Desarrollo Ecenémico, vol 36, N* 141 (abyi-junio 1996) LA ECONOMIA POLITICA DEL AJUSTE ESTRUCTURAL: LA LOGICA DE APOYO Y OPOSICION A LAS REFORMAS NEOLIBERALES* CARLOS H. ACUNA™ y WILLIAM C. SMITH™ Introduccion Hace mas de una década, Carlos Diaz Alejandro (1984) advertia que América Lati- aya no estaba en Kansas”, recordando a Dorothy, el personaje de E/ Mago de Oz, que sbitamente se ve arrancada de su hogar pata encontrarse en la tierra de Oz, Desde comienzos de la década del '80, transformaciones fundamentales han trastrocado el aisgie latinoamericano, en una forma que sélo tiene antecedentes parecidos en los acontecimientos de la década de 1930. Entre dichas transformaciones deben mencio- narse el surgimiento, evolucién y resolucién parcial de la crisis de la deuda extema, sumados a procesos de democratizacién, realineamientos profundos en la politica internacional y la creciente influencia de las instituciones financieras internacionales en las estrategias econmicas adoptacas en los palses periléricos. Las consecuencias que han tenido esias transiciones polticas y econémicas, y sus cambios sociales con- comitantes, nos permiten analizar hoy los probables desenlaces aque pueden dar lugar esias transformaciones aun en Curso. La mayoria de los regimenes civiles que emergieron en la cécada del '80 a partir de una cictadura militar lograron cierto grado de estabilidad insiitucional y consolida- cién dorrocrdttica’, pero atin enfrontan serios desafios polticos y econérrices. Con la “Los autores desean expresar su agradecimientoa Adolfe Canittot, Adam Preeworski, Quilerme O'Donnell, Juan Cetlos Torte, Thomas Scheatz y Scott Mainwaring por sus valos0s comentarios cobre una version aniorir de este ariculo. Son aplicables en este caso las ackertencias habituales acerca de la responsabilidad de los autores, ™ Centro de Estudios do Estado y Sotiodad | 81 CEDES / Sanchez de Bustamante 27/ 1173 Buonos Aires (EB 87-4563 / Fax: (641) 862.0806} y Kologg Ineltuts, Universidad de Netre Dare, * Graduate School of International Studies, Universidad de Miami, [1551 Brescia Av / P.O Box 248123 / Coral Gable Fi 53124-2010 USA / Tolofax (308) 264-2863} * Sein Guillermo O'Donnel (1982. page. 48-49), uno de los requisites claves para la consclidacién domocratics ee que *.. los acteres demecritices ya ne lengan como una de sus preasupaciones centrale la ‘eutacién de una regresin autottaria (sibita © gradual) y, consecuentomenio, ro subordinen sus docisiones (y omisiones) ¢ dicha preacupacién”. Dostaca asimismo la ‘naturaleza habitual" de lag praccas compatibles con la356 CARLOS H, ACUNA Y WILLIAM. SMITH Las pollticas de “libertad de mercado” propugnadas por el llamado "Consenso de Washington"? lograron dominar la hiperinflacién, imponer una mayor discipiina para contener el déficit fiscal del sector puidlico y equiliprar las cuertas externas. Sin embargo, para la mayor parte de los paises latinoamericanos, el objetivo de alcanzar un crecimiento sustentable probo ser escurdizo. Politicas monetarias que denvaron en la sobrevaluacion de las monedas locales ponen en peligro los excedentes comerciales y la compeitividad extema. Concomitantemente, desde fines de la década de! '70, la agua deciinacién del ingreso per cApita en la mayoria de estos paises ha exacerbado ta pobreza y deteriorado més aun las condiciones, de por si atroces, de dosigualdad y de concentracién del ingreso y la riqueza. La muy modesta recuperacién econémica de la region, aunada a sucesos como los dos intentos de golpe militar en Venezuela en 1992, la toma del poder ese mismo afio por parte de una dictadura civico-militar en Perit y la continua inflacion e incertidumbre politca en Brasil plantean inquietantes cudas acerca de las consecuencias politicas y sociales de la reestructuracién neoliberal. En los analisis de! periodo posterior a la transicién, merecen particular atencion el grave deterioro de la capacidad del Estado para manejar las grandes variables macroeco- némicas y las problematicas tensiones entre la logica del mercado (reforzada por las exigencias de la economia mundial), por un lado, y por el otro las presiones tendientes a institucionalizar y expandir la participacién popular y los derechos de los ciudadanos mas allé Gel terreno polttico-insttucional de las campafias electorales En este articulo ebordaremos algunas de estas cuestiones, centrales respecto de la politica de la reestructuracién nediberal. Sostenemos ante todo la necesidad de reformular la relacién entre la politica y la economia, y planteamos la controvertida cuestion del poder del Estado en un proceso de reforma econdmica orientada al mercado. A continuaci6n, en ia segunda seccién, se analiza ia significacion politica que tene e! desempefio econdmico para los cortflictos sociopoliticos; en discrepancia con fos analisis ortodoxos, explicamios las razones por las cuales cuando mejora dicho desemoefio cabe esperar un aumento de las lensiones sociopoiticas. En la tecera seccién so esbozan diversos escenarios poltico-econérricos alternatives para los paises de América Letina: la crisis orgénica, una reestructuracién nealiberal exitosa acompafiada de una democracia fragmentaria y excluyente, una democracia incluyente con actores fuertes y un Estado activista, y regimenes democraticos duales con mediocre desempefio econdmico. En las conclusiones, recapitulamos brevemente nuestros argumentos principales. ‘opreduccion de as insliuciones democralicas y 6 requerimiento de que los “procedimiantes consensuados” sean congtuenes con “la extension de rolaciones andlogamante damocraticas (0 al menos no despéiicas ni arcacas) a clras esforas de la vida social”. Adam Przoworski hace un andlisis sonejante de la consdlidacién. pero subraya ‘ademas que “una democracia se consolida cuando el acatamiento el hecho de acuar deniro del marco Insitucic- ral canstituye al ecuilbria de las extategias desconvalizadas do locas las fuerzas palticas impetanios” (1994 Pag. 26), Vésse también Schitery Kar! (1999) y Valenzuela (1992, pag. 69) 2 Tal como o-expiica John Williamson (1980a, 1990b), entre los elemenios de este “consenso” se incluyen une ampla reforma del Estado (pivatizacisn de las empresas pAblizas, reforme fiscal, seveta contencién dal gasto publico y oiminacién de los subsidios al consumo ya los intoreses productvos ‘inofciontes'); dejar quo ios procs ‘arcen su nivel “corresto" dando pricridad al mantenimianio del equilrio macrooconémico; vastas reformas {tieniadss al mercado (desregulacion y desmonopolizacion de! sector privado, flexbilzacidn del mercado labora), Yuna reinsercién compeliiva en la econemia mundial (iberalizacisn del comercio promacién de las ewersiones extranjores). Véase lemibin Faneli, Frenkel y Rozerwurcol (1934),LA ECONOMIA POLITICA DEL AJUSTE ESTRUCTURAL 357 Repensando la politica y la economia El shock extero de la crisis de la deuca y las posteriores reformas estructurales sugeridas por Washington y las instituciones financieras interacionales llevaron a la implementacién de politicas con fuertes elementos comunes. E! proceso de la reforma estructural Condujo al surgimiento de democracias con una gran concentracion del poder en el Ejecutivo y la exclusién de los sectores populares de la formulacion e instrumentacién de las medidas sociales y econémicas. Este proceso, ademas, exace~ b6 las tensiones entre el Ejecutive y los demas poderes, dando por resultado un debilitamiento de las instituciones parlamentarias y de la justicia. Otra consecuencia del proceso fue la desarticulacién de los actores sociales, en particular los de sectores subaltemos. Dadas estas grandes similitudes polticas y econémicas, ;podemos hablar de un tinico proceso politico latinoamercano? {£5 legitimo inferir, a pari de la limitacién de las opciones econémicas viables, una tendencia forzosa a escenarios polticos comunes, en los cue las diferencias entre los diversos paises serlan meramente Guestién de grado? Por ultimo, .qué nos dicen estas similitudes respecto del futuro de la democracia y de! bienestar del pueblo en América Latina? Interir la poitica @ partir de la economia no es una buena metodologia, y ello es particularmente cierto en las condiciones de suma restiiccién en que vive América Latina hoy. En contraste con la Gran Depresién de la década del '30, a crisis de la deuda externa de los afios ‘80 y la dependencia cada vez mayor de los paises latinoamericanos respecto de las instituciones financieras internacionales deriv en la imposicién de criterios ortodoxos, la erosién de la relativa autonomia de los decisores de cada pais con relacién a los prozesos econémicos globales y el estrechamiento de la gama de estrategias aceptables de estabilizacion econémica (Stallings, 1992; Kahler, 1992; Vacs, 1994). En tales circunstancias, la organizacion y el comportamiento de los actores sociales y politicos suelen ser considerados, sobre todo por los economistas, ‘como un mero reflejo epitenoménico de variables econémicas més “fundamentales”. Ahora bien: la constitucién de los grupos y clases sociales y sus acciones no estén determinados unicamente por les condiciones objetivas. La constitucién y comporta- miento de estos actores colectivos son el resultado de las luchas, y estas luchas no se rigen directamente por las relaciones de produccién o las tendencias del mercado, con independencia de las condiciones que las limitan. Aun las luchas que se consideran estrictamente “econémicas” tienen una especificidad tistérica y son definidas y confor- madas por relaciones polticas, institucionales e ideolégicas. Distirtas instituciones det Estado, regimenes politicos y normas juridicas se combi- nan en forma especifica de modo tal que diversos grupos y clases sociales enfrentan posibilidades muy divergentes de concretar sus intereses y alcanzar sus objetivos. Andlogamente, las instiluciones no estatales, como jos partidos politicos, jas asociacio- nes empresariales y los sindicatos, que confluyen para luchar por sus intereses colecti- vos, son a cristalizaci6n organizativa de los recursos y capacidad de accién estratégica de cada actor particular. Estos conjuntos institucionales componen la organizacién social del poder polltico (Przeworski, 1977; Wright, 1978). Un ejemplo contribuira a aclarar nuestra argumentacién. Imaginemos una coyun- tura historica de crisis tan catastrdfica que todas las estreteaias moderadas o gradualistas se juzguen insuficientes y la imposicién de un programa recesivo de shock se le358 CARLOS H.ACUNIA Y WILLIAM C, SMITH presente « la sociedad civil como la “tnica” alternativa responsable frente al caos. Este programa ortodoxo, a su vez, provoca una aguda caida en los calarios, un aumento del desempleo, una reduccién de! déficit fiscal obtenida merced al incremento de los impuestos al consumo y la reduccién del gasto publico destnado a salud, educacion y otros servicios sociales, todolo cual leva a una redistribucién regresiva del ingreso. Una crisis y una respuesta ortodoxa de esta indole suelen citarse como evidencia de quela politica debié hincarse de rodillas, viendose forzada a cbedecer los dictados de una logica economica implacable. Las preferencias de las mayorias y el sutragio popular pierden importancia en cuanto a la formulacién de las politicas econcmicas y sociales. Sea cual fuere el partido oe! gobernante que esté en el poder, su ideclogja o sus vincu- los con diferentes intereses sociales, tarde o tempranola politica econémica tendra que ser por fuerza siempre la misma. Seguin la deprimente perspectiva de muchos andlisis, en las sociedaces latinoamericanas a mayoria de los actores pronto "aprenden la leccién" y admiten la escasa importancia relativa de la actividad palitica, el sutragio y el sistema politico en su conjunto. Se postula que e desenlace probable es el vaciamiento de contenido de la politca democratica y, en casos extremos, la renuncia a las referencias y compromisos democraticos asi com la quiebra de la propia democracia. No cbstante, aun en situaciones extremas en que la formulacion de la politica econdmica no tiene mas que una alternativa, la significacion politica de dicho suceso variaré radicalmente en funcion de contingencias histéricas como la indole del regimen politico, su ideclogia o los compromisos sociales 0 politicos de los funcionarios de gobierno en el momento de producirse la crisis 0 el shock externo. Las tensiones incrementadas por el shock del ajuste pueden acelerar la decision de un gobierno autoritario de liberalizar el régimen y quiz conducir, a la larga, a un desenlace democratico. En el caso de los regimenes democraticos, dichas tensiones pueden dar lugar a un cambio de gobiemo o incluso a la crisis y caida del régimen. Si la crisis se produce dentro de un regimen democrattco y no socava la estabilidacl gubernamental o institucional, la adopcion de politicas de ajuste por un partido que liega el poder respaldado por los sindicatos y ios sectores populares puede tener ciertos resultados. Por otro lado, si el ajuste es instrumentado por un partido que representa a una coalicién de la clase media y la burguesfa, las consecuencias pueden ser muy distintas. Estas consecuencias pueden variar de un forsalecimiento de pautas histéricas de alianzas y oposicién de larga data a una profunda ruptura histérica. Segiin cual sea el escenario, las misiras politicas econdmicas determinaran resultados politicos diversos en cuanto al nivel de conticto sociopoltico y la oposicion a la reforma econémica, asi como el desemperio econdmico y las implicaciones a largo plazo para la consoiidacién democratica. El hecho de que las crisis econdmicas restrinjan seriamente el margen de maniobra de un gobiemo no significa que desaparezca el “espacio polltico” ni que la politica haya sido absorbida por ia economia. Las opciones, estrategias y contingencias politicas seguirdn siendo factores centrales de los procesos sociales y econémicos, y su sentido y consecuencias pueden aun cobrar mayor relevancia en una coyuntura de profundas crisis y transformaciones econémicas. Los procesos de transicién y consolidacién demcorética en el marco de crisis eco- némicas con una distribucién regresiva del ingreso no sonun fenémeno exclusivamente latinoamercano. Esta pauta ha caracterizado a casi todos los process de transicién y consolidacién que se Gieron desde la década del '70. Como denuestran Linz y StepanLAECONOMIA POLITICA DEL AJUSTE STRUCTURAL 359 (1991), los recientes procesos de consolidacién en Europa (vale decir, los de Espafa, Grecia y Portugal) se deserrollaron, justamente, en contextos de estanflacién. Lo carac- teristico es que el crecimiento econdmico y e! empleo, as! como los niveles selarales, cisminuyan al consumarse el proceso de consolidacién democratica. En los casos mencionados, los tactores macroeconémicos ligados al bienestar social no robustecie- ron la estabilizacion democratica; por el contrario, estos procesos de consalidacion tuvieron lugar a pesar de la realidad econémica que vvian tales sociedades. De modo similar, ias afirmaciones en el sentido de que en América Latina el poder del Estado se esta “debilitando’ dicen muy poco. De hecho, estas generalizaciones disimulan las diferoncias existontes entre los paises en quo ol Extado es impotente para llevar 2 la practica las politicas neoliberales favorecidas por las elites estatales, y aquellos otros paises en que, pese a su “debiitamiento”, el Estado pose atin suficiente poder como para imponer la reforma econémica y desmembrar a los actores sociales molestos. En la cuestion del poder del Estado y de la sociedad subyace una contradic- én notoria. Por un lado, las recetas neouiiltarisias exigen un reoliegue dal Estado y un debiiitamiento de los mecanismes publicos de reguiacién macroeconémica; por el otro, para imponer un modelo de acumuacion impulsaco por el mercado el aparato estatal debe crecer en su capacidad y poder. De hecho, una mayor ortodoxia econémica requeriria no una menor sino una ‘mayor autonomia del Estado, especialmente en lo que atafie a la expresion inmediata de {os intereses emprosariales y sindicales espectficos. Asimisrro, implicaria no una menor sino una mayor y més eficaz ccordinacién y supervisién del sector privado (Vv. gf., & través de la regulacién de los mercados de valores y financiero, la ampiacién dela base trbutara, la capacitacion de los trabajadores, la promocién de la innovacién tecnoléci- ca y la compettividad, etcétera), asi como la concentracién de ese mayor poder administraivo en manos de altos funcionarios de! Estado y elites tecnocraticas. En suma, pese ala retérica antiestatista, el Estado debe forzosamerte cumplir un importan- te papel en este perlodo de transformaciones rapids. Por lo tanto, la oleada actual de reformas del Estado no implica meramente un achicamiento y un funcionamiento mas “eficiente" de los organisinos administrativos, sino una reconfiguracién fundamental de los limites entre la politica y la ecoromia, y entre lo publico y lo privado, Es una ardua experiencia, en cuyo transcurso muchos intereses organizadios de la sociedad son de hecho “expulsados" del Estado, tenienco que valerse por si mismos individualmente en el mercado? Un Estado masimoermeable alas demandas sociales exigira un aparato administrativo dotado de mayor "autoridad’, 2 La intervencién social y econémia dal “vojo" Estado de bienestar keynesiano dio por resultado que se \descibujavan 0s Imites “Iberales’ ente la poltica y ta economia, y eniro las osteras publica y privada. Como sefialen Claus Offo (1974. 1975, 1984) y Adam Przewerski (1900), dichaintervencien (patiicas manatara y fiscal, inversion publica, reguaciin dai marcado laboval, pollizas de asistancia social y educalva, produccién estetal de bones y servicios, etcetera) hizo que el mercado dejaia de ser el principal mecanisme pata la resolucién de los Cconficios do intoreses, poniondo a astas confltos bajo la tulala del Esiado on rospuosia alas priordadoe fladae per los objativos polticos y slectoreles. Paraddjicamenle, el mismo proceso que ‘ortalecis" el poder y la autenomia del Estado desde 1a cécada del '30 genet asimismo, desde las del ‘60 y ‘70, su “debiltamiento” y pérdida do ‘ofeioncia on al logie do cus objetives. Lo que Cife dencmina “ia poliizacién dol mercado" imavies la mowiizaoiény ‘organizacién de ios interesos sociales de manera de infuit en fas policas pablicas. Esto aceleré al proceso de ppenetracién del Estado por miltipss ntereses contradicorios y levé a la pérdida de autenonia, tacicnalidad y ‘ofciorsia an le obioncién de los racursce fcealae, lo cud a eu ver tune dos conocidas consocuencias la crise fiscal ¥laincorporacién al aparato estalal de las contadieciones y divsiones prosontes on la sociedad civ.360 CARLOS H_ACUNA Y WILLIAM. SMITH capaz de neutralizer lareaccién de los grupos perjudicados. Asi, puss, la concentracién del poder en e! Ejecutivo (que se caracteriza por “decretazos" de dudosa validez legal, con claros matices autoritarios), tipica de las reformas actuales en América Latina, orientadas al mercado, no es tanto el resultado de la psicologia personal de determina- dos dirigentes -ni de presuntos rasgos propios de la cultura politica latinoamericana- como de una Idgica politica y econémica inherente a la transicin de modalidades keynesianas de reproduccién de! consentimiento a oas modelidaces mas “liberales” de acumuacion y de dominacion politica. En sintesis: en un periodo de fortalecimiento de! mercado, es inevitable que también se fortalezca el Estado. Pero una vez completada la transicién y alcanzado un nuevo equilbrio, sera el Estado mas fuerte o més débil que antes de la revolucién neoliberal? Con toda probabilidad, ol Estado futuro seré al mismo tiempo mas fuerte y mas débil. Segun de qué problema especifico 0 ambito de poltica piiblica se trate, por ejemplo, la reestruc- turacién neoliberal puede conducir a un serio repliague de jas funciones “empresaria- les" tradicionales de la esfera publica, vinculadas con la propiedad directa de empresas productivas, dandolugar asi a un aparato estatal mas pequeno y mucho més “débil". No obsiante, en otros ambitos, como en lo tocante a la subordinacién de los miltares al ragimen constitucional y a la capacidad de las elites civies para ejercer control sobre las fuerzas armadas (v. gr., en la formulacion de las polticas nacionales de seguridad, la imposicién de severas reducciones al presupuesto militar, elcétera) en lo que atafie a restringir la accion de los trabajadores organizados, la autoridad publica puede simulta- neamente robustecerse en grado significativo, sobrepasando incluso el poder y la autonomia logrados por las elites del Estado en anteriores perlodos populistas 0 autoritarios. Incluso en lo que respecta al mercado, no resulta claro que las estrategias neoiiberales impliquen necesariamente un Estado mas debil. Por ejemplo, para que los mercados funcionen como corresponde, con la eficiencia y transparencia que preten- den los inversores privados, es preciso poner en marcha mecanismos eficaces de regulacion estala! que antes no existian. Las transtormaciones que entrana este “retorno al mercado” no son neutrales enlo que hace a las estructuras de clase prevaiecientes. Enrigor, los programas neoiiberales que subordinan en forma progresiva la adopcion de politicas publicas a la légica de los criterios dei mercado, al par que erosionan la significacién de los partidos politicos y de los ambitos pariamentarios de oposicién, refuerzan a todas luces el poder estructural de. los intereses capitaistas internacionales y delos sectores dirigentes de las clases empre- sariales internas, Esta observacién es fundamental, aunque demasiado genérica y abs- tracta, Las perspectivas de la democracia lainoamericana no puedeninferirse directa e inequivocamente en funcién del fortalecimiento del capital, el debilitamiento del poder legistativo 0 judicial o e! deterioro de la “representatividad” del sistema de partidos, Las variaciones en el grado de control del Estado y en las amenazas al orden establecido, la fuerza de los partidos y de las instituciones legisiativas, y ia indole dela relaciOn entre las fuerzas armadas y la polltica se manifestaran en una amplia gama de situaciones. En algunos casos, apenas puede llegarse a imponer el control politico sobre la mitad del ‘erritorio nacional (Peri antes del autogoipe de Fujimori) y se debe enfrentar a poderosos grupes armados que gozan de apoyo popular y de capacidad militar (Pert y Colombia); en otros, la violencia politica es poco significativa y no core peligro la soberania territorial del orden politico.LA ECONOMIA POLITICA DEL AJUSTE ESTRUCTURAL 361 Empero, por motivos semejantes, divorciar la politica de la economia ro es tampoco una buena metodologia. El andlisis de la consolidacién en circunstancias socioecondmicas adversas debe tener en cuenta la forma especifica de la articulacion entre la politica y la economia en cada sociedad. Esta retormulacién de la relacion politica-economla no debe realizarse en el campo de las teorias “de nivel macro” sino mas bien en el de las teorias “dle alcance medio”. Sin dejar de lado o subestimar las pro- piedades sistémicas 0 limitaciones estructurales sefaladas por las teorlas “de nivel macro", debe incorporarse al andlisis las pautas organizativas delosactores y contingen- clas sociales y politicas inherentes alasluchas palttcas tal como se dan en cada sociedad Las circunstancias socioeconémicas negativas no son necesariamente una amenazaa la consolidacién democratica. Que el estancamiento o una cisttibucién del ingreso regresiva minen o no la estabilidad democratica es funcién de las luchas politicas de cada sociedad. Ademés, si benno es posible inferir directamente amenazas generales adicha esiabilidad de un contexto de estancamiento y distribucion regresiva, sin duda_ cabe analizar el tipo de democracia que puede surgir en tales condiciones. Con este fin, nuestro proposito ha sido sefalar las razones porlas cuales contextos macroeconémicos similares y variaciones similares en la "matriz estadocénirica” (Cavarozzi, 1992a y 1994) pueden derivar en muy distintos procesos poilticos. Incluso las mismas circunstancias exégenas, como las asociadas con el shock externo de la crisis de la deuda, tendran muy diferente repercusién socioecondmica en los diversos palses latinoamericanos*, Por ejemplo, zcudl esa significacisn politica y econémica de afirmar que “el salario real cayé en la region" cuando en algunos paises esa caida fue gradual y modesta, como consecuencia de unattasa de inflacién anual de dos 0 tal vez tres digitos, en tanto que en otros fue brusca y traumética, en el marco de explosiones hiperinfacionarias de cinco digtos? {Como se entiende la aseveracion de que hubo una “redistribucion regresiva del ingreso" cuando en ciertos casos esto signilicé una disminucién del ingreso relativo de |os sectores populares junto con un aumento de su ingreso en téminos absalutos (como en Brasil), mientras que en otros significé una reduccién en el nivel tanto relativo camo absoluto del ingreso de los trabajadores y de los sectores populares (como en la Argentina)? {Por qué imaginar que tendencias semejantes respecto al equilibrio fiscal y a la redefinicién de la deuda externa, pautes andlogas de intervencién del Estado, de reconversién industrial y de la orientacién exportadora, llevaran a patrones similares de estabilidad de precios 0 de crecimiento economico? {Es dable suponer que solo hay diferencias de grado en e! “debilitamiento” de la capacidad de formular politicas oficiales entre economias cuyo ahorro interno se mantiene en la moneda local y otras cuyo ahorro ha sido ‘dolarizado"? La redefinicién de fa insercion de America Latina en el sistema financiero interna- ional en la década del ‘80 ha tenido un impacto muy distinto en la regién, en una * Aunque aqui nos intoresa piimordiamente la significacien sociopotiica de los proceso econémicos, resulta claro que “los mismos" suceses aconémicos pueden tener consecuercias eccnémicas muy dstinias en diversas paises. Amado do ojemple, eabomos qua desde que to inicié la ers, lac tacae doiversisn eayoren muy por debajo de sus niveles hisléricas. Sin embargo, ycdmo puede equpararse ol caso do México, donde on los oores aos do la criss de la douda la inversion cao a un 18. % del PB, con el caso argentino, donde en “los ‘buence lempos" cra do un 22:28 % y on oe peores moons doa ercis doseondié a aproximadamento un 8% do PBI? (Qué nuevas modalidades de interverci6n del Estado en ecenomia pueden surgi ali donde ésta contolala fextraccién y comercialzacién de un producto exportable como dl cobre (en Chile) 0 el petrdieo (en México y Veneaucley? Par oto lado, .q¥ claae do itervoncién puede esperarae del Eotado on sitvaciones en que lac elites ‘gobemanies enfrentan a una burquosia exportadora politica y econémicamente poderosa (come enla Argentina)?362 CARLOS H. ACURA Y WILLIAM C. SMITH variedad de frentes. Por ende, para teformular el desarralio latinoamericano, lo mas fructifero es plantear las cuestiones dela gobernabilidad democratica, la inserci6ndela region en ia economia politica mundial o la transformacién de las estructuras sociales intermas mediante andlisis comparativos que pongan especial énfasis en los rasgos caracteristicos de cada sociedad. Ni las metodologias que estudian los procesos pollicos con independencia de los econdmicos, ri la de los intentos de “deducir” los procesos poiticos de las condiciones esiructurales de la region en su conjunto, seran Muy titiles para comprender los limites y potencialidades de América Latina en el presente o el futuro’, Desempefio econdémico y tensiones sociopoliticas 2Qué puede ocurrir (y probablemente ocurrrd) si las estrategias neolberales tienen exito? ,Que podria ocurtr si fracasan? {Cuando puede decirse que una esrrate- gia econémica “iuvo éxito"? Bresser Pereira, Meravall y Przeworski (1994) apuntan que con frecuencia las polticas de estabilizacién son inelicaces y aun cuando logren sus ‘bjetivos inmediatos (0 tal vez especialmente cuando los logran), pueden resultar contraproducentes en términos estrictamente econdmicos, y sus consecuencias muy peligrosas para las democracias incipientes®. La implementaci6n continua de paquetes de medidas de reforma (véase, p. e)., Nelson, 1990)o el logro dela estabilzacion ydela liperalizacion del comercio (Haggard y Kau'man, 1990), ,son indicadores suficientes Gel éxito econémico? Bresser Pereira, Maravall y Przeworski argumentan convincente- mente que e! Unico criterio posible para juzger las reformas oriertadas al mercado “es si el pais retoma el crecimiento con niveles esiables y moderados de infacion [...] Cualquier otra cosa seré una mera forma de reenunciar las hipétesis liberales, sin probarlas”. Coincidmos con este criterio de crecimiento estable y moderado Aloxis de Tocqueville, mas de cionto cincuerta afios atras, ya anaiiz6 la relacién entre el desempefio econémico y el conflicto socicpaiitica y demostré que las simples rociones lineales son insuficientes. Con sorpresa se comprueba que los politicos yeco- nomistas -protagonistas principales de los procesos que aqui examinamos- insisten en decir que e! desempefio eccnémico y los contlictos sociopdiiticos estan inversamente relacionados: que cuanto mejor es el primero (medido por la continuidad de las politicas de reforma, el logro de metas como la esiabilidad macroeconomica, la reiniciacion del crecimiento y un aumento general en el nivel de ingresos), menor es el grado de conflicto sociopolitico. En la figura 1 se presenta esta relacién inversa, propia del “sentido comin” generalizado entre los encergedos de formular la poitica econdmica, 5 Aquino hacemos sino volver a enuncia las ensefanzas metocelégicas de las obiae germinals do ‘stutosos camo Fernando Henrique Cardoso y Enzo Falato,yTuloHalpetin Dengh, auores qu ciscrepaben con le bdsqueda de un nico modalo de desarolo Ura paula modal en lahistriatinoamatcana, Cardoso y Fala ‘enespocia, omplearon convirceniemente unamocalidad Ristbrco-estuctualycompatativa de hdagaciin fin de lnc los mies camnos la dvesided do expetenciasnstorceson America Lana, Vease Cardoso y Floto (;976) y Halpern Donghi (1960), ent otos. Véasalambianelimpoviane ands de Cavaroz7 (1278) acerca de las vorsas vayectoras hisiéicas dorvadas do lacriss del capitalsmo oigarpico, asi como la porspica? goneraiza- ‘60n que hace tan Roxborough (1284) de Ia igIca comparatvaimpicils ena obra de Cardoso y Paetto. * Brootor Porora, Maravally Prewocek (1999) abservan lo suite "Los irtentoe do aetabiizaciéno bien ‘racatane bien provocan ecesiones ten protundas que deprimen ainversén, winan las perspecvas de desarclo figuro y generan costes sociales quo wusiven impracticable poiicamenta la coninuacién do las tlortas en condiciones domecratoas. Adomée, oteatioternocralee en quo eslas medidas cusienlermlarao eimpamentarse ‘s9cava laconsolidacion dé las instlueenes democraicas”LA ECONOMIA POLITICADEL AJUSTE ESTRUCTURAL 363 FIGURA 1 Idea desarrollista de la relacién entre el desempefio econémico y el contlicto sociopolitico Desempefio ‘econémico n Ye Conticto sociopolitica K,.¥, = Economia préspera y contlcto minim. Xp, Yo = Caoseconémico (hiperitlacién, crisis fiscal, eteétera) ‘yColapso sociopoliico (tumuites, golpes ce Estaco, etcetera). Las observaciones empiricas parecen convalidar esta nocién del sentido comin en cuanto a que los gobiernos y sociedades deben prosperar econémicamente para reducir sus tensiones sociopoliticas y, si no lo hacen, enfreniaran crecientes disturbios politicos. Las sociedades con economias vigorosas, representadas en fa figura por x, (punto que indica estabilidad, crecimientoy aumento del ingreso), alcanzan una relativa estabilidad politica y tienen minimas tensiones sociales, lo cual esté representado por 4. Ejemplo de allo son las democracias industriales antes de mediados de la década del '70 y, en menor medida, México, Venezuela y Colombia hasta la del ‘80. En el polo ‘opuesto del desemperio econémico, en x, (que indica hiperinflaci6n, crisis fiscal, alto rivel de dasempleo, profunda recesién, quisbra de la cadena productiva-comercial, elcétera), ‘as sociedades tienen altos niveles de confiicto social y politico {tumultos y crisis pollticas como las vividas en Bolivia en 1984-85 y en la Argentina en 1989), representados por yp. Las teorias convencionales de la modernizacion presumen que el Punto (x,, y;) esta igado al punto (x,, y,) por un “efecto de tobogan": los conflictos distributivos aumenian si los paises pierden el equilibrio y caen precipitadamente por la pendiente de la curva. Empero, las relaciones sociales rara vez se dan como lo muestra la figura 1, aun suponiendo que todos los actores se conduzean racionalmente (o quiz mas atin en ese caso) En contraste con esta opinién propia del sentido comin desarrollista, ios andlisis de los fundamentos microeconémicos del confiicto social (Acufta, 1994)) demuestran que en condiciones de deterioro econdmico y de caida del ingreso, los gobiernos364 CARLOSH ACUNAY WILAMC. SMITH pueden atenuar la virulencia del enfrentamiento politico incrementando los costos y reduciendo los beneficios de la participacién individual en la accidn colectiva. En el nucleo de estas medidas suelen estar la “flexibilzacién" de! mercado de trabajo y otros cambios conexos en las relaciones entre el capital y el trabajo. Centrandose en ia velocidad con que se despliega la crisis, la bibliografia actual sobre las politicas de guste también admite que un gradual empeoramiento de las condiciones econémicas no da por resultado necesariamente un aumento de las tensiones sociopoliticas. Como observan Haggard y Kaufman (1992b, pag. 384), perlodos prolongados de crecimiento lento o estancamiento permiten que los individuos y empresas reduzcan sus expectati- vas, que se instrumenten estrategias de supervivencia ‘no politicas’ (v. gr., enviar a trabajar a un mayor numero de miembros de la familia) que disminuya el consumo. Asi pues, el hecho de caer por la pendiente del tobogan no implica de manera forzosa un aterrizeje catastr6fico (x,, y,): es posible que sea mas amortguado y polticamente manejable. Para una especificacion mas precisa hay que inciuir otras dos dimensiones: €l tiempo y la capacidad para la accion colectiva, Por lo tanto, el desenlace final de desizarse por distintas pendienies resbalosas dependerd, coro minimo, de que: 1) a velocidad del deteriore econémico sea io bastante Ionia como para que los individuos y empresas instrumenten estrategias de nivel microeconémico a fin de adaptarse a as nuevas condiciones del mercaco, y 2) el Estado sea capaz de contrarrestar la accién colectiva o el enfrentamiento de quienes cargan con el costo del ajuste. Una funcién que establezca la re'acion entre el desemperio econdmico y el conflict sociopoltico sin tomar en consideracién estas Variables adicionales es simplemente incorrecta Paro mas alla de lo que sucede cuando empeoran las condiciones socioecond- micas, hay otra creencia falaz que impregna los andlisis de la “politica del mejoramiento economico™. Esta otra cara de la moneda afirrna que el mejorarniento del desempefio: ‘econdmico dara por resultado la disminucién de las tensiones politicas y la paz social. Por el contrario, el conocido analisis de Tocqueville sobre la crisis del ancien régime en Francia mencionaba que “una creciente y prolongada prosperidad, lejos de tranquilizar 2 la poblacién, promueve por doquier un estado de desasosiego. [..] Asi, en aquellos lugares de Francia donde habia habido mas progreso fue precisamente donde se produjo el mayor descontento popuar. Esto puede parecer ilbgico, pero lo cierto es que la historia esta llena de tales paradojas” (Tocqueville, 1985, pags. 176-77). De acuerdo con esta linea argumentativa, afirmamos que en una economia en recuperacion la mayoria de los actores racionales (individuaies 0 colectivos), en caso de que su capacidad de enfrentamiento no haya sido suprimida, aumentaran sus demandas y el nivel del conflicto antes de que quede asegurado un crecimiento sostenido o la posibilidad de una redistibucién no inflacionaria del ingreso. ¥ ello obedece bésica- mente a dos razones: 1) a su conocimiento de las propiedades estructurales de la economia, y 2) al inevitable problema de la informacion imperfecta cuando se trata de evaluar la economia y sopesar las probables consecvencias de cistintas acciones. La respuesta a las reformas y las limitaciones estructurales Nos centraremos en primer lugar en las limitaciones estucturales que sutre un comportamiento de colaboracién con las medidas de gobiemo en el marco de un plan de ajuste exitoso. Pasando de las teorias de la modernizacion a las recetas neoliberales, se nos dice que en respuesta a una crisis conestanlacion (tenia figura 2), las reformasLA ECONOMIA POLITICA DEL AJUSTE ESTRUCTURAL 385 FIGURA 2 Modelo neoliberal de reformas econémicas Desemperio ‘econémico Tiempo y= recuperacién (establlidad y cierto crecimiento) {y= inversicn y crecimiento sustentable orientadas al mercado presuntamente iniciarn la siguiente secuencia: se adoptaran medidas sociales penosas para la poblacién en t,, comenzaré en t, la estabilidad macroeconémica, en t, se iniciara la reactivacion de la economia (basada en la ultilizaci6n dea capacidad ociosa) y ent, habra inversion, crecimiento sustentable y una redistripucion no inflacionaria del ingreso. Ademas, el neoliberalismo promete que enel mediano a largo plazo, mas alla de t,, el desempeno econdmico sera superior, en el sentido de Pareto, al caracteristico de los "busnos tiempos” del periodo de industrializa- cién por sustitucién de importaciones (ISI). Pero aun cuando esta fébula tuviera visos de realidad y las medidas “correctas” puestas en practica en t, efectivamente produjeran estabilidad mactoeconémica ent, y cierto crecimiento en t,, ,por qué razénlos actores sociales yeconémicos habrian de soportar los costos de la crisis econdmica original (asi como de las politicas de ajuste instrumentadas en t,) y esperar pacientemente, confian- do en que sus interesas seran atendidos cuando se llegue a t,? {Por qué habria de suponer un actor racional que el gran numero de variables contingentes se mantendran céteris péribus y que el riesgo de! mercado intemo sera lo bastante bajo como para atraer un monto sustancial de inversions?” Dicho de otro modo, aunque se controlen 7 En América Latina este conjunto de variables abarca no selo ¢ comportamiento den actores intomos quo Participan en la luche distibutiva, sino tambien los cambios potenciales en la conduccién y/o las polticas de la ocorva Federal do Estados Lnidce © do las inatituciones fnancioras internacionalos (que han adavirido el poder do ‘avaler 0 velat las polticas monolaras ligadas a las ostralogias econémicas do estos paises), 0 la posible calda ‘espectacular del precio interracional de sus principals productos de exportacién, con la consecuente criss del fale en evant asus iétrines de intercambia, balance de pagos, tipo de cambio, isa de inflacién y condiciones para el crocmiento, con suma frecuencia determinades por los conflcios comerciales entre las naciones industiaizadas. Por ejemplo, os precios inlemacionaies de les cereaies, que conslluyen Una exportacién clave para la economia argentna, cayeron er promedo un 00% en el periodo 1985-86 a ralz do la “guerra de bs subsidios” enire Estados Unidos yla Comunidad Europea,366 ‘CARLOS H. ACUNIAY WILLIAM. SMITH realmente la inflacién y ol défict fiscal, dado que la crisis de la deuda, la apertura de la economia, las privatizaciones y la desreguacién delos mercados han incrementado los potenciales efectos internos de los shocks externos, la probabilidad de que el compor- tamiento de las variables contingentes sea funcional para el planeconémico sera menor que en el modelo semicerrado y estadocéntrico anterior®. En un nuevo contexto de mayor incertidumbre inversora, una estrategia de miitancia econémica enbusqueda de beneficios a corto plazo seguiré siendo la predominante entre los actores racionales {aun cuando, come en un dilema de’ prisionero, sea también la que deriva en los peores resuitados colectives posibles cuando es implementada por todos los actores). Es pertinente la siguiente advertencia: no es forzoso que la reestructurecién neoliberal dé resultados negativos. Por diversos motivos, vinculados con los mercados y la capacidad del Estado, en estos paises la apertura econémica puede provocar menores riesgos y mayor eficiencia de las inversiones, y por exde que sean también menos riesgosas las estrategias colaborativas de los actores que deben esperar hasta t, para obtener los beneficios de! mayor nivel de empleo y los mejores salarios. Consideremos ante todo qué pasa con el mercado. Si la liberalizacién econémica implica integrarse al mercado noxteamericano (como en el caso de México), la expecta- tiva de un aflujo permanente, a mediano y largo plazo, de la inversion extranjera y de un aumento de las exportaciones manufactureras podria elevar notoriamente la inversion interna y (tal vez reforzeda por ura parelela apertura democrética) reproducirel proceso descripto en fa figura 2. La fortaleza y capacidad del Estado son asimismo decisivas para que aumento la posibilidad de estrategias colaboratvas entre los que se ven obigados a esperar hasta t, para recibir el rédito de su “paciencia”. A despecho de la liberalizacién econémica, las pugnas politicas pueden provocar una reforma orientada al mercado en una direccién tal que se incremente la capacidad del Estado para inducir una mayor inversién y una mejor asignacion de recursos. Esto disminuiria el riesgo de las inversiones del sector privado sin recrear las condiciones para el resurgimiento del antiguo modelo Estadocentrico en quiebra, En tal caso, en vez de que el Estado participe directamente en actividades productivas o extractivas (siderurgia, petroquimica, petréleo) o en el suministro de servicios (telecomunicaciores, energia), la reduccién de la participacién del sector publico en el PBI no es necesariamente incompatible con paliticas sociales e industriales mas aficientes, tendientas a mejorar al bienestar y promover la acumulacion Un apoyo politico mayoritario, la confianza ptiplica en el compromiso y la capaci- cad de! Estado para garantizar la redistribuci6n una vez que se asegura un crecimiento sustentable, junto con la autonomia del Estado y su poder de controlar y castigar a los “colados” (free-riders"), s@ cuentan entre los principales eementos que llevan a las La moje asignacién de fos recursos, que supuestamente veria concemilante a la apertura de las ‘economies lainoemerncanae, debetiaprodscise on ol plane do ios mercades internacionales, o culo implica que tedaslasnacones se berafcin cal allo de capilales y de una mas oica? asianacién de recursos en el plano de le economia intorracional Aduccar las propiedaces oun ssioma a sus elemantae cemponertas es una falaca Las dstorsiones de los mercados, camo ls bareias comercaies on palecs wo fener gan infuencia scbro ol sistoma mundial. no hacen sino comelicar aun més la posbilidad de quo un pals cualquiera se beneficie con la ‘porta do 81 economia, en aimaos de mejerar su eztabiidad macroscenémea, nve'sion, crecimiento, nvel de empleo yrecsiibucion * Freoriders; con fe que dossan maxinizar ogeetamonto cus bancliciceindvidtalee eitanda el costo de 1 apart al estuer20 colectve. [N dol}{A ECONOMIA POLITICA DEL AJUSTE ESTRUCTURAL 367 ‘empresas a pager sus impuestosy las inducen a invert. Dado que estas precondiciones, son el resultado conlingente de las luchas polticas, la capacidad de una sociedad para cumplirestas tareas dependera en gran medida de los recursos polticos, institucionales eideoldgicos de sus actores mas importantes, asi como de loque Maquiavelo denominé la "buona fortuna’ del Principe. La capacidad del Estado se vincula con el control que tenga sobre los recursos. El mantenimiento de! control estatal sobre actividades claves de la economia, en particular Jas que son una importante fuente de divisas, ilustra de qué manera un Estado fuerte tiene mayores probabiidades de alanzar el mercado e instar a los capitalistas a que retomen la inversion. Chile es un buen ejemplo de la estrecha relacién existente entre una reforma exitesa orientada al mercado (en especial el logro de un equilbrio fiscal con un bajo nivel tributerio), impuesia por las fuerzas armadas, y las ventajas del control estaial sobre la propiedad, extraccién y exnortacién del cobre. Pase a ello, en a seccién siguiente argumentaremos, aunque desde un punto de vista anaiitico diferente, que aun cuando las condiciones estructurales paral crecimiento econdmico sean favorables, ia mayorla de los actores racioneles incrementarén sus demandas ante los primeros signos de estabilidad econémica. La respuesta a las reformas y la informacion imperfecta ‘Cuando se dejan atras los ‘tiempos duros” de la inflacién descontrolada, a caida del salario, la dectinacién productiva y @! aumento del desempleo, propios de ty, asi como las medidas econémicas recasivas de t,, al legar a t, se aleanza la estabilidad monetaria, se reconstruye la cadena productiva-comercial y otra vez hay crédito dispo- nible. Consecuentemente, por mas que persistan los bajos niveles de inversién, la capa- cidad productiva ociosa (resultante de las caidas en la produccion durante ty yt,) impi- ca que la produccién puede expandirse a fin de adaptarse ai nuevo nivel mas alto de la demanda global; aumentan las ventas y las utlidades y la economia crece a partir de t, Ahora bien: si as pollticas de ajuste llevan tan prontamente a retomar el crecimien- to con aumento del ingreso, gpor qué habria la poblacion de posponer sus demandas sociales y econémicas hasta que el retorno de las inversiones productivas ent, aseguie un crecimiento estable a largo plazo? {Como pueden los actores evaluar correctamente en qué momento se ha aleanzado ese punto? Los trabaladores, los miembros de las clases medias y el empresariaco doméstico tenderén a dividirse en tres categorias bien dferenciadas: fos que apoyan resueltamente un aumento de las demandas colectivas, los que apoyan la “necesidad” de la paz social y se abstienen de presionar el gobierno, ylos caracterizados por una actitud de aversion al riesgo, que vacilan con respecto a la politica gubernamental entre la militancia combativa y el acatamento. Si bien influyen ia identidad partidaria y/o status sociceconomico de sus miemoros, estos tres grupos no coinciden forzosamente con los limites de clase tradicionales ni con la division triadica convencional de los agrupamientos electorales: los que apoyan a los partidos de ‘oposicién, los que apoyan al gobierno y los “independiente”? Veamos con mas ® For eiemplo, aunque a mayoria de los inleqrantes dela claso cbrora que apoyaron en Brasi al Partido de los Trabajacores protablementa a opusieran al Plan Collor, sh duda muchos miltanles y simpatizanios dol PT ‘estuvioron a fevor de las rredidas econémiens adopladas por el gobierae de Color de Malloy acoptaron liar 548 ddemandas econémicas.368 (CARLOS H. ACUNVA Y WILLIAM. SMITH detenimiento los fundamentos del apoyo u oposicién a las reformas orientadas al mercado. En linees generales, y sobre todo con las debilitadias identidades partidarias propias de las actuales democracias latinoamericanas, las reformas neoliverales se implantan en contextos signados por ia presencia de dos minorias relativamente consistentes: os que apoyan dichas reiormas “pase lo que pase" y ios que se oponen a ellas “pase lo que pase’. Los motvos de una u otra postura pueden incluir la informacion de que disponen los actores, que jos lleva a creer que ias limitaciones estructurales prevalecientes minen (0 apuntalan) la probabilidad de que las reformas tengan éxito. Sea como fuere, los actores pueden escoger entre una conducta colaborativa o de oposicién on funcién de su fuerte acuerdo o desacuerdo con 6} posible “estado final” que, segun piensan, conlleva el modelo de reforma. Lo cierto es que su conocimiento y Sus percepciones, asi como su opcién de apoyar el proceso de reforma o de oponerse a él, arraigan racionalmente no sdlo en sus intereses sino también en su identidad ideoldgicaylopartidaria, que contribuye a su evaluacién de la conveniencia ofactibilidad de otros “estacios finales” posibles ”. Laminoria que se opone aa reforma ejempifica un perlodode transicién en el cual los actores, que al principio carecian de medios para una accién eficaz, luego ganan mayor acceso a los recursos, lo cual disminuye el riesgo de su accion colectiva en demanda de una redistribucion. Aquellos actores que, por cualquier razon, no se mostraron dispuestos desde el comienzo (ts) a colaborar con las reformas se inclinarén por una oposicién activa cuando hayan acumulado suficientes recursos como para actuar en forma colectiva, Por otro lado, los que colaboran con el gobiernoindependien- temente del desempefio macroeconémico coyuntural son también una minorla y, por consiguiente, su apoyo no es suficiente para sustenter la continuidad de! proceso de reformas, No obstante, tanto la magnitud de esta minoria como su composicién -en particular la proporcion en que esté integrada por los mas perjudicados por la reforma— on muy importantes. Los sectores de la poblacion mas afectados por la reestructura- cion (0 sea, los obligados @ pagar el penoso costo de la reforma) soportardn los sacrificios presentes a cambio de posibles beneficios futures si tienen “confianze” en las elites que controlan el gobierno y dirigen la politica macroeconémica. Y es probable que dicha confianza sez funcién de que cada uno de las individuos que ejerce ese control sea percibido como “uno de los nuestros", donde “los nuestros” puede significar los populistas, los laboristas, los peronistas o los socialdemécratas. Por lo tanto, las reformas neoliberales llevadas a cabo por partidos con amplio sustento en las clases populares tienen mayores probabilidades de éxito quelas lievadas a cabo por paridos © coaliciones con limitado apoyo de las masas. El tercer grupo es asimismo una minoria, por lo comin, aunque tiene importencia estratégica en las luchas politicas en tomo de la reforma economica. Si bien estos actores han sido perjudicados por la reforma, no ven ninguna alternativa factible y por "La racionalidad ro es un aribulo de un cierto comportamiento nl ampoco un obtiva especitico Mas bien ‘26 rofere a larolacién existenle erie foe recurtos con que cuanta un actor y los fines que persigue, dentzo de un ontaxto en al cus! aus conscimiontse definen una provisibio rslacién caueal ono lac accionet y lor rosultados, y ‘que poses ciertos rasgos no sujelos a eleccién (percepcién de intros, idenidad, valores) que inluyen en 208 desecs y preferoncias. En estosenido, diferentes curscs de accion pueden ser tacionales no séle en funcién de los ‘atintos recuros quo tonen los actorce sino adomde do los dvereoe objetives quo pareiquen, cl conocimianto do ‘le dsponen y sus rasgos no sujatos a eleccien, Para un examen mas detenido deste tema, véase Sen (1986)LAECONOMA POLITICA DEL AJUSTE ESTRUCTURAL, 369 ende apoyaran las medidas neoliberaies “en la esperanza de que todo salga bien”. El cardcter estratégico de este grupo deriva de que su decisién ya sea de colaborar con las reformas o de pasar a una demanda activa de medidas redistributivas es el factor determinante de la constitucién y las caracteristicas de la mayorla, En otras palabras, la voluntad de este tercer grupo de apoyar a una u otra de las “minorlas consistentes” 8s vital para asegurar un apoyo mayoritatio a la reforma o, por el contrario, para cristalizar en una exgencia mayoritaria de redistibucion Los sectores sociales que componen estetercer grupo estratégico estan dispues- tos, hasta cierto punto, a pagar el precio que entrafa la transicion a un nuevo modelo socioecondémico y sopesan con cuidado el riesgo de poner en peligro la estabilidad a mediano y largo plazo del aumento actual y potencial en sus ingresos. Para estos actores, que eludieron un economicismo militante en favor de una esirategia colaborativa, las referencias empiricas que indican el arribo al “puerto segura” de t, son una mayor estabilidad y un aumento de ia demanda agregada, las utilidades y el crecimiento’. El problema consiste en que los mismaos fenémenos observables caracterizan el arribo ats, aunque en ese punto ain no se ha producide un aumento significativo del nivel de inversion. Asi, pues, | crecimiento no sera sustentable a largo plazo, y las polticas redistributvas pueden tener consecuencias inflacionarias. Perolos actores no cuentan con ningun metodo confiable y accesible de evaluarla existencia 0 ausencia de inversién, o de dislinguir con prontitud si los resultados econémices (estabilidad, crecimiento, aumento de las utiidades) son la consecuencia perdurable de una nueva estrategia de desarrollo o mas dion fenémenos efimeros, asociados con una recuperacién de corto piazo respecto de la estanflacién. Dentro de este tercer grupo estratégico, hebré actores convencidos de que la mayor prosperidad econdmica de que se disfru'a es “evidentemente” causa suficiente para esperar una mejoria en sus condiciones de vida (sin poner en riesgo la reforma y el crecimiento), io cual los llevara a sumarse al prmer grupo en la presentacién de demandas. El resto buscara “agentes” que considere mejor Cotacios (por poser mas o mejor informacion) para evaluar con precision qué esta sucediendo realmente en la economia. Esia situacién de informacién asimétrica derivard en la busqueda, por parte de la poblacién, do “voces" creibles, capaces de formar opinidn acerca de si debe exigirse activamente una mayor porcién de la torta 0, en cambio, si hay que ejercitar la “paciencia" 2 Nétese que no homes incluico la dismrinucién del desemploo entrolo indicaderes de un majoramiento en ‘el desemperio econémico, ya quo on tl crecimionto no implica, por lo comin, un menos desompleo: las emprosas reaccionan anlo al aumonto do la demanda sin corto! ol ieago do centratar nuevo personal (sobre todo en Ine sociedades cond2 no ha legado a su fn la “Texibiizacién” del mercado labora y el personal nuevo obligarla a ‘contraer compromisos en el mediano plazo y frivatia de ciertalexblidad para reducir os costes de producci6n). Anélegamonte, ol corecimionio con que te cuents acorce del nivel de omplea no elmineria la ecnfuskin de los aactores respecto de ty y |, pues para los perudicades por las relotmas ro resulta claro si una reestructuracién liberal exiiosa podria conducir, aunque sea a largo plazo, aun monor dasompleo, "2 Nuestro modelo de actor principal y el agente se asemeja en algunos aspoctos alo que Eric Rasmusen (1992, cap. 7) lama a juego dat "Yieego moral con infermacién oculta", poro debe sofalarce quo le sitvacién que analizames difere un tanto do la quo éoscribe Rasmusen. En ruosira argumenlacién relerida a l, no presumimos ‘que cvando algo sucede en el" mundo eal’ os actores principales (clases modias ylrabajadores, en nuestre.caso) ermanecon en las sembras, an tanto que l agente bien inbrmade 224 al tanto (lo cual da hgara una situacion do informacién asimétrica imperfecta). Segin nuestro razonamiant la informacién asimétvica se produce cuando arto ‘1 principal como et agenie *conocen™ que algo sucodié (ostablidad, crecimiento, aumento del ingreso), pero ol primero no ecnaes cu real eignificacién y tue sonsoevenciae probabiee, La inlormacién que permanece “ecuita” para el principal es el compertamienio del nivel de inversion (en este caso, suponiendo que la inversién haya370 ‘CARLOS H. ACUNIA Y WILLIAME. SMITH Dicho en pocas palabras, hay cuatro importantes “agentes bien informados” a los ‘que los trabajadores, las clases medias, los sectores populares y algunos capitalistas buscan para comprender qué esta pasando realmenie: los partidos de oposicién, los sindicatos, el propio gobierno y los medios de comunicacion independientes. Los partidos de oposicion, que ya es'én pagardolos costos politicos del éxito relativo de las medidas econémicas del gobierno -y esperan los potenciales beneficios de una mayor insatistaccién general si esas polticas fracasan-destacaran|os sacrificios sociales que entrafia la austeridad y, en algunos casos, afirmaran que la consolidacién del nuevo modelo econémico tornara imposible la redistribucién futura En un contexto en que la prioridad es recobrar el apoyo electoral perdido, aun los politicos y tecndcratas oposito- Fes que concuerdan con las medidas econémicas del gobiemo y aceptan la necesidad Ge restringir las demandas permaneceran, en general, silenciosos, Si la poblacién resuelve atendera las sefiales emitidas por los partidos de oposicion, la opcién racional, con independencia del nivel ce inversion, es la demanda activa de una mejoria inmediata en su nivel de ingresos. Los trabajadores organizados pueden expresarse de tres maneras. Unos pocos lideres sindicales adherirén a les reformas orientadas al mercacio y manifestarén su apoyo, aunque con osia postura arriesgan aproximarse demasiado al gobierno como para mantener su credibilidad y autoridac. La mayoria de los dirigentes sindicales que apoyanal gobierno permanecerén en silencio; la incertidumbre vinculada con el destino de la reforma socioecondmica los llevara a evitar los posibles costos de apoyar un plan que podria fracasar. Un segundo grupo comprende a los sindicatos directamente perjudicados por la reforma econémica o particularmente amenazacos por la mercacizacién de las relaciones entre el capital y el trabajo; este grupo adoptara una posicién combativa que coincidira con ia de los partidos opos'tores. Un tercer grupo permanecerd en silencio. El alto precio de la represaiia oficial frente a las conductas perturbadoras (protestas, huelgas, etcétera), asi como la escasa probabilidad de éxito en caso de acoptar una oposicién activa, dictan que lo mejor es no protestar. Los miembros de este grupo se abstendran detoco enfrentamiento, alegando que atin no ha “legado la hora” de adoptar una posicién mas militante. Para quienes tienen en cuenta ‘estas opiniones sindiceles (y sus silencios estratégicos), el hecho de que la mayoria de los dirigentes sindicales que manifiestan su opinion exijan un aumento del salario real significa que una mayor combatividad es el curso de accion mas racional, independien- temente de que el nivel de inversion sea ono suliciente para conducir a una expansion econdémica sostenida, El equipo econémico de! gobiemo es el principal agente interesado en emit claras sefiales de que atin no estan dadas las condiciones para la redistribuci6n. Sin ‘embargo, los tecnécratas participan simultaneamente en tres “juegos entrelazacos" > ‘aumentado lo sufcienle come pare inciar un periodo de crecimiento sostenido). Esta diferencia ro os trivial para analss polico. En el caso de Rasmusen, es previsble queen ty haya inacc‘on por Farte de los principales (clases madiae y vabsjadores), dado que el actor a ha advertido ningin cambio significative an la situacién eeondmiea: en uesto caso, los principales buscan activemente conocer las sefales emaradas del agente para decidir su curso ‘ae accion, 13 Entondemot por “juagos ontrolazados" aquallas stuaciores on que Un actor partcipaa la vez en varios juegos, cada uno con un conjunto distin co actores, ciferentos estructuras de pagos y Formas do resolucion. Esia ‘siuacién entrafa la posiblidad de implemonter simulneamenio diversas ostalogas para cada juego. Eslos so hallan “envolazades" no eélo porque un mismo actor juega on veios sine también porque el recultade da eadajuega inluye en al de los oles. Se enconiraré un itl examen de este teme en Tsebelis (1990).LA ECONOMIA POLITICA DEL AJUSTE ESTRUCTURAL 371 uno con los trabajadores y las clases medias, un segundo con las empresas naciona- les y un tercero con el capital internacional-, ctuyo resultado es un mensaje confuso y contracictorio. Dos son|as razones de esta confusién. En primer ugar, quienes estan a cargo de las politicas econémicas se encuentran sumidos en una “doble ligadura’: deben convencer a los capitaistas intemnos y externos de quelos problemas estructure- les ya han sido resueltos y por ende tiene sentido invertir, peroa la vez deben convencer alos sindicatos y a las clases medias de que la reforma estructural en curso aun no termindy por ende las demandas deben Iimitarse, ya que no ha llegado ‘a hora de las politicas redistributivas, En segundo lugar, los voceros oficiales y los dirigentes del partido godemante con su dedo puesto en el pulso do la opinién publica ostardn ansiosos de capitalizar electoralmente la calda de la tasa de inilacién, el aumento del crecimiento y la mejoria de los indicadores de ingresos. Los polticos, en particular, destacarén que, contra lo que se suporia, el ajuste no implica una larga recesi6n. En su aan de demostrar la "extraordinaria’ capacidad de! gobierno para ograrla estabildad con crecimiento, estos politicos inadvertidamente intensifican la confusion entre ts y ty. En tales crcunstancias, los actores racionaies no pueden discriminar los mensajes oficiales que reflejan el “verdadero” esiado de la economia, de aquellos otros que son politica y econémicamente expediivos, pero falsos. En consecuencia, para la mayor parte de la poblacién, o! gobierno no es una fuente confiable de sefiales para saber si “moverse" 0 “esperar”. Cabria concebir que los medios de comunicecién fueran importantes aliados do los funcionarios en el procaso de reforma, No obstante, las (indispensables) ambigtie- dades del discurso oficial en su enfrentarriento con la oposicién suele impeciries cumplir ese papel de apoyo. En lugar de ello, suelen verse llevados, en los debates sobre la palitica econémica, a adoptar el papel de voces “neutrales', lo cual los sitda en una posicion estratégica frente al gobierno. Las tensiones entre éste y los medios de omunicacién ~cebido a su intento de intluir en ellos, con las consecuentes acusacio- nes de que el gobierno tiene aspiraciones hegemonicas y de que amenaza la libertad de prensa- son tipicas de las coyunturas ty yt Ante @! problema de la informacion asimetrica respecto del “verdadero” estadio en que se encuentra el proceso econdmico (2t, 01,7), una administracién dispuestaa lievar a.cabo la reestructuracién econémica se halla en seria desventaja en la competencia con otros agentes de formacién de la opinién publica. Esta desventaja contribuye a ‘explicarlos frecuentes desenlaces en los que el mejoramiento del desempefio ecandmi- co va de la mano con la exacerbacion de las tensiones sociopoltiicas ~desenlaces que, dasde la perspectiva de los encargados de formular las pollticas puiblicas, son contra- rios al sentido comén-. Muchos trabajadores y miembros de las clases mecias y algu- nos capitalstas, que originariamente no sabian cémo responder ante el mejoramiento economice y, por tanto, buscaban un agente “bien informado”, comienzan ahora a hacer oir sus exigencias redistributivas. Lo hacen porque las sefiales para esperar son ambi- guas, en tanto que las sefales para actuar son mas congruentes y también probable- mente mayoritarias dentro de la dirigencia sociopoitica. Por consiguiente, los tiempos politicos de la conducta de los actores no se atienen a los tiempos del modelo ecandémi- co, eventualidad ésia que puede poner en peligro al éxito de las medidas de reforma. Las expectativas, demandas y estrategias polticas consecuentes no “respetan” el tempo de las secuencias econémicas que rigen el reacomodamiento de los mercadbs.372 CARLOS H_ ACLVA Y WILLIAM C. SMITH. FIGURA 3 Desempero econémico y tensiones sociopoliticas Desempefio Desempetio econémico econémico Tensiones sociopoiiticas Tensiones sociopoiiticas Diagrama 1 Diagrama 2 Deterioro del desempefio econémrico Mejora del desempefio econdmico 1g = inicincién de la cists ty = ogre de cierto crecimiento 1; = implementacién medidas socials penosas—, 1 = logro da la estabiidad monetaria ‘A= las tensiones disminuyen cuando empeora ol desemperio B = as tonsiones aumentan cuando mojora e desempotio C= coyuntura estratdgica que obliga auna reaccién del gobiemo efecto de fa informacién imperfecta (creciriento, tabilidad, tensiones sociopolticas crecientes) La figura 3 representa un andlisis en dos etapas de los motivos por los cuales la premisa de una relacién inversa entre el desemperio econémico yel conflicts sociopolitico ro se sustenta, y los momentos en que ello sucede. La primera etapa se refiere al periodo en que la situacién econémica empeora (diagrama 1), y la segunda, al perioco en que empieza a mejorar (diagrama 2). Luego del estallicio de la crisis econémica y sociopoittica en ig, y una vez que han comenzado a adoptarse en t, penoses medidas sociales, la mayoria de las sociedades muestran una paraddjice caida de la accién y la movilizacién colectivas, pese al deterioro permanente de las condiciones econémicas. La novedad es que la poblaci6n percibe el empecramiento de la situacion econémica como un resultado de las penosas medidas sociales necesarias, segtin insiste el gobierno, para controler le economia. Esta percepcién lieva a os sectores con aversién al riesgo (que no ven ninguna opcién realista ante las medidas oficiales) a cerrar filas con la *minorla permanente” que apoya al gobierno “pase lo que pase”, y luego ce sopesar los sacrificios actuales y los beneficios futuros, resuelven desmovilizarse. Esta Gesmovilizacién es une cclaborecién con la reforma neoliberal como estrategia mayori- taria. Empero, la minorla permanente que se opone a la reforma “pase lo que pase" ha visto menguada su capacidad para la accién colectiva por la estantlacién. Asi pues, un peor desemperioeconémico coincide con un afloiamiento de las tensiones sociopolicas, relacién positva que esta dada en el diagrama 1 por el punto A, en el que cambia laLA ECONOMIA POLITICA DEL AJUSTE ESTRUCTURAL 373 Gireccién de la curva en el pasaje de t, a t,. El diagrama 2 representa lo que ocurre ‘cuando se produce ei vuelco favorable de la economia. Después de t, empieza a mejorar la relativa estabilidad moretaria y se presenta una relacién inversa entre el mejoramiento econémico y la disminucién de las tensiones sociopoliticas. Luego de t, se alcanza cierto crecimiento y la curva continua refiejando e| aminoramiento de 10s conflictos, aunque la pendiente muestra una tasa de disminuci6én cada vez menor hasta llagar al punto B, a partir del cual vuelve a observarse una correlacién positiva ontre ol desempefo econdmico y los conflictos. En @! parrafo anterior explicamos por qué en ciartos momentos del proceso de reforma (punto A) el empeoramiento de la situacién econémica suele ir de la mano con una reduccién de las tensiones sociopolitcas. Pasando ahora al dagrama 2, notamos que en el punto B los efectos de la informacion imperfecta se tomnan confictvos desde €l punto de vista sociopoiitico. Como ya apuntamos, ciertos sectores del grupo con aversion al riesgo, incapaces de interir si se ha alcanzado o no un crecimiento sustentable, comienzan a inclinarse por una mayor combatividad, uniéndose a la “minorla permanente” que siempre se opone al gobierno, "pase lo que pase”. En el marco del mejoramiento econdmico, esta minoria opositora tiene mas recursos para su accién colectiva y se vuelve mas militante!4, La unién de estos dos grupos posibilita el ‘surgimiento de una mayoria opositora que amenaza con interrumpir el proceso de reforma. Una vez que e! gobierno reconoce esta tendencia, en el punto C, la superviven- cia de las medidas de reforra dependeran en gran medida de la capacidad politica y de las estrategias empleadas por las autoridades y la oposicién. En el punto C, el gobierno y sus equipos econémicos entrentan dos opciones basicas: 0 bien 1) su formulacion de la politica economica incorpora los procesos paliticos como elementos endégenos al modelo, y e! gobieino emprende negociaciones (que quizé lleven a establecer pactes sociales 0 polticos), 0 bien 2) las autoridades siguen justificando el modelo que adoptaron con un discurso en el que acusan @ sus cortrincantes de conducirse en forma “iracional”, "miope” y “egolsta"’®. Esta segunda opcidn implica ° Deliberadamente hemos ‘ratado el “desompotio econémico" coma si fuera un fendmone singular constitui- > por una serie de verlables {iflacién, crecimiento, défelt cel, uilidedes, nivel de ingreso) que tendon a ‘desplazarse en la misma direccién. Sin embargo, ya hemos apuntado que en la sete de variables uliizadas para ‘evaluar el desemperione se ha incluido el (des)empioo. El andiss de las dec'siones do los aclores en cuanto a tener ;pacioncia instomontar cus demandas pecria dosagragarso come funcisn de dotorminacles fenémanos, come la Inflacisn versus el desamplao. Este ojempie noes erbitatio: lnomos presente la observacin de Adam Przeworski yy Susan Stokes en sus andisis de Poloria y Berd, quenes sefialen que cuando la nflaciénes muy alla los actores se ‘mucstran diepusioe a logar a una transazcién entre un mayer desemplos y tue potoncicies beneficioe futures, ‘pero cuardo la infacién baja ya ne lo astan y emptondon estrategias revindicaivas, Para aun cuando Ficiéramos. fete andlsis desagregado (lo cual sobrepasa ls lcarces de esle ensayo) questo argumento cenval segura en io: loa actoros no son miopes. Mas bien, su cemportamionio os funcién de las exposiativas racionales y ia rmacion imperlecta que les caracteriza (p. 6), si padscen desempleo en el marco de un descenso de la inlactén), Sle caida dole inflacion permite cierto crecimiento, .qus so%al podria convencer @ los actores do que tedavia oe incbopencablo topertar los costes del decemples? {Oué agente seria lo bastante influyonta come para ‘contradecir la creencia impuesla por ¢ sentido comin: que la economia ya ha sido “curada’? Su imposibilicad de Y gputicién a las refomas neoiberales”