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  • 212-Las Vias Previas Administrativas para El Acceso A La Jurisdiccion Contencioso Administrativa PDF

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    CAPITULO XIV LAS VIAS PREVIAS ADMINISTRATIVAS PARA EL ACCESO A LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Pablo Perrino (*) - Ignacio de la Riva (**) ‘Sumanio: I. La regulacién det proceso contencioso administrative federal.- I Evolucién y consolidacién del régimen de vias adminis- trativas previas en el ségimen federal argentino.- IE. Las diferencias centre las vias administrativas impugnatoria y declamatoria.- A. Di- ferencias en cuanto al objeto.- B. Distintas exigencias temporales. C. Diferencias en lo atinente al agotamiento de la via.- D. Aplicacién del plazo de caducidad para demander.- E, Aptitad para modificer la relacién Juridica proexistente.- F. Ambitos de actuaci6n excluyentes. 1V, La va impugnatoria y el agotamiento de la via.- A. Agotamiento (9) Profesor edjunto ordinatio de Derecho Administrativo Ty del curso de Es- pecializacién en Abogacta del Estado de la Facultad de Ciencias juridieas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata. Profesor de la Maestrfa en Derecho Admi- nistrativo de la Bacultad de Derecho de la Universidad Austral, Profesor del curso de especializacién en Derecho Administrativo Econdmico y de la maestria en Derecho Empresario Bconémico dela Facultad de Derecho y Ciencias Politicas de la Universi- lad Catélica Argentina, Profesor del curso de especializact6n en Derecho Adminis- trativode la Facultad de Derecho dela Universidad Cat6licade La Plata. Secretariodel Instituto de Derecho Administrativo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires. Subdirector de la Revista de Derecho Administrative que cedita Abeledo-Perrot, Vicepresidente de Ia Asociacién Iberoamericana de Estudios de Regulacion (ASTER) (*) Esdoctor en Derechoy Economfa Piblicos porla Universidad de Valladolid (Espaiia). Magister en Derecho Administrative, por la Universidad Austral (Buenos Aires), Profesor titular de Derecho Administrativo y Profesor Titular de Dominio Publicoen a Universidad Catdlica Argentina., yde Derechos Reales Administrativos en la Universidad de Belgrano. Profesor invitado de la Escuela del Cuerpo de Abo- gados del Estado, de la Procuracisn del Tesoro de la Nacién, Autor de! libro Ayudas piiblicas (Incidencia de la intervencin estatat en el funcionamiento del mercado), ¥ ‘de numerosos articulos sobre diversos temas de Derecho Administrativo. 450, LAS VIAS PREVIAS ADMINISTRATIVA de la via respect de actos administrativos de alcance individual, BB, Impugnacidn de actos administrativos de alcance general.- V. La via del reclamo administrativo previo. Modificaciones introducidas a le LNPA por la reforma de la ley 25.344.- A. Modificaciones al artéculo 30 de la LINPA.- 1) Organos y sujetos antes los cuales debe dirigirse el re clamo previo.- 2) El reclamo administrativo y la impugnacién de actos administrativos.- 8) Principio de congruencia.- B. Modificaciones al arciculo 31 de la LNPA.- 1) Ampliacidn de los plazos para resolver el re Clamo.- 2) Irrecurribilidad del acto que resuelve el eclamo.- 3) EI plazo de caducidad para accionae y el silencio administrativo.- 4) El plazo de ccaducidad para accionar ante el rechazo expreso del reclamo previo.« 5) El examen de oficio de los requisitos de admisibilidad de la preten- sign. C. Modificaciones al articulo 32 de la LNPA.- 1) Repeticién de lo pagedo al Estado.- 2) Danos y perjuicios de fuente extracontractual '3) Supuestos de excepcidn eliminados por la ley 25.344.- VI. Valoracion critica del requisite de las vias previas administrativas. I. LA REGULACION DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL Como es sabido, a diferencia de lo que acontece en la generali- dad de las provincias y en la Ciudad Auténoma de Buenos Aires, en los cuales se dictaron normas reguladoras del proceso contencioso administrativo, en la orbita nacional jamésse logré la sancidn de un ordenamiento ritual que reglara las controversias judiciales contra el Estado. Infructuosos han sido los intentos para fijar de manera sistematica las normas procesales administrativas atinentes a los pleitos en que es parte el Estado Nacional o sus entes descentrali- zados (1). Alo largo de los aftos, de manera dispersa e inorganica, se han legislado algunos aspectos puntuales del proceso contencioso administrativo mediante el dictado de aisladas disposiciones legis- lativas, entre las cuales cabe citar: (@) La ley 3952, de Demandas contra la Nacién, del afio 1900, a través de la cual se establecié el requisito del reclamo administrativo previo (art.1°) y el caracter meramente declarativo de las sentencias condenatorias contra el Estado (art. 7°). (B) El decreto-ley 19.549, de Procedimientos Administrativos (2) (LNPA), dictado en el afio 1972, cuyo titulo final (IV) contiene algu- () Ver CANDA, FABIAN O, y PERRINO, PABLO B., EI proyecto de Cédigo Con- tenciaso Administrative Federal (Unexamen desus principaies institutos), ED 183-899. (@) Modificado porlas eyes 21.686 y 25.344 y por el decreto (delegado) 1023/01. PABLO PERRINO - IGNACIO DE LA RIVA, 451 nas disposiciones que reglan uno de los aspectos mds importantes del régimen procesal administrativo, como es el caso de los deno- minados requisitos de admisibilidad de la pretensién (v.gr acto definitivo o asimilable, agotamiento de la via, reclamacién previa, silencio y plazo de caducidad) (8) y del tramite procesal inicial del proceso contencioso administrative denominado “habilitacién de Ia instancia” (4). ‘Tal como surge de la exposicién de motivos de este tiltimo cuerpo normativo, las disposiciones incluidas en su titulo IV fue- ron introducidas al “solo efecto de salvar el vacio del momento (...) pues perderian vigencia tan pronto se sancione un Cédigo Procesal Contenciosoadministrativo” (6). El mencionado cédigo nuncase dicté y,al igual que ha ocurrido respecto de otras materias, lo que veniaa ser un régimen transitorio se transformé en permanente. (o) Fl régimen de ejecucién de las sentencias que condenan al Estado a pagar sumas de dinero, el cual esta reglado a través de diversas leyes, tales como la ley 23.982, conocida como Ley de Consolidacién de Pasivos del Estado, la ley 25.344 de emergencia econémica y financiera que establecié una nueva consolidacién (6), ylaley 11.672 (t.0 por decreto 689/99}, Complementaria Permanente de Presupuesto, y sus modificatorias. @ Asimismo, mediante numerosas leyes se han establecido procedimientos especiales de revisin en sede judicial sobre muy diversas materias, generalmente a través de la articulacién de re- () Laaplicacién de los escasos, pero no por ello poco trascendentes, preceptos de la ley 19.549, asi como de [a legisiacién procesal civil y comercial dictada para regir en otro ambito, dio lugar a severas y numerosas dificultades en su aplicacion (ver: MUNOZ, GUILLERMO A., Hacia una deconstruccién de la teorla det proceso administrativo, p. 1315 y sigtes., en Derecho Administrative, Homenaje al profesor Miguel S: Marienhoff, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998). (4) Ver PERRINO, PABLO E,, Proceso contencioso administrative y habilttacién de la instancia, p.99 y sigtes. en Control de la Administracién publica, RAP, Buenos ‘Aires, 2003, () Ver MARIENHOFE, MIGUELS,, A diez anosde la vigencia dea ley nacional de procedimientos administratives y de su decreto reglamentario: valoracién de las ‘mismos, LALEY, Buenos Aires, 1982-D-710, (@) Ver ADAGLIO, ALEJANDRO, La consolidacisn de deudas del Estado: la ley 25.344 de Emergencia Econémica y sus normas reglamentarias y complementarias, 1A, 2002-1V-1383, 452 LAS VIAS PREVIAS ADMINISTRATIVAS. cursos directos(7), que son resueltos en diversos fueros einstancias judiciales(8). Finalmente, cabe destacar queen lo que concierne al trémite de los juicios procesales administrativos, ante la ausencia de dispo- siciones especificas al respecto, se aplican en forma analdgica las disposiciones del Cédigo Procesal Civily Comercial dela Nacién @). Il, EVOLUCIGN Y CONSOLIDACIGN DEL REGIMEN DE ViAS ADMINISTRATIVAS PREVIAS EN EL REGIMEN FEDERAL ARGENTINO Originariamente, en el Ambito federal la exigencia de transitar una via administrativa previa a la promocién de un pleito contra el Estado no estuvo vinculada ala técnica francesa del acto previo, nia la del acto que causa estado 0 agota la via del derecho espaiiol -como sf ocurrié respecto de las legislaciones contencioso administrativas de las provincias-, sino al problema que suscité a fines del siglo XIX yprincipios del XX la demandabilidad del Estado Nacional (10). (7) Mas alté de su nomen juris, los recursos judiciales directos son verdaderas acciones procesales especiales cuyo objeto es la impugnacién de actos adminis trativos (HUTCHINSON, TOMAS, Estudio preliminar,p. 18 y sigtes. en la obra de Danielién, Miguel, Recursos judiclale y procedimientos administrativos, Rubinzal: Gulzoni, Santa Fe, 2000) que tramitan bajo un procedimiento més rapido, que debe estar rodeado de las garantias constitueionales que emanan del Estado de Derecho (CASSAGNE, JUAN CARLOS, Laaperturac pruebaen losllamados recursosjudicales, LALEY, 1997-D-867).Ellos no pueden serasimiladosalrecurso de apelacion previsto por os cédigos procesales contra las decisiones judiciales, ya que constituyen na vverdadera accién que debe posibilitar una instancia ordinaria de revisi6n plena, con debate y prueba (Conf. CNFed. Contenciosoadministrativo, sala 4, 1998/10/06, causa ‘Stillo, Gustavo. v, Comité Federal de Radiodifusién y otro", JA, 1999-IV, 224). (6) Laregulacién deestos stagularesremediosprocesales est4diseminada por :miitiples normas, las cuales los someten a distintos plazos de interposicién, requi- sitos, efectos y trdmites, con la consiguiente afectaciin al principio de seguridad juridica y tutela judicial efectiva que ello acerrea, en tanto torna muy difcultoso ‘su conociniento para los litigantes (PERRINO, PABLO E, y CANDA, FABIAN O., E! proyecto de Chidigo Contenciaso Administrativo Federal. Un examen de sus principa- les institutos, 183-929, BD, Buenos Aires, 1999). Ver la compllaci6n efectuada en la obradeDANIBLIAN, MIGUEL, Recursosjudicialesy procedimientos administrativos, estudio preliminer de Tomés Hutchinson, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2000) {@) Cir. CNFed. Contenciosoadministrativo, sala IM, causa 17314/94, ‘Salinas, ‘Angel Dario c/ EIN. (E.M.G.E,)s/rtiro militar res, del 22/06/96, concitadelas sen tencias dictadas por esa sala el 12/6/84 "Bautista", ED. 120-301 n° 7; 7/3/85 “Celia” RAP, 83- 77; 1/8/88 “Alvarez Lancelot’, LA LEY, 1988-D-448; 31/8/90 “Acosta” y de ta sala 1 25/9/86 *Conafer’, consid. VHLD. 1987-734, (10) LUQUI, ROBERTO E,, Hevisién judiciat de a actividad admintstrativa, ‘1, p.116, Asteea, Buenos Aires, 2005. Pablo. |GINACIO DE LA RIVA 453 En efecto, como consecuencia del afiejo y superado principio de la inmunidad soberana, receptado por la CS a partir de los pronun- ciamientos dictados en los casos “Seste, Vicente y Seguich, Antonio”, de] 29 de septiembre de 1864 (11), y “Gomez, José Candido”, del 1 de junio de 1865 (12), para demandar al Estado Nacional era preciso obtener su consentimiento mediante el dictado de una ley del Con- greso (recaudo conocido como “venia legislativa”). En el afio 1900, mediante la ley 3952, se elimind dicho requisito yse lo sustituyé por la exigencia de un reclamo administrativo pre- vio (13) a la promocién del pleito (art. 1°) (14). Sin embargo, debido a la interpretacién restrictiva de la ley se descarté su aplicacién en los casos en que el Estado actuaba como “poder publico” (15). Por (1) Fallos 1:317. En dicho caso, la CS sostuvo que es atributo de la soberanfa que, quien la inviste, no puede ser arrastrado ante tribunales sin su expreso con- sentimiento, por lo que el art. 100 de la G.N. (actualmente corresponde al art. 116) sélo la facultaba para intervenir en los casos en que la Nacién fuera parte actor (12) Fallos:2:36. Seals Muoz que después de estos pronunciamientos de la CS. ‘hubo un periodo signad por la incertidumbre. Nadie sabfa bien sl estas demandas

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