереса
националне мањине и заштита и побољшање права припадника национал­
них мањина, у складу с међународноправним стандардима. О томе да ли под­
носилац изборне листе има положај политичке странке националне чањи­
не, односно коалиције политичких странака националних мањина од,:учује
Републичка изборна комисија при проглашењу изборне листе, а на предлог

301
подносиоца изборне листе који мора бити стављен при подношељу изборне
листе (чл. 81. Закона).
У Републици Србији посланички мандати се распоређују сразмерно
броју добијених гласова (чл. 4. Закона). На последљим изборима за народне
посланике примељен је систем сразмерног представништва у варијанти Д
Онтовог система највећег количника.
Мандати се расподељују тако што се укупан број гласова које је добила
свака изборна листа подели бројевима од 1 до 250. У обзир се узима 250 нај­
већих количника. Свака изборна листа добија онолико мандата колико тих
количника на љу отпада. Учествују само изборне листе које су добиле најмаље
5% гласова од укупног броја гласова бирача који су гласали у изборној једи­
ници. Политичке странке националних маљина и коалиције ових странака,
учествују у расподели мандата и када добију маље од 5% гласова од укупног
броја бирача који су гласали (чл. 81. Закона са допуном из 2004).
Ако ниједна изборна листа није добила најмаље 5% гласова, расподела
ће се извршити на начин одређен у ст. 1. до З. овог члана (чл. 82. Закона).
Мандати који припадају одређеној изборној листи додељују се канди­
датима са те листе, у складу са одредбама овог закона.
Кад одређеној изборној листи припадне више мандата него- што је на
тој листи предложено кандидата за посланике, мандат се додељује изборној
листи која има следећи највећи количник (чл. 83. Закона).
Додељиваље мандата (конкретизација расподеле мандата). Примена си­
стема највећег количника могућа је путем везаних и невезаних листа. Манда­
ти који припадну одређеној листи додељују се само кандидатима са те листе.
Када је редослед кандидата на листи меродаван за додељиваље мандата, реч
је о везаној листи, а када такве обавезе нема реч је о невезаној листи (Р. Мар­
ковић). У Републици Србији је у примени такав систем невезаних листи, који
иначе погодује страначким руководствима. Чини се да је то један од значај­
них недостатака овог изборног система, посматрано са становишта питаља
колико он верно одражава изражено мишљеље бирачког тела. Наиме, систем
слободних листа омогућава да политичке странке доделе мандате било ком
кандидату са изборне листе, па тако и оном ко је на последљем месту, иако
су, основана је претпоставка, бирачи гласали за ту листу пре свега због оних
кандидата који су љени носиоци или су водећи на изборној листи.
Закон прописује да ће подносилац изборне листе, најкасније у року од
десет дана од дана објављиваља укупних резултата избора, доставити Репуб­
личкој изборној комисији податке о томе којим кандидатима са изборне ли­
сте се додељују добијени посланички мандати. Само ако подносилац изборне
листе не достави податке, Републичка изборна комисија ће га писмено обаве­
стити да је дужан да то учини у накнадном року од пет дана, уз упозореље на
последице непоступаља. Ако поДносилац изборне листе не достави податке

302
ни у накнадно остављеном року, Републичка изборна комисија ће посебни:t.!
решељем све добијене мандате са те изборне листе доделити кандидатима са
листе према љиховом редоследу на листи. Против овог решеља није дозвољеr:
приговор, нити жалба (чл. 84. Закона).
Резултате избора Републичка изборна комисија објављује у року од 96
часова од часа завршетка гласаља.

18. - Престанак мандата претходног сазива Народне скупштине и кон­

ституисаље новог сазива Народне скупштине, уставноправно се везује за ве­
рификацију мандата изабраних народних посланика.
Упоредноправно гледано, институт верификације - потврђиваља маЕ­
дата је уобичајен. Верификација мандата је чин којим се потврђује правил­
ност односно правоваљаност избора.
По окончаљу избора, најкасније 30 дана од дана проглашеља коначних
резултата избора, заказује се прва седница Народне скупштине РС, на којо_i
се потврђују посланички мандати (чл. 101. ст. 2. и З. Устава).
Народна скупштина је, како Устав утврђује, конституисана потврђи­
ваљем мандата две трећине народних посланика, када и престаје мандат
претходног сазива Народне скупштине (чл. 101. ст. 4. и 6. Устава).
Даном потврђиваља мандата новоизабраним посланицима престаје
функција посланика чији мандат истиче.
Према закону, потврђиваље мандата посланика врши се у року од 30
дана од дана одржаваља избора, а на основу два акта који морају бити саглас­
ни: први је увереље о избору за народног посланика и други акт је извештај
Републичке изборне комисије о спроведеним изборима. На конститутивној
седници Народне скупштине Републике Србије образује се комисија од три
члана ради утврђиваља сагласности увереља о избору за народног посланика
и извештаја Републичке изборне комисије. На основу извештаја те комисије,
лице које председава конститутивном седницом Народне скупштине кон­
статује да је републичка изборна комисија поднела извештај о спроведени..ц
изборима, и која су увереља о избору за народне посланике у сагласности са
тим извештајем, чиме је потврђен мандат новоизабраним народним послаmt­
цима.

ЗАШТИТА ИЗБОРНОГ ПРАВА

19. - Уставноправна историја познаје четири основна модела контроле и

заштите изборног права. Први модел је онај у коме је заштита изборног пr<=-­
ва поверена искључиво парламенту. То је најстарији начин заштите изборно:­
права који је данас углавном напуштен. Он се углавном везује зе Енглеску, а у

30:3
једном периоду и за француску Пету Републику. Парламенту је остала углав­
ном она заштита која се врши верификацијом мандата посланика.
Други модел је судска заштита изборног права. Судови се сматрају не­
зависним и компетентним органима, те је то предност овог модела заштите
изборног права.
Трећи модел заштите је пред посебним политичко-судским органом
независним од парламента, и он је на пример примењен у Француској. Према
Уставу Француске Републике од 1958. године Уставни савет је надлежан за
оспоравање правилности избора, како сенатора, тако и председника Репуб­
лике.

Четврти модел заштите изборног права примењен је у земљама у којима

су образовани уставни судови, који се јављају као специфични "изборни су­
дови". Темељи уставносудске заштите изборног права ударени су у Аустрији
тзв. Келзеновим Уставом од 1920. године. Први уставни суд у свету коме је
поверена ова надлежност био је Уставни суд Аустрије, а потом и Савезни
уставни суд СР Немачке.
Иначе, изборни спорови се јављају у изборима за политичко пред­
ставништво пре свега у парламенту, а потом и у изборима за председника
републике, али и у изборима за сва друга изборна тела (локална, регионална,
и др.).
20. Према Уставу РС од 2006. године, у Републици Србији изборно
право ужива правну заштиту у складу са законом (чл. 52. Устава). Устав обез­
беђује два облика заштите изборног права - парламентарну и уставносудску.
Први, уставом гарантовани облик заштите бирачког права у РС је за­
штита бирачког права пред парламентом. Заштита бирачког права је Уставом
поверена Народној скупштини и то у облику института потврђивања однос­
но верификације мандата (чл. 101. ст. 3. и 4. Устава).
Други облик заштите изборног права се остварује пред посебним су­
дом - Уставним судом, и то у оквиру две врсте надлежности. Према Уставу,
Уставни суд Србије одлучује о изборним споровима који нису у надлежно­
сти других судова и државних органа (чл. 167. тачка 5. Устава). То је његова
супсидијарна надлежност. Такође, Уставни суд одлучује по жалби на одлуку
Народне скупштине о верификацији мандата (чл. 101. ст. 5. Устава).
Одређена правна средства за заштиту изборног права утврђена су зако­
ном. Наиме, важећи изборни Закон поверава контролу и заштиту изборног
права: Републичкој изборној комисији, Врховном суду Србије и надлежним
судовима (чл. 7 Закона), али те законске одредбе треба ускладити са Уставом.
Сваки бирач, кандидат за посланика и подносилац изборне листе има право
на заштиту изборног права, по поступку утврђеном законом. (ч л. 94 Закона)
Приговор Републичкој изборној комисији има право да поднесе сваки
бирач, кандидат и подносилац изборне листе, а због повреде изборног пра-

304
ва у току избора или неправилности у поступку предлагаља односно избора.
Приговор против одлуке, радље или пропуста бирачког·одбора подноси се
Републичкој изборној комисији (чл. 95 Закона). Приговор се подноси у року
од 24 часа од часа кад је донета одлука односно извршена радља коју подно­
силац приговора сматра неправилном, односно од часа кад је учиљен пропу­
ст.

Републичка изборна комисија доноси решеље у року од 48 часова од

часа пријема приговора и доставља га подносиоцу приговора и свим подно­
сиоцима изборних листа (чл. 96. Закона). Ако Републичка изборна комисија
усвоји приговор, поништиће одлуку или радљу.
Ако Републичка изборна комисија по приговору не донесе решеље у
роковима предвиђеним овим законом, сматраће се да је приговор усвојен.
Жалба Врховном суду Србије. Коначан акт изборне комисије подлеже
оцени законитости од стране Врховног суда Србије, пред највишим судом у
Републици. Врховни суд Србије одлучује по жалби сходном применом од­
редаба закона којим се уређује поступак у управним споровима. Одлука по
жалби донеће се најкасније у року од 48 часова од пријема жалбе са списима.
Одлука донета у поступку по жалби је правоснажна и против ље се не могу
поднети захтев за ванредно преиспитиваље судске одлуке, нити захтев за по­
нављаље поступка, предвиђени Законом о управним споровима. Ако суд ус­
воји жалбу и поништи изборну радљу, односно изборе, одговарајућа изборна
радља, односно избори поновиће се најдоцније за десет дана.
Сва ова правна средства за заштиту изборних права карактеришу вео­
ма кратки преклузивни рокови, што је и разумљиво јер се избори одвијају у
кратком временском периоду а љихови резултати су најважније политичко
питаље власти и грађана.

305
ГЛАВА III

НАРОДНА СКУПШТИНА
РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

ПОЛОЖАЈ, НАДЛЕЖНОСТИ И НАЧИН

ОДЛУЧИВАЊА НАРОДНЕ СКУПШТИНЕ

21. - Парламент је орган власти, изабран непосредно од стране грађана

коме је поверена законодавна власт, као најзначајнија функција власти. У Ре­
публици Србији, Народна скупштина је једнодомно представничко тело које
сачињава 250 народних посланика.
Уставом РС од 2006. године, Народна скупштина је дефинисана као нај­
више представничко тело и носилац уставотворне и законодавне власти у Ре­
публици Србији (чл. 98). С тим увези могло би се поставити питање да ли је
она формално "највише претставничко тело", с обзиром да се и председник
Републике бира на непосреним изборима од стране грађана (чл. 114), те стога
ова два органа имају исти степен легитимности.
Положај Народне скупштине Устав одређује, пре свега, одредбама које
утврђују њена овлашћења у односу на Владу и у односу на председника Ре­
публике; али с друге стране, и одредбама које утврђују њихова овлашћења
у односу на Народну скупштину; као и одредбама које уређују однос са
Уставним судом.
Положај парламента у нераскидивој је повезаности са његовим функ­
цијама. Упоредноправно посматрано, у рукама парламента су уставотворна и
законодавна власт, парламент контролише рад извршних органа власти а пре

свега Владе, а парламент као централни орган државне власти располаже и

правом да бира одређене органе државне власти.
Народна скупштина, према Уставу од 2006. године, има неколико фун­
кција: 1) уставотворну, 2) законодавну, З) изборну, 4) контролну функцију,
односно она контролише рад Владе и других органа одговорних Народној
скупштини, и она 5) одлучује о одређеним питаљима. Ове функције конкре­
тизују се у уставним одредбама о надлежности Народне скупштине.

306
 О Народној скупштини доноси се закон (чл. 110), што је новина у од­
акта у
носу на Устав од 1990. године којом се смаљује значај пословника, као
коме сам парламент утврђује своју унутрашљ у организац ију и начин рада.

22. - Престанком важеља Уставне повеље јуна 200б. године, део

надлежности Народне скупштине (одлучиваље о рату и миру и ратифика­
Ср­
ција међународних уговора), која је била пренета на Државну заједницу
бија и Црна Гора, враћа се у Републику. Тако, Народна скупштин а Републике

Србије добија у надлежност неке нове послове, као што је усвајаље стратегије
одбране, надзор над радом службе безбедности, потврђиваље међународних
уговора.

Устав РС од 200б. године утврђује следеће надлежности Народне скуп­

штине: 1) она доноси и меља Устав, 2) одлучује о промени границе Републике
уго­
Србије, З) расписује републички референдум, 4) потврђује међународне
воре кад је законом предвиђена обавеза љиховог потврђиваља, 5) одлучује
о рату и миру и проглашава ратно и ванредно стаље, б) надзире рад служби
безбедности, 7) доноси законе и друге опште акте из надлежности Републике
Србије, 8) даје претходну сагласност на статут аутономне nокрајине, 9) усваја
стратегију одбране, просторни план, 11) усваја буџет
10) усваја план развоја и
и завршни рачун Републике Србије, на предлог Владе, 12) даје амнестију за
кривична дела (чл. 99. ст. 1).
У оквиру изборних права, Народна скупштина: 1) бира Владу, надзире
љен рад и одлучује о престанку мандата Владе и министара, 2) бира и разре­
суда,
шава судије Уставног суда, З) бира председника Врховног касационог
тужиоце, судије и за­
председнике судова, Републичког јавног тужиоца, јавне
менике јавних тужилаца, у складу са Уставом, 4) бира и разрешава гувернера
ка
Народне банке Србије и надзире љегов рад, 5) бира и разрешава Заштитни
ере од­
грађана, и надзире љегов рад, б) бира и разрешава и друге функцион
ређене законом (чл. 99. ст. 2).
У поређељу са Уставом РС од 1990. године, очигледно да је Народна
.
скупштина добила неке нове послове, а и љена изборна права су проширена
Устав садржи и тзв. резервну клаузулу о надлежности, односно Народ­
на скупштина врши и друге послове одређене Уставом и законом (чл.
99. ст.
З).
У сваком случају, уставне одредбе о надлежности Народне скупштине,
треба у материјално правном смислу тумачити у повезаности са одредбама
члана 97. у којима се утврђује надлежност Републике као државе.
23. - Начин одлучиваља Народне скупштине Устав одређује одредба­
и
ма: које утврђују кворум потребан за пуноважан рад Народне скупштине
кворум потребан за одлучиваље односно доношеље одлука (чл. 105).
Правило је да Народна скуnштина доноси одлуке већином гласова на­
родних посланика на седници на којој је присутна већина од укупног броја
307
 народних пос­
народних посланика (чл. 105. ст. 1). С обзиром на укупан број
скупшти на по правилу одлучује обичном
ланика (250), то значи да Народна
већином, гласовима најмање 64 народна посланика.
већином
Посебна већина, односно одлучивање у Народној скупштини
но у таксатив но наведен им
гласова свих народних посланика, је предвиђе
броју (21 тачка, плус друга
случајевима, који су у Уставу утврђени у толиком
а шта nравило.
nитања одређена Уставом) да остаје дилема шта је ту изузетак
Аnсолутна већина, односно одлучивање већином гласова свих народних
код одлучивања у
посланика {значи са најмање 126. гласова), је потребно како
надлежностима.
законодавној и изборној надлежности, као и у неким другим
х посла­
Народна скупштина одлучује већином гласова свих народни
и укида ван­
ника: 1) када даје амнестију за кривична дела, 2) проглашава
их права у
редно стање, З) прописује мере одступања од људских и мањинск
поверава
ратном и ванредном стању, 4) доноси закон којим Република Србија
ама и јединица ма локалне самоупра ве поједина пи­
аутономним покрајин
сти, даје претходн у сагласно ст на статут аутономн е
тања из своје надлежно 5)
Пословн ику о свом раду, 7) укида имуните т народ­
nокрајине, 6) одлучује о
и Заштитнику
ним посланицима, председнику Републике, члановима Владе
рачун, бира чланове Владе и одлучује
грађана, 8) усваја буџет и завршни 9)
а, 10) одлучује о одговору на интер­
о престанку мандата Владе и министар
одлучује о њиховом разреше њу и
пелацију, 11) бира судије Уставног суда и
касацион ог суда, пред­
престанку мандата, 12) бира председника Врховног
и одлучује о
седнике судова, Републичког јавног тужиоца и јавне тужиоце
јавних тужилаца, у
престанку њихове функције, 13) бира судије и заменике
Србије, Са­
складу с Уставом, 14) бира и разрешава гувернера Народне банке
надлежности
вет гувернера и Заштитника грађана, 15) врши и друге изборне
референдум
Народне скупштине. Одлучује о законима којима се уређују: 16)
них права
и народна иницијатива, 17) уживање индивидуалних и колектив
лних мањина, 18) план развоја и простор ни план, 19)
припадника национа
територи ја аутоном них покрајин а и јединица локалне
јавно задуживање, 20)
самоуправе, 21) закључи вање и потврђив ање међунар одних уговора, 22) дру­
га питања одређена Уставом.
на бира
Већином гласова свих народних посланика Народна скупшти
ика и једног или више потпредс едника
скупштинске функционере: председн
НС {чл. 104).
одлучи­
Наведеним одредбама Устав уводи нов диференцирани начин
вања у Народној скупштини.
м де­
Организација и начин рада Народне скупштине су значајни
24. -
и пословни ку.
лом уређени Уставом, а следи разрада тих питања у закону
. На­
Народна скупштина има две врсте заседања: редовна и ванредна
. Прво редовно
родна скупштина се састаје у два редовна заседања годишње

308
заседање почиње првог радног дана у марту, а друго редовно заседање по­

чиње првог радног дана у октобру. Редовно заседање не може трајати дуже
од 90 дана. Народна скупштина се састаје у ванредно заседање на захтев нај­
мање једне трећине народних посланика или на захтев Владе, са унапред
одређеним дневним редом. Народна скупштина састаје се без позива после
проглашења ратног или ванредног стања (чл. 106).
Народна скупштина, већином гласова свих народних посланика, бира
председника и једног или више потпредседника Народне скупштине. Пред­
седник Народне скупштине представља Народну скупштину, сазива њене
седнице, председава њима и врши друге послове одређене Уставом, законом
и пословником Народне скупштине (чл. 104).
25. У вези са остваривањем законодавне надлежности Народне скуп­
штине, Устав РС од 2006. године уређује сва најважнија питања законодавног
поступка: ко има право законодавне иницијативе, претрес, већина потребна
за усвајање текста закона, проглашење, ступање на снагу, објављивање.
Поступак доношења закона, па тако и уређивање питања ко има право
законодавне иницијативе у парламенту, је, по nравилу, уставна материја, али
та се питања могу уредити и законом и пословником.

2006. право законодавне иницијативе односно

Према Уставу РС од
право предлагања закона имају: 1) сваки народни посланик, 2) Влада, 3) скуп­
штина аутономне покрајине, 4) најмање 30.000 бирача, чиме је повећан број
бирача потребан за законодавну иницијативу, а ослабљено демократско наче­
ло, 5) Заштитник грађана и 6) Народна банка Србије имају право предлагања
закона из своје надлежности (чл. 107).
Већина потребна у Народној скупштини за доношење одлуке о ус­
вајању закона зависи од материје коју закон уређује, односно закони се доно­
се већином гласова која није иста за сва питања. Усвајање текста закона врши
се, након претреса, већином гласова народних посланика која је предвиђена
Уставом.
Проглашење закона је елеменат формалне уставности закона. Устав је
реформисао право суспензивног вета које је уведено први пут Уставом РС од
1990. године. Према Уставу од 2006. године, председник Републике је дужан
да најкасније у року од 15 дана од дана изгласавања закона, односно најкас­
није у року од седам дана ако је закон донет по хитном поступку, донесе указ
о проглашењу закона или да закон, уз писмено образложење, врати Народној
скупштини, на поновно одлучивање.

Ако Народна скупштина одлучи да поново гласа о закону који је пред­

седник Републике вратио на одлучивање, закон се изгласава већином од
укупног броја посланика.

309
 Председник Републике је дужан да прогласи поновно изгласани закон.
Ако председник Републике не донесе указ о проглашељу закона у Уставом
предвиђеном року, указ доноси председник Народне скупштине (чл. 113).

ИЗБОР И ПРЕСТАНАК МАНДАТА

НАРОДНИХ ПОСЛАНИКА

26. Састав Народне скупштине (чл. 100) чини 250 народних посла­
ника, који се бирају на непосредним изборима, тајним гласаљем, у складу са
законом. Избори за народног посланика су слободни и непосредни. Бирачко
право је опште (љегови носиоци су сви грађани). Бирачко право је једнако
(један човек -један глас). Гласаље је тајно и лично (чл. 52). Избор, престанак
мандата и положај народних·посланика уређује се законом (чл. 102).
Изборе за народне посланике расписује председник Републике, 90 дана
пре истека мандата Народне скупштине, тако да се избори окончају у наред­
них60дана.
У погледу састава Народне скупштине Устав утврђује да се у Народној
скупштини обезбеђују равноправност и заступљеност полова и представника
националних маљина, у складу са законом, што представља уставну меру тзв.

позитивне дискриминације (чл. 100. ст. 2).

Прву седницу Народне скупштине заказује председник Народне скуп­
штине из претходног сазива, тако да се седница одржи најкасније 30 дана од
дана проглашеља коначних резултата избора.
Устав прописује да Народна скупштина на првој седници потврђује
посланичке мандате. Народна скупштина конституисана је потврђивањем
мандата две трећине народних посланика.
На одлуку донету у вези са потврђиваљем мандата допуштена је жалба
Уставном суду, који по љој одлучује у року од 72 сата.
Потврђиваљем мандата две трећине народних посланика престаје ман­
дат претходног сазива Народне скупштине.
27. -Трајаље мандата народних посланика је утврђено Уставом. Мандат
народног посланика почиље да тече даном потврђиваља мандата у Народној
скупштини и траје четири године, односно до престанка мандата народних
посланика тог сазива Народне скупштине.
Мандат народног посланика, снагом Устава (per constitutionem), пре­
стаје истеком времена на који је изабран, а то значи након 4 године од избора,
моментом потврђиваља мандата две трећине новоизабраних посланика На­
родне скупштине.

Пре истека времена на који је изабран, мандат народног посланика

може престати: 1) у случају распуштаља Народне скупштине, 2) у случају да
310
обавља другу функцију са којом постоји сукоб интереса, и 3) у случају када
судском пресудом утврђена кривична одговорност а то дело није "покривено"
кривичним имунитетом.

ПОЛОЖАЈ, ПРАВА И ДУЖНОСТИ

НАРОДНОГ ПОСЛАНИКА

28. - Питаља карактера мандата народних посланика и коме припада

посланички мандат - грађанима или политичкој странци, су у досадашњој
законодавној и уставносудској пракси изазвала бројне полемике. Карактер
мандата народних посланика у Уставу РС од 2006. године одређују две групе
уставних одредби.
Прво, то су уставне одредбе које уређују однос бирачког тела и народ­
ног посланика и стицаље статуса народног посланика. Тим одредбама афир­
мише се и обезбеђује воља бирача у одређиваљу састава Народне скупштине.
Према Уставу, основно начело је да су избори непосредни, па се и народни
посланици бирају у Народну скупштину на непосреним изборима (чл. 52. и
100. ст. 1). Смисао ових уставних одредби је да бирачи утврђују састав Народ­

не скупштине.

Друга група уставних одредби које су релевантне за одговор Устава на

питаље императивни или слободни мандат, уређују положај народних nос­
ланика и љихов однос са политичким странкама када су тај статус посланЈtка
у Народној скупштини већ стекли. Да би се избегла потреба тумачеља Устава
у поступку пред Уставним судом (који је у својој пракси оцељивао уставност
одредби Закона о избору народних посланика које уређују то питаље), Устав
РС од 2006. године изричито утврђује да посланички мандат припада поли­
тичкој странци на чији је предлог посланик изабран у Народну скуnштину.
Разрешавајући класичну дилему свих изборних система - слободан
или имnеративни мандат, Устав од 2006. је утврдио: "Народни nосланик је
слободан да, nод условима одређеним законом, неопозиво стави свој мандат
на расnолагаље nолитичкој странци на чији nредлог је изабран за народног
nосланика" (чл. 102.Смисао наведених уставних одредби је да се nосла­
ст. 2).
ник веже за nолитичку странку, по свим nитаљима и увек. Тиме је nромељен
карактер мандата, и nосланички мандат иако формално слободан, nостао је
имnеративан у политичком смислу, јер се тиме уводи могућност страначког
оnозива (Р. Марковић).
У вези са наведеним уставним одредбама (чл. 102. ст. 2), критичко је
мишљеље Венецијанске комисије (од 16-18. марта 2007.) да се тиме озби;ьно
крши слобода nосланика на изражаваље свог мишљеља о ваљаности одређе­
ног nредлога или радље, која је гарантована имунитетским nравима (из чл.

311
 103. ст. 2 Устава), као и да се тиме концентрише претерана власт у рукама
партијског вођства.
Поред тога што указује на контрадикторност одређених уставних од­
редби, Венецијанска комисија указује и на одређене мањкавости важеће
изборне законске регулативе и праксе, у којој је долазило до ситуације да
политичке странке мандат повере члановима странке који нису били на из­
борној листи за коју су грађани гласали. Позивајући се на уставне одредбе
да грађани непосредно бирају посланике Народне скупштине, "Венецијанска
комисија схвата ову одредбу као потребу да бирачи утврђују састав Народне
скупштине и да се стави изван закона постојећа пракса да политичке странке
могу да одреде након избора лица која сматрају да су изабрана са њихових
листа. Оваква пракса није у складу са европским стандардима" (Заједничке
препоруке Венецијанске комисије и ОЕБС-а о законима о парламентарним,
председничким и локалним изборима и изборним органима у Републици
Србији, од 2006. године).
29. - Новина у Уставу РС од 2006. године је веома широк круг функција
са којима је неспојива посланичка функција. Иначе, институт инкомпатиби­
литета није нов у нашој уставној пракси, с тим што се ширина круга неспоји­
вих функција мењала.
Устав утврђује да народни посланик не може бити посланик у скупш­
тини аутономне покрајине, нити функционер у органима извршне власти и
правосуђа, нити може обављати друге функције, послове и дужности за које
је законом утврђено да представљају сукоб интереса (ч л. 102. ст. 3).
30. - Институт имунитета има за циљ очување самосталности и
независности парламента. Међутим, имунитет се остварује као индивидуал­
но право посланика.

Имунитет има два облика: 1) тзв. материјални имунитет - за деловање

у Народној скупштини; и 2) тзв. процесни имунитет - заштита од лишавања
слободе и покретања кривичног и другог поступка у коме се може изрећи
казна затвора.

Устав РС од 2006. године утврђује круг лица која уживају имунитетска

права, на сличан начин као и у другим савременим уставима. Устав утврђује
имунитет: народних посланика и других републичких функционера, пред­
седника Републике, чланова Владе, судијски имунитет.
Народни посланик у Народној скупштини ужива оба облика имуните­
та, материјални и процесни имунитет (чл.103.). Према Уставу, народни пос­
ланик не може бити позван на кривичну или другу одговорност за изражено
мишљење или гласање у вршењу своје посланичке функције.
Народни посланик који се позвао на имунитет не може бити притво­
рен, нити се против њега може водити кривични или други поступак у коме

се може изрећи казна затвора, без одобрења Народне скупштине. .,>,ј

312
 Народни посланик који је затечен у извршењу кривичног дела за које је
прописана казна затвора у трајању дужем од пет година може бити притво­
рен без одобрења Народне скупштине.
) У кривичном или другом поступку у коме је успостављен имунитет, не
теку рокови прописани за тај поступак. Непозивање народног посланика на
о: имунитет не искључује право Народне скупштине да успостави имунитет.

РАСПУШТАЊЕ НАРОДНЕ СКУПШТИНЕ

31. - Устав РС од 2006. је доградио институт распуштања Народне

скупштине. Предвиђене су две ситуације, једна када се Народна скупшина
распушта одлуком председника Републике, уз испуњење одређених услова; и
друга, када долази до распуштања Народне скупшине per constitutionem.
а) Устав прописује да председник Републике може, на образложени
предлог Владе, распустити Народну скупштину. Влада не може предложити
распуштање Народне скупштине, ако је поднет предлог да јој се изгласа не­
поверење или ако је поставила питање свога поверења.
Председник Републике дужан је да указом распусти Народну скупшти­
ну и да распише изборе у следећа два случаја: прво, када је изгласано непове­
рење Влади, ако Народна скупштина не изабере нову Владу у року од 30 дана
од дана изгласавања неповерења актуелној Влади (чл. 130. ст. 4); и друго, када
председник Владе поднесе оставку, ако Народна скупштина не изабере нову
Владу у року од 30 дана од дана констатације оставке председника Владе (ч л.
132. ст. 5).
Истовремено са распуштањем Народне скупштине председник Репуб­
лике расписује изборе за народне посланике, тако да се избори окончају нај­
касније за 60 дана од дана расписивања.
б) Народна скупштина се снагом Устава распушта ако у року од 90 дана
од дана конституисања не изабере Владу.
Народна скупштина не може бити распуштена за време ратног или
ванредног стања (чл. 109).
У правној науци се позитивно оцењује што је Устав заузео став према
питању каква је правна последица распуштања Народне скупштине. Наиме,
распуштањем, Народна скупштина није престала да постоји, али она врши
само текуће или неодложне послове, одређене законом. У случају проглашења
ратног или ванредног стања поново се успоставља њена пуна надлежност,

која траје до окончања ратног, односно ванредног стања. Тиме је Устав РС o;::r
2006. године одбацио схватање Слободана Јовановића (из 1924. год.) да рас­
пуштена скупштина више не постоји.

313
ГЛАВА IV

ПРЕДСЕДНИК РЕПУБЛИКЕ

ПОЛОЖАЈ И НАДЛЕЖНОСТИ
ПРЕДСЕДНИКА РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

32. - У уставним системима републиканског облика владавине послови

шефа државе поверавају се инокосном органу, а на тај положај се долази из­
бором. У већини савремених уставних система шеф државе је један од органа
у систему организације власти коме се уставом поверавају одређени послови
извршне власти.

У организацији власти Републике Србије, коју успоставља Устав од

2006. године, председник Републике није класичан шеф државе који се среће
у председничком моделу парламентарне демократије.
У тзв. рационализованом моделу парламентарног система власти, ка­
кав успоставља Устав РС од 2006. године, нема другог шефа државе до пред­
седника Републике, те он представља и оличава државу на чијем је челу. Тако
Устав Републике Србије од 2006. утврђује да председник Републике изражава
државно јединство Републике Србије (чл. 111).
Начелно узевши, снагу тој функцији дају, пре свега, два чиниоца: прво,
начин избора, и друго, дужина мандата, а знатно мање обим надлежности.
Положај председника републике је јачи уколико се он бира непосредно, од
стране грађана, него када га бира парламент; што је његов мандат дужи, то је
и његов положај као шефа државе јачи.
Надлежности председника Републике Србије су употпуњене (чл. 112),
односно он је у Уставу од године добио неке нове надлежности које су
2006.
последица промељеног државног статуса Републике Србије:
1) он поставља и опозива указом амбасадоре Републике Србије, на ос­
нову предлога Владе;
2) прима акредитивна и опозивна писма страних дипломатских пред­
ставника;

З) командује Војском;

314
 4) поставља, унапређује и разрешава официре Војске Србије. Председ-
ник Републике има и неке класичне надлежности:
5) представља Републику Србију у земљи и иностранству,
б) указом проглашава законе, у складу с Уставом,
7) предлаже Народној скупштини кандидата за председника Владе,
пошто саслуша мишљеље представника изабраних изборних листа,
8) предлаже Народној скупштини носиоце функција, у складу са
Уставом и законом,
9) даје помиловаља и одликоваља,
10) врши и друге послове одређене Уставом.
У односу на функције које је председник Републике имао према Уставу
РС од 1990, круг функција му је сужен.
О председнику Републике доноси се закон (чл. 121), али с обзиром на тзв.
резервну клаузулу из Устава да он врши "и друге послове одређене Уставом",
законом се не би могле проширивати надлежности председника Републике,
већ сви послови које он врши морају бити у оквиру љегових Уставом одређе­
них надлежности.

Проглашеље закона - тзв. суспензивни вето је једно од најважнијих

уставних овлашћеља председника Републике, у коме се рефлектује вештина
уставотворца да избалансира односе шефа државе и законодавца у парла­
ментарном систему организације власти. Мада је у нашем уставном систему
проглашеље закона указом одавно присутно, па и у периоду социјалистичке
уставности и система јединства власти, институт суспензивног законског
вета је први пут уведен Уставом РС од 1990. године.
Према Уставу РС од 2006. године (чл. 113), председник Републике је ду­
жан да најкасније у року од -15 дана од дана изгласаваља закона, односно нај­

касније у року од седам дана ако је закон донет по хитном поступку, донесе
указ о проглашељу закона или да закон, уз писмено образложеље, врати На­
родној скупштини, на поновно одлучиваље.
Ако Народна скупштина одлучи да поново гласа о закону који је пред­
седник Републике вратио на одлучиваље, закон се изгласава већином од
укупног броја посланика. Председник Републике је дужан да прогласи по­
новно изгласани закон.

Ако председник Републике не донесе указ о проглашељу закона у

:ј/јј,' Уставом предвиђеном року, указ доноси председник Народне скупштине (чл.
!w,· 113. ст. 4).
,, Наведене уставне одредбе (чл. 113. ст. 2) по нашем мишљељу нису до-
'" вољно јасне, пре свега имајући у виду да Устав утврђује различиту већину
која је потребна за доношеље ("изгласаваље") закона из различитих прав­
них области. Практично, у предвиђеној законодавној процедури, када је реч
о поновном изгласаваљу закона у Народној скупштини после сузпензивног
315
вета, за законе који се усвајају обичном већином, то је отежани поступак по­
новног усвајаља; а за законе који се усвајају апсолутном већином (већином
гласова свих народних посланика), то значи поновно постизаље једном већ
достигнуте већине. Чини се да ће у примени ових уставних одредби бити
потребно тумачеље, што је у условима када Уставни суд нема изричито овла­
шћеље да тумачи Устав и при пропорционалном саставу Народне скупштине,
више политичко него правно питаље.

Укупно узевши, положај председника Републике Србије, према Уставу

РС од 2006. године, је у односу на љегов положај који је имао према Уставу
од 1990. године, ослабљен и то у два правца. Прво, сужава се круг љегових
најјачих функција (он нема више самостална овлашћеља у случају прогла­
шеља ванредног или ратног стаља), што не сматрамо великим недостатком;
и друго, уређујући начин љеговог избора, Устав је утврдио да се председник
Републике Србије лакше разрешава него што се бира (бира се непосредно, а о
разрешељу одлучује Народна скупштина и у том поступку учествује Уставни
суд).

НАЧИН ИЗБОРА, МАНДАТ И ПРЕСТАНАК

МАНДАТА ПРЕДСЕДНИКА РЕПУБЛИКЕ

33. -У вези са питаљем начина избора председника Републике, у Уставу

РС од 2006. год. остала су у основи иста решеља као и у Уставу од 1990.
Председник Републике бира се на непосредним изборима, тајним гла­
саљем, у складу са законом (чл. 114).
Изборе за председника Републике расписује председник Народне скуп­
штине 90 дана пре истека мандата председника Републике, тако да се избори
окончају у наредних 60 дана, у складу са законом.
Приликом ступаља на дужност, председник Републике, пред Народном
скупштином полаже заклетву, чији текст Устав утврђује: "Заклиљем се да ћу
све своје снаге посветити очуваљу суверености и целине територије Репуб­
лике Србије, укључујући и Косово и Метохију као љен саставни део, као и
оствариваљу људских и маљинских права и слобода, поштоваљу и одбрани
Устава и Закона, очуваљу мира и благостаља свих грађана Републике Србије
и да ћу савесно и одговорно испуљавати све своје дужности." У вези са ова­
ко формулисаним текстом заклетве уочава се: непотребно је истицаље да те­
риторија Републике Србије укључује и Косово и Метохију, као да то до овог
Устава није био случај; и друго, она не садржи религиозне елеменете, што је
добро.
Према Уставу, председник Републике не може обављати другу јавну
функцију или професионалну делатност (чл. 115). Како ни до сада у нашем

316
уставноправном систему није било прецизно дефинисано које су то функције
"јавне функције", у тумачељу и примени ове уставне одредбе готово сигурно
отвориће се питаље карактера функције челника политичке странке и да ли
је Устав обухватио као инкомпатибилну са председничком функцијом и ту
политичку функцију.
Мандат председника Републике траје пет година и почиље да тече од
дана полагаља заклетве пред Народном скупштином. Нико не може више
од два пута да буде биран за председника Републике. Мандат председника
Републике престаје истеком времена на које је изабран, оставком или разре­
шељем (чл. 116).
Ако мандат председника Републике истиче за време ратног или ван­
редног стаља, продужава се, тако да траје до истека три месеца од дана пре­
станка ратног, односно ванредног стаља.

34. - Два су основа за престанак мандата председника РС: оставка и

разрешеље.

Устав утврђује да председник Републике подноси оставку председнику

Народне скупштине. Кад председник Републике поднесе оставку, он о томе
обавештава јавност и председника Народне скупштине. Даном подношеља
оставке, председнику Републике престаје мандат (чл. 117).
Председник Републике разрешава се због повреде Устава, одлуком
Народне скупштине, гласовима најмаље две трећине народних посланика.
Поступак за разрешеље може да покрене Народна скупштина, на предлог
најмаље једне трећине народних посланика. Уставни суд је дужан да по пок­
ренутом поступку за разрешеље, најкасније у року од 45 дана, одлучи о по­
стојаљу повреде Устава (чл. 118). Основни приговори наведеном институту
разрешеља председника РС су: да се председник лакше разрешава него што
се бира, да га разрешава онај ко му није дао мандат, односно са положаја шефа
државе уклаља га орган (Народна скупштина) који га на тај положај није ни
изабрао.
Председник Републике ужива имунитет као народни посланик. О иму­
нитету председника Републике одлучује Народна скупштина (чл. 119).
Замељиваље Председника Републике је сада уставно а не пословничко
питаље. Устав утврђује, да када је председник Републике спречен да обавља
дужност или му мандат престане пре истека времена на које је биран, за­
мељује га председник Народне скупштине. Председник Народне скупштине
може да замељује председника Републике најдуже три месеца (чл. 120).
Према Уставу, изборе за председника Републике председник Народне
Скупштине је обавезан да распише тако да се одрже најкасније три месеца од
настанка спречености председника Републике, односно престанка мандата
на који је биран.

317
ГЛАВА V

ВЛАДА РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

И ДРЖАВНА УПРАВА

ПОЛОЖАЈ И НАДЛЕЖНОСТИ ВЛАДЕ

35. - Влада је орган извршне власти који је карактеристичан за nарла­

ментарни систем власти. У nредседничком систему власти влада не nостоји
као формални уставни орган, већ као скуn блиских сарадника nредседника
реnублике, које он nоставља и отnушта.
Положај Владе је у Уставу РС од 2006. одређен одредбом "Влада је носи­
лац извршне власти у Реnублици Србији" (чл. 122).
Надлежности Владе су у основи утврђене Уставом: 1) она утврђује и
води nолитику РС, 2) извршава законе и друге оnште акте Народне скуnшти­
не, 3) доноси уредбе и друге оnште акте ради извршавања закона, 4) nредла­
же Народној скуnштини законе и друге оnште акте и даје о њима мишљење
кад их nоднесе други nредлагач, 5) усмерава и усклађује рад органа државне
уnраве и врши надзор над њиховим радом, б) врши и друге nослове одређене
Уставом и законом (чл. 123). О Влади се доноси закон (чл. 135).
Влада доноси оnште и nојединачне nравне акте и nредузима друге мере.
Најважнији оnшти nравни акти које доноси Влада су уредбе, nотом она доно­
си одлуке и друге акте за извршење закона; доноси nојединачне nравне акте
и nредузима друге мере - све у функцији извршавања закона (Закон о Влади
РС, "Службени гласник РС" бр. 55105. и 71/05).
Устав Реnублике Србије од 2006. године уводи значајне nромене код
институције Владе. У том nогледу нарочито је значајно да Влада, nоред тога
што води, сада и утврђује nолитику Реnублике Србије, наравно у оквиру ов­
лашћења из Устава и закона.
Устав рационализује nарламентаризам у Србији, тако што јача положај
Владе, посебно у односу на Народну скупштину. У nравној теорији се ука­
зује на следеће елементе те "рационализације": 1) nооштаравају се услови за
гласање о неnоверењу Влади, па тако, nрема Уставу од 2006. године, гласање

318
о неnоверељу Влади или nоједином члану Владе може затражити најмаље 60
народних nосланика (а nрема Уставу од 1990. најмаље 20 народних nослани­
ка); 2) скраћује се најкраћи рок када се може разматрати тај nредлог, о;з:носно
nредлог за гласаље о неnоверељу Влади или nоједином члану Владе Народна
скуnштина може разматрати најраније nет дана no nодношењу nредлога (тај
рок је био најмаље три дана, nрема Уставу од 1990); З) уводи се санкција за
неефикасност nарламента у избору нове Владе, односно кад Народна скуn­
штина не изабере нову Владу у року од 30 дана од дана изгласаваља неnо­
вереља, nредседник Реnублике је дужан да расnусти Народну скуnштину и
да расnише nарламентарне изборе (Устав од 1990. није садржао овакву од­
редбу); уводи се ограничеље у nогледу могућности nоновног изгласаваља
4)
неnовереља Влади, односно ако Влади или члану Владе не буде изгласано не­
nовереље, nотписници nредлога не могу nоднети нови nредлог за гласаље о

неnоверељу npe истека рока од 180 дана (Устав од 1990. није садржао овакву
одредбу); 5) интерпелација, која постаје од nословничке уставна категорија,
не може се о истом nитаљу nоднети пре истека рока од 90 дана од дана nод­

ношења nретходне интерnелације.

ИЗБОР И САСТАВ ВЛАДЕ

36. - У парламентарном систему Влада се састоји од министара, који

су по nравилу на челу nојединих ресора уnраве. Влада може бити: nосланич­
ког састава, мешовита и неnосланичка. Владу образује nарламент, од nред­
ставника nолитичке већине у nарламенту. На челу владе налази се председ­
ник - nрви министар, nремијер.
Састав Владе РС је утврђен Уставом. Владу чине: nредседник Владе, је­
дан или више потnредседника и министри (чл. 125). Она јесте nарламентарна
влада, али сnада у неnосланичке владе, односно у оне чији чланови не могу
бити посланици (ни у реnубличкој, ни у покрајинској скупштини) na ни од­
борници у општинској слупштини.
Несnојивост функција члана владе је релативно широко утврђена. Тако
члан Владе не може бити народни nосланик у Народној скуnштини, nосланик
у скуnштини аутономне nокрајине и одборник у скуnштини јединице локал­
не самоуправе, нити члан извршног већа аутономне покрајине или извршног
органа јединице локалне самоуправе (ч л. 126).
Устав утврђује да кандидата за nредседника Владе Народној скуnшти­
ни предлаже председник Реnублике, пошто саслуша мишљење nредставника
изабраних изборних листа. Кандидат за председника Владе Народној скуп­
штини износи програм Владе и предлаже њен састав. Народна скут:штина
истовремено гласа о nрограму Владе и избору nредседника и чланова Владе.

319
Влада је изабрана ако је за љен избор гласала већина од укупног броја народ­
них посланика (чл. 127).
Устав уређује и питаље мандата и престанка мандата члана Владе. Тако
мандат Владе траје до истека мандата Народне скупштине која ју је изабрала.
Мандат Владе почиље да тече даном полагаља заклетве пред Народном скуп­
штином (чл. 128).
Мандат Владе престаје пре истека времена на које је изабрана: 1) из­
гласаваљем неповереља, 2) распуштаљем Народне скупштине, З) оставком
председника Владе и 4) у другим случајевима утврђеним Уставом.
Влада којој је престао мандат може да врши само послове одређене за­
коном, до избора нове Владе. Влада којој је престао мандат не може да пред­
ложи распуштаље Народне скупштине.
Члану Владе мандат престаје пре истека времена на које је изабран: 1)
констатоваљем оставке, 2) изгласаваљем неповереља у Народној скупштини
и З) разрешељем од стране Народне скупштине, на предлог председника Вла­
де.

ОДГОВОРНОСТ ВЛАДЕ
И МИНИСТАРСКА ОДГОВОРНОСТ

З7. -Уставом од 2006. године је извршена конституционализација ин­

терпелације (чл. 129). Интерпелација је у непосредној вези са гласаљем о не­
поверељу Влади или члану Владе.
Устав утврђује да најмаље 50 народних посланика може поднети интер­
пелацију у вези са радом Владе или појединог члана Владе. Влада је дужна да
одговори на интерпелацију у року од ЗО дана. Народна скупштина расправља
и гласа о одговору који су на интерпелацију поднели Влада или члан Владе
коме је интерпелација упућена. Изгласаваљем прихватаља одговора Народна
скупштина наставља да ради по усвојеном дневном реду. Ако Народна скуп­
штина гласаљем не прихвати одговор Владе или члана Владе, приступиће се
гласаљу о неповерељу Влади или члану Владе, уколико претходно, по непри­
хватаљу одговора на интерпелацију, председник Владе, односно члан Владе
не поднесе оставку. О питаљу које је било предмет интерпелације не може се
поново расправљати пре истека рока од 90 дана.
Одговорност владе је класична установа парламентарног система. Вла­
да је колективни орган, па је и логично да је она за свој рад колективно одго­
ворна парламенту. То је љена политичка одговорност.
Према Уставу од 2006. године, Влада је одговорна Народној скупштини:
1) за политику Републике Србије, 2) за извршаваље закона и других општих
аката Народне скупштине и З) за рад органа државне управе (чл. 124).
320
 Устав разликује две ситуације: гласаље о неповерељу и
гласаље о пове­
рељу Влади.
Гласаље о неповерељу уређено је на следећи начин: "Гласаље
о непове­
1 ,.

рељу Влади или поједином члану Владе може затражити најмаље

60 народ­
них посланика. Предлог за гласаље о неповерељу Влади или
поједином члану
Владе Народна скупштина разматра на првој наредној седници,
а најраније
пет дана по подношељу предлога. Након окончаља расправе
приступа се гла­
саљу о предлогу. Народна скупштина је прихватила предлог
за изгласаваље
неповереља Влади или члану Владе ако је за љега гласало више
од половине
од свих народних посланика. Ако Народна скупштина
изгласа неповереље
Влади, председник Републике је дужан да покрене поступак
за избор нове
Владе. Ако Народна скупштина не изабере нову Владу у року
од 30 дана од
изгласаваља неповереља, председник Републике је дужан да распусти
Народ­
ну скупштину и распише изборе. Ако Народна скупштина
изгласа непове­
реље члану Владе, председник Владе је дужан да покрене поступак
за избор
новог члана Владе, у складу са законом. Ако Влади или члану
Владе не буде
изгласано неповереље, потписници предлога
не могу поднети нови предлог
за гласаље о неповерељу пре истека рока од 180 дана" (чл. 130).
Гласаље о поверељу у Уставу је овако процесуирано:· "Влада
може за­
тражити гласаље о свом поверељу. Предлог за гласаље о
поверељу Влади
може се, на захтев Владе, разматрати и на седници Народне
скупштине која
је у току, а ако Влада није поднела такав захтев, предлог се
разматра на првој
наредној седници, а најраније пет дана од љеговог подноше
ља. Након окон­
чаља расправе приступа се гласаљу о предлогу. Народна скупшти
на је при­
хватила предлог за изгласаваље повереља Влади ако је за
љега гласало више
од половине од свих народних посланика. Ако Народна скупшти
на не изгла­
са повереље Влади, Влади престаје мандат, а председник Републик
е је дужан
да покрене поступак за избор нове Владе. Ако Народна скупшти
на не изабе­
ре нову Владу у року од 30 дана од дана неизгласаваља повереља, председник
Републике је дужан да распусти Народну скупштину и распише
изборе" (чл.
131).
38. - У Уставу РС од 2006. године функција председника Владе је тако
утврђена да су министри за свој рада сада одговорни: не
само Влади и На­
родној скупштини већ и председнику Владе (чл. 125. ст. З). Предвиђ
ени су и
оставка и разрешеље председника и члана Владе (чл. 132. и 133).
Председник Владе може поднети оставку Народној
скупштини.
Председник Владе оставку подноси председнику Народне
скупштине и
истовремено о љој обавештава председника Републике и
јавност. Народна
скупштина на првој наредној седници констатује оставку председн
ика Владе.
Влади престаје мандат даном констатације оставке председника
Владе.

321
 Када Народна скупштина констатује оставку председника Владе, пред­
седник Републике је дужан да покрене поступак за избор нове Владе. Ако
Народна скупштина не изабере нову Владу у року од 30 дана од дана кон­
статације оставке председника Владе, председник Републике је дужан да
распусти Народну скупштину и распише изборе.
Члан Владе може поднети оставку председнику Владе. Председник Вла­
де доставља оставку члана Владе председнику Народне скупштине, а Народ­
на скупштина на првој наредној седници констатује оставку.
Председник Владе може предложити Народној скупштини разрешење
појединог члана Владе. Народна скупштина разматра и гласа о предлогу за
разрешење члана Владе на првој наредној седници.
Одлука о разрешењу члана Владе донета је ако је за њу гласала већина
од укупног броја народних посланика. Члану Владе који је поднео оставку
мандат престаје даном констатације оставке, а члану Владе који је разрешен,
даном доношења одлуке о разрешењу.

Председник Владе је дужан да по престанку мандата члана Владе због

подношења оставке или разрешења, у складу са законом, покрене поступак

за избор новог члана Владе.

39. - Предвиђена су оба облика имунитета за чланове Владе: материјал­
ни, директно у Уставу; и процесни, на посредан начин, одредбом да су члано­
ви Владе изједначени у имунитетским правима са народним посланицима.
Према Уставу, председник Владе и члан Владе не одговарају за мишљење
изнето на седници Владе или Народне скупштине, или за гласање на седници
Владе. Председник и члан Владе уживају имунитет као народни посланик. О
имунитету председника и члана Владе, одлучује Влада (чл. 133).

ДРЖАВНА УПРАВА

40. - Пети део Устава РС од 2006. године који је посвећен Уређењу

власти, садржи и одељак о државној управи, који је систематизован између
одељака о Влади и одељка о Заштитнику грађана. Овај део Устава је основа
за управно право Републике Србије, па ћемо се заДржати само на основним
уставним аспектима државне управе.

Према Уставу, државна управа је такође носилац извршне власти, што

се најбоље види из уставних одредби према којима је државна управа за свој
рад одговорна Влади, као и да Влада прописује унутрашње уређење мини­
старстава и других органа државне управе и организација. Устав не утврђује
надлежности државне управе, већ једном начелном одредбом утврђује да се
послови државне управе одређују законом (чл. 136. ст. 3).
322
 Положај државне управе дефинисан је Уставом који утврђује, да је
државна управа самостална, везана је Уставом и законом, а за свој рад од­
говорна је Влади (чл. 136. ст. 1). Овим уставним одредбама обезбеђује се на
класичан начин оствариваље основног уставног начела владавине права.

Послове државне управе обављају министарства и други органи

државне управе одређени законом. Број министарстава одређује се законом,
а унутрашље уређеље министарстава и других органа државне управе и ор­
ганизација прописује Влада.
Законом о министарствима, који је Народна скупштина донела 15. маја
2007. године ("Службени гласник РС" бр. 43/07), образована је 22 минлстар­
ства и 14 посебних организација (чл. 2. и чл. 28. Закона), и утврђен је поиме­
нице љихов делокруг. Поред осталих, образована су и она, за државу најзна­
чајнија и незаобилазна, као што су Министарство спољних послова, Мини­
старство одбране, Министарство унутрашљих послова, Министарство фи­
нансија, Министарство правде, и др.
41. - Према Уставу, држава је надлежна за повераваље јавних овла­
шћеља одређеним субјектима и одређиваље делатности и послова због којих
се оснивају јавне службе.
У интересу ефикаснијег и рационалнијег оствариваља права и обавеза
грађана и задовољаваља љихових потреба од непосредног интереса за живот
и рад, законом се може поверити обављаље одређених послова из надлежно­
сти Републике Србије аутономној покрајини и јединици локалне самоуп­
раве. Поједина јавна овлашћеља се могу законом· поверити и предузећима,
установама, организацијама и појединцима. Јавна овлашћеља се могу зако­
ном поверити и посебним органима преко којих се остварује регулаторна
функција у појединим областима или делатностима.
Република Србија, аутономне покрајине и јединице локалне самоупра­
ве могу основати јавне службе. Делатности и послови због којих се оснивају
јавне службе, љихово уређеље и рад прописује се законом (чл. 137).
Наведене уставне одредбе које утврђују веома широк круг субјеката
којима се могу поверити у суштини државне функције, међу које могу сла­
дати и приватна лица, захтевају рестриктивно тумачеље јер се, како показује
пракса у неким другим европским земљама (нпр. у вези са приватизацијом
затвора), може десити да ти субјекти нису компетентни или одговорни за љи­
хово вршеље.

ЗАШТИТНИК ГРАЂАНА

42. - Устав РС од 2006. године уводи као нови уставни орган заштит­
ника грађана и дефинише га као "независан државни орган који штиn1 пра-

323
ва грађана и контролише рад органа државне управе, органа надлежног за
правну заштиту имовинских права и интереса Републике Србије, као и дру­
гих органа и организација, предузећа и установа којима су поверена јавна ов­
лашћеља" (чл. 137. ст. 1). О Заштитнику грађана, као и о свим републичким
органима власти, доноси се закон.

Да не би било забуне у погледу положаја заштитника грађана, Устав

утврђује да он није овлашћен да контролише рад Народне скупштине, пред­
седника Републике, Владе, Уставног суда, судова и јавних тужилаштава.
Заштитника грађана бира и разрешава Народна скупштина, у скла­
ду са Уставом и законом. Заштитник грађана за свој рад одговара Народној
скупштини. Заштитник грађана ужива имунитет као народни посланик. О
љеговом имунитету одлучује Народна скупштина.
Наведене уставне одредбе довољна су оријентација законодавцу како
да уреди најважнија питаља у вези са заштитником грађана.
Међутим, институција Заштитника грађана није уставно довољно за­
штићена, јер не постоји никаква заштита против љеговог неоправданог раз­
решеља од стране Народне скупштине пре истека мандата. Такође, диску­
табилно је са становишта прокламованог независног положаја овог органа,
уставно решеље да Народна скупштина надзире љегов рад и да је Заштитник
грађана одговоран законодавцу за свој рад (чл. 99. тач. 5).

324
ГЛАВА VI

ВОЈСКА СРБИЈЕ

43. - Под војском се у најопштијем смислу подразумева целокупност

оружаних снага (војне силе) једне државе. Основни циљ за постојаље војске
је нужност одбране државе, која повлачи за собом војну обавезу грађана те
државе. Војска обавља једну од основних функција сваке државе, одбрамбе­
ну функцију заштите спољних граница државе. Та основна функција војске
- одбрана државе од спољне агресије - уставноправно се изражава као одбра­
на суверености и територијал·ног интегритета државе; а поред ље, војсци се,
по правилу, додељује и једн·а унутрашња функција - заштита уставног порет­
ка (Р. Марковић).
У демократским правним поретцима постоје нека начела организације
и положаја војске који су обликовани под два противречна захтева: захте­
вом за ефикасношћу у оствариваљу основне функције и демократичношћу
у односима са цивилним властима. Начела хијерархијског устројства, цент­
рализованог командоваља и послушности су правила на којима је устројена
и функционише војска. Професионализам старешина у модерна времена по­
стаје битно начела војне организације. Начела деполитизације војске значи
да она има обавезе једино према држави, и да мора бити политички неут­
рална. Начела подређености војске цивилним властима је основно одређење
положаја војске у демократском правном поретку.
Цивилна контрола над војском постоји само кад је војска у потпуности
потчињена цивилном органу. Такав положај војске се обезбеђује тако што о
примени војне силе одлучује држава преко цивилних органа. Постоје два об­
лика подређености војске цивилним органима, зависно од система органи­
зације власти. Један облик је када је војска подређена парламенту, а друти је
када шеф државе врши функцију врховнног команданта оружаних снага док
парламент има право контроле над војним буџетом.
Војска је традиционална уставна институција и par excellence уставна
материја. Скоро да и нема устава који не садрже бар неке одредбе о војсци.
Два најчешће уређивана питања су: права и дужности грађана у одбра::ш
земље и однос војске и цивилних власти. Та питања су уставна материја и у
уставима Србије.

3:25
 Устав РС од године, као и већина устава у свету, садржи веома
2006.
битне одредбе о војсци, мада врло уопштене. Међутим, Устав више не пред­
виђа војну обавезу као уставну дужност грађана. Однос према том питању
препуштено је да одреди законодавац. О Војсци Србије доноси се закон (чл.
141).
Улога војске је дефинисана у Уставу, у виду одредби о "надлежности":
Војска Србије брани земљу од оружаног угрожавања споља и извршава друге
мисије и задатке, у складу са Уставом, законом и принципима међународног
права који регулишу употребу силе (чл. 139). Војска Србије се може употре­
бити ван граница Републике Србије само по одлуци Народне скупштине Ре­
публике Србије (чл. 140).
Несумњиво демократско уставно решење је да је Војска Србије под де­
мократском и цивилном контролом. У том погледу релевантне су и одредбе
да Народна скупштина одлучује о рату и миру и проглашава ратно и ванред­
но стање и усваја стратегију одбране (чл. 99. тач. 5. и 9); али да председник
Републике, у складу са законом, командује војском и поставља, унапређује и
разрешава официре Војске Србије (чл. 112. ст. 2).

326
 ГЛАВА VII

СУДСКИ СИСТЕМ

УСТАВНА НАЧЕЛА О СУДОВИМА

44. - Судска власт је посебна државна власт, која се у системима поде.:1е

власти врши на начелу самосталности и независности.

Уставна начела о судовима обликују судски систем у Републици Србији

на основама начела поделе власти од 1990. године, а од 2000. године и под
утицајима одређених међународних стандарда у тој области. Према Уставу
РС од 2006. године начела о судовима су:
1) Самосталност и независност судова, је начело изражено одредбом да
су судови самостални и независни у свом раду (чл. 142. ст. 2). Самосталност
судова значи да су судови посебна врста државних органа који су организа­
ционо одвојени од осталих државних органа. Функција судова је искључиво
суђење, И у вршењу те функције они су самостални и независни од било које
друге власти. Судови суде по закону, њихове послове не може вршити ниједна
друга власт, нити они могу вршити било које друге до судске послове. Начело
независности значи да ниједан носилац друге државне власти не може ути­
цати на вршење судске власти нити се може мешати у рад суда. Независност
суда је средство за остваривање законитости суђења. Независност судије је
услов независности судске власти. Судија је у вршењу судијске функције не­
зависан и потчињен само Уставу и закону, Сваки утицај на судију у вршељу
судијске функције је забрањен (чл. 149 Устава).
2) Уставност и законитост је уставно начело које је проширено, као пос­
ледица формалног проширења хијерархије општих правних аката актима
· међународног права.
Устав утврђује да судови суде на основу: Устава, закона, других опш­
тих аката када је то предвиђено законом, општеприхваћених правила међу­
народног права и потврђених међународних уговора (чл. 142. ст. 2); а судс>:е
одлуке се заснивају на: Уставу, закону, потврђеном међународном уговору и
пропису донетом на основу закона (чл. 145. ст. 2). Поред тога, Устав утврђује

3::.:7
 'Ј

'

да је судија у вршењу судијске функције потчињен само Уставу и закону (чл.

149. ст. 1).
С тим у вези може се уочити да је, за разлику од одредби које уређују
питање на основу којих правних аката суде судови и која предвиђа пет врста
аката као правног основа за суђење, одредбе које уређују шта је правни основ
судских одлука у материјалноправном смислу, изостављају општеприхваће­
на правила међународног права као правни основ на коме се заснивају судске
одлуке. Изостављаље општеприхваћених правила међународног права из ове
императивне уставне норме (чл. 145. ст. 2) је могуће схватити као редакцијску
погрешку, али она може бити разрешена само путем тумачења устава у зако­
нодавној и судској пракси, а и правна наука ту може дати свој допринос.
3) Јавност расправе пред судом је установљено као начело одредбом
"Расправљање пред судом је јавно и може се ограничити само у складу с
Уставом" (чл. 142. ст. 3). Јавност суђења значи да суђењу могу присуствовати и
трећа незаинтересована лица (грађани, штампа, и др.).
4) Колегијалност суђења је начело изражено одредбом да суд суди у
већу, а законом се може предвидети да у одређеним стварима суди судија
појединац (чл. 142. ст. 6), а то се у пракси догађало у парницама мање вредно­
сти и код суђења за лакша кривична дела. Иначе, нема већа без троје судија,
али је могућ и бројнији састав већа.
Сталност судијске функције, али не у апсолутном виду, је уставно
5)
начело у тесној вези са независношћу судија и установљава се у циљу неза­
висног вршења судијске функције. Уређење овог питања је у тесној вези са
решавањем питања избора судија.
б) Непреместивост судије, али не у апсолутном облику, је начело
установљено одредбом да судија има право да врши судијску функцију у
суду за који је изабран и да само уз своју сагласност може бити премештен
или упућен у други суд (чл. 150). У случају укидања суда или претежног дела
надлежности суда за који је изабран, судија изузетно може без своје сагласно­
сти бити трајно премештен или упућен у други суд, у складу са законом.
Инкомпатибилитет односно начело неспојивости судијске функције
7)
с другим јавним функцијама, пословима или приватним интересима (чл. 152)
конкретизовано је одредбом о забрани политичког деловања судија. Законом
се уређује које су друге функције, послови или приватни интереси неспоји­
ви са судијском функцијом. Овим начелом се гарантује независност и непри­
страсност у доношењу судских одлука.

8) Судијски имунитет (чл. 151) је класично уставно начело о судови­

ма. Судија не може бити позван на одговорност за изражено мишљење или
гласање приликом доношења судске одлуке, осим ако се ради о кривичном

делу кршења закона од стране судије. Судија не може бити лишен слободе

328
·..· у постуnку покренутом због кривичног дела учињеног у обављању судијске
функције без одобрења Високог савета судства.
Предвиђена су две врсте имунитета: материјално правни (слобода
мишљења у пресуђивању) и nроцесно nравни (заштита од притварања без
одобрења Високог савета судства). Судијски имунитет је по обиму ужи од
посланичког имунитета. Ипак, сматра се да постоје веће гарантије судијског
имунитета када о њему одлучује политички неутрално тело, што нови Устав
обезбеђује.
9) Учешће судија и судија поротника у суђењу у Уставу је обезбеђено
императивном нормом да у суђењу учествују судије и судије поротници, на
начин утврђен законом. Законом се може прописати да у одређеним судови­
ма и у одређеним стварима суде само судије.

ВРСТЕ И НАДЛЕЖНОСТ СУДОВА

45. - Према стварној надлежности врши се подела на судове опште и

специјалне надлежности.
Према функционалној надлежности (са становишта послова које
обављају у оквиру јединствене судске функције) судови се могу поделити на
првостепене, апелационе и касационе.

Првостепени судови доносе одлуке у nредметима који нису коначно

решени.

Апелациони судови су другостепени судови који одлучују по жалбама,

али за крупније сnорове он може бити и првостепени.
Касациони суд (трећестепени, врховни) по правилу, поводом правног
лека не одлучује у меритуму спора, односно не решава спорно питање, већ
само одлучује о законитости пресуде, с nравом да nресуду коју сматра неза­
конитом поништи и врати -предмет на поновно суђење када се поново одлу­
чује о спорном питању.
Устав РС од 2006. утврђује да је судска власт на територији Републике
Србије јединствена, а nредвиђена подела судова је и nрема стварној и према
функционалној надлежности.
Према Уставу, судска власт у Републици Србији nрипада судовима оп­
ште· и посебне надлежности. Оснивање, организација, надлежност, уређење
и састав судова уређују се законом. Не могу се оснивати nривремени, преки
или ванредни судови (чл. 143).
Врховни касациони суд је највиши суд у Републици Србији (чл. 143. ст.
4), а седиште Врховног касационог суда је у Београду.
Међутим, у Србији је још на снази део одредби "старог" Закона о судо­
вима, па је тако предвиђено да се судови опште надлежности образују као: 1)
329
 општински судови, 2) окружни судови, З) апелациони судови
и 4) Врховни
суд Србије. Специјални судови су: 1) трговински судови, 2)
Виши трговински
суд и З) Управни суд.
Општински суд се формира за територију једне или више
општи на.
Окружни суд се оснива за територију више општина.
Он је непосредно
виши суд за општински када је то законом одређено.
Апелациони суд се оснива за подручје више окружн
их судова. Пред­
виђено је постојаље четири апелациона суда: у Београд
у, Нишу, Крагујевцу и
Новом Саду.
Трговински суд се оснива за територију више општина
. Виши трговин­
ски суд се оснива за територију РС.
И Управни суд се оснива за територију РС.
46. - Надлежност судова опште надлежности и специја
лних судова
није уређена Уставом, већ се она утврђује законом. Надлеж
ност суда је основ­
ни услов формалне ваљаности судске пресуде. Она одређуј
е љегов положај у
успостављеној мрежи судова, и директан је израз љеговог
односа, у стварном
и функционалном смислу, са другим судовима и другим
државним органи­
ма. Судска надлежност је правни основ за доноше
ље судске пресуде, и она
даје легитимитет за одлучиваље о правима и обавезама органа, организ
ација
и грађана.
Из прегледа надлежности прописане мреже судова у РС
која је одређе­
на у још важећим законима, произлази следеће: општин
ски и окружни судо­
ви имају првостепену надлежност у кривичној и грађанс
кој материји, апела­
циони судови преузимају у целости другостепену надлеж
ност у кривичној и
грађанској материји.
Окружни суд, који се оснива за територију више општина
, је непосред­
но виши суд за општински када је то законом одређен
о. Као другостепени
суд он је надлежан да одлучује о жалбама на одлуке
општинских судова у
грађанскоправним споровима ако за одлучивање о
жалби није надлежан
Апелациони суд. Окружни суд решава и сукобе надлеж
ности општинских
судова са свог подручја.
Апелациони суд. који се оснива за подручје више окружн
их судова, од­
лучује о жалбама на одлуке окружних судова и на пресуде
општинских судо­
ва у предметима где предмет спора омогућава изјављи
ваље ревизије. Апела­
циони судови добијају и неке нове надлежности (сагласн
о Закону о парнич­
ном поступку).
·
Трговински судови су специјализовани за привредну
и трговинску ма­
терију. Управни суд преузима целокупну првостепену
надлежност у управ­
ним споровима.

Врховни суд у важећем законском систему судства (који

још није уск­
лађен са Уставом од 2006) постаје искључиво касациони
суд (трећестепени) за
330
 ализованих судова, са овлашћељем
укупну надлежност општинских и специј
им леков има и да уједначује судску праксу у
да одлучује о ванредним правн
примени прописа.
народа. Судске одлуке
Устав утврђује да се судске одлуке доносе у име
т вансуд ске контро ле. Судску одлу­
су обавезне за све и не могу бити предме
nостуnку.
жни суд, у законом nрописаном
ку може преисnитивати само надле
може се,
(чл. 145. ст. 1, 3. и 4). Помиловаљем или амнестијом изречена казна
делимично (чл. 145. ст. 5).
без судске одлуке, опростити у целини или
у љихових
47. - Како у погледу врсте и мреже судова, тако и у поглед
но решеље , однос но део од­
надлежности, у Србији је на снази једно прелаз
одредбе Уставн ог закона за
редби старог Закона о судовима и одговарајуће
раље апелациони х судова и Уn­
сnровођеље Устава РС од 2006. Наиме, форми
ности) било је предв иђено
равног суда (као и одговарајуће преношеље надлеж
законом за 1. октоба р 2002. године , потом за 1. март 2003., затим је одложено
одлуке Уставног суда, nродуже но
до 1. јануара 2004. године и најзад је после
је до 1. јануара 2007. године ("Службени гласник РС" бр. 46/2006).
е обавеза усаглашаваља
Доношељем Устава РС од 2006. године настај
е је утврђено у одредбама
судског система са Уставом РС. Прелазно решељ
којима судови у РС настављају са радом
чл. б. и 7. Уставног закона, према
којима су уређен и љихова организација
до усклађиваља са Уставом закона
другач ије одређе но. Судови који нису
и надлежност, ако овим законом није
овог Уставн ог закона (значи до 10.
nочели са радом до дана ступаља на снагу
одређ еним закон има којима се
новембра 2006), nочеће са радом у роковима
ују са Уставо м. Нова организа­
љихова организација и надлежност усклађ
надле жност и биће могућ е тек са
ција мреже судова и разграничеље љихових
Уставом, као са усагл ашава љем
усаглашаваљем законских решеља са новим
судова у
саним врстама и надлежностима
стварног стаља са законом nроnи

РС (Законски рок је био 1. јануар 2007. године, али до момента закључења

рукоnиса то није реализована).

ИЗБОР, ПРЕСТАНАК ФУНКЦИЈЕ

И РАЗРЕШЕЉЕ СУДИЈА

nогледу начина и по­

Устав РС од 2006. године уводи новине у
48. -
да се изврш и еманц иnација од утицаја
ступка избора судија, са интенцијом
политичких чинилаца.
, стална (чл. 146. ст. 1). Ово
Начелно, судијска функција је, према Уставу
. Изузет но, лице које се први
треба разумети као именоваље до nензионисаља
судији који је први пут
пут бира за судију бира се на три године, а мандат
(чл. 146. ст. 2. и чл. 147. ст. 2).
изабран на судијску функцију траје три године
331
 Начин избора судија је у Уставу од 2006. године
уређен са интенцијом
да се смаљи утицај политичког чиниоца (Народ
не скупштине) на избор.
Међутим, с тим у вези је мишљеље Венецијанске
комисије да и даље постоји
претерани утицај парламента на правосуђе.
Начин избора судија се уређује у зависности од
тога да ли ради о лицу
које се први пут бира на судијску функцију, па
тако Народна скупштина (на
предлог Високог савета судства) бира за судију
лице које се први пут бира
на судијску функцију, док Високи савет судства
, у складу са законом, бира
судије за трајно обављаље судијске функције, у
истом или другом суду (чл.
147).
Исти је начин избора председника свих судова (чл.
99). Устав утврђује
да Председника Врховног касационог суда бира
Народна скупштина, на
предлог Високог савета судства, по прибављеном
мишљељу опште седнице
Врховног касационог суда и надлежног одбора
Народне скупштине. Председ­
ник Врховног касационог суда бира се на период
од пет година и не може
бити поново биран (чл. 144).
Престанак судијске функције је јединствен уставн
и институт. Судији
престаје функција из три разлога: 1) на љегов захтев,
2) наступаљем законом
прописаних услова, З) разрешељем из законом
предвиђених разлога, као и 4)
ако не буде изабран на сталну функцију (чл. 148).
Судији који је први пут иза­
бран на судијску функцију престаје та функција,
ако после истека мандата од
три године не буде изабран на сталну судијску фунциј
у.
Из истих разлога престаје и функција Председнику
Врховног касацио­
ног суда пре истека времена на које је изабран (на
љегов захтев, наступаљем
законом прописаних услова за престанак судијск
е функције или разрешељем
из законом прописаних разлога за разрешеље предсе
дника суда).
Одлуку о престанку функције председника Врховн
ог касационог суда
доноси Народна скупштина, у складу са
законом, при чему одлуку о раз­
решељу доноси на предлог Високог савета судства
. Одлуку о престанку су­
дијске функције доноси Високи савет судства. Против
ове одлуке судија има
право жалбе Уставном суду. Изјављена жалба искључ
ује право на подношеље
Уставне жалбе.
Према Уставу, поступак, основи и разлози за преста
нак судијске фун­
кције, као и разлози за разрешеље од дужности
председника суда, уређују
се законом. Мишљеља смо да је Устав, препуш
тајући закону уређиваље пи­
таља услова за престанак судијске функције
као и прописиваље разлога за
разрешеље судија, изразито ослабио уставне гаранц
ије начела самосталности
и независности судова. Деконституционализацијом
основа за престанак су­
дијске функције и разлога за разрешеље од функци
је судије, слаби се положај
судова као независне гране власти у систему поделе
власти (Р. Марковић).
332
 ВИСОКИ САВЕТ СУДСТВА

49. -Високи савет судства је нови уставни орган у Републици Србији.

Овакав орган, под називом Високи савет правосуђа Србије, уведен је у
правосудни систем Републике Србије 2001. године Законом о Високом саве­
ту правосуђа. Састав овог Савета, према том Закону, чини тринаест члано­
ва: пет сталних чланова и осам позивних чланова, судија и јавних тужила­
ца. Позивних чланова судија има шест, а позивних чланова јавних тужилаца
има два. Надлежности Високог савета правосуђа су далеко уже од оних које
за овакво тело везује Европска повеља о статуту за судије. У надлежности
овог Савета је:учествоваље у поступку избора председника судова, судија,
1)
јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца, тако што предлаже Народној
скупштини кандидате; 2) именоваље судија-поротника; З) врши и друге за­
коном одређене послове (чл. 1. ст. 2. Закона). Оно што би према стандардима
европског права требало да буде у надлежности једног независног и само­
сталног радног тела судске власти, у Србији је законом подељено између Ви­
соког савета правосуђа и Великог персоналног већа. С тим у вези у правној
науци постоје залагаља да учествоваље у доношељу одлука које се тичу из­
бора судија, љиховог стручног усавршаваља, напредоваља, као и престанка
судијске дужности, буде стављено у надлежност само једног судијског тела,
и то пре Високог савета правосуђа него Великог персоналног већа. Устав Ср­
бије од 2006. године је тај захтев испунио.
50. - Карактер оваквих органа судске власти обликован је у компара­
тивној и међународној правној пракси. Правосудни савети су правни облик
уравнотежеља снага између извршне и легислативне власти, на једној страни,
и судске власти, на другој страни. Љихово осниваље омогућава да се судије,
као носиоци најважнијих функција у области правосуђа, бирају из профе­
сије (што омогућава преовлађујући број судија у правосудном савету). За
увођеља оваквих органа и института релевантни су стандарди који произи­
лазе из препорука Савета Европе. У оквиру Савета Европе питаље правосуд­
ног савета регулисано је Препоруком Комитета министара Савета Европе
Р (94)12 о независности, ефикасности и улози судија, која посебан део пос­
већује телу које би требало да постоји у свакој земљи и да буде надлежно за
доношеље одлука о избору, разрешељу и напредоваљу судија. Ово тело тре­
бало би да буде независно од извршне и управне власти. Како би се сачува­
ла љегова независност, доносе се правила којима ће се осигурати да чланове
овог тела бирају судије, као и да оно само доноси и усваја свој правилник. У
делу који се односи на одговорност судија, Препорука предвиђа да би сва­
ка држава требало да формира посебно надлежно тело чији би задатак био
примена дисциплинских мера и санкција. Поред овог документа, и Европска
повеља о статуту за судије 98/23 предвиђа постојаље тела које је независно од

333
 законодавне и извршне власти приликом
доношеља сваке одлуке о избору,
регрутоваљу, постављељу, напредоваљу или
разрешељу судија. Састав овог
тела мора бити такав да су бар половина љегов
их чланова судије, изабране од
других судија (захтев да судство буде представље
но на најшири начин).
Иначе, правосудни савети као институције
судске власти не постоје
у свим европским, а нарочито не у ванев
ропским државама, јер љихово по­
стојаље није међународна обавеза држава.
Образоваље оваквих органа је,
с једне стране, резултат политичких тежљи
правосуђа да се избори са на­
стојаљима извршне власти (најчешће минис
тарства правосуђа и саме вла­
де) да отпочне политичку контролу вршељ
а судске власти, састава судијског
кадра и самог доношеља судски
х одлука; с друге стране, на оснив
аље ових
савета битан утицај имају препоруке Савета
Европе. Компаративно посмат­
рано правосудни савети са дужом традицијом
постоје у Француској, Италији,
Португалу. Овакви органи постоје и у свим
бившим југословенским репуб­
ликама.

51. - Устав РС од 2006. године И3Мешта предлагаље кандид

ата за пра­
восудне функције из надлежности скупштинск
ог одбора надлежног за пра­
восуђе, који одражава политички састав Народ
не скупштине, и то ставља у
надлежност новог уставног органа - Висок
и савета судства, што указује на на­
стојаља да се и ова област усклади са европ
ским стандардима. Високи савет
судства у новом Уставу Србије (чл. 153) је уставн
и орган који употпуљава ор­
ганизацију судске власти, мада постоје дилем
е о томе да ли је он орган судске
власти (Р. Марковић).
Према уставу, Високи савет судства је незави
сан и самосталан орган
који обезбеђује и гарантује независност и самост
алност судова и судија. Ви­
соки савет судства има 11 чланова. Љегов
састав образују делом чланови по
положају, а делом изборни чланови. Тако у
састав Високог савета судства ула­
зе председник Врховног касационог суда,
министар надлежан за правосуђе
и председник надлежног одбора Народне скупш
тине, као чланови по поло­
жају; као и осам изборних чланова које бира
Народна скупштина, у складу са
законом, с тим што изборне чланове чини
шест судија са сталном судијском
функцијом, од којих је један са територије
аутономних nокрајина, и два уг­
ледна и истакнута правника са најмаље 15 година искуства у струци, од којих
је један адвокат, а други професор правног факулт
ета.
Председници судова не могу бити изборни
члано ви Високог савета суд­
ства. Мандат чланова Високог савета судств
а траје пет година, осим за члано­
ве по положају. Члан Високог савета судств
а ужива имунитет као судија.
Надлежност Високог савета судства је : 1) бира и разрешава судије, у
складу са Уставом и законом, 2) предлаже Народној скупштини избор судија
приликом првог избора на судијску функци
ју, 3) предлаже Народној скуп­
штини избор председника Врховног касаци
оног суда и председника судова,
334
у складу са Уставом и законом, 4) учествује у поступку за престанак функ­
ције председника Врховног касационог суда и председника судова, на начин
предвиђен Уставом и законом, 5) врши и друге послове одређене законом (чл.
154).
Правни лек (чл. 155). Против одлуке Високог савета судства може се
уложити жалба Уставном суду, у случајевима прописаним законом.

ЈАВНОТУЖИЛАЧКА ФУНКЦИЈА

52. - Јавно тужилаштво је у организационом смислу посебан само­

стални инокосни државни орган, док је у функционалном смислу он носи­
лац посебних овлашћеља у вршељу судске власти. Јавни тужилац се не бави
суђељем али врши функцију која је у непосредној вези са суђељем.
Према Уставу РС од 2006. јавно тужилаштво је самосталан државни
орган који гони учиниоце кривичних и других кажљивих дела и предузима
мере за заштиту уставности и законитости (чл. 156). Јавно тужилаштво врши
своју функцију на основу: Устава, закона, потврђеног међународног уговора
и прописа донетог на основу закона.

Предвиђена су оба облика имунитета, материјални и процесни. Јавни

тужилац и заменик јавног тужиоца не могу бити позвани на одговорност за
изражено мишљеље у вршељу тужилачке функције, осим ако се ради о кри­
вичном делу кршеља закона од стране јавног тужиоца, односно заменика јав­
ног тужиоца. Јавни тужилац, односно заменик јавног тужиоца, не може бити
лишен слободе у поступку покренутом због кривичног дела учиљеног у вр­
шељу тужилачке функције, односно службе, без одобреља надлежног одбора
Народне скупштине (чл. 162).
Устав предвиђа институт инкомпатибилитета- неспојивости јавноту­
жилачке функције (чл. 163). Забраљено је политичко деловаље јавних тужи­
лаца и заменика јавних тужилаца. Законом се уређује које су друге функције,
послови или приватни интереси неспојиви са тужилачком функцијом.
53. - Јавно тужилаштво је инокосни орган. Осниваље, организација и
надлежност јавног тужилаштва уређују се законом (чл. 157). Републичко јав­
но тужилаштво је највише јавно тужилаштво у Републици Србији.
Републички јавни тужилац врши надлежност јавног тужилаштва у ок­
виру права и дужности Репубдике Србије.
Функцију јавног тужилаштва врши јавни тужилац. Заменик јавног ту­
жиоца замељује јавног тужиоца при вршељу тужилачке функције и дужан је
да поступа по љеговим упутствима (чл. 159).
Организацију јавног тужилаштва карактерише начело организацио­
ног јединства и начело вертикалне повезаности свих организационих нивоа

335
 јавног тужилаштва, као јединственог органа за обезбеђивање законитости.
Функционално, односи у оквиру јавног тужилаштва заснивају се на начелу
субординације и вертикалне централизације. Нижи јавни тужилац подређен
је вишем. Функцију јавног тужилаштва у РС врши републички јавни тужи­
лац. Тако виши јавни тужилац има право и дужност да нижем јавном тужи­
оцу издаје упутства за његов рад; може да предузима све радње за које је над­
лежан нижи ЈТ, може да овласти нижег ЈТ да поступа у ствари другог нижег
ЈТ. Сврха писмених упутстава је постизање законитости и једнообразности у
поступању.

Републички јавни тужилац одговоран је за рад јавног тужилаштва и за

свој рад Народној скупштини. Јавни тужиоци одговарају за рад јавног тужи­
лаштва и за свој рад Републичком јавном тужиоцу и Народној скупштини, а
нижи јавни тужиоци и непосредно вишем јавном тужиоцу. Заменици јавног
,,
тужиоца одговарају за свој рад јавном тужиоцу (чл. 160).
54. - Устав установљава нов орган - Државно веће ту~илаца, као само­
сталан орган који обезбеђује и гарантује самосталност јавних тужилаца и за­
меника јавних тужилаца у складу са Уставом.
Државно веће тужилаца има 11 чланова. Састоји се од чланова по по­
ложају, изборних чланова и правника из струке адвоката и универзитетских
професора. Тако у састав Државног већа тужилаца улазе: Републички јавни
т}rжилац, министар надлежан за правосуђе и председник надлежног одбора
Народне скупштине, као чланови по положају и осам изборних чланова које
бира Народна скупштина, у складу са законом. Изборне чланове чине шест
јавних тужилаца или заменика јавних тужилаца са сталном функцијом, од
којих је један са територије аутономних покрајина. Његов састав употпуња­
вају и два угледна и истакнута правника са најмање 15 година искуства у
струци, од којих је један адвокат, а други професор правног факултета. Ман­
дат чланова Државног већа тужилаца траје пет година, осим за чланове по
положају. Члан Државног већа тужилаца ужива имунитет као јавни тужилац
(чл. 164).
Надлежност Државног већа тужилаца је искључиво везана за замени­
ке јавног тужиоца: он предлаже Народној скупштини кандидате за први из­
бор за заменика јавног тужиоца, бира заменике јавних тужилаца за трајно
обављање функције заменика јавног тужиоца, бира заменике јавних тужила­
ца који су на сталној функцији за заменике јавног тужиоца у другом јавном
тужилаштву, одлучује у поступку за престанак функције заменика јавних
тужилаца, на начин предвиђен Уставом и законом, врши и друге послове од­
ређене законом (чл. 165).
Републичког јавног тужиоца, на предлог Владе, по прибављеном
55. -
мишљењу надлежног одбора Народне скупштине, бира Народна скупштина.

336
 Републички јавни тужилац бира се на период од шест година и може бити
поново биран.
Републичком јавном тужиоцу престаје функција ако не буде поново
'·> изабран, када сам то затражи, наступањем законом прописаних услова или
разрешењем из законом предвиђених разлога. Одлуку о престанку функције
Републичком јавном тужиоцу доноси Народна скупштина, у складу са зако­
ном, при чему одлуку о разрешењу доноси на предлог Владе. Јавног тужиоца
бира Народна скупштина, на предлог Владе.
Мандат јавног тужиоца траје шест година и може бити поново биран.
Устав тиме напушта начело сталности јавнотужилачке функције.
За избор заменика јавног тужиоца надлежна је Народна скупштина,
која на предлог Државног већа тужилаца бира за заменика јавног тужиоца
лице које се први пут бира на ову функцију. Мандат заменику јавног тужи­
оца који је први пут изабран на функцију траје три године. Државно веће
тужилаца, у складу са законом, бира заменике јавних тужилаца за трајно
обављање функције, у истом или другом јавном тужилаштву.
Државно веће тужилаца одлучује и о избору заменика јавних тужила­
ца који су на сталној функцији у друго или више јавно тужилаштво.
56. - Устав од 2006. године успоставља диференцирани правни режим
избора и преста~:~ка функције за јавног тужиоца и за заменика јавног тужио­
ца.

Јавном тужиоцу и заменику тужиоца престаје функција: (1) ако јавни

тужилац не буде поново изабран, а заменику јавног тужиоца, ако не буде иза­
бран на сталну функцију, (2) на њихов захтев, (З) наступањем законом про­
писаних услова или (4) разрешењем из законом прописаних разлога. (чл. 161).
Уставни разлози за престанак јавнотужилачке функције су исти као и разло­
зи за престанак судијске функције.
Одлуку о престанку функције јавног тужиоца, у складу са законом до­
носи Народна скупштина, при чему одлуку о разрешењу доноси на предлог
Владе. Одлуку о престанку функције заменика јавног тужиоца, у складу са
законом, доноси Државно веће тужилаца.
Против одлуке о престанку функције јавни тужилац и заменик јавног
тужиоца могу уложити жалбу Уставном суду. Изјављена жалба искључује
право на подношење уставне жалбе.
Поступак, основи и разлози за престанак функције јавног тужио­
ца и заменика јавног тужиоца, уређују се законом (чл. 161. ст. 5). Из наве­
деног произлази да је и код јавнотужилачке функције извршена декон­
ституционализација услова и разлога за престанак функције и разрешење.

337
 ГЛАВА VIII

УСТАВНИ СУД

57. -Устав Републике Србије од 2006. године је четврти устав Србије

који обе3беђује еГ3истенцију Уставног суда у републичкој органи3ацији вла­
сти. И3 тога би се могло 3акључити да је на искуствима преко четрдесет го­
дина функционисаља овог органа, усвојен вредносни став да је Уставни суд
Србије саставни део система организације власти у Републици, као и да 3а
пости3аље једног важног циља - успостављаље начела владавине права, он
ипак представља ефикасно институционално решеље.
Устав уважава потребу постојаља Уставног суда као најбољег решеља
међу институционалним облицима 3аштите уставности и законитости. Тиме
се у основи остало при опредељељу 3а централи3овани систем уставносудске

3аштите, који се 3аснива на Т3В. Келсеновом моделу аустријског уставног суд­

ства, а који је својевремено послужио као у3ор у обликоваљу уставних судова
у некадашљој Југославији, па и у Србији.
Постоји одређени уставни континуитет у концепцији републичког
уставног суда. Установљен
1964. године, Уставни суд Србије је и поред свих
системских ограничеља и евидентних слабости које су се у време важеља
социјалистичке уставности испољиле, у поређељу са другим државним ор­
ганима, претрпео најмаље промена. Напуштаље социјалистичке уставности
у Уставу РС од1990. године, распад федералне Југославије (1992) и престанак
постојаља било какаве 3аједничке државе са Црном Гором (2005) није довело
до битних промена у погледу Уставног суда и љегове улоге у 3аштити нове
уставности и 3аконитости.

Уставни суд је једна од ретких институција која је у основи са истом

концепцијом, у3 одређена побољшаља нормативних решеља, наставила своју
егзистенцију. Неки од битних ра3лога 3а то су што дотадашља уставна ре­
шеља о Уставном суду углавном нису одударала од положаја и овлашћеља
која имају такви органи у савременим демократским системима 3ападноев­
ропских држава (нпр. у Немачкој, Аустрији, Италији), и што се основни кон­
цепт Уставног суда пока3ао компатибилним са новим уставним принципима
- начелом поделе власти, политичким и својинским плурали3мом, и другим
начелима нове уставности.

338
 58. - У посебном, Шестом делу Устава Републике Србије од 2006. годи­
не, који је насловљен као УСТАВНИ СУД, уређени су положај, надлежности.
избор и састав Уставног суда, престанак дужности судија, начин одлучивања..,
дејство и извршеље одлука Уставног суда (чл. 166-175); с тим што се и бројне
друге одредбе, које су систематизоване у неким другим деловима Устава, од­
носе директно или индиректно на Уставни суд.
Положај Уставног суда у савременом уставном систему и у систему ор­
ганизације власти Републике Србије, је тако одређен да се отклаљају неке
евидентне маљкавости Устава Србије од 1990. године, као што је нпр. непо­
стојаље надлежности за решавање уставних жалби, непостојаље правно де­
финисаних услова за избор судија, и др.
Међутим, приказ и оцена ове институције из Устава од 2006. године.
пре свега са становишта савремених демократских циљева и улоге Уставног
суда у оствариваљу начела владавине права, мора полазити од следећи:х. у
уставноправној науци уважаваних и истицаних, критеријума: обезбеђиваље
начела независности, самосталности и компетентности Уставног суда; а као
допунски критеријум узима се захтев савременог уставног права за обезбеђи­
ваљем делотворности институција у заштити слобода и права грађана.
Устав дефинише Уставни суд као "самосталан и независан државни ор­
ган који штити уставност и законитост и људска и маљинска права и слободе"'
(чл. 166. ст. 1 Устава).
Устав од 2006. године уноси суштинске промене у вези са Уставним су­
дом, пре свега у домену надлежности, али и у погледу организације и начина
избора судија. Уставни положај Уставног суда одређен је, пре свега, љеговим
надлежностима.

· НАДЛЕЖНОСТИ УСТАВНОГ СУДА

59. - Устав Републике Србије од 2006. године је установио Уставни суд
као суд нових димензија, чије се надлежности проширују по врстама и по
обиму. Устав је употпунио надлежности Уставног суда у један импоэантав
фонд овлашћења и задатака, тако да он има девет врста надлежности, које за­
хтевају и посебне поступке, а то је према обиму и врстама надлежности скоЈЮ
све оно што укупно припада великим уставним судовима Немачке, Аустрије
и Италије. У поређељу са савременим уставним судовима, Уставни суд Ср­
бије спада међу судове са најширим али и нај разноврснијим надлежностима.
Видљиво је настојаље уставотворца да се у надлежностима Уставног суда
обухвате сви облици нарушаваља Устава и да их решава као уставноправне
спорове. Поред тога, његове надлежности се проширују и на предмете којi!
нису уставни спорови, те он добија и улогу конфликтног суда.

339
 60. - Нормативна контрола, односно контрола уставности и законито­
сти општих правних аката, је типична уставносудска функција. Несумљиво
најважнија је надлежност за оцељиваље сагласности закона са Уставом, као
типично уставносудско овлашћеље. Нема уставног суда без института оцене
уставности закона.

Према Уставу, Уставни суд Србије одлучује о: (1) сагласности закона и

других општих аката са Уставом, општеприхваћеним правилима међународ­
ног права и потврђеним међународним уговорима; (2) сагласности потврђе­
них међународних уговора са Уставом; (З) сагласности других општих аката
са законом;(4) сагласности статута и општих аката аутономних покрајина
и јединица локалне самоуправе са Уставом и законом; (5) сагласности оп­
штих аката организација којима су поверена јавна<овлашћеља, политичких
странака, синдиката, удружеља грађана и колективних уговора са Уставом и
законом (чл. 167. ст. 1).
Надлежност Уставног суда у нормативној контроли је проширена, и
то како посматрано по врсти аката који могу бити предмет оцељиваља у по­
ступку пред овим органом, тако и по броју и врсти аката који су основ за
уставносудску контролу. Ова појава у Уставу је последица структуре правног
поретка, у коме важе и примељују се како акти унутрашљег тако и међуна­
родног права, као и принципа хијерархије правних аката. Иначе, надлежност
контроле уставности и законитости општих правних аката је проширена и
обликована на нов начин делом и због тога што је Уставни суд Србије, након
осамостаљеља Републике Србије, "преузео" део надлежности које је имао Суд
Србије и Црне Горе у време постојаља државне заједнице.
У свим овим случајевима ради се о оцени "нижих" општих правних
аката у односу на више, који су ступили на снагу, који важе и део су позитив­
ног правног поретка. То је тзв. накнадна контрола уставности и законитости
- контрола а posteriori.
61. - Претходна контрола општих правних аката, која значи љихо­
во оцељиваље пре ступаља на снагу - контрола а priori, је потпуно нов об­
лик надлежности Уставног суда Србије. Устав РС од 2006. године уводи
као надлежност Уставног суда и оцељиваље уставности закона пре љеговог
ступаља на снагу - тзв. претходну контролу уставности закона, у фази када је
он у Народној скупштини изгласан, али још указом председника Републике
није проглашен.
Устав утврђује: "На захтев најмаље једне трећине народних посланика,
Уставни суд је дужан да у року од седам дана оцени уставност закона који је
изгласан, а указом још није проглашен. Ако закон буде проглашен пре до­
ношеља одлуке о уставности, Уставни суд ће наставити да поступа према
захтеву, у складу са редовним поступком за оцену уставности закона. 1 Ако
Уставни суд донесе одлуку о неуставности закона пре љеговог прогла'шеља,

340
1
i·

~· ова одлука ће стуnити на снагу даном nроглашеља закона./ Поступак за оце­

ну уставности не може бити покренут против закона чија је усклађеност са
Уставом утврђена пре љеговог ступаља на снагу" (чл. 169).
Устав предвиђа још један вид nретходне контроле који се односи на
акте мање правне снаге од закона - одлуке аутономне покрајине. У оквиру
функције надзора Владе над радом органа аутономних покрајина, Влада може
пред Уставним судом покренути nоступак за оцену уставности и законито­
сти одлуке аутономне покрајине, пре љеног ступаља на снагу. У том случају,
Уставни суд може, до доношеља коначне одлуке, одложити ступаље на снагу
оспорене одлуке аутономне покрајине (чл. 186. Устава).
У контексту напред наведеног овлашћеља Уставног суда да одлучује о
сагласности закона са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног
nрава и потврђеним међународним уговорима, претходна контрола закона
се јавља као допунски, под одређеним условима обавезни, облик контроле
уставности свих односно било ког закона и акта са снагом закона.
Оцена уставности закона пре љеговог ступаља на снагу је можда нај­
спорније решеље новог Устава у вези са Уставним судом. У том делу Устава
назиру се компромиси различитих идејних подлога, који су се рефлектовали
на уставно обликоваље Уставног суда. Увођеља претходне контроле уставно­
сти је nотпуно нов облик заштите уставности, које суштински меља основе
усвојеног и практикованог система уставносудске заштите, а у вези са којим,
и пре практичних искустава, постоје противречне оцене.
Једно гледиште начелно позитивно оцељује ову новину која је уведе­
1958. годЈ.!:не. Наиме, с обзиром да је деј­
на по узору на Устав Француске од
ство претходне контроле у~тавности увек превентивно, јер се врши пре него
што закон ступи на снагу, чини се да је наведено уставно решеље веома при­
хватљиво. Претходна оцена уставности закона је јак инструмент у рукама
парламентарне опозиције јер ова, и кад је надгласа парламентарна већина,
има средство за спречавање ступаља на снагу неуставног закона (што може
бити политич:ки интерес већине у парламенту). Сматра се да претходна кон­
трола уставности показује многе добре стране, а nредности претходне конт­
роле које се најчешће наводе су да она обезбеђује врло високо поштоваље на­
чела правне сигурности и законитости, јер се једном проглашен закон мора
примељивати, а закон :који се примељује мора бити уставан; њена ефикасност
и једноставност, односно брзина рокова за одлучиваље о уставности закона;
превентивно дејство, итд.
Друго гледиште истиче начелне приговоре на ову правну установу, међу
којима се истичу: контроли уставности подвргава се законска норма чије се
право значеље још не зна, па се стога касније основано може поставити пи­
таље уставности закона који је током nримене измељен; између изгласаваља и
проглашеља закона нема много времена, па се ова врста контроле врши брзо,

341
а у том кратком времену најчешће није лако сагледати сва могућа значења
норми које тек треба применити; итд. Чак и присталице овог модела налазе
да је институт претходне оцене уставности закона у Уставу од 2006. године
из основа погрешно постављен: пре свега због нереално кратких рокова, због
могућности да оспорени закон ступи на снагу пре окончања поступка за оце­
ну његове уставности (чл. 169. ст. 2), као и због изузимања од оцене уставно­
сти у целини закона који је претходно оцењиван, с обзиром да се у његовој
примени може показати да је нека друга одредба неуставна (чл. 169. ст. 4).
Мишљења смо да је, поред наведених основаних приговора, Устав РС
од 2006. године, у досадашњој концепцији уставног суда, која се у основи нај­
више заснивала на моделу аустријског и немачког уставног судства, учинио
отклон ка француском моделу, чији је систем претходне контроле уставности
закона пред Уставним саветом установљеним 1958. године, показао значајне
резултате, али који је непримерен узор, теоријском и нормативном концепту
уставног суда као специјализованог суда независног, самосталног и посебног
државног органа, какав је код нас развијан.
"Калемљење" на постојећи систем накнадне контроле уставности закона,
овако широко постављеног допунског облика претходне контроле уставности
закона, доприноси слабљењу судског карактера Уставног суда и слаби његов
положај у односу на Народну скупштину као законодавца. Унапред се назиру
две опасности: да се Уставни суд практично претвори у неку врсту радног
тела парламента, или да се претвори у орган који сваки час арбитрира између
законодавца и председника Републике.
Систематско тумачење Устава доводи до закључка да се успщ:тавља је­
дан мешовити систем претходне и накнадне контроле уставности закона који,
није на исти начин заступљен у уставној пракси других европских земаља.
При томе, за овакав мешовити систем контроле уставности закона определи­
ла мањина у упоредном праву (Румунија и riортугал). У упоредној уставној
пракси постоје два најизразитија примера претходне контроле уставности
закона - Француска и Финска, али ту је превентивна контрола основни об­
лик контроле уставности закона, и не постоји истовремено и паралелно и
накнадна контрола уставности. Мешовити системи постоје, на пример, и у
Италији, Аустрији, Мађарској, али када се јавља као допунски облик конт­
роле уставности закона, претходна контрола је по правилу суженог обима
односно везује се за одређена питања или само за одређене врсте закона, тј.
законских одредби.
62. - Решавање спорова о надлежности је традиционална уставносудска
надлежност, коју је уставно судство у Југославији и Србији имало и раније,
с тим што је овај Суд могао решавати спорове о надлежности само између
судова и других државних органа. Устав од 2006. проширује ову надлеж-

342
'~;
r ност тако што проширује број субјеката између којих може настати сукоб
надлежности.

Према Уставу од 2006. Уставни суд Србије: (1) решава сукоб надлежно­
сти између судова и других државних органа; (2) решава сукоб надлежности
између републичких органа и покрајинских органа или органа јединица ло­
калне самоуправе; (3} решава сукоб надлежности између покрајинских ор­
гана и органа јединица локалне самоуправе; (4) решава сукоб надлежности
између органа различитих аутономних покрајина или различитих јединица
локалне самоуправе (чл. 167. ст. 2. тач. 2, 3. и 4. Устава).
Мада у пракси ова врста надлежности код нас није много коришћена,
она се може показати као користан коректив нејасних уставних и законских
одредби у вези са расподелом надлежности (хоризонталној и вертикалној}, а
Уставни суд своју улогу конфликтног суда може искористити у прилог начела
владавине права према којем је власт у поступању везана својим уставним и
законским овлашћењима и правима и слободама грађана.
63. - Одлучивање о изборним споровима је, по правилу, супсидијар­
на уставносудска надлежност, која је постојала и до сада. И Устав од 2006.
утврђује да Уставни суд Србије одлучује о изборним споровима за које зако­
ном није одређена надлежност судова (чл. 167. ст. 2. тач. 5}. Један од могућих
изборних спорова је спор у вези са верификацијом мандата народних пос­
ланика (такви спорови су се иначе јављали и у досадашњој уставносудској
пракси али су ти захтеви одбацивани). Поред тога, Устав у контексту уређи­
вања питања конституисања Народне скупштине, утврђује да је на одлуку у
вези са потврђивањем мандата допуштена жалба Уставном суду, који по њој
одлучује у року од 72 сата (чл. 101. ст. 5. Устава).
64. - Забрана рада политичких и других организација није нова
уставносудска надлежност али је новим Уставом проширена. Устав пропи­
сује да Уставни суд одлучује о забрани рада политичке странке, синдикалне
организације или удружења грађана (чл. 167. ст. 3).
Уставни суд може забранити удружење чије је деловање усмерено на: (1)
насилно рушење уставног поретка, (2) кршење зајамчених људских и мањин­
ских права, и {3) изазивање расне, националне или верске мржње (чл. 55. ст.
4. Устава). Уставни суд може забранити верску заједницу ако њено деловање
угрожава: (1) право на живот, (2) право на психичко и физичко здравље, (3)
права деце, (4) права на лични и породични интегритет, {5} право на имови­
ну, (б) јавну безбедност и јавни ред, (7) ако изазива и постиче верску, нацио­
налну или расну нетрпељивост (чл. 44. ст. 3. Устава}.
Разлози односно основ за забрану рада политичке странке у суштини
су истоветни. То може бити само активност, односно деловање које је усме­
рено на "насилно рушење уставног поретка, кршење зајамчених људских или

343
 маљинских права, или изаз
иваље расне, националне или
верске мржље" (чл.
55. ст.
З. и 4. Устава).
Мишљеља смо да проширива
ље одлучиваља о забрани рада
ких странака, и на синдикалне политич­
организације и све облике удру
на, па и на верске заједнице, жеља грађа­
иако се ова врста надлежно
сти изузетно рет­
ко појављује у пракси уставних
судова, ипак отвара питаље
да ли је оволико
прошириваље надлежности Уста
вног суда у овом домену било
неоnходно.
65. - Уставна жалба је у уставном сист
ему Србије нова надл
ежност, коју
већ имају скоро сви угледни уста
вни судови заnадноевропских
и уставни судови тзв. нових земаља као
демократија. Она се уводи у
функцији заштите
слобода и права грађана, од прот
ивуставних појединачних акат
сти.
а органа вла-

Уставна жалба се може изјавити прот

ив појединачних акат
а или радљи
државних органа или организа
ција којима су nоверена јавн
а овлашћеља, а
којима се повређују или ускр
аћују људска или маљинска
права и слободе за­
јемчене Уставом, ако су исцр
пљена или нису предвиђена
друга правна сред­
ства за љихову заштиту (члан
170).
Уставна жалба је један од инст
румената за заштиту слобода
грађана када су исцрпени сви и права
други правни лекови. Одлучива
ље о уставним
жалбама, као nоследље инстанце
пред обраћаље Суду у Стразбур
надлежност на којој се инси у је нова
стира и у процесу испуљава
ља усло ва за члан­
ства у Савету Европе као делу
ширих процеса демократске
интеграције.
66. - Уставни суд има одређену улогу
у поступку за разрешеље пред
седника Републике због повр ­
еде Устава, који се покреће
пред Народном
скупштином, на nредлог најм
аље једне трећине народних
посланика. Устав
утврђује да је Уставни суд дужа
н да по покренутом поступку
за разрешеље,
најкасније у року од 45 дана,
одлучи о постојаљу повреде Уста
ва (чл. 118. ст.
З. Устава).
67. - Уставни суд има и улогу ,.жалбеног
суда". Према Уставу, он одлу
чује о жалбама: против одлука ­
Високог савета судства о прес
танку судијске
функције (чл. 155. у вези са чл.
154), против одлуке Народне скупштин
станку функције јавног тужиоца, е о пре­
односно одлуке Државног већа
о престанку
функције заменику јавног тужи
оца (чл. 161. ст. 4). Изјављена жал
право на подношеље уставне жалб
ба искључује
е (чл. 148. и 161. Устава). Ове
жалбе које се
називају "варијантама уставне
жалбе", међусобно се разликују,
носу на уставну жалбу, не само
посебно у од­
по називу, већ и у погледу субј
еката који их
могу изјавити, предмета заштите,
услова за подношеље, итд. (Б.
Ненадић).
68. - У циљу заштите покрајинске ауто
номије, Устав даје могућнос
подношеља жалбе Уставном т
суду против појединачног акта
државног орга
или радље
на или органа јединице лока
лне самоуправе којим се онем
rућава вршеље надлежности ауто о­
номне покрајине (чл. 187. ст. 1. Устава).
344
 ПОЛОЖАЈ УСТАВНОГ СУДА

69. -Са становишта начела поделе власти, за Уставни суд је централно

теоријско питаље однос са законодавцем, али пракса показује, и са извршио м
влашћу, што се нарочито проблематизује у земљама у транзицији. Начелно,
"јачи" положај има онај уставни суд чији је положај у уставном систему обез­
беђен Уставом, без моrућности утицаја законодавца на најважнија питаља
љеговог положаја.
Једно од битних обележја досадашљег уставног концепта Уставног суда
је да се само у Уставу утврђују и уређују љегов положај и надлежности. У
уставноправном систему Републике Србије је важило начело да се уставом, а
не законом, уређују сва најважнија питаља положаја Уставног суда (надлеж­
ност, начин избора, мандат, независан положај судија), чиме се формално
обезбеђује љегова спољашља и унутрашља независност.
Принцип да се положај и надлежности Уставног суда уређују искључи­
во уставом, у Уставу РС од 2006. године, мишљеља смо, није оснажен.
Прво, у Уставу Србије од 2006. године постоји одређена норматив­
на неуједначеност која ствара дилему у погледу тога да ли је надлежност
Уставног суда искључиво materia constitutionis. С једне стране, Устав утврђује
да Уставни суд "врши и друге послове утврђене Уставом и законом"' (чл.
167. ст. 2. тач. 6. Устава); а с друге стране, класичном резервном клаузулом
о надлежности у истом члану Устава је утврђено да "Уставни суд обавља и
друге послове предвиђене Уставом" (чл. 167. ст. 4). Остаје пракси да разреши
дилему да ли Устав омогућава законодавцу, односно Народној скупштини, да
одређује и друге "послове" Уставном суду, поред оних надлежности које су
набројане у Уставу и које он врши на основу Устава.
Друго. Устав утврђује "Уређеље Уставног суда и поступак пред
уставним судом и правно дејство љегових одлука, уређују се законом" (ч.лан
175. ст. 3), што значи да утврђиваље положаја Уставног суда више није ис­
кључиво уставна материја. Стављаљем у надлежност законодавцу да "уређује
Уставни суд" истовремено значи да је и уређиваље организације Уставног
суда у надлежности Народне скупштине, чиме му се одузима раније овла­
шћеље и могућност да аутономно уређује своју организацију. Одузимаљем
права на самоорганизоваље, преостало је да Уставни суд доноси само пос­
ловник о свом раду, док ће му како из наведеног произлази, организацију
утврдити законодавац. Иако се питање организације Уставног суда несумљи­
во може добро уредити и законом, одузимаље уставног овлашћеља Уставном
суду Србије да уређује сам своју организацију (пословником или одл-уком),
не може се сматрати знаком љеговог јачаља, већ обрнуто то је једна од инди­
кација слабљеља љеговог положаја у односу на законодавца.

345
 Независан nоложај Уставног суда обезбеђује се уставним одредбама
које изричито искључују могућност мешаља других државних органа у рад
Суда. Наиме, Устав изричито утврђује да Заштитник права грађана није ов­
лашћен да контролише, поред осталих републичких органа, и рад Уставног
суда (чл. 138. ст. 2).
Треба имати у виду и да нормативни оквир Уставног суда за сада није
заокружен све.док не буде донет Закон о уређељу Уставног суда.

САСТАВ СУДА, ИЗБОР СУДИЈА

И ПРЕСТАНАК СУДИЈСКЕ ФУНКЦИЈЕ

70. - Устав РС од 2006. године утврђује да Уставни суд чини 15 судија,

док је nрема Уставу РС од 1990. било 9 судија. Тиме се повећава број судија
Уставног суда, мада у компаративној пракси и већи и угледнији уставни су­
дови немају толико чланова.
Уставом је прописано да пет судија Уставног суда бира Народна скуп­
штина, пет именује nредседник Републике, а пет општа седница Врховног ка­
сационог суда Србије (чл. 99. ст. 2. тач. 2. у вези са чл. 172. Устава). То значи да
састав Уставног суда више није јединствен, јер само једна трећина судија има
изборну функцију, а две трећине су именована лица. Тиме Устав уводи један
мешовит систем одређиваља судија Уставног суда, и то својеврсном комби­
нацијом система избора и именоваља, уз одговарајуће учешће и утицај све
три гране власти - законодавне, извршне и судске (Б. Ненадић).
Начело тродеобе државне власти примељено је како код избора, тако
и код предлагаља кандита за судије. Тако, Устав утврђује да Народна скуп­
штина бира nет судија Уставног суда између 10 кандидата које предложи
председник Републике, председник Републике именује пет судија Уставног
суда између10 кандидата које предложи Народна скупштина, а оnшта седни­
ца Врховног касационог суда именује пет судија између 10 кандидата које на
заједничкој седници предложе Високи савет судства и Државно веће тужила­
ца. Са сваке од предложених листа кандидата један од изабраних кандидата
мора бити са територије аутономних покрајина.
Иначе, за одлучиваље о избору, разрешељу и nрестанку мандата судија
Уставног суда у Народној скупштини је потребна квалификована већина, од­
носно већина гласова свих народних посланика (значи најмаље 126).
Устав утврђује услове за избор судија. Судија Уставног суда се бира и
именује међу истакнутим правницима са најмаље 40 година живота и 15 го­
дина искуства у правној струци. Утврђиваље критеријума за избор судија у
Уставу је nозитивна новина. Једно лице може бити бирано или именовано за
судију Уставног суда највише два nута.

346
 Ново уставно решење је да судије Уставног суда саме из свог састава
бирају nредседника на nериод од три године, тајним гласаљем (чл. 172). Смат­
ра се да је то демократска nромена у nравцу јачаља независности Суда.
71. -Устав РС од 2006. године садржи и нека класична јем ства nоложаја
судија Уставног суда, као што су дужина мандата, имунитет, инкомnатиби­
литет и сл.

Мандат судија Уставног суда је 9 година. Једно лице може бити бирано
или именовано за судију Уставног суда највише два nута. Тиме је наnуштено
раније решеље по коме је функција судије била стална, али се остало nри оn­
штеnрихваћеном ставу да је мандат судија дужи од мандата органа који уче­
ствују у љеговом избору или именоваљу.
Судија Уставног суда ужива имунитет као народни nосланик. О љего­
вом имунитету одлучује Уставни суд (чл. 173. ст. 2).
Судија Уставног суда не може вршити другу јавну или nрофесионалну
функцију нити посао, изузев nрофесуре на nравном факултету у Реnублици
Србији, у складу са законом. Судије Уставног суда не могу бити чланови nо­
литичких странака (чл. 55. ст. 5. Устава).
Устав утврђује да судији Уставног суда дужност nрестаје истеком
72. -
времена на које је изабран или именован, на љегов захтев, кад наnуни зако­
ном nроnисане опште услове за старосну nензију или разрешељем.
Судија Уставног суда разрешава се ако nовреди забрану сукоба инте­
реса, трајно изгуби радну сnособност за дужност судије Уставног суда, буде
осуђен на казну затвора или за кажљиво дело које га чини недостојним дужно­
сти судије Уставног суда.
О nрестанку дужности судије, на захтев овлашћених nредлагача за
избор, односно именоваље за избор судије Уставног суда, одлучује Народна
Скуnштина. Иницијативу за nокретаље nоступка за разрешеље може да nод-
несе Уставни суд. .

ПОСТУПАК И ДЕЈСТВО ОДЛУКА

73. -Поступак nред уставним судом се уређује у зависности од вр­

сте надлежности. Устави по nравилу садрже највећи број nроцедуралних
одредби у nоступку нормативне контроле, која је типична и најважнија
има по
уставносудска надлежност, док се nоступци у осталим надлежност

правилу уређују законом. Устав РС од 2006. уређује само неколико најваж­

нијих питаља уставносудског поступка (овлашћени nредлагачи, иницијатива,
nривремена мера), који очекује законодавна разрада.
347
 Поступак эа оцену уставности и законитости могу да покрену државни
органи, органи територијалне аутономије или локалне самоуправе, као и нај­
мање 25 народних посланика. Поступак може покренути и сам Уставни суд.
Свако правно или фиэичко лице има право на иницијативу эа покре­
тање поступка эа оцену уставности и законитости.

Привремена мера је установљена одредбом да Уставни суд може, до до­

ношења коначне одлуке и под условима одређеним законом, обуставити из­
вршење појединачног акта или радње предузете на основу закона или другог
општег акта чију уставност или законитост оцењује.
Устав уређује и једну временску компоненту уставносудског поступка,
утврђујући да Уставни суд може оценити сагласност закона и других општих
аката са Уставом, општих аката са законом и по престанку њиховог важења,
ако је поступак оцене уставности покренут најкасније у року од шест месеци
од престанка њиховог важења.

74. - Уставом је утврђен кворум потребан за одлучивање. Уставни

суд одлуке доноси већином гласова свих судија Уставног суда (чл. 175. ст. 1).
Међутим, одлуку да самостално покрене поступак за оцену уставности или
законитости, Уставни суд доноси квалификованом - двотрећинском већи­
ном гласова свих судија (чл. 175. ст. 2).
75. - Дејство одлуке коју доноси Уставни суд, Устав утврђује само за
поступак нормативне конктроле. Закон или други општи акт који није сагла­
сан Уставу или закону престаје да важи даном објављивања одлуке Уставног
суда у службеном гласилу (чл. 168. ст. 3). То даје укидајуће дејство одлукама
Уставног суда.
Одлуке Уставног суда су коначне, извршне и општеобавеэујуће (чл. 166.
ст. 2). Устав обезбеђује иэвршност одлука Уставног суда, тако то утврђује
"Свако је дужан да поштује и извршава одлуку Уставног суда" (чл. 171. ст. 1).
Устав омогућава да Уставни суд својом одлуком уређује начин њеног
извршења, када је то потребно, што је значајна новина (чл. 171. ст. 2).
76. - Уређење Уставног суда, поступак пред Уставним судом, правно деј­
ство и извршавање одлука уређују се законом (чл. 175. ст. 3 и чл. 171. ст. 2).

348
 ДЕО ШЕСТ

ЉУДСКА И ГРАЂАНСКА

ПРАВА
ГЛАВА!

ПОРЕКЛО И ТИПОЛОfИЈА
ЉУДСКИХ И fРАЂАНСКИХ ПРАВА

1. - Нема устава без људских права и слобода. Људским, грађанским и

маљинским правима утврђује се правни положај појединаца према органима
власти. Првобитно и основно значеље људских права је да су она инструмент
ограничаваља државне власти. Темељну претпоставку демократије чине, по­
ред начела владавине права и поделе власти, и гарантоваље људских слобода
и права. Људска права су тековина нововековних борби.
Традиционалне слободе и права човека обликовани су под великим
утицајем политичке мисли либералне буржоазије, у чему посебно место за­
узима природноправна теорија. Природна права човек стиче рођељем, али
она су права само ако су уобличена и изражена правном н ор мом. Природна
права припадају човеку и пре устава, али тек записана у уставу она постају
заштићена правом.
Три су битна начела на којима почива либерална концепција људских
права. Прво, политичка владавина је световног порекла; друго, правни и
државни поредак служе добробити људи и одговарају рационалним начели­
ма ума; и треће, постоје урођена природна људска права која мора поштовати
свака државна власт.

На тим основним идејама почива и институционализација људских

права и слобода у демократским уставним системима.
2. - У време настајаља либералног грађанског друштва, као најава и
претходница првих устава, током XVII и XVIII века у Америци и у Европи
доношени су одређени документи (декларације) чији садржај су људска пра­
ва, а који имају општи значај. У та документа су записивана природна права
човека и љегов однос са државом. По свом значају издвајају се: Декларација
права државе Вирџиније (12. јули 1776), Декларација независности САД
(4.
јули 1776), француска Декларација права човека и грађанина (26. август 1789),
Декларација права радног и експлоатисаног народа (25. јануар 1918), донета
као претходница и основ Устава РСФСР из 1918. године.
Све до краја Другог светског рата преовлађујуће је било становиште да
су људска права, љихов садржај и гаранције, као однос појединца и државе

351
 као резул­
ствар унутрашњег права сваке земље. Међутим, од 1945. године
светског рата, међунаро дна заједниц а пока­
тат трагичног искуства Другог
е и заштиту људских и грађанск их права.
зује заинтересованост за развијањ
каталог људских и
Сазрева свест о универзалном карактеру д.удских права,
онализација
грађанских права се допуњава и проширује, а њихова интернац
а колективних етничких права.
иде у правцу гарантовања извесног минимум
и регионални,
Данас постоје бројни међународни документи - универзални
који гарантују људска права.
је
Међу универзалним конвенцијама о људским правима, чији садржај
па и Устава
у већој или мањој мери утицао и на садржај савремених устава,
од 1945. године,
Србије од 2006. године, истичемо: Повељу Уједињених нација
човека (1948);
пре свега, преамбулу овог акта; Општу декларацију о правима
пакт о грађанск им и политич ким правима (1966), и др.
Међународни
лних међунар одних аката о људским правима и слобо­
Поред универза
америчких
дама, постоје и бројне регионалне конвенције {нпр. Организације
афрички х држава), као веома важни докумена ти о
држава и Организације
се документи
људским правима. У току ХХ века и на подручју Европе доносе
о људским правима и слободама, којима се утиче на унутрашње право држа­
У такве
ва и уређивање људских права у уставима, нарочито мањих земаља.
ја за заштиту људских права
документе несумњиво спада Европска конвенци
која је донета под окрИљем Са­
и основних слобода {1950) са више протокола,
вета Европе.
право
З. Међународни акти о људским правима утичу на унутрашње
-
без људских
држава и на уређивање људских права у уставима. Нема устава
права и слобода, али је систематизација тих права различита.
Поједини устави немају nосебна поглавља о људским правима. То се на­
м преузи­
домешћује на два начина. Неки од њих изричитом општом одредбо
е, односно њихов садржај (Францус ка, преамбу лом
мају одређене документ
допуном устава преузима ју одредбе о слобода­
Устава); или се амандманском
Вирџинијске
ма и правима из конвенција о људским правима (Устав САД из
повеље о слободима и правима).
Највећи број савремених устава садрже посебна поглавља о људским
даје различит
правима, с тим што се у уставној систематици том поглављу
је њихова унутрашња
значај па и место. Устави се разликују и по томе каква
унут­
систематика људских права и слобода, односно да ли садрже додатну
према неком
рашњу систематизацију па људска права и слободе групишу
поглавља о људ­
критеријуму; или не примењују унутрашњу систематизацију
ским правима и слободама.
4. У правној и политичкој теорији постоје различите поделе људских
Наводимо
и грађанских права, у зависности од критеријума који се примене.
четири најчешће коришће не типологиј е.

352
 Према субјекту - носиоцу слобода и права, постоје индивидуална и ко­
лективна људска права, која се разликују по низу својстава.
У зависности од тога да ли се остварују и постоје у стварности као
чиљеница, људска права се деле на стварна (која постоје као чиљеница) и
формална (која постоје само у правним нормама као прокламација).
Према свом предмету заштите, људска права се могу поделити на лич­
на, политичка, економска, социјална и културна права. Лична и политич.ка
права су класична људска права а економско-социјална права су нова права.
Према времену настанка, људска права се разврставају на "генерације",
па тако имамо хронолошки посматрано права прве, друге и треће генерације,
а већ се појављују и прва четврте генерације. Права прве генерације су нај­
старија права, одређена су према предмету и обухватају лична и политич:ка
права. Права друге генерације која обухватају економска, социјална и кул­
турна права. Права треће генерације обухватају углавном она чији су носи­
оци одређени колективитети, а љихова садржина је комплексна јер не обух­
ватају једно већ више права. То су нпр. право на мир, на развој, на здраву
околину, право на комуницираље, и сл.

5. - Услов за уживаље многих људских права и слобода у конкретној

земљи је да између појединца и државе постоји одређена нарочита јавно­
правна веза - држављанство. У погледу тога ко су субјекати - титулари сло­
бода и права, устави користе појмове: човек, грађанин, држављанин.
Уређиваљем питаља држављанства устави одређују какав утицај има
статус држављана на људска права. Неке слободе и права припадају само
држављанима конкретне политичке заједнице.

353
ГЛАВА П

КОНЦЕПЦИЈА ЉУДСКИХ ПРАВА

И СЛОБОДА У УСТАВУ РС ОД 200 6.

у оне уставе
6. - Устав Реnублике Србије од 2006. године сnада
им nравима и слободама, које је си­
који имају nосебна nоглавља о људск
би о карактеру државе, и који до­
стематизовано одмах иза основних одред
е, груnишући их у три основне
датно систематизује људска nрава и слобод
груnе, према љиховом садржају.
је у Другом делу Устава,
Материја о слободама и nравима обухваћена
ИНСКА ПРАВА И СЛОБОДЕ. Сав­
који је насловљен као ЉУДСКА И МАЊ
који nосвећује значајну nажљу тим
ремени Устав Србије сnада у оне уставе:
питаљима. Око 70 чланова Устава од
2006. године односно једна трећина
им nравима (чл. 18-81), и та бројка
уставних одредби се бави основним људск
заиста изузетна и у аnсолутном и у
је са међународног и уnоредног асnекта
ац nоказао да су људска и маљинска
релативном смислу. Тиме је уставотвор
nрава земље, и да је овом елементу од­
nрава саставни и важан део уставног
ма nоклољена дужна пажља, у смис­
носно овој особини демократских систе
што су они које успоставља Евроnска
лу nоштоваља европских стандарда као
основних слобода.
конвенција за заштиту људских nрава и
Према садржини и уставн ој систе матици. Устав се очигледно ослања
ма и грађанским слободама (2003 -
на Повељу о људским и маљинским nрави
од стране међународне за-
2006). која је иначе била веома позитивно оцељена ·1
.
једнице. као и на Устав РС од 1990. године
1) Основна начела, 2) ~
Други део Устава је систематизован у три дела:
дника националних маљина.
.~
Људска права и слободе и З) Права приnа
маљинским прави- ј
7. - Основна начела Устава РС од 2006. о људским и
оствариваља и обли- ј
ма и слободама (чл. 18-22) односе се на питаља љиховог
е како на индивудуална (људска)
ке заштите. Та основна начела, која се однос
слободе, су следећа:
тако и на колективна (маљинска) права и
1) Устав одређује циљ устав них јемст ава људских и маљинских nрава,
ђивих људских и маљинских права
и то тако што утврђује да јемства неоту
јанст ва и остварељу nуне слободе и
у Уставу служе очуваљу људског досто

354
једнакости сваког појединца у праведном, отвореном и демократском друшт­
ву, заснованом на начелу владавине права (чл. 19).
2) Устав проглашава као начело непосредну примену права зајамче­
них Уставом: "Непосредно се примењују људска и мањинска права зајемчена
Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним
међународним уговорима и законима" (чл. 18).
3) Устав уводи тзв. општу антидискриминаторску клаузулу која важи
за остваривање свих људских и мањинских права (чл. 21).
4) Уставом се утврђује могућност ограничења људских и мањинских
права (чл. 20). Људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом
бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав
допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у де­
мократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права (чл. 20).
5) Устав проглашава начело судске заштите уставних слобода и права и
предвиђа право обраћања институцијама међународне заједнице у том циљу
(чл. 22).
8. - Концепција људских и грађанских права која је спроведена у Уставу
РС од 2006. године углавном се заснива на њиховој садржини. При томе, има
више критеријума чијом применом се групишу уставом гарантоване слободе
и права.

Систематика Устава указује на типологију слобода и права грађана

- према субјекту који је њихов носилац, и то на индивидуална и колективна
права грађана, односно додатном систематизацИјом овог уставног поглавља
издвајају се посебно Мањинска права и слободе.
Полазећи од садржине, Устав утврђује неколико група слобода и пра­
ва појединца и његовог самоодређења: 1) Личне слободе и права, као и нека
посебна лична права, 2) Политичка права, 3) Економско-социјална права, 4)
а како је наведено, посебну групу колективних и индивидуалних права, чине
Мањинска права и слободе, односно права припадника националних мањи­
на.

Каталог људских права и слобода утврђен Уставом РС од 2006. године,

у потпуности покрива сва подручја стандардних људских права, њихов садр­
жај је у сагласности с европским стандардима, а у неким аспектима чак иде
и даље од тога (према мишљењу Венецијанске комисије од 17-18. марта 2007).
Може се рећи да је број људских права у Уставу велики, како у поређењу са
уставима других држава, тако и у поређењу са европским документима о
људским правима и слободама.

355
ГЛАВА III

ЛИЧНЕ СЛОБОДЕ И ПРАВА

Приватна личност човека и грађанина се у компаративној уставној

9. -
пракси обезбеђује на два начина: с једне стране, гарантијама које устав даје
ма
појединцу према судској и управној власти, а с друге стране, гарантија
грађанину посебних личних права.
Устав РС од 2006. године је у односу на досадашљу републичку регула­
тиву личних слобода и права, знатно побољшан, предвиђају се и нека нова
ну ма­
права; али, мишљеља смо, у том делу неnотребно се залази у законодав
терију, nосебно у одељку о Личним правима.

УСТАВНЕ ГАРАНТИЈЕ У ОДНОСУ НА

СУДСКУ И УПРАВНУ ВЛАСТ

Гарантије које се у уставима утврђују у односу на судску и уnравну

10. -
а
власт имају за циљ да обезбеде поштоваље људске личности у поступцим
а државних органа огра­
пред управним и судским органима и да поступаљ
то су
ниче инструментима владавине nрава. Те гарантије су тројаке: прво,
гарантије у вези са лишењем слободе и притвором; друго, то су гарантије
ма пред државним
nоштоваља људске личности и љених права у постуnци

органима; и треће, то су уставне гарантије у вези са кажљаваљем за кажљива

дела и изрицаљем осуда и казни.

Гарантије у вези са лишељем слободе и nритвором, имају најстарије по­

т
рекло. И Устав РС од 2006. године гарантује nраво на слободу и безбеднос
одредбом која гласи: "Свако има право на личну слободу и безбедност. Ли­
и
шеље слободе допуштено је само из разлога и у nостуnку који су предвиђен
закономц (чл. 27. ст. 1. и 2).
У вези са могућностима ограничеља права на слободу, Устав РС од
2006. користи два правна појма: лишеље слободе и nритвор. Лишеље слобо­
де је сваки акт негираља личне слободе човека, тј. права на личну слободу
и безбедност. Притвор је nревентивно лишеље слободе лица за које постоји
основана сумља да је извршило кривично дело.

356
 11. - Уставне гарантије поштоваља људске личности и љених права у
поступцима пред државним органима, су пре свега: да се такво лице на је­
зику који разуме обавештава о разлозима лишеља слободе, и о својим пра­
вима, оно има право да без одлагаља о свом лишељу слободе обавести лице
по свом избору, има nраво право жалбе суду, који је дужан да хитно одлучи о
законитости лишеља слободе и да нареди nуштаље на слободу ако је лишеље
слободе било незаконито (чл. 27).
Постуnаље с лицем лишеним слободе уређено је Уставом на следећи
начин: ,,Према лицу лишеном слободе мора се nостуnати човечно и с уважа­
ваљем достојанства љегове личности. Забраљено је свако насиље nрема лицу
лишеном слободе. Забраљено је изнуђиваље исказа" (чл. 28).
Постоје и нека допунска nрава у случају лишеља слободе без одлуке
суда (чл. 29). Устав утврђује да лице за које nостоји основана сумља да је учи­
нило кривично дело може бити nритворено само на основу одлуке суда, ако
је nритвараље неопходно ради вођеља кривичног nостуnка. Одлуку о жалби
на решеље о одређиваљу nритвора суд доноси и доставља nритворенику у
року од 48 часова (чл. 30).
Устав ограничава трајаље nритвора, тако што утврђује: "Трајаље nри­
твора суд своди на најкраће неоnходно време, имајући у виду разлоге nритво­
ра ...", а то може бити најдуже 6 месеци. "Притвореник се пушта да се брани са
слободе чим nрестану разлози због којих је nритвор био одређен« (чл. 31).
Право на правично суђеље (чл. 32) утврђено је у Уставу на начин што
се проnисује да свако има nраво да независан, неnристрасан и законом већ
установљен суд, nравично и у разумном року, јавно расnрави и одлучи о ље­
говим nравима и обавезама, основаности сумље која је била разлог за nокре­
таље nостуnка, као и о оптужбама nротив љега, итд.
Посебна права окривљеног nрема Уставу су: да у најкраћем року, у
складу са законом, nодробно и на језику који разуме, буде обавештен о при­
роди и разлозима дела за које се .терети, као и о доказима nрикуnљеним про­
тив љега; има nраво на одбрану и nраво да узме браниоца по свом избору,
да добије одговарајуће услове и време за припрему одбране; ако не може да
сноси трошкове браниоца, има nраво на бесnлатног браниоца; да му се суди
у љеговом присуству; не може бити кажљен, ако му није омогућено да буде
саслушан и да се брани ... (чл. 33).
12. - Устав обезбеђује nравну сигурност у казненом nраву и даје од­
ређене гарантије у вези са кажљаваљем за кажљива дела и изрицаљем осуда
и казни. "Казну која обухвата лишље слободе може изрећи само суд" (чл. 27).
Класичне су уставне гарантије да: "Нико се не може огласити кривим
за дело које, пре него што је учиљено, законом или другим nроnисом засно­
ваним на закону није било nредвиђено као кажљиво, нити му се може изрећи
казна која за то дело није била nредвиђена./ Казне се одређују према проnису

357
 је каснији пропис по­
који је важио у време кад је дело учињено, изузев кад
е одређују се зако­
вољнији за учиниоца. Кривична дела и кривичне санкциј
се његова кривица не
ном. Свако се сматра невиним за кривично дело док
Кривич но гоњење и извршење казне
утврди правноснажном одлуком суда ...
човечно сти не застарев а" (чл. 34).
за ратни злочин, геноцид и злочин против
накнаду штете
Устав утврђује и разрађује право на рехабилитацију и
и органа АП и локалне са­
од државних органа, носилаца јавних овлашћења
моуправе (чл. 35).
средство.
Устав утврђује и право на једнаку заштиту права и на правно
државн им органи­
"Јемчи се једнака заштита права пред судовима и другим
не покрајине и јединица
ма, имаоцима јавних овлашћења и органима аутоном
правно средство
локалне самоуправе./Свако има право на жалбу или друго
или на закону за­
против одлуке којом се одлучује о њеrовом праву, обавези
снованом интересу" (чл. 36).
од управне
Наведене уставне гарантије штите личну слободу и човека
све заједно чине један
и судске власти. То је систем уставних гарантија које
својеврстан Habeas corpus act.

ПОСЕБНА ЛИЧНА ПРАВА

13. - Поред наведених права, савремени устави, па и Устав

РС од 2006.,
права грађана у
зајамчују и посебна лична права грађана. Посебна лична
2) право на живот, З) неповредивост
Уставу РС од 2006. су: 1) лична слобода,
интегритета, 4) неповредивост стана, 5) неповре дивост тајне писма, 6) право
на заштиту података о личности, 7) слобода кретања и настањи вања, 8) сло­
и уметнос ти.
бода савести и вероисповести, 9) слобода науке
ст), значи да
Лична слобода тј. право на личну безбедност (сигурно
у случаје вима и по
нико не може бити лишен слободе нити притворен, осим
у односу на судску и
поступку утврђеним законом. Лична слобода се јамчи
јер Устав каже да је
управну власт, али не и у односу на законодавну власт,
и.
лишење слободе допуштено из разлога које закон предвид
Устав гарантуј е право на живот, одредбо м ,.Људск и живот је неприкос­
нема смртне казне. Устав забрању је клонирање
новен. У Републици Србији
се неповре дивост физичко г и психичк ог ин­
људских бића (чл. 24}. Јамчи
тегритета човека (чл. 25).
на приватност, у
Поред тога, Устав покрива различите аспекте права
(чл. Уставом се
складу са савременим тенденцијама у уставном праву
40-42).
је неповре дива тајност
гарантује неповредивост стана (чл. 40); утврђује се да
је се и право на
писама и других средстава.комуницирања (чл. 41}; гаранту
заштиту података о личности (чл. 42}.

358
 Уставом се гарантује слобода кретаља и настаљиваља (чл. 39).
Уставом се јамчи се слобода мисли, савести и вероисповести. Поред
тога, према Уставу, нико није дужан да се изјашљава о својим верским и дру­
гим уверељима. Слобода испољаваља вере или увереља може се оrраничи­
ти законом, само у случајевима утврђеним Уставом односно под условима
утврђеним у уставу. "Родитељи и законски стараоци имају право да својој
деци обезбеде верско и морално образоваље у складу са својим уверељима"'
(чл. 43).
Устав уређује као ново уставно питаље - приговор савести. Према
Уставу, "лице није дужно да, противно својој вери или убеђељима, испуљава
војну или другу обавезу која укључује употребу оружја. 1 Лице које се позове
на приговор савести може бити позвано да испуни војну обавезу без обавезе
да носи оружје, у складу са законом" (чл. 45).

ПОЛИТИЧКА ПРАВА

14. - Политичка права су у основи уставноправни институти који обез­

беђују различите облике учешћа појединаца у јавном животу земље. Устав
РС од 2006. године зајамчује класична политичка права грађана (чл. 50-57),
која наводимо уставним редоследом.
Слобода штампе (чл. 50) није ново право у уставном праву Србије. Јем­
ства слободе штампе су у Уставу од 2006. разрађена, али се суштински не
чине шира од оних из Устава од 1990. Устав од 2006. прописује да је свако
слободан да без одобреља, на начин предвиђен законом, оснива новине и
друга средства јавног обавештаваља. Телевизијске и радио-станице оснивају
се у складу са законом.

Устав прокламује да у Републици Србији нема цензуре. Надлежни суд

може спречити ширеље информација и идеја путем средстава јавног обаве­
штаваља само у случајевима утврђеним у Уставу.
Оствариваље права на исправку неистините, непотпуне или нетачно
пренете информације којом је повређено нечије право или интерес и права
на одговор на објављену информацију уређује се законом.
Устав гарантује и право на обавештеност: "Свако има право да
истинито, потпуно и благовремено буде обавештаван о питаљима од јавног
значаја и средства јавног обавештаваља су дужна да то право поштују. 1 Сва­
ко има право на приступ подацима који су у поседу државних органа и орга­
низација којима су поверена јавна овлашћеља, у складу са законом" (чл. 51).
Гарантује се изборно право, као једно од најзначајнијих политичких
права (чл. 52).

359
 Уставом се гарантује право на учешће у јавним пословима: "Грађани
имају право да учествују у управљању јавним пословима и да под једнаким
условима ступају у јавне службе и на јавне функције" (ч л. 53).
Према Уставу, мирно окупљање грађана је слободно. Окупљање у за­
твореном простору не подлеже одобрењу, ни пријављивању. Зборови, демон­
страције и друга окупљања грађана на отвореном простору пријављују се
државном органу, у складу са законом. Слобода окупљања може се законом
ограничити само у уставом утврђеним случајевима (чл. 54). Наведена уставна
формулација, односно коришћење појма "грађанин", оставља као питање ту­
мачења да ли се под субјектом уставне слободе окупљања подразумевају само
грађани - држављани Републике Србије, чиме се слобода окупљања ограни­
чава супротно уставној пракси већине устава у Европи и супротно Европској
конвенцији о људским слободама и правима.
Слобода удруживања гарантује се уставном одредбом: "Јемчи се слобо­
да политичког, синдикалног и сваког другог удруживања и право да се остане

изван сваког удружења./Удружења се оснивају без претходног одобрења, уз

упис у регистар који води државни орган, у скаду са законом. Забрањена су
тајна и паравојна удружења. Уставни суд може забранити удружење само из
уставом утврђених разлога" (чл. 55). Предвиђено је и право на петицију (чл.
56).

ЕКОНОМСКА И СОЦИЈАЛНА ПРАВА

15. - Социјалноекономска права први пут су гарантована у Вајмарском

уставу (1919), проширујући тако садржај људских права новом групом слобо­
да и права грађана. Устав РС од 2006. године садржи читаву серију социјал­
ноекономских права, која спадају у основна људска права тзв. друге и треће
генерације.
Устав гарантује следећа економска права: 1) право својине, 2) право на­
слеђивања, З) право на рад, 4) право на ограничено радно време, 5) право на
заштиту на раду, б) право на осигурање, и 7) право на штрајк.
Право на имовину Устав обезбеђује јемчећи мирно уживање својине
и других имовинских права стечених на основу закона. Право својине може
бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу
закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне. Законом се може
ограничити начин коришћења имовине (члан 58).
Једна од основаних критичких примедби овом Уставу односи се на то
да он не прави разлику између појмова својине и имовине (чл. 58, 86, 87), који
се у свим уџбеницима грађанског права различито одређују.

360
 Устав јамчи право наслеђивања, у складу са законом. Право наслеђи­
вања не може бити искључено или ограничено због неиспуњавања јавних
обавеза (чл. 59).
Уставом се јемчи право на рад, у складу са законом. Свако има пра­
во на слободан избор рада. Свима су, под једнаким условима, доступна сва
радна места. Свако има право на поштовање достојанства своје личности на
раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено
радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну
накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа. Нико
се тих права не може одрећи. Женама, омладини и инвалидима омогућују се
посебна заштита на раду и посебни услови рада, у складу са законом (чл. 60).
Социјално осигурање Устав обезбеђује утврђујући да грађани и поро­
дице којима је неопходна друштвена помоћ ради савладавања социјалних и
животних тешкоћа и стварања услова за задовољавање основних животних
потреба, имају право на социјалну заштиту, чије се пружање заснива на на­
челима социјалне правде, хуманизма и поштовања људског достојанства.
Права запослених и њихових породица на социјално обезбеђење и оси­
гурање уређују се законом. Запослени има право на накнаду зараде у случају
привремене спречености за рад, као и право на накнаду у случају привреме­
не незапослености, у складу са законом. Инвалидима, ратним ветеранима и
жртвама рата пружа се посебна заштита, у складу са законом. Фондови со­
цијалног осигурања оснивају се у складу са законом (чл. 60).
Пензијско осигурање уређује се законом. Република Србија стара се о
економској сигурности пензионера (чл. 70).
Устав гарантује запосленима право на штрајк, у складу са законом и ко­
лективним уговором. Право на штрајк може бити ограничено само законом,
сходно природи или врсти делатности (чл. 61).
16. - Од социјалних права, Устав од 2006. године установљава: право
на заштиту здравља, право на здраву животну средину, право на посебну за­
штиту мајке, детета и породице, и право на образовање.
Свако има право на заштиту свог физичког и психи ч ког здравља. Деца,
труднице, мајке током породиљског одсуства, самохрани родитељи са децом
до седме године и стари остварују здравствену заштиту из јавних прихода,
ако је не остварују на други начин, у складу са законом. Здравствено оси­
гурање, здравствена заштита и оснивање здравствених фондова уређују се
законом.

Република Србија помаже развој здравствене и физичке културе (чл.

68).
Уставом је предвиђена посебна заштита породице, мајке, самохраног
родитеља и детета. Породица, мајка, самохрани родитељ и дете у Републи­
ци Србији уживају посебну заштиту, у складу са законом. Мајци се пружа

361
посебна подршка и заштита пре и после порођаја. Посебна заштита пружа
се деци о којој се родитељи не старају и деци која су ометена у психичком
или физичком развоју. Деца млађа од 15 година не могу бити запослена нити,
ако су млађа од 18 година, могу да раде на пословима штетним по љихово
здравље или морал (чл. 66). Ове уставне одредбе спадају у основна начела по­
родичног права Србије.
Према Уставу, свако има право на образоваље. Основно образоваље је
обавезно и бесплатно, а средље образоваље је бесплатно. Сви грађани имају,
под једнаким условима, приступ високошколском образоваљу. Република
Србија омогућује успешним и надареним ученицима слабијег имовног стаља
бесплатно високошколско образоваље, у складу са законом (чл. 70).
Наведен изузетно богат каталог економских а нарочито социјалних
права отвориће за Републику Србију, баш у овој области уставне материје, ге­
нерални проблем спровођеља Устава. Наиме, спровођеље социоекономских
уставних права зависиће од расположивих средстава која обезбеди законо­
давац, а у крајљој линији од економске подлоге друштва. При томе, примена
наведених уставних одредби подлеже преиспитиваљу од стране судова. Већ
се указује да са тог становишта посматрано, без одговарајуће материјалне
подлоге овако богат каталог позитивних основних социоекономских права,
може се претворити у списак тежљи, које се тек судским пресудама "претва­
рају" у примељива права.

362
ГЛАВАIV

ПРАВА ПРИПАДНИКА
НАЦИОНАЛНИХМАЊИНА

17.- Права националних маљина се обезбеђују као индивидуална (лич­

на) права и као колективна права.
Посебне гаранције права националних маљина почиљу да добијају своје
место у уставима тек половином ХХ века. Највећи број савремених устава га­
рантује посебну групу слобода и права припадника националних маљина, и
то или као посебно право или као забрану дискриминације по основу нацио­
налне припадности. У новије време права припадника националних маљина
гарантују се међународним конвенцијама.
Једно од најсложенијих питаља савременог уставног права, посматрано
историјски и компаративно, је однос посебних колективних права национал­
них маљина и територијалног питаља, које се решава на различите начине, а
у појединим земљама образоваљем посебних територијалних јединица (ауто­
номија, региона, области) по основу националних особености, језика и сл ...
18. - "Права припадника националних маљина" је посебан одељак
Устава РС од 2006. године (чл. 75-81), који основним одредбама обезбеђује
права националних маљина као индивидуална и као колективна права.

Устав утврђује да припадницима националних маљина, поред права

која су Уставом зајемчена свим грађанима, јамче се додатна, индивидуална
или колективна права. Индивидуална права остварују се појединачно, а ко­
лективна у заједници са другима, у складу са Уставом, законом и међународ­
ним уговорима. Путем колективних права припадници националних мањи­
на, непосредно или преко својих представника, учествују у одлучиваљу или
сами одлучују о појединим питаљима везаним за своју културу, образоваље,
обавештаваље и службену употребу језика и писма, у складу са законом (чл.
75. ст. 1 и 2).
Ради оствареља права на самоуправу у култури, образоваљу, обавешта­
ваљу и службеној употреби језика и писма, припадници националних мањи­
на могу изабрати своје националне савете, у складу са законом (чл. 75. ст. 3).
Националне маљине су равноправне у вођељу јавних послова (чл. ТЈ).
Припадници националних маљина имају, под истим условима као остали

363
 и да ступају на
грађани, право да учествују у управљаљу јавним пословима
службама,
јавне функције. При запошљаваљу у државним органима, јавним
ве води се ра­
органима аутономне покрајине и јединица локалне самоупра
ности
чуна о националном саставу становништва и одговарајућој заступље
припадника националних маљина.
­
У Уставу се посебно истиче право на очуваље посебности национал
на изражавање,
них маљина. Припадници националних маљина имају право:
не, етничке, кул­
чуваље, неговаље, развијаље и јавно изражаваље национал
турне и верске посебнос ти; на употребу својих симбола на јавним местима;
да у средина ма где чине значајну попу­
на коришћеље свог језика и писма;
овлашћења,
лацију, државни органи, организације којима су поверена јавна
воде поступак
органи аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе
м установама
и на љиховом језику; на школоваље на свом језику у државни
их образовних
и установама аутономних покрајина; на осниваље приватн
да у срединама где
установа; да на своме језику користе своје име и презиме;
традици онални локални називи, имена улица, на­
чине значајну популацију,
на потпуно,
сеља и топографске ознаке буду исписане и на љиховом језику;
на свом језику, укључују ћи и
благовремено и непристрасно обавештаваље
еља и идеја; на ос­
право на изражаваље, примаље, слаље и размену обавешт
са законом (чл.
ниваље сопствених средстава јавног обавештаваља, у складу
79. ст. 1).
и­
Устав предвиђа и право на удруживаље и на сарадљу са сународн
маљина могу да оснивају просветн а и
цима. Тако припадници националних
Србија при­
културна удружеља, која добровољно финансирају. Република
посебну
знаје просветним и културним удружељима националних маљина
Припадници
улогу у оствариваљу права припадника националних маљина.
са сународ­
националних маљина имају право на несметане везе и сарадљу
ницима изван територије Републике Србије (чл. 80).
ма могу
У складу са Уставом, на основу закона, покрајинским прописи
ика национа лних маљина (чл. 79. ст. 2).
се установити додатна права припадн
19. - Устав забраљује дискриминацију националних маљина (чл. 76).
пред законом
Припадницима националних маљина јамчи се равноправност
инација због
и једнака законска заштита. Забраљена је било каква дискрим
припадности националној маљини.
и при­
Међутим, не сматрају се дискриминацијом посебни прописи
може увести у економск ом, социјалн ом,
времене мере које Република Србија
ља пуне равноправности из­
културном и политичком животу, ради постиза
у већини, ако
међу припадника националне маљине и грађана који припадај
који их посеб­
су усмерене на уклаљаље изразито неповољних услова живота
но погађају.

364
 Уставом је забрањена насилна асимилација припадника националних
мањина. Заштита припадника националних мањина од сваке радње усмере­
не ка њиховој насилној асимилацији уређује се законом. Забрањено је преду­
зимање мера које би проузроковале вештачко мењање националног састава
становништва на подручјима где припадници националних мањина живе
традиционално и у значајном броју (чл. 78).

365
ГЛАВА V

ОСТВАРИВАЉЕ И ЗАШТИТА
ЉУДСКИХ ПРАВА

НАЧЕЛО НЕПОСРЕДНЕ ПРИМЕНЕ

ЗАЈАМЧЕНИХ СЛОБОДА И ПРАВА

20. - Једно од основних начела Устава РС од 2006. године је непосредна

примена зајемчених слобода и права. Непосредно се примељују како људска
и маљинска права зајемчена Уставом тако и људска и маљинска права зајем­
чена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међу­
народним уговорима и законима (чл. 18. ст. 1).
Однос устава и закона у материји људских права одређен је класич­
ном и раније садржаном одредбом да се законом може прописати начин
оствариваља ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или
ако је то неопходно за оствареље појединог права због љегове природе, при
чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права (чл.
18. ст. 2). То значи да законодавац може у овој области доносити законе само
уколико постоји изричит основ у Уставу.
Устав дефинише циљ уставних јемстава (члан 19). Јемства неотуђи­
вих људских и маљинских права служе очувању људског достојанства и
остварењу пуне слободе и једнакости сваког појединца у праведном, отворе­
ном и демократском друштву, заснованом на начелу владавине права.

Устав утврђује да се одредбе о људским и маљинским правима тума­

че у корист унапређеља вредности демократског друштва, сагласно важећим
међународним стандардима људских и маљинских права, као и пракси
међународних институција које надзиру љихово спровођеље. При томе, до­
стигнути ниво људских и маљинских права не може се смаљивати.

Све ове уставне одредбе су уобичајене у уставним текстовима и саглас­

не су правној доктрини о основним људским правима у Европи.

366
 АНТИДИСКРИМИНАТОРСКА КЛАУЗУЛА

21. - Позитивноправни систем РС садржи појам .. дискриминација" као

уставну и законску категорију.
Антидискриминацијска клаузула у Уставу РС од 2006. установљена је
одредбама члана 21. који утврђује: .,Пред Уставом и законом сви су једнаки.
Свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације. Забраље­
на је свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а
нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порек­

ла, рођеља, вероисповести, политичког или другог увереља, имовног стаља,

културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета. Не смат­
рају се дискриминацијом посебне мере које Република Србија може, увести
ради постизаља пуне равноправности лица или групе лица која су суштинс­
ки у неједнаком положају са осталим грађанима."
И Кривични закон Републике Србије, у Глави осам "Кривична дела
против слобода и права човека и грађанина", код повреде равноправности
грађана, прописује кривично дело против забране дискриминације: "Ко на
основу разлике у националности, раси, вероисповести, политичком или дру­

гом убеђељу, етничкој припадности, полу, језику, образоваљу или друштве­

ном положају ускрати или ограничи права грађана утврђена уставом, зако­
ном или другим прописом или општим актом или ратификованим међуна­
родним уговором, или ко на основу ове разлике даје грађанима повластице
или погодности казниће се затвором од три месеца до пет година" (члан 60).
22. - Иначе, реч дискриминација је латинског порекла (discriminare) и
љено изворно значеље је - разликоваље, али је временом овај израз у праву
добио негативно значеље - недозвољеног разликоваља. Израз "дискримина­
ција" упућује на подвајаље супротно праву.
Дискриминација се у правној науци дефинише као недопуштено
прављеље разлике између појединаца, група, држава, по основу вере, расе,
етничке припадности, боје, пола, језика, вероисповести, политичкиг или
другог увереља, националног и социјалног положаја, имовине, рођеља и дру­
гог статуса, ускраћиваље права једнима или даваље предности и привилегија
другима. Дискриминација је "свако разликоваље, искључиваље, огранича­
ваље или даваље првенства" које се заснива на неком недозвољеном разлогу
и "има за циљ или последицу угрожаваље или онемогућаваље људских права
и основних слобода".
Организација Уједиљених нација је одмах по осниваљу у склопу борбе
за људска права, приступила правном регулисаљу питаља дискриминације.
Основно начело савременог права о људским правима јесте да су сви људи
једнаки. Посматрано с друге стране, начело једнакости се испоставља као не­
чело недискриминације, тј. као забрана дискриминације међу људима. Оно је

367
у самој основи Повеље ОУН и свих савремених инструмената о људским пра­
вима (Универзалне декларације, Пакт о грађанским и политичким правима).
Први елеменат овог института је основ за разликоваље. У савременом
међународном -праву забраљено је разликоваље на основу расе, боје, пола,
и со­
језика, вероисповести, политичког или другог увереља, националног
цијалног положаја, имовине, рођеља и другог статуса. Разликоваље због чо­
векових личних особина, без обзира јесу ли урођене или стечене, не би смело
да се схвата као дискриминација. Други елемент дискриминације је начин
разликоваља. У већини правних система сматра се да се могу допуштати
разликоваља, ако су она објективна и умесна. Различито поступаље се онда
пореди са циљем који се жели постићи. Непосредни циљ не може, међутим,
да оправда забраљену разлику. Данас је правна дискриминација доста ретка,
али је зато још увек доста честа фактичка друштвена дискриминација која се
често врши не само у оној области која није правно регулисана, него и у оној
која је правно регулисана, па често и противно правним прописима.
Често се дискриминација крије иза одредаба које изгледају објектив­
не јер једнако важе за све, али једнакост не може бити само прокламована и
формална, него мора бити и стварна, што значи да се не могу примељивати
јаднака мерила на неједнаке ситуације.
Државе су дужне да спречавају и гоне дискриминацију у обезбеђиваљу
међународно зајемчених људских права, како у погледу прописа које доноси
тако и љихове практичне примене од било ког субјекта, укључујући и при­
ватна лица.

Позитивна дискриминација је мера за исправљаље последица

23. -
раније дискриминације. Настаје као последица раније правне, економске,
културне и друге неједнакости одређених група, при чему су и након про­
кламоваља правне једнакости, услови под којима су припадници тих група
"једнаки" с другим и даље дискриминаторни, па, за разлику од формалне,
стварна неједнакост и даље опстаје. Стога су државе овлашћене да у корист
историјски запостављених група предузимају позитивне мере, које се често
називају преференцијални третман или афирмативна акција.
Конвенција о расној дискриминацији описује овакве кораке као "по­
себне мере донете, једино ради обезбеђиваља одговарајућег напретка извес­
них расних или етничких група или лица којима је потребна заштита ради
гарантоваља уживаља и оствариваља људских прва и основних слобода под
једнаким условима ... под условом да немају за последицу одржаље различи­
тих права за расне групе и да се не одржавају на снази кад се постигну циље­
ви због којих су... биле предузете".
Циљ оваквих мера ја да се исправи историјска неправда и да се сви људи
постепено доведу у стаље како правна зако и стварне једнакости. Она се ис­
пољава као привремено фаворизоваље припадника група за које се објектив-

368
 но зна или се верује да су систематски запостављене у прошлости. Некад· су
разлози привилегисања припадника појединих група мешовити: поред жеље
да се они стварно изједначе, разлог може да буде одржавање опстанка групе.
Мере позитивне дискриминације морају да буду привремене, тј. да трају док
се припадници занемарене групе у просеку не изједначе с осталима.
24. - Пример мера тзв. позитивне дискриминације можемо наћи у
Уставу РС од 2006. године као и у неким законима.
Тако, Устав утврђује да се не сматрају дискриминацијом прописи и мере
које Република Србија може увести у економском, социјалном, културном и
политичком животу, ради постизања пуне равноправности између припад­
ника националне мањине и грађана који припадају већини, ако су усмерене
на уклањање "изразито неповољних услова живота" који их посебно погађају
(чл. 76. ст. 3}. Постојање "изразито неповољних услова живота" оправдава
позитивне мере у корист националних мањина. Међутим, како нигде није
дефинисано ни прописано који су то услови живота изразито неповољни, у
питању је тзв. каучук уставна норма, која ће у законодавној и уставосудској
пракси морати бити појашњена.
Мере позитивне дискриминације појављују се, на пример, и у Закону о
изменама и допунама Закона избору народних посланика, који је иначе донет
пре ступања на снагу Устава од 2006. ("Службени гласник РС" бр. 18/2004}, и
те мере се успостављају у корист жена (мада не изричито), а у циљу заштите
од дискриминације по основу пола, као и у корист националних мањина.
Тако овај изборни Закон, уређујући питање кандидовања по избор­
ним листама, прописује: "На изборној листи међу свака четири кандидата по
редоследу на листи (прва четири места, друга четири места и тако до краја
листе) мора бити по један кандидат - припадник оног пола који је мање за­
ступљен на листи, а укупно на изборној листи мора бити најмање 30% кан­
дидата мање заступљеног пола на листи. 1 Ако изборна листа не испуњава ус­
лове из става 1. овог члана сматраће се да садржи недостатке за проглашење
изборне листе, а предлагач листе биће позван да отклони недостатке листе, у
складу са овим законом. Ако предлагач листе не отклони недостатке из става
2. овог члана, Републичка изборна комисија одбиће проrлашење изборне ли­
сте у складу са овим законом" (чл. 40а).
Исти Закон, уређујући питање како се утврђују резултати избора за На­
родну скупштину, прописује: "У расподели мандата учествују само изборне
листе које су добиле најмање 5% гласова од укупног броја гласова бирача који
су гласали у изборној јединици. Политичке странке националних мањина и
коалиције политичких странака националних мањина учествују у расподели
мандата и кад су добиле мање од 5% гласова од укупног броја бирача који су
гласали.

1 369
 а су све оне странке чији је
Политичке странке националних мањин
националне мањине и
и заступање интереса
основни циљ представљање
националних мањина, у складу с
заштита и побољшање права припадника
међународноправним стандардима.
има положај политичке странке
О томе да ли подносилац изборне листе
политичких странака националних
националне мањине, односно коалиције
ија при проглашењу изборне ли­
мањина одлучује Републичка изборна комис
листе који мора бити стављен при под­
сте, а на предлог подносиоца изборне
ношењу изборне листе" (чл. 81).

МОГУЋНОСТ ОГРАНИЧЕЊА
ЉУДСКИХ И МАЉИНСКИХ ПРАВА

и мањин­
25. - уврђује могућност ограничења људских
Устав од 2006.
зајемчена Уставом могу законом бити
ских права. Људска и мањинска права
Устав, у сврхе ради којих га Устав до­
ограничена ако ограничење допушта
на сврха ограничења задовољи у де­
пушта, у обиму неопходном да се устав
у суштину зајемченог права (чл. 20. ст.
мократском друштву и без задирања
1. и 2).
их стандарда и судске праксе
Као резултат уважавања међународн
у овој области начела сразмерности.
међународних судова, Устав успоставља
њу људских и мањинских права, сви
Тако, Устав утврђује да при ограничава
а о суштини пра­
судови, дужни су да воде рачун
државни органи, а нарочито
ограничења, природи и обиму ограни­
ва које се ограничава, важности сврхе
ичења и о томе да ли постоји начин
чења, односу ограничења са сврхом огран
ограничењем права (чл. 20. ст. З).
да се сврха ограничења постигне мањим
су она утврђена у чл. 26 Устава,
Међутим, нека уставна права, као што
права спадају нпр. забрана држања
никада се не могу ограничавати. У таква
дног рада, и др.
у ропству, забрана трговине с људима, прину
појмови "ограничавање" (као
У примени Устава мораће се дефинисати
Устава, који утврђује да ни у случају
у чл. 20) и "одступање" као у члану 202.
"мере одступања ни у ком случају
проглашења ванредног или ратног стања
З8,
чених чл. 2З, 24, 25, 26, 28, З2, З4, З7,
нису дозвољене у погледу права зајам
4З, 45, 47, 49, 62, 6З, 64. и 78. Устава".
ће пред Уставним судом от­
Компликовани уставни текст неминовно
што ће Уставни суд морати да води
ворити питање његовог тумачења, с тим
­
рачуна о смерницама из члана 18. ст. З. Устава, чијим одредбама је утврђе
правима тумаче се у корист унап­
но: "Одредбе о људским и мањинским
сагласно важећим међународним
ређења вредности демократског друштва,

З70
 стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних ин­
ституција које надзиру њихово спровођење."

ОБЛИЦИ ЗАШТИТЕ
ЉУДСКИХ ПРАВА И СЛОБОДА

26. - Смисао устава није само да прокламује људска права, већ, пре
свега, да осигура и обезбеди и њихову одговарајућу заштиту. Тек уз одгова­
рајући систем заштите људских права, уставно гарантовање људских права
има стварни значај.
Демократски устави предвиђају и одговарајуће заштитне механизме
и инструменте заштите људских права када долази до њихове повреде. По­
стоје неки општи принципи заштите људских права међу које спадају: спо­
жена процедура доношења и измене устава, која онемогућава олако мењање
уставних гаранција људских права; принцип уставности и законитости;
независност судова, и др.

Поред тога, постоје и одређени инструменти и облици заштите који се

везују само за људска права и слободе. У уставима се наводе, пре свега, за­
штита пред управним органима и пред судовима.

Уставно-судска заштита је посебан облик заштите људских права, која

се обезбеђује паралелно са облицима заштите пред судовима. Поред примар­
ног облика заштите која се остварује у оквиру опште контроле уставности
и законитости, постоје и неки други облици уставносудске заштите уставом
зајамчених слобода и права, као што је уставна жалба или својеврсна попу-
ларна тужба (actio popularis). ·
У неким земљама образују се и посебне институције, које у принци­
пу нису државни органи, а чији је циљ заштита људских права. Таква ин­
ституција је, на пример, популарни омбудсман.
27. - Устав РС од 2006. године проrлашава начела судске заштите
уставних слобода и права. "Свако има право на судску заштиту ако му је пов­
ређено или ускраћено неко људско или мањинско право зајемчено Уставом,
као и право на уклањање последица које су повредом настале" (чл. 22. ст. 1).
Новина је изричита уставна одредба да грађани имају право да се обра­
те међународним институцијама ради заштите својих слобода и права зајем­
чених Уставом (чл. 22. ст. 2).
Од уобичајених облика заштите, поред судске, предвиђена је и уставно­
судска заштита слобода и права грађана, на класичан начин - кроз оцену
уставности и законитости општих правних аката, као и одлучивањем у дру­

гим врстама надлежности, а пре свега, о уставним жалбама које се подносе

Уставном суду.

1 371
 држав­
Као нова уставна институција, Заштитник грађана је независан
од познатих облика
ни орган који штити права грађана (чл. 138), и он је један
државне уп­
заштите права грађана од недозвољених аката и радњи органа
раве.

372
 ДЕО СЕДМИ

ТЕРИТОРИЈАЛНО УРЕЂЕЊЕ
1
ј
ГЛАВА!

ПРИНЦИПИ ТЕРИТОРИЈАЛНЕ
ОРГАНИЗАЦИЈЕ

1. - Седми део Устава Републике Србије од 2006. године је насловљен

као ТЕРИТОРИЈАЛНО УРЕЂЕЊЕ. Тиме је Србија као држава самостално,
највишим актом унутрашљег права, уредила своју територију и принципе
територијалне организације.
Овај део Устава који уређује Триторијално уређеље садржи додатну
унутрашљу систематизацију на три одељка: 1. Покрајинска аутономија и ло­
кална самоуправа (чл. 176-181), 2. Аутономне покрајине (чл. 182-187), и 3. Ло­
кална самоуправа (чл. 188-193).
Унутрашља систематика и садржај овог дела Устава указују да се ради о
уставној материји која припада једном ширем појму- државно уређеље (ви­
дети: Део трећи, Глава VII). У нашем уставном праву део Устава који се одно­
си на ова питаља означаван је појмом - државно уређеље. Међутим, како се
више не ради само о односу централне и нецентралне власти, већ се Устав у
том делу бави и локалном самоуправом, сматрамо коришћеље појма терито­
ријално уређеље примереним, и поред одређених непрецизности.
2. - У државном уређељу, аутономија се сматра обликом у којем одређе­
не територије или социјалне групе, због своје посебности у односу на целину
државе, имају посебан статус или права, утврђена уставом или другим пропи­
сима. Скуп тих посебних права, средстава потребних за љихово оствариваље
и посебна организација, сачиљавају - аутономни статус (А. Фира).
На основу уставне и политичке праксе, у теорији су настале разне кла­
сификације аутономија, од којих је најпознатија она која разликује: тери­
торијалну, функционалну и персоналну аутономију. Са аспекта државног
уређеља, најважнија је, и са највише контраверзи у теоријској разради, тери­
торијална аутономија.
Појам територијалне аутономије има своје теоријско објашљеље. Те­
риторијална аутономија се конституише у случају када су посебности од­
ређених подручја у оквиру унитарне државе такве да захтевају већи степен
политичке самосталности од локалне самоуправе, али при томе нису толике

375
да захтевају квалитативну промену државног уређења, у смислу унитарне у
федералну државу.
Територијална аутономија нема уставотворну власт, већ само законо­
давну власт, али закони аутономије морају бити у сагласности са државним
законима. Они се примењију само на тој територији. Где постоји закон ау­
тономије не примењује се државни закон {то је у граматици, однос изузетка
према правилу). Закони аутономије имају мању правну снагу од државних
закона. Држава контролише уставност и законитост аутономних закона.
Полазећи, пре свега, од формалних критеријума, у највећем броју слу­
чајева постоји између аутономије и федералне јединице, разлика у организа­
цији врховне власти, у ширини овлашћења, итд. Ипак, пресудна разлика је у
томе што аутономија нема битног елемента државности - сувереност држав­
не власти.

У односу на локалну самоуправу, аутономија се разликује првенствено

по ширини и карактеру овлашћења, а наравно и по посебности и изузетно­
сти аутономног статуса.

Мада не постоји идеална ни класична територијална аутономија на ос­

нову које би се упоређивала одређена уставна решења, ипак постоје одређе­
ни "аутономни стандарди" формирани на основу многобројних примера из
праксе. Због разноликости аутономних облика доста је тешко утврдити и
опште важеће критеријуме за разликоваље аутономије у односу на, с једне
стране, државу чланицу у федерацији, и с друге стране, у односу на локалну
самоуправу.

3. - Први одељак "Покрајинска аутономија и локална самоуправа" има

значење основних одредби, јер утврђује основне принципе територијалног
уређења. У уређивању ових питања Устав показује одређену терминолошку
неуједначеност јер говори о "покрајинској аутономији" као уставном праву и
елементу уставног права, а израз "аутономна покрајина" користи се као назив
за територијалну јединицу.
Устав РС од 2006. године утврђује право грађана на покрајинску ауто­
номију и локалну самоуправу. Уставно право грађана на покрајинску аутоно­
мију и локалну самоуправу остварује се на два начина: непосредно или преко
слободно изабраних представника (чл. 176).
Уставно је начело да је државна власт ограничена правом грађана на
покрајинску аутономију и локалну самоуправу. Право грађана на покрајин­
ску аутономију и локалну самоуправу подлеже само надзору уставности и
законитости (чл. 12).
Аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе имају статус
правних лица (према чл. 176. ст. 2. Устава), што практично значи да оне имају
своју имовину.

376
 r·
Систематско тумачење Устава показује да је само садржина делатно­
сти Републике првенствено уставна категорија, док се утврђиваље садржи­
не аутномних права и права локалне самоуправе у основи препушта закону.

Овакво уставно решење може се, више са политичког него уставноправног

-~ становишта критиковати, нарочито имајући у виду нашу уставну историју
која је ишла у правцу чак хипертрофираног развоја аутономних покрајина
(видети: Део други, Глава IV).
Свака држава слободно уређује своју територијалну организацију, и
нема норми међународног права које ограничавају то право. Тако и Устав од
2006. утврђује да Република Србија уређује и обезбеђује територијалну орга­
низацију Републике Србије и систем локалне самоуправе (чл. 97. тач. 3).

377
ГЛАВА П

АУТОНОМНЕ
ПОКРАЈИНЕ

4. - Аутономне nокрајине, као облик територијалне аутономије у Ре­

nублици Србији, историјски nосматрано, образоване су у складу са nосеб­
ним националним, историјским, културним и другим својствима њихових
nодручја.
У Реnублици Србији, традиционално у nериоду социјалистичке уставно­
сти, nостоје две јединице територијалне аутономије nод називом "nокрајина":
АП Косово и Метохија и АП Војводина, као облици територијалне аутоно­
мије.
С тим у вези треба имати у виду nостојање значајних различитости у
националној структури Војводине и Косова и Метохије. Иначе, обе аутоном­
не nокрајине су уставноnравно опредељене као аутономије свих грађана које
живе на том nодручју, због nосебности тог nодручја, а не искључиво због њи­
хове nосебности у nогледу националног састава становништва.
Асиметричност је била и остала карактеристика територијалног
уређења Реnублике Србије. У Реnублици Србији су аутономне nокрајине као
nосебне територијалне јединице организоване само на једном делу њене те­
риторије, а не на целој територији РС.
5. - И у савременом уставном уређењу, Устав од 2006. директно оnре­
дељује да Реnублика Србија има две територијалне јединице са аутономним
статусом: Аутономну nокрајину Војводину и Аутономну nокрајину Косово и
Метохија (чл. 182. ст. 2).
Нове аутономне nокрајине могу се оснивати, а већ основане укидати
или сnајати по nостуnку nредвиђеном за nромену Устава. Предлог за осни­
вање нових или укидање, односно сnајање nостојећих аутономних nокрајина,
утврђују грађани на референдуму, у складу са законом (чл. 182. ст. З).
Територија аутономних покрајина и услови nод којима се може nроме­
нити граница између аутономних покрајина одређује се законом. Територија
аутономних покрајина не може се мењати без сагласности њених грађана из­
ражене на референдуму, у складу са законом (чл. 182. ст. 4).
378
 Тиме је Устав отворио могућност за реорганизацију система аутоном­
них покрајина као територијалних јединица, што је новина у нашем уставном
праву, али за шта је било залагаља у уставним расправама.
Устав од 2006. дефинише аутономне покрајине као "аутономне тери­
торијалне заједнице основане Уставом, у којима грађани остварују право на
покрајинску аутономију" (чл. 182. ст. 1). Тиме се први пут даје изричита и
јасна уставна гаранција права грађана на покрајинску аутономију, што се у
правној науци оцељује као позитиван корак у правцу nревазилажеља неми­
лих спорова о природи аутономија (А. Фира).
Устав РС од 2006. године формално уводи могућност да у Србији по­
стоје две врсте аутономија. Преамбулом се уводи нови појам "суштинске ау­
тономије" који се везује само за једну покрајину - Косово и Метохију. И у
нормативном делу Устава се утврђује да се "суштинска аутономија Аутоном­
не покрајине Косово и Метохија" уређује посебним законом, који се доноси
по nоступку nредвиђеном за nромену Устава (чл. 182. ст. 1).

НАДЛЕЖНОСТИ АУТОНОМНЕ ПОКРАЈИНЕ

6. - С обзиром на Уставом утврђену територијалну организацију Ре­

публике Србије, потребно је разграничити надлежности, с једне стране, из­
међу реnублике и аутономне покрајине, и с друге стране, између аутономне
покрајине и локалне самоуправе.
Одлучујуће за карактер аутономије и љено дефинисаље јесте ширина
овлашћеља. Ако се говори о аутономији у државном уређељу, могуће је раз­
ликовати три групе љених овлашћеља, заснивајући их на уставном nринци­
пу поделе власти. Пожељно би било посебно анализирати улогу аутономије
у нормативној и извршној делатности као и у судству, али то је ствар ширег
проучаваља.

Права и дужности аутономних покрајина утврђују се примарно у

Уставу, али и у закону. Она су садржана у љиховом аутономном и у повере­
вом делокругу. Делокруг аутономних послова, nрема Уставу, како је и наведе­
но, обухвата изворне и поверене послове.
Први кључни елемент за одређиваље суштине аутономије је обим ље­
ног аутономног делокруга. Устав од 2006. утврђује да су аутономне покраји­
не надлежне "у питаљима која се, на сврсисходан начин, могу остваривати
унутар аутономне покрајине, у којима није надлежна Република Србија" (чл.
177. ст. 1). То су, према Уставу, "питаља од покрајинског значаја". Која су то
конкретно, у садржинском смислу, питаља од покрајинског значаја, делом је
уређено у Уставу (одредбе чл. 83), а делом је препуштено закону. Наиме, Устав

379
делегира закону одређивање која су питања од републичког, од покрајинског
и од локалног значаја (чл. 177. ст. 2).
Питања од покрајинског значаја су изворни послови аутономних пок­
рајина. Изворни послови су аутономна надлежност покрајине, коју она само­
стално обавља.
Друго, Устав утврђује да Република Србија може законом поверити ау­
тономним покрајинама (и јединицама локалне самоуправе) поједина питања
из своје надлежности (чл. 178. ст. 1). Поверени послови су државни послови
које Република повери покрајини на вршење.
Аутономија две аутономне покрајине у Републици Србији се састоји у
самосталном обављању њиховог делокруга који је утврђен уставом и зако­
ном.

7. - У материјално правном смислу изворни делокруг АП се утврђује

Уставом, али он се може проширити и законом и статутом АП у складу са
Уставом.
Изворна надлежност аутономних покрајина обухвата различита овла­
шћења: програмског, буџетског, нормативног, извршног и организационог
карактера.

Устав РС од 2006. године утврђује аутономни делокруг аутономних

покрајина у материјалном смислу на следећи начин: "Аутономне покраји­
не, у складу са законом, уређују питања од покрајинског значаја у области:
1) просторног планирања и развоја, 2) пољопривреде, водопривреде, шумар­
ства, лова, риболова, туризма, угоститељства, бања и лечилишта, заштите
животне средине, индустрије и занатства, друмског, речног и железничког
саобраћаја и уређивања путева, приређивања сајмова и других привредних
манифестација, 3) просвете, спорта, културе, здравствене и социјалне зашти­
те и јавног информисања на покрајинском нивоу" (чл. 183. ст. 2). Аутономне
покрајине, у складу са Уставом и својим статутом, уређују надлежност, из­
бор, организацију и рад органа и служби које оснивају. Аутономне покрајине
утврђују симболе покрајине и начин њиховог коришћења.
Аутономне покрајине се старају о остваривању људских и мањинских
права, у складу са законом.

Аутономне покрајине управљају покрајинском имовином на начин

предвиђен законом (чл. 183).
Досадашња пракса показује, на пример да овлашћења програмског ка­
рактера обухватају доношење у аутономним покрајинама, преко њихових
органа, програма привредног, научног, технолошког, демографског, регио­
налног, социјалног развоја и развоја пољопривреде, али у складу са Планом
развоја Републике Србије.
Буџетска овлашћења обухватају доношење буџета и завршног рачуна
покрајине.

380
·..
,,
, 8. - Од године аутономне покрајине у Србији не располажу само-
1990.
сталном законодавном надлежношћу, што је испод стандардног појма ауто­
номије, и једна од често истицаних мањкавости Устава РС од 1990.
Нормативна овлашћења АП обихватају доношење општих правних
аката, који морају бити усклађени са уставом и законом, којима се уређују
поједина питања од интереса за грађане у аутономној покрајини, у којима
има потребе за изражавањем посебности покрајине. Традиционално то су
следеће правне области: култура, образовање, службена употреба језика и
писма националних мањина, јавно обавештавање, здравствена и социјална
заштита, друштвена брига о деци, заштита животне средине, урбанизам и
друге области утврђене законом.
Аутономне покрајине, у складу са законом, уређују питања од пок­
рајинског значаја у области: просторног планирања и развоја, пољопривре­
де, водопривреде, шумарства, лова, риболова, туризма, угоститељства, бања
и лечилишта, заштите животне средине, индустрије и занатства, друмског,
речног и железничког саобраћаја и уређивања путева, приређивања сајмова
и других привредних манифестација, просвете, спорта, културе, здравствене
и социјалне заштите и јавног информисања на покрајинском нивоу.
9. - Поверени делокруг аутономних покрајина се састоји од послова
које Република законом повери из оквира својих права и дужности. Пове­
рени послови су државни послови које Република повери покрајини на вр­
шење.

Како је наведено, Устав од 2006. године утврђује да Република Србија

може законом поверити аутономним покрајинама поједина питања из своје
надлежности (чл. 178. ст. 1). То је уставна могућност која се може извршити
једино законом. Приликом поверавања послова АП, истовремено се преносе
и средства за извршавање тих послова.

Народна скупштина посебном већином - већином гласова свих народ­

них посланика, доноси закон којим Република Србија поверава аутономним
покрајинама и јединицама локалне самоуправе поједина питања из своје
надлежности, и даје претходну сагласност на статут аутономне покрајине (чл.
105. тач. 4. и 5. Устава).
Законом о утврђивању одређених надлежности АП од фебруара 2002.
године (који није усаглашаван са Уставом РС од 2006) конкретизоване су
надлежности аутономних покрајина које би се према новој уставној термино­
логији могле сврстати у "питања од покрајинског значаја".
Овај Закон таксативно наводи надлежности аутономних покрајина
у 24 1) култура, 2) образовање, З) службена
појединачне тематске области:
употреба језика и писма, 4) јавно обавештавање, 5) здравствена заштита, б)
санитарни надзор, 7) здравствено осигурање, 8) пензијско и инвалидско оси­
гурање, 9) социјална заштита, 10) правна заштита породице и старатељство,

381
11) друштвена брига о деци, 12) борачка и инвалидска заштита, 13) заштита
животне средине, 14) урбанизам, 15) грађевинарство, стамбена област, заnо­
шљавање ... итд.
Већи део наведених послова се обављају као изворни, а мањи део као
поверени послови.

10. - Извршна овлашћења аутономних покрајина су двојака: преко ор­

гана АП извршавају се закони републике, и обезбеђује се извршавање одлука
и општих аката које доноси аутономна покрајина.
11. - Аутономна покрајина може одлуком поверити јединицама локал­
не самоуправе поједина питања из своје надлежности (чл. 178. ст. 2).
Сагласно уставном принципу да средства за вршење поверених
надлежности обезбеђује Република Србија или аутономна покрајина, зависно
од тога ко је поверио надлежности (чл. 178. ст. 3), ако је аутономна покрајина
поверила вршење одређених својих надлежности локаланој самоуправи, она
обезбеђује и средства.
Начелно, вршење поверених надлежности подвргава се надзору онога
ко их је поверио. Тако и аутономна покрајина врши надзор над вршењем пос­
лова које је поверила локалној самоуправи. Права и обавезе аутономних пок­
рајина у надзору над вршењем поверених надлежности, уређују се законом,
према члану 178. ст. 4. Устава.
12. -Аутономне покрајине уживају одређену финансијску аутономију.
Устав РС од 2006. године утврђује да аутономна покрајина има изворне
приходе којима финансира своје надлежности. Врсте и висина изворних при­
хода аутономних покрајина одређују се законом. Законом се одређује учешће
аутономних покрајина у делу прихода Републике Србије. Буџет Аутономне
Покрајине Војводине износи најмање 7% у односу на буџет Републике Србије,
с тим што се три седмине од буџета Аутономне покрајине Војводине користи
за финансирање капиталних расхода (чл. 184).
Средства за вршење поверених надлежности обезбеђује Република
Србија. Аутономне покрајине управљају покрајинском имовином на начин
предвиђен законом.
13. - Аутономне покрајине сарађују са одговарајућим територијалним
заједницама других држава, у оквиру спољне политике Републике Србије, уз
поштовање територијалног јединства и правног поретка Републике Србије
(чл. 181).

382
 ОРГАНИЗАЦИЈА И АКТИ
АУТОНОМНЕ ПОКРАЈИНЕ

Организациона овлашћеља значе право АП да образује своје орга­

14. -
не, организације и службе и уређиваље љихове организације и рада.
Међутим, АП нема право на самоорганизоваље, нема уставотворну ни
законодавну власт. Основна структура органа АП је утврђена Уставом РС.
15. - Највиши облик нормативних овлашћеља аутономне покрајине је
статут. Статут аутономне покрајине је уставна категорија. Тако Устав РС од
2006. утврђује "Највиши правни акт аутономне покрајине је статут. Статут
аутономне покрајине доноси љена скупштина, уз nретходну сагласност На­
родне скуnштине" (чл. 185. ст. 1 и 2).
Иначе, предлог за промену статута могу nоднети 40.000 бирача, јеДна
трећина посланика скуnштине АП, и извршио веће. Предлог акта о промени
усваја скуnштина већином од укупног броја посланика.
О nитаљима из своје надлежности аутономна покрајина доноси одлуке
и друга општа акта (чл. 185. ст. 3).
Статут, као и сви оnшти акти аутономне nокрајине, морају бити у
сагласности са уставом и законом.

16. - Други кључни елеменат аутономних покрајина су покрајински ор­

гани, nреко којих АП обавља изворне и nоверене надлежности. Органи АП
немају карактер државних органа.
Аутономне покрајине, у складу са Уставом и својим статутом, уређују
надлежност, избор, организацију и рад органа и служби које оснивају. Ау­
тономне покрајине имају уставно право на самостално уређиваље органа.
Аутономне покрајине, у складу са Уставом и статутом аутономне покрајине,
самостално прописују уређеље и надлежност својих органа и јавних служби
(чл. 179).
Уставом од 2006. је утврђено да је скупштина АП највиши орган ауто­
номне покрајине. Скупштину аутономне покрајине чине посланици (а скуп­
штину јединице локалне самоуправе одборници). Посланици се бирају на
период од четири године, на непосредним изборима тајним гласаљем, и то
у складу са одлуком скупштине аутономне nокрајине. У аутономним пок­
рајинама (и јединицама локалне самоуправе) у којима живи становништво
мешовитог националног састава, омогућује се сразмерна заступљеност наци­
оналних маљина у скупштинама, у складу са законом (чл. 180).
Скуnштина АП обавља нормативну функцију, организациону функ­
цију, изборну функцију, контролну и програматску функцију. Скупштина
АП може nредлагати законе Народној скупштини, расписати nокрајински
референдум, nокрајински зајам и одлучивати о задуживаљу АП, у складу са
законом.

383
 Скупштина АП Војводине се састоји од 120 посланика изабраних на не­
посредним изборима, тајним гласаљем на време од 4 године. Грађани сваке
општине са територије АПВ бирају најмаље по једног посланика. Посланик
представља грађане изборне јединице у којој је изабран.
Скупштина АП има председника и више потпредседника. Право пред­
лагаља општих аката које доноси Скупштина АПВ имају: извршио веће, сва­
ки посланик, скупштина општине или најмаље 7.000 бирача.
Извршио веће је извршни орган у покрајини. Извршава законе и дру­
ге републичке прописе чије извршаваље је поверено IV и извршава одлуке
и опште акте Скупштине АПВ. Састав IV је мешовит. Постоји колективна и
појединачна одговорност Извршног већа Скупштини АПВ.
Покрајински органи управе обављају послове покрајинске управе (сек­
ретаријати и други органи управе). Они извршавају законе и друге прописе
Републике за које су овлашћени, и примељују опште акте покрајинске Скуп­
шине и Извршног већа.
Покрајински референдум је облик непосредног одлучиваља грађана
покрајине о питаљима из љене надлежности. Расписује га покрајинска Скуп­
штина, која је дужна да га распише ако то тражи најмаље 30.000 бирача.

НАДЗОР И ЗАШТИТА

17. -Устав РС од 2006. обезбеђује одређене инструменте надзора над

нормативним овлашћељима покрајине. Тако, Влада може пред Уставним су­
дом покренути поступак за оцену уставности или законитости одлуке ау­

тономне покрајине, пре љеног ступаља на снагу. У том случају, Уставни суд
може, до доношеља своје одлуке, одложити ступаље на снагу оспорене одлу­
ке аутономне покрајине (чл. 186).
Устав обезбеђује и одређене инструменте заштите извршене расподеле
надлежности и вршеља надлежности аутономне покрајине. Тако, орган од­
ређен статутом аутономне покрајине има право жалбе Уставном суду ако се
појединачним актом или радљом државног органа или органа јединице ло­
калне самоуправе онемогућава вршеље надлежност аутономне покрајине.
Орган одређен статутом аутономне покрајине може покренути по­
ступак за оцену уставности или законитости закона и другог општег акта Ре­
публике Србије или општег акта јединице локалне самоуправе којим се пов­
ређује право на покрајинску аутономију (чл. 187).

384
ГЛАВА III

УСТАВНО-ПРАВНИ ПОЛОЖАЈ
АП КОСОВО И МЕТОХИЈА

18. Устав РС од 2006. године утврђује могућност да у Србији, поред

"обичне" покрајинске аутономије, постоји и једна нова врста аутоноиије
"суштинска аутономија", и тај појам се везује само за једну покрајину.
Преамбулом Устава се утврђује да је Покрајина Косово и Метохија са­
ставни део територије Србије, да има положај суштинске аутономије у ок­
виру суверене државе Србије и да из таквог положаја Покрајине Косово и
Метохија следе уставне обавезе свих државних органа да заступају и штите
државне интересе Србије на Косову и Метохији у свим унутрашљим и спољ­
ним политичким односима.

Поред тога, Устав утврђује да ће се суштинска аутономија Аутономне

покрајине Косово и Метохија уредити посебним законом који се доноси по
поступку предвиђеном за промену Устава (чл. 182. ст. 1).
Мишљеља смо да је неопходно обухватити, макар само у назнакама,
nод којим околностима унутрашљим и спољашљим - је дошло до тога да
две аутономне покрајине у Уставу РС више немају исти положај. Укратко се
излаже, са уставно правног становишта, како је у уставном праву Србије до­
шло до појаве тог новог појма суштинска аутономија.
19. У уставном развоју аутономије Косова и Метохије уочавају се три
периода. Први обухвата раздобље 1946-1968, други 1968-1990, трећи 1990-
1999. У првом периоду ова покрајина има положај јединице регионалне де­
централизације; у другом периоду, ова својства су знатно развијенија, а ауто­
номне покрајине добијају и својство конститутивног елемента југословенског
федерализма; у трећем периоду, љена аутономна својства се редукују на меру
класичне регионалне аутономије, у оквирима развијене регионалне децент­
рализације која је слична оној која постоји у Италији и у Шпанији. (Видети:
Део други, глава III и IV.)
20. - Као резултата уставних и политичких борби које су у Југославији
и у Србији вођене крајем осмдесетих година ХХ века, донети су 1989. го~и­
не уставни амандмани, од којих истичемо АМ XLVII на Устав СР Србије од
1974. године, којима је отклољено право аутономне покрајине да стави вето

385
 ­
на Косову, који су имали статус нацио
на промену Устава Србије. Албанци
у непот ­
ички опредељени одржавају
налне мањине а не народа, сепаратист
велик и
Албанаца, мада на КиМ живи
пуном саставу скупштину Косова (111
половини 1990. године доносе два
број Срба и других неалбанаца) и у првој
о"
тзв. Качанички устав "Републике Косов
акта: Декларацију о независности и
која се образује као држава Албанаца.
године Закон о поступању ре­
Република Србија доноси 26. јуна 1990.
сус­
остима, којим је правно и фактички
публичких органа у посебним околн
алистичке Аутономне Покра јине Ко­
пендована аутономна структура Социј
ња уставности и законитости, демок рат­
сово и Метохија, а у циљу обезбеђива
на на целој територији Социјалистичке
ских слобода и равноправности грађа
Републике Србије.
Устава РС од 1990),
5. јула године (значи, пре ступања на снагу
1990.
рада Скупштин САП Косово и Ме­
е
донет је републички Закон о престанку
Ср­
одредби Амандмана 39 на Устав СР
тохија и Извршног већа, а на основу
ице: "већ дуже време Скупштина
бије. Као разлози су наведене следеће чињен
ом
ише и не поступа у складу са Устав
САП Косово и Метохија не функцион
као и већина чланова Извршног већа,
и велики број делегата те Скупштине
ни
, територијалну целокупност и устав
својим радом угрожавају сувереност
преуз ели су Скуп штин а
и дужности
поредак СР Србије". Сва њихова права
итуис ања нове Скуп ш­
е СРС, до конст
СР Србије и Извршио веће Скупштин
већа. Разрешени су сви функцио­
тине САП Косово И Метохија и Извршноr
нери ових покрајинских органа.
у дотадашњим уставним оквирима
Тиме је покрајинска аутономија,
ања "суверено­
утврђеним 1974. године, формално суспендована, а у циљу очув
ног поретка СРС", како је наведено у
сти, територијалне целокупности и устав
а.
Образложењу напред наведеног Закон
Устава РС 1990. године, Скуп­
У поступку доношења и усвајања
21. -
је
дала своју сагласност на тај акт, нити
штина САП Косово и Метохија није
том поступку учествовала.
ова покрајина у јавној расправи и у
РС 1990. усвојен је и Уставни закон
Истовремено са доношењем Устава
ик РС" бр. 1/1990. од 28. септембра
за спровођење Устава ("Службени гласн
Републике Србије донети привре­
1990) који је предвидео да ће Скупштина
и рас­
е Покрајине Косово и Метохија
мену статутарну одлуку Аутономн
јине по кон­
да ће Скупштина ове покра
писати непосредне и тајне изборе, а
(чл. 13. Уставног закона).
ституисању донети статут покрајине
становништва на Косову и Ме­
Међутим, због непристајања албанског
дошло је
у вези са аутономијом покрајине,
тохији на нова уставна решења
албанске националне мањине, тако да
до стварања паралелних институција
у,
а ту привремену статутарну одлук
нити је Народна скупштина РС донел

386
нити се ова аутономна територијална јединица конституисала у складу са
Уставом РС од 1990.
У АП Косово и Метохија је дошло до формираља паралелне илегалне
структуре власти, проалбански и сепаратистички оријентисане, тако да фак­
тички никада нису биле створене претпоставке за успостављаље структуре
аутономне покрајине предвиђене Уставом РС од 1990. године.
Од почетка 1998. године долази до отвореног сукоба између снага
државне полиције и тзв. Ослободилчке војске косова (ОВК).
22. - Политички догађаји и процеси у вези са Косовом и Метохијом
већ дуго обележава интернационализација тог проблема, па су тако само у
оквиру Организације Уједиљених нација током 1998. и 1999. године донете
четири резолуције које је усвојио Савет безбедности (у оквирима VII члана
Повеље УН). У циљу проналажеља мирног решеља долази и до интервенције
тзв. Контакт групе (САД, В. Британија, Немачка, Француска, Италија, Русија),
која иницира разговоре у Рамбујеу. После неуспелих преговора државне деле­
гације Републике Србије и делегације косметских Албанаца, као најбројније
националне заједнице на Косову и Метохији, који су одржани у Рамбујеу и у
Паризу 1999. године, дошло је до бомбардоваља Републике Србије, односно
формално, дошло је до агресије НАТО-а на тадашљу СР Југославију у чијем
саставу је била и Република Србија.
Бомбардоваље, практично само Србије, од стране земаља чланица
НАТО пакта, које иначе није имало дозволу Савета безбедности односно Ује­
диљених нација, трајало је од 24. марта 1999. до 2. јуна 1999. године. Докумен­
том под називом кумановски "Војно-технички споразум о Косову и Мето­
9. јуна 1999. године, окончан је рат.
хији" који је закључен
23. - Резолуцијом 1244 Савета безбедности Уједиљених нација од 10.
јуна 1999. године ("Југословенски преглед", бр. 2/2004, Београд) решен је
привремени статус Косова и Метохије. У овој Резолуцији износе се општи
принципи за "политичко решеље" кризе на Косову. Она потврђује принцип
"суверенитета и територијаног интегритета СР Југославије и других држава
региона" и принцип "широке аутономије и суштинске самоуправе за Косово".
Њен нормативни оквир, поред осталог, обухвата успостављаље привремене
администрације за Косово под којом ће народ Косова моћи да ужива "суш­
тинску аутономију у оквиру СР Југославије", о чему ће одлуку донети Савет
безбедности УН. Том Резолуцијом обезбеђује се "суштинска аутономија" и
"суштинска самоуправа за Косово".
До коначне одлуке, формирана је на том делу територије Републике
Србије цивилна мисија Уједиљених нација (УНМИК) и војна управа НАТО
алијансе (КФОР).
У очекиваљу коначног решеља, Специјални представник Генералног
секретара Уједиљених нација на КиМ донео је 15. маја 2001. године Уредбу

387
којом је прогласио "Уставни оквир за привремену самоуправу на Косову"
("Југословенски преглед", бр 2/2001, Београд).
Од тада је донето више политичких докумената који одсликавају међу­
народну и унутрашљу правну и стварну ситуацију на Косову и Метохији.
Например, 5. новембра 2001. године донет је Заједнички документ о сарадљи
тадашље СР Југославије и УНМИК-а.
Након престанка егзистенције СР Југославије, Народна скупштина Ре­
публике Србије је 27. августа 2003. године донела Декларацију о Косову и Ме­
тохији, а након ескалације насиља 24. марта 2004. и Резолуцију о Косову и
Метохији ("Службени гласник РС" бр. 34/2004.)
24. - Престанком постојаља државне заједнице СЦГ јуна 2006. године,
Република Србија је, у складу са Полазним основама за преуређеље одно­
са Србије и Црне Горе од 14. марта 2002. године (тзв. Београдски споразум)
и чланом 60 Уставне повеље, постала следбеник Државне заједнице Србија
и Црна Гора, и у целости наследила љен међународно правни субјективи­
тет и међународне документе, посебно Резолуцију 1244 Савета безбедности
Уједиљених нација. То је формално констатовано у Одлуци Народне скуп­
штине РС од 5. јуна 2006. године (Одлука о обавезама државних органа РС
у оствариваљу надлежности РС као следбеника Државне заједнице Србија и
Црна Гора, "Службени гласник РС" бр. 48/2006).
На Републику Србију су прешле надлежности Државне заједнице које
је она наставила да финансира, а поред осталог, Координациони центар Ср­
бије за Косово и Метохију (Уредба Владе РС од 8. јуна 2006. год., "Службени
гласник РС" бр. 49/2006).
25. - На основама Устава РС од 2006. године, образована је посебно
Министарство за Косово и Метохију. Ово Министарство обавља послове
државне управе који се односе на:
- функционисаље институција Републике Србије на територији Косова
и Метохије;
- образоваље, здравство, социјалну политику, културу, инфраструктуру
и телекомуникације у српским подручјима Косова и Метохије;
- деловаље Српске православне цркве;
- обнову духовног и културног наслеђа;
- финансијску, правну, техничку и кадровску помоћ у свим областима
значајним за Србе и друге неалбанске заједнице на територији Косова
и Метохије;
- сарадљу с Комесаријатом за избеглице у делу који се односи на интер­
но расељена лица са Косова и Метохије;
- формулисаље предлога закона којим се уређује суштинска аутоно­
мија Косова и Метохије;

388
- сарадљу с цивилном и војном мисијом Уједиљених нација на Косову
и Метохији (УНМИК и КФОР);
- предлагаље Влади новог државног преговарачког тима који је заду­
жен за све међународне активности око наставка преговора о решељу
будућег статуса Косова и Метохије;
- руковођеље активностима државног преговарачког тима;
одржаваље сталних међународних контаката са учесницима у међу­
народном преговарачком процесу о одређиваљу будућег статуса Ко­
сова и Метохије,
- као и друге послове одређене законом (чл.
2. тач. 22. и чл. 24. Зако­
на о министарствима, "Службени гласник РС" бр. 43/2007, од 15. маја
2007).

389
ГЛАВА IV

ЛОКАЛНА САМОУПРАВА

ПОЈАМ И ЈЕДИНИЦЕ
ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ

26. - Локална самоуправа је облик одлучиваља и управљаља локалним

заједницама, конституисаних на ужим деловима државне територије, непос­
редно или од стране представника становника тог дела територије. Теориј­
ски, локална самоуправа је власт у локалној заједници, која ужива одређе­
ни степен слободе у обављаљу својих права и дужности. Опште прихваћени
елементи појма локалне самоуправе изражени су у најпознатијем међународ­
ном акту о локалној самоуправи - Европској повељи о локалној самоуправи
(1985).
Једно од основних питаља везаних за локалну самоуправу је мерило на
основу којег се одређује колика треба да буде, и шта све треба да захвати је­
диница локалне самоуправе. С обзиром да територијална подела земље пред­
ставља питаље од државног интереса, то се она спроводи законом, с тим што

се консултује локално становништво.

Локална самоуправа је демократска политичка институција. Локалном
самоуправом остварује се политичко право грађана на самоодлучиваље о ло­
калним пословима. Самостално одлучиваље постоји кад становници локалне
самоуправе о локалним пословима одлучује било непосредно (зборови или
путем референдума), било путем својих изабраних представника у локалним
представничким телима.

Основна обележја локалне самоуправе су: 1) постојаље уставом утврђе­

ног круга самоуправних послова, које јединице локалне самоуправе обављају
без уплитања централних државних органа; 2) грађани слободно бирају
своје представничко тело у локалним јединицама, или непосредно одлучују
о битним питаљима од интереса за локалну заједницу; З) организациона и
персонална самосталност локалних институција; 4) постојаље самосталних
финансијских средстава (од пореза и сопствене имовине), чији се извори и

390
 намена утврђују у буџету локалне заједнице; 5) постојаље уставом и законом
утврђене заштите самоуправних права, која омогућавају функционисаље ло­
калне самоуправе.

Систем локалне самоуправе зависи од тога какав је однос државе према

локалној самоуправи. Постоје два основна типа локалне самоуправе: један,
који је карактеристичан за Енглеску и у коме је локална самоуправа одвојена
од централне власти; и други, који постоји у Француској, у којој је локална са­
моуправа креација државе. У зависности од структуре и територијалне орга­
низације локалне самоуправе разликују се: једностепена локална самоуправа
(Швајцарска, Аустрија, Грчка, Турска), двостепена локална самоуправа (САД,
републике СССР-а), тростепена и вишестепена локална самоуправа (Енглес­
ка, савремена Француска, НР Кина).
27. - Обележја локалне самоуправе у Републици Србији су: 1) Једно­
степена локална самоуправа. Општина је основна јединица локалне само­
управе. 2) Монотипна локална самоуправа - с јединственим типом општине
као јединицом локалне самоуправе, а у оквиру ље постоје посебна решеља за
градове. З) Локална самоуправа се остварује у општини, граду и Београду као
територијалним јединицама локалне самоуправе. Град Београд и град врше
функције општине. 4) У локалној самоуправи се обављају: (а) изворни посло­
ви који су утврђени Уставом, и (б) законом поверени послови (које Република
поверава из фонда својих надлежности). 5) Право на самоорганизоваље. 6)
Релативна финансијска аутономија.
28. - Устав РС од 2006. године дефинише јединице локалне самоуправе
у РС. Јединица локалне самоуправе је територијална јединица у којој се врши
локална самоуправа. Јединице локалне самоуправе су општине, градови и
град Београд. Територија и седиште јединице локалне самоуправе одређује се
законом. Осниваљу, укидаљу и промени територије јединице локалне само­
управе претходи референдум на територији те јединице локалне самоуправе
(чл. 188).
Положај јединица локалне самоуправе је утврђен Уставом (чл. 189).
Према Уставу РС од 2006. године, општине се оснивају и укидају законом.
Статутом града може се предвидети да се на територији града образују две
или више градских општина. Град се оснива законом, у складу са критерију­
мима предвиђеним законом којим се уређује локална самоуправа.
Положај града Београда, главног града Републике Србије, уређује се за­
коном о главном граду и статутом града Београда (чл. 189. ст. 4).
Устав РС од 2006. године, у поређељу са системом локалне самоуправе
из Устава од 1990. године, у основи не меља концепцију локалне самоуправе:
остале су исте јединице, исте надлежности општина, иста су највиши правни
акт, извори финансираља, итд.

1 391
 НАДЛЕЖНОСТИ И ФИНАНСИРАЉЕ
ПОСЛОВА ОПШТИНЕ

29. - Општина има две врсте послова - изворне и поверене послове.

Општина као основна јединица локалне самоуправе има самоуправну
надлежност или изворну надлежност, која обухвата послове у чијем обављаљу
општина ужива аутономију у односу на државу. Изворни послови се утврђују
Уставом, законом и статутом.
Поверени послови су државни послови, за чије вршеље је надлежна
држава. Држава има уставно овлашћеље да законом повери обављаље поје­
диних својих послова одређеној општини и истовремено јој пренесе средства
за обављаље тих послова.
Која су то конкретно питаља од локалног значаја одређује се законом
(чл. 178. ст. 2. Устава). То је уставна надлежност Републике Србије. И ауто­
номна iiокрајина има уставно право односно могућност да својом одлуком
повери јединицама локалне самоуправе поједина питаља из своје надлежно­
сти (чл.178. ст. 2).
30. У Републици Србији општина преко својих органа, у складу са
законом: 1) уређује и обезбеђује обављаље и развој комуналних делатности;
2) уређује и обезбеђује коришћеље грађевинског земљишта и пословног
простора; З) стара се о изградљи, реконструкцији, одржаваљу и коришћељу
локалних путева и улица и других јавних објеката од општинскоr значаја;
уређује и обезбеђује локални превоз; 4) стара се о задовољаваљу потреба
грађана у области просвете, културе, здравствене и социјалне заштите, де­
чије заштите, спорта и физичке културе; 5) стара се о развоју и унапређељу
туризма, занатства, угоститељства и трговине; б) стара се о заштити живот­
не средине, заштити од елементарних и других непогода; заштити
култур­
них добара од значаја за општину; 7) .заштити, унапређељу и коришћељу
пољопривредног земљишта; 8) обавља и друге послове одређене законом. (чл.
190. Устава РС од 2006).
Општина самостално, у складу са законом, доноси свој буџет и заврш­
ни рачун, урбанистички план и програм развоја општине, утврђује симболе
општине и љихову употребу (чл. 190).
Општина се стара о оствариваљу, заштити и унапређељу људских и
маљинских права, као и о јавном информисаљу у општини. Општи на, у скла­
ду са законом, прописује прекршаје за повреде општинских прописа.
Град Београд има надлежности које су Уставом и законом поверене
општини и граду, а законом о главном граду могу му се поверити
и друге
надлежности. Град има надлежности које су Уставом поверене општини, а
законом му се могу поверити и друге надлежности. Статутом града се уређују
послови из надлежности града које врше градске општине.

392
 31.- За обављање својих надлежности општина има релативну финан­
сијску аутономију. Средства буџета јединице локалне самоуправе обезбеђују
се из изворних и уступљених јавних прихода. Послови јединице локалне са­
моуправе финансирају се: 1) из изворних прихода јединице локалне самоуп­
раве, 2) из буџета Републике Србије, у складу са законом, и З) из буџета ауто­
номне покрајине, када је аутономна покрајина поверила јединицама локалне
самоуправе обављање nослова из своје надлежности, у складу са одлуком
скупштине аутономне nокрајине (чл. 188. ст. 4).
Оnштина самостално, у складу са законом, доноси свој буџет и заврш­
ни рачун, урбанистички план и програм развоја оnштине (чл. 190).
Две су основне новине Устава РС од 2006. у односу на локалану само­
управу. Прво, то је усnостављање општинске својине као облика јавне своји­
не (оnштинске, градске и града Београда). Општина самостално управља оп­
штинском имовином, у складу са законом (чл. 190. ст. 4). Друга новина је про­
мењен однос између представничког органа (скупштине општине) и изврш­
ног органа у општини, који се сада по мишљењима правне науке, заснивају
на скупштинском систему власти, који је nостојао у оквирима југословенске
социјалистичке уставности.

ОРfАНИ И АКТИ ОПШТИНА И fРАДОВА

32. Устав од 2006. године утврђује да су органи општина: скупшти­

на оnштине, извршни орган, и други органи које општина одреди статутом у
складу са законом (чл. 191. ст. 3).
Скупштина је највиши орган јединице локалне самоуправе. Она је пред­
ставничко тело грађана. Скупштина општине одлучује о избору извршних
органа општине, у складу са законом и статутом. Избор извршних органа
града и града Београда уређује се законом (чл. 191. ст. 4 и 5).
Највиши правни акт општИне је статут. Статут доноси скупштина оп­
штине. Скупштина општине доноси оnште акте из своје надлежности, усваја
буџет и завршни рачун оnштине, доноси план развоја и nросторни план оп­
штине, расnисује општински референдум и врши друге послове одређене за­
коном и статутом (чл. 191. ст. 1. и 2).
У nравној науци критички се сагледава уставом успостављена разлика
између начина на који се бирају извршни органи општине (о чему одлучује
скупштина општине, у складу са законом и статутом); и начина на који се би­
рају извршни органи града и града Београда (што се уређује законом).

393
 НАДЗОР И УСТАВНА ЗАШТИТА ПРАВА
ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ

33. - Питаље надзора над радом општине и питаље заштите локалне

самоуправе су до сада били законска материја.
Устав РС од 2006. године, уређује питаље надзора државе над функци­
онисаљем локалне самоуправе. Устав прописује да Влада у име државе врши
надзор над радом општине. Влада има уставно овлашћеље ("дужност") да обу­
стави од извршеља општи акт општи не за који сматра да није сагласан Уставу
или закону и да у року од пет дана покрене поступак за оцељиваље љегове

уставности или законитости ( чл. 192. ст. 1).

Влада може, под условима одређеним законом, распустити скупштину
општине. Истовремено са распуштаљем скупштине општине, Влада именује
привремени орган који обавља послове из надлежности скупштине, водећи
рачуна о политичком и националном саставу распуштене скупштине општи­

не (чл.192. ст. 2. и З).

34. - Према Уставу од 2006. године заштита локалне самоуправе се
остварује на исти начин као и заштита покрајинске аутономије.
Заштита локалне самоуправе је поверена Уставном суду, који у оквиру
две врсте надлежности штити уставни концепт локалне самоуправе: путем

уставне жалбе која се појављује у више варијанти и у оквиру надлежности

нормативне контроле.

Прво, орган одређен статутом општине има право жалбе Уставном

суду ако се појединачним актом или радљом државног органа или органа је­
динице локалне самоуправе онемогућава вршеље надлежности општине (чл.
193. ст. 1). Ово је једна варијанта уставне жалбе, од које се жалба поднета у
функцији заштите права локалне самоуправе, разликује у погледу предмета
заштите, субјекта заштите и услова за подношеље.
Друго, орган одређен статутом општине може да покрене поступак за
оцену уставности или законитости закона и другог општег акта Републике
Србије или аутономне покрајине којим се повређује право на локалну само­
управу (чл.193. ст. 2).
Поред тога, органи локалне самоуправе имају генерално уставно ов­
лашћеље за покретаље поступка за оцену уставности и законитости општих
правних аката, те да су они на основу Устава пред Уставним судом овлашће­
ни предлагачи за оцену уставности и законитости било ког закона или дру­
гог општег аката (чл. 168. ст. 1).
На основу изложеног, може се закључити да је Устав РС од 2006. године
релативно детаљно и доста прецизно уредио односе између територијалних
јединица, а посебно заштиту права аутономије и локалне самоуправе.

394
 ИЗАБРАНА ЛИТЕРАТУРА

Брајс Џемс, САВРЕМЕНЕ ДЕМОКРАТИЈЕ, књига I-III, Београд, 1931.

Васовић Вучина и Гоати Владимир, ИЗБОРИ И

ИЗБОРНИ СИСТЕМИ, Београд, 1993.

Вучић Оливера, ПРОМЕНА И ТРАЈАЊЕ УСТАВА, Београд, 2005.

Dicey A.V., AN INTRODUCTIO N ТО ТНЕ STUDY OF ТНЕ

LAW OF ТНЕ CONSТITUTION, London, 1979.
Ђорђевић Јован, УСТАВНО ПРАВО, Београд, 1976.

Ђорђевић Јован, ПРЕДГОВОР УСТАВИ ВЛАДЕ

Кнежевине Србије, Краљевине Србије,

Краљевине СХС и Краљевине Југославије, Београд, Београд, 1988.

Ђукић Вељовић Златија, ОГЛЕДИ О ПОЛИТИЧКОМ ПРЕД­

СТАВНИШТВУ И ИЗБОРИМА, Београд, 1995.

Ђукић Вељовић Златија, УСТАВНО-ПРАВНИ РАЗВОЈ АУТОНОМИЈЕ У

ЈУГОСЛАВИЈИ, Архив за правне и друштвене науке, Београд, бр. 1-2/1990.

Јовановић Н. Милан, ИЗБОРНИ СИСТЕМИ ПОСТ­

КОМУНИСТИЧКИХ ДРЖАВА, Београд, 2004.
395
Јовичић Миодраг, О УСТАВУ, Београд, 1977.
Јовичић Миодраг, ВЕЛИКИ УСТАВНИ СИСТЕМИ, Београд, 1984.
Јовичић Миодраг, САВРЕМЕНИ ФЕДЕРАЛИЗАМ, Београд, 1973.
Јовичић Миодраг, ХИЈЕРАРХИЈА ПРАВНИХ АКАТА КАО
SINE QUA NON ОЦЕНЕ УСТАВНОСТИ И ЗАКОНИТОСТИ,
Правни живот, Београд, бр. 6-7/1986.
Јовановић Слободан, ОСНОВИ ПРАВНЕ ТЕОРИЈЕ О ДРЖАВИ, Београд, 1936.
Јовановић Слободан, УСТАВНО ПРАВО КРАЉЕВИНЕ
СХС, изд. .,Службени лист СРЈ", Београд, 1995.

Јовановић Слободан, АМЕРИЧКИ ФЕДЕРАЛИЗАМ, Београд, 1939.

Кузмановић Рајко, УСТАВНО ПРАВО, Бања Лука, 1997.
Келзен Ханс, ОП ШТА ТЕОРИЈА ПРАВА И ДРЖАВЕ, Београд, 1951.
Келзен Ханс, ПРОБЛЕМ СУВЕРЕНОСТИ И ТЕОРИЈА МЕЂУНАРОДНОГ
ПРАВА, изд. ЈП .,Службени лист СЦГ", Београд, 2003.

Ласки Херолд, ПОЛИТИЧКА ГРАМАТИКА, Београд, 1935.

Лукић Радомир и Будимир Кошутић, УВОД У ПРАВО, Београд, 2004.
Лукић Радомир, ПОЛИТИЧКЕ СТРАНКЕ, Београд, 1966.
Марковић Ратко, УСТАВНО ПРАВО И ПОЛИТИЧКЕ
ИНСТИТУЦИЈЕ, Београд, 2005.
Марковић Ратко, КРИТИЧКИ ПОГЛЕД Предговор
- УСТАВ Републике Србије од 2006, Београд, 2006.
Марковић Ратко, КАКАВ ТРЕБА ДА БУДЕ УСТАВ СРБИЈЕ,
Зборник радова .,Уставно питање у Србији", Ниш, 20-21.
мај 2004. изд. Правни факултет у Нишу, 2004.
Марковић Ратко, УСТАВНИ ПОЛОЖАЈ КОСОВА И МЕТОХИЈЕ КРОЗ
ИСТОРИЈУ, Архив за nравне и друштвене науке 1906-2006, бр. 1-2/2006.

Митровић Драган, ХИЈЕРАРХИЈА У ПРАВУ,

Правни живот, Београд, бр. 1/1983.

Ненадић Боса, МЕСТО ЕВРОПСКЕ КОНВЕНЦИЈЕ ЗА ЗАШТИТУ ЉУДСКИХ

ПРАВА И ОСНОВНИХ СЛОБОДА У УСТАВНОПРАВНОМ СИСТЕМУ
РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ, часопис .,Информатор", бр. 11/2006, Београд.
Ненадић Боса, ОРГАНИЗАЦИЈА И НАДЛЕЖНОСТ УСТАВНОГ
СУДА СРБИЈЕ, часопис .,Информатор", бр. З /2007, Београд.

396
Николић Павле, УСТАВНО ПРАВО, Београд, 1994.

Николић Павле, ФЕДЕРАЦИЈА И ФЕДЕРАЛНЕ ЈЕДИНИЦЕ, Београд, 1989.

Пајванчић Марјана, УСТАВНО ПРАВО -уставне

институције, Нови Сад, 2003.
Пајванчић Марјана, УВОД У ИЗБОРНЕ СИСТЕМЕ, Ниш, 2003.

Пајванчић Марјана, ИЗБОРНО ПРАВО, Нови Сад, 1999.

Петрановић Бранко, ИСТОРИОГРАФСКЕ КОНТРАВЕРЗЕ, Београд, 1998.

Петрановић Бранко, ЈУГОСЛОВЕНСКО ИСКУСТВО СРПСКЕ

НАЦИОНАЛНЕ ИНТЕГРАЦИЈЕ, Београд, 1993.

Петров Владан, ЕНГЛЕСКИ УСТАВ, Београд, 2007.

Петров Владан, ПОЛОЖАЈ И ФУНКЦИЈЕ ПАРЛАМЕНТА,

Зборник "Уставно питање у Србији", Ниш, 20-21. мај
2004. изд. Правни факултет у Ни ш у, 2004.

Петров Владан, РАСПУШТАЊЕ ПАРЛАМЕНТА,

"Правни живот", Београд, бр.1-2/2004.

Сиђански Душан, ФЕДЕРАЛИСТИЧКА БУДУЋНОСТ

ЕВРОПЕ, Београд-Женева, 1996.
Славнић Љиљана, ОД ДРЖАВЕ КОЈА ОДУМИРЕ
КА ПРАВНОЈ ДРЖАВИ, Београд, 1994.

Славнић Љиљана, ФЕДЕРАЛИЗАМ И УСТАВНОСУДСКА

ФУНКЦИЈА - СЛУЧАЈ ЈУГОСЛАВИЈЕ, Београд, 2000.

Славнић Љиљана, УСТАВНОПРАВНА ПИТАЊА РЕФЕРЕНДУМА У

ЦРНОЈ ГОРИ, Часопис "Правни живот", бр. 12/2006, Том IV, Београд.

Славнић Љиљана, УСТАВНИ СУД СРБИЈЕ У НОВОМ УСТАВУ СРБИЈЕ,

Часопис "Право теорија и пракса", бр. 5-6/2007, Нови Сад.

Стефановић Јован, УСТАВНО ПРАВО И

KOMПAPATIVHO, 1 књига, Загреб, 1965.

Токвил Алексис (Alexis de Tocqueville), О

ДЕМОКРАЦИЈИ У АМЕРИЦИ, Загреб, 1995.

Фира Александар, ЕНЦИКЛОПЕДИЈА УСТАВНОГ ПРАВА БИВШИХ

ЈУГОСЛОВЕНСКИХ ЗЕМАЉА, Томови 1-IV, Нови Сад, 1992-2002.

Фира Александар, УСТАВНО ПРАВО РЕПУБЛИКЕ

СРБИЈЕ, Iи П књига, Нови Сад, 2007.
397
 Фира Александар, Уводне напомене- УСТАВ
ЕВРОПСке униЈЕ, Нови Сад, 2005.

Хамилтон Александар, Џејмс Медисон и Џон Џеј,

ФЕДЕРАЛИСТИЧКИ СПИСИ, изд. Београд, 1981.

Henkin Louis,
CONSTIТUTIONALISM, DEMOCR ACY
AND FORIGN AFFAIRS, New York, 1990.
Чавошки Коста, УСТАВНОСТ И ФЕДЕРАЛИЗАМ, Београд, 1982.
Чавошки Коста, ПРЕДГОВОР, Зборник "Уставност и владавина права",
изд. Центар за унапређеље правних студија, Београд, 2000.

Wheare К. S., MODERN CONSТITUTIONS, New York-Toronto, 1966.

398