Carfroto VIE CUESTIONES PROCEDIMENTALES: DEL PROCESO CONTFNCIOSO-ADMINISTRATIVO,Modificacién y ampliacién de la demanda'® La modificacién de la demancia supone una variaci6n de los términos en los que ella ha sido plantenda. De esta forma, la demanda podré ser variada en sus pretensiones, fndamentos, Jnedios probatotios y stiotos demandacios; siempre que ésta no huya sido arin notificada a la parte demandada ‘La ampliacién de Ja demanda, en estricto, es un supuesto especial de modificacion de Ia demanda, En las ediciones ante- hhoyes de este libro habia sefiaiado que la ampliacién de 1a Gemanda, en al moxto que habia venido siendo regulado por la Ley del proceso contencioso-administrativo, swponia modificar el petitumt dela pretensién que es atjeto del proceso, Sin embargo, enel modo que se encuentra reguloda actualmente, supone la permision de incorporar una nueva pretension al process contencioso-admi- ristiativo. Para que esto sea posible, la Ley exige que en el trans curso del proceso se produzcan otras actuaciones administra- tivas que directamente dependan de la actuacién administrativa originalmente ewostionada en la demands. Por ello, y a fin de vitor gue se debe iniciar un nuevo proceso contencioso-admi- strativo con la finalidad de cuestionar las nuevas actuaciones © aAmtiaila 18 del TUO de Ta Ley del proceso contencioso-adlministrativo.- Modificacién y ampliacisn de la demanda.- El demandante puede modifi- car la demands, anes de que éta sea notifcada ‘También puede ampliarse Ia demonda siempre que, antos de la expodicion de la sentencia, se produzcan muevas actuaciones impugnabfes que sean Consecvereia directs de aquelle © aguellas que sean objeto del proceso, Para talefeto, el demandane deters haberse reservacto tl derecho en Ja demand Enestos casos, ee dabers corrertrasiad a la parte demandada por el término a oe ine 173Govan. Pr Porapa— administrativas, s 28, se permite que el demandante pueda any : demande on [a Simalded ce incorporar en alla con fee Shot we uCio del proceso, nisevas protensiones gue we objeto estas nuevas actuaciones adainistrations oe ne" POT a 7 este modo, se confiere a los particulates un mecanismo Perinite una més efectiva proteccion d scion ae perm Proteccién de sus situacione Saificas, en la medida que permite que el misine proceso ate ¥a ha sido iniciado sirva para cuesticnay eva actuacié; sae Para cuestionar esa nueva actuacién closer bien, atticula 16 de la Lay del proceso conien. gue el demersal su version orginal extdoeca que noes Jada tal dense Pueda ampliac la demanda, celia habs seers Sino una spete.£2 demands misma, Disha exigenca ro oa pcticion de la exigencia contenids a5 cena rel el proceso contencioso-admitistative Ee he cot peered oars de este Hibro habia confesado que una rehesges head tetior sobre dicha regulacién me habia lercae Ia ampacian E24 Hubler sido mejor no exigi la resorea ae Fee et2, No es la misma situacién que se presen SeaiaerPosicon de una demands civil Em ae ene hace eopeciecnat iil regula la ampliacién de Ia demands Ia Io pretendide: Tei 2° &t modo de ampliacién de la cuantig de en los que Ia tate. abe puede darse en todos aquellos ease debe sor poreda oyPretendida en el proceso sea una deuda soe Fegada en cuotas © que sean pagos periadicos cuyo S “Asticulo 428 del Cécigo Procesat Civi dere antes gua eo eel Chl EI demardante puede moira Puede, tambien, ampiar a evantia de to p eran nuevos plazas 0 cuotas of etendio si anes de Ia sentencia ginales en Ia misma telacion fees es meen conus napintas aerate rsnenmente con un rasta oy pare ia recom cace edifiacln'yamplacon tenes demandad que 174 ONES PROCEDIMENTALES DEL PROCESC CONSTENCICSO“ADRINESTRATIVO— Cos plazo de exigtbilidad se vaya venciondo durante el tramite del proceso civil. Como vemos, en los dos supuestos de ampliacion de la demanda regulados en ef Cdigo Procesal Civil, nos encontramos ante situaciones idas por ef demandante al momento de proponer su demanda, pues el hecho de que las cuotas sean periddicas 0 que sean pages periddicos, no son situaciones desconocidas por ef demandante 0 que se puedan presentar sotpresivamente en el proceso, sino que mas bien son situaciones conocidas con anterioridad al inicio del proceso y absolutamente previsibles, por ello el Codigo Procesal Civil, otorga al demandante la facuttad de ampliar la cuantfa de lo pretendido, para lo cua! le exige reservarse dicho derecho al momento de la interposicién de la demanda, Es obvio que la exigencia de la reserva de dicho derecho que hace el Codigo Procesal Civil tiene su sustento en que fos casos on los que se puede amplior la cuantia de lo pretendido son situaciones previsibles al momento de la interposicion de la demanda, Dicha situacin, sin embargo, es almente distinta en el proceso contencioso-administrativo. En efecto, la ampliacion de la demanda dentro del proceso contencioso-administrativo esta regulada para todos aquellos casos en Jos cuales la Admi- nistracién, inesperadamente, reafice un acto que dependa del acto administrativo respecto del cual se est discutiendo en el proceso. Este acto que depende del acto discutido, puede ser un acto de ejecucién 0 no. Quizé sea el acto de ejecucién del acto admi- istrative discutido originalmente en el proceso, el que mas a menudo entre en esta hipétesis, pero también puede tratarse de un acto administrative declarativo de otta situacion, cuya exis- tencia y vigencie depende necesariamente de lo establecido en el acto administrativo que se discute en el proceso. Siendo ello asi, la norma queria evitar que, siendo un acto que depende de Ja actuacién respecto de la cual se diseute, se deba iniciar un nuevo proceso sobre ella Ante ello, permite que el demandante pueda ampliar la demanda, Sin embargo, como dicha situacién es absolutamente ble, es decir, el demandante no iba a saber con certeza la administraci6n realizaria un acto en ejecucién de Ja imprevi cuandoGlovawniF. Prion: Pos, ——————__ | actuacién administrativa respecto de la cual se discute en el Proceso, no era razonable exigitle que dicho derecho se lo reserve al demandar pues lo que debia ocurrir con esa regulacién en Ja Practica cra que e] demandante siempre se tenfa que reservar ¢ derecho de ampliar Ia demanda, porque en ningén caso (6 en muy pocos) sabria con certeza, al inicio del proceso, cudndo la Administracién iba a realizar un acto de efecucién de Ta actuacién impugnable, La modificacién que en esta parte se ha realizado en el TUO es por ello adecuada, en la medida que se ha quitado la exigenia de tener que reservarse el derecho a Ja ampliacién, lo que no tenfa sentido, Ahora bien, debe tenerse en cuenta el hecho que, conforme a to dispuesto en ta Ley, la actuaci6n administrativa que se incor Pore al proceso debe ser consecuencia directa de fa actuacién adininistrativa que es objeto del proceso, de forma tal que ésta se le causa de la actuacién administrativa que se incorpore. Es por ello que, a diferencia de lo que habia establecido en las ediciones anteriores, la incorporacién de esta nueva actuacién administrativa al objeto dl proceso supone, como sefala la propia Ley, la incorporacién de una nueva pretensién que sera conexa Por la causa (parcial o totalmente; es decir, conexidad semicausal © causal), con ta pretension originalmente planteada en la demanda. Ello tiene por finalidad evitar que, en el transcurso del proceso contencioso-administrative, la Administraciém expida nuevas actuaciones que pretendan ejecutar o consolidar la actuacién administrative originalmente propuesta en la demanda y cuya validez no sea posible revisar en el proceso ya iniciado debido a que ya fue fijada la litis. Claro estd que siempre existe la posibilidad de solicitar una medida cautelar para evitar que ello ocurra, pero ta ampliacién de la demanda se converte en un mecanismo que, en complemento a las medidas cautelares, busca brindar una efectiva tulela a los particulares, Sin embargo, con Ia finalidad de salvaguardar el derecho de defensa del demandado, cuando se incorpore una nueva actua- ci6n administrativa se hace necesario concederle un plazo para que formule sus defensas respecto de la nueva actuacién aitmi- 176 DEL PROCESO CONSTENCIORO- ADNAN —Corsmrewes PRocroMet istrativa, entre las cuales puede proponer, claro esté, que se declare la improcedencia de la solicitud formulaca por el siuda. dano al no evistir esa selacisn de wconsecuencia directav que exige In Ley, luego de fo cual el Juez. debera pronanciarse acerea de ta procedencia 0 improcedencia de la ampliacion propuesta. Sin embargo, la dofensa del demandado no se restringe a ello, en la medida que traténdose de una nueva y distinta protensién, el demandado puede ecgrimir respecto de ella, y solo de ella, las dlefensas que considere, lo que incluye, claro ests, las postbili- dades de alegacién y prueba que forman parte del contenido esen- Gal del derecho de defense 2. Los requisitos de admisibilidad Los requisitos de admisibilidad de la demanda son requi- sitos procesales formales que la ley exige a la demanda para quie ésta pueda surtir efectos. Dichos requisites se encuentran, de manera general establecidos en el articulo 426 lel Cécliga Procesal Givil™. Sin embargo, ademés de dichos requisitas, so exige, para el proceso contencicso-administrativo, el cumplimiento de los siguientes requisitos de admisibilidad: 1. Acompafiar el documento que acredite el agotamiento de la via administrativa, salvo en aq 08 en los que se exima del agotamiento de la mencionada via para dar tramite al proceso contencioso-administrativo, 2. Acompaiar el expediente administrative cuando la entidad admninistratva sea la que demande la nulidad de sus propios actos. 7 Articole 426 del Coligo Civil- 1 jue dactararsinodmisile Ia demanda ovends 1-Xe tengo los requtstos galas 2.No se acompanan Ios anes evigidos por la ley: 3.el petitevio sen incomplete o imprecisono 4 Lava procdimentalpropucst hocorecfonds ola natustesa dal pottero al valor de éste, salve que Ia Jey permita su adaptacin, te En entoscnve al joe demand demanonte sane min o dee ern plnso no mayer de die dias 8 et emensede ne oor en fa ordenado, el Jueg rechazaré la demanda y ordena’s el aschive del expedientGroves F, Paton Posapa ———— 3. Los requisitos de procedencia de ia demanda Los requisitos de procedencia son at sitos son aquellos requisitos proce: Hes de foncle™ que deben presentarse a cfeclos de qu la rchcion Procesal que se instaure con el inicio del proceso ses valid BL La actuacion impugnable Solo procede Ja demanda contencioso administrativa pa Cucstionar une actuacion de la Administacion gue x ence Tegida por el derecho administrativo, pues silo en eaten cere habra actuado en gjercicio de sus potestades administentives cc decir ercienclo una funcién publica, Recordemos que el process contencioso-administrativo es un medio a traves del cusl ce centrola el ejerccio de una potestad estas, por ello, solo reeds iNiciarse on proceso contencioso-adminisizativo, Por ello: Ig demanda no procede contra cualquier otra actuacion ae 12 Administracion que no se sujete al derecho administerioo Pero ademis, debe advertise que la tinica via para cuestionar una actuacién de la Administracién Pablica que se enenentn regica por el derecho administrativo es el procese came Gioso-adrnistrativo, con Io cual no procede singin oto provace creer ane Gontta la actuacion de la Administracién que se encuentre regida por el derecho administrative, con excewioe de tos procesos constitucionales destinador ¢ fa tate peace derechos constitucionales, eso es lo que la Ley ha concerns como exchusividad del proceso contenciose administrative 32, Plazo de caducidad Es el plazo que otorga Ia ks la ga Ta ley para poder plantear Ja preten- 216m objeto del proceso contencioso-administeaivo, in ese sentido, cc aaa ee sce 178 — CuasTlONES PROCEDIMENTALES DEL PROCEIO CONTENCIOND-ADMINISTRATIVO— debe tenerse presente que el cmputo del plazo debe realizarse desde que se tuvo conocimiento de Te actuacién administrativa impugnada y en consecuencia desde que se tuvo la posibilidad de plantear la pretensién del proceso contencioso-administrativo. En ol caso del silencio administrativo, Ia inercia o cualquier otra omisién de la Administracién, el Proyecto elaborado por la Comisién disponia que no exista plazo a computer, sin embargo, Ia Ley en su versién original dispuso que en estos casos se com- pute el plazo de seis meses contados desde fa fecha en que vencié 1 plazo legal para expedir Ia resohsci6n o producir el acto admi- nistrativo saticitada, Esta opeién fre muy criticada por le doctrina nacional, dada Ja naturaleza del silencio administrativo, el que precisamente le confiere al particular Ia apcién de eaperar la deci- sién de la administracién 0 acudir al Poder Judicial. La modificatoria en la regla establecida en el TUO para el silencio. negativo es que en este caso no existe plazo. De este modo, se volvié al esquema original, de modo que el particular tiene la opriGn de elogir si es que espera que Iz Administracién se pro- nuncie 0 cuestiona judicialmente la validez o eficacia del silencio. Un tema controvertido en este punto es la consideraciéin de que el plazo sea uno de caducidad, Quitar definitivamente la posibilidad de cuestionar una actuacién administrativa, quizd tenga justificaciéin en Ta idea de darle seguridad jurfdica a Ja situa- ion creada por un acto de axtoridad. Sin embargo, si pensamos que en el proceso contencioso-administrativo de plena jurisdic cién, en el que el proceso no solo esti previsto para la revisién de la legalidad del acto administrativo, sino también pam la tutela efectiva de las sitaciones juridicas de los particulares, el plazo de caducidad se convierte en el plazo de vigencia del derecho material mismo. Eso es peligroso para la vigencia misma de los derechos de los particulares. La consideracién de que el plazo pata el inicio del proceso contencioso-administrativo sea uno de caducidad, sin hacer la distincién de qué ocurre en el caso de las. pretensiones de plena jurisdiccién, quizé sea un rerago no supe- rado en nuestra legislacion sobre contencioso-administrativo, del antiguo sistema de mera revision de legalidad del acto, La situacién se hace més compleja si atendemos a lo dispuesto oxpresamente en el articulo 23.2, del TUO de la Ley, cuando 179——— Giovanna F. Priors Posapy sefiala que: «E] vencimiento del plazo para plantear la preten- si6n por parte det administrado, impide el inicio de cualquier otro proceso judicial con respecto a la misma actuacién impug- nable». La opcion por la caducidad es notoria, En esa linea de preocupacién se plantea el problema de deter- minar gcual es el plazo de caclucidad o preseripei6n para la pre- tension de indemnizacién de datios y perjuicios? En el esquema del TUO de fa Ley en el que la pretension de indemnizacién de dafius y perjuicios siempre debe venir acompanada de otta pre- tension, cuando se le plantea en una demanda contencioso admi- nristrativa, la pretension de indemnizacion parece seguir el plaza de caducidad previsto para la pretensién con la cual se acumula; Pero cuando se quiere plantear por sf sola en el proceso civil, no resulta claro cual es el plazo que tendria en ese caso, La duda lleva entonces a establecer que el plazo deberia ser el de la responsabi- lidad extracontractual establecida en el Codigo Civil, De otto modo no podria entenderse Ja posibilidad de plantear la pretensién de indemnizacion de datos y perjuicios en otro proceso De este modo, entonces, transcurrido el plazo de caducidad establecido en el TUO de la Ley del proceso contencioso-admi- nistrativo, no serfs posible formular ninguna pretensién en ningtt otro proceso, respecto a la misma actuacién impugnable, que no sea la pretensién de indemnizacion de dafios y perjuicios que tendrfa el plazo de prescripcion del Codigo Civil. 3. . Agotamiento de la via administrativa Nuestro sistema del contencioso-administrative se caracteriza por Ta necesidlad de agotar Ja via administrativa para poder acudir al Organo juzisdiccional, aparténdose con ello de un sistema facultativo donde recae en el particilar la decision de seguir la via adminisira- tiva o acudlir inmedtiatamente al érgano jurisdiccional. Este sisterna [parece encontrar justificacién en el propio articulo 148 de la Consti- ftucién que, al momento de referirse al proceso contencioso-admi- nistrativo, sefala que Jas resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de ser cuestionadas en el proceso conten- cioso-administrativo. Precisamente ese causar estado harfa referencia a la necesidad que existe de agotar la via adminisirativa, 180 "ROCTDIMENTALES DEL PROCESO CONTENCIOSO-ANMINISTRATIVO— Curstio La necesidad de agotar la via administrativa antes de acudir al Poder Judicial constituye una opcién del ordenamiento juridico por privilegiar la cituacisn de autotutela administrativa antes que Sptar por la efectividad de tutela jurisdiccional por parte del administrado. En ese sentido, se expresa reconocida doctrina cuando ensefta: «Los recursos administratives constitayen, pues, lun prestpuesto necesaio de la impugnacién jurisdiccional y en este sentido tienen que ser considerados forzosamente como un privilegio para la Administracién, que impone a los particulares a carga de someter ante ella misma los conflictos antes de residenciarios ante ef Juez. Dicha circunstancia se agrava si se tiene en cuenta el hecho que los actos administrativos se ejecutan a pesar de su impugna- didn judicial. En ese sentido, fa exigencia del agotamiento de la via administrativa «importa un importante aplazamiento de la posibilidad de obtener una decisién en justicia a través de un verdadero proceso y ante una instancia neutral e independiente (..), Io cual es especialmente grave si se tiene en cuenta que los actos administrativos comienzan a producix efectos desde la fecha en que se dictan, sin que el recurso sirva por si mismo para frenar o paralizar esa inmediata eficacia, que s6lo excepcional- mente puede ser suspendidan'® El Informe Defensorisl No. 121 ha estudiado este tema y ha detectado algunos problemas, que en la éptica de facilitar ol derecho de acceso a la justicia de tos ciudadanos, es necesario considerar. Sefala la Defensoria del Pueblo que la no exigencia de actuacién de los ciudadanos a través de abogade en el procedi- micnto administrativo, via previa, genera una situacién de des- igualdad, en el sentido que mientras fos administrados no cono- cen de derecho, la administracién sf, Bsa situacién de designal- dad permite advertir objetivamente una diferencia entre las per- sonas naturales que suelen no ser asesoracias por abogados y las, personas juridieas que sf lo hacen. Billo ha sido denominado por la Defensorfa del Pueblo, como «indigencia legal de los admi- 2% Gasca oe Extensis, Eduardo y Fatnanvez, Tomés-Ramén, op. city tI p. $13, ist