RELACIONES INTERNACIONALES | Situacién global en el siglo XXI Cuarta edicion J. Martin Rochester Traduccién RODRIGO JARAMILLO ARANGO Economista Universidad Nacional de Colombia Master en economia Western Michigan University Kalamazoo, Michigan ; Frederic S. Pearson | Revisin técnica | fede JAUME VIDAL CASANOVA | Licenciado en Ciencias Politicas Universidad Autonoma de Barcelona | Profesor de Relaciones Internacionales Universidad Nacional de Colombia | Santa Fe de Bogoté * Buenos Aires * Caracas + Guatemala * Lisboa + Madrid i ‘México + New York * Panamé » San Juan + Santiago de Chile + Sao Paulo \ ‘Auckland * Hamburgo * Londres * Milin * Montreal * Nueva Delhi + Paris San Francisco * San Luis * Singapur * Sidney * Tokio * TorontoRelaciones internacionales No esta permitida la reproduccién total o parcial de este libro, ni su tratamiento informatico, ni la transmisién de ninguna forma o por cualquier ‘medio, ya sea electrénico, mecdnico, por fotocopia, por registro u atros métodos, sin el permi- 0 previo y por escrito de los titulares del Copyright. DERECHOS RESERVADOS: Copyright © 2000, por McGRAW-HILL INTERAMERICANA, §. A. Avenida de las Américas No. 46-41. Santa Fe de Bogoté, D.C,, Colombia. ‘Traducido de la primera edicién en inglés de INTERNATIONAL RELATIONS ‘The global condition in the Twenty-First Century Copyright © MCMCXIX, por The McGraw-Hill Companies, Inc. ISBN: 0-07-049083-X Editor: Emma Ariza Herrera Diagramacién y armada electr6nica: Aurora Salamanca 1284567890 2134567890 ISBN: 958-41-0074-2 Impreso en Colombia Printed in Colombia ‘Se imprimieron 1,500 ejemplares en el mes de febrero de! 2001 Impreso en D'VINNI Ltda,CAPITULO 6 El proceso de politica exterior: Una visi6n desde su interiorACTORES NACIONALES E INTERACCIONES INTERNACIONALES Eerie anterior se cxaminaron algunos factores determinantes de la politica terior, Se anoto que aun cuando los atributos sistémicos y nacionales tienden a establecer cicrtas limitaciones sobre la accién del Estado, considerados individualmente y como tales no dictan o establecen el comportamiento o conduicta de Ia politica exterior, pero operan dentro de un conjunto de otros factores, como son los de carter idiosincrisico, En otras palabras, Ios lideres nacionales deben tomar decisiones que incluyen la posibili- dad de escoger opciones entze los fines y medios de la politica internacional, sin importar hhasta qué punto pueda parecer que sus manos estén atadas por ciertos condicionamicntos “estructurales”. En este capitulo se analizaré mas de cerca el proceso de toma de decisiones en la politi cca internacional, ineluyendo algunos de los factores mas sutiles que se presentan dentro de ella, Claramente, las instituciones y los procedimientos que constituyen el discfio de la politica exterior difieren de pais a pafs. Sin embargo, lo que interesa no son los aspectos legales y formales del proceso de tal politica, sino mas bien los variados factores —tales ‘como cl intelectual, el psicol6gica y otros— en los cuales sc basa el proceso de decisiones ‘en todos los sistemas politicos. Por ejemplo, los tipos de informacién y Jos limites de tiempo que se manifiestan para los gobernantes norteamericanos en una situacién de crisis, pueden darse en la misma forma en un proceso de toma de decisiones en Rusia, Jap6n, China y cualquier otro pais, y producen conductas similares en soluciones pareci das, especialmente si los individuos participantes tienen personalidades similares y las mismas tendencias 0 disposiciones cuando se encuentran en situaciones de presién. Gran parte de las discusiones en este capitulo constituyen una continuaciGn de los planteamientos hechos en el capitulo 5, con el propésito de analizar la forma en que las personas que toman las decisiones se relacionan con el medio que los rodea y con las circunstancias existentes. El interés es el de analizar con mayor detalle lo que sucede dentro del proceso de politica exterior, tratando de establecer la forma como os funciona- rios a cargo de la misma toman decisiones bajo circunstancias cambiantes, Se analiza en especial si las decisiones acerca de los fines y los medios de la politica exterior, tales como la utilizacién de armas mucleares, se hacen en una forma tan cuidadosa y racional como el iudadano comin podria asummir o esperat. Tal como lo plantea con gran agudeza Graham, Allison en su estudio sobre la crisis de Ios misiles en Cuba, tales preocupaciones no son de interés meramente académnico: Laczisis de los misiles de Cuba es un evento trascendental. Durante tree dias, en ‘cctubre de 1962, cxistié la mis alta probabilidad de que rmutieran més seres huma- nos en forma imprevista de lo que antes habia sido posible en la historia. Si hubicra ccurrida la muerte de 100 millones de estadounidenses, de 100 millones de ru308 y también de millones de europeos, las calamidades naturales y los actos de inhuman dad habrian parecido insignificantes, Dada la probahilidad del desastre, que el presi- dente Kennedy estim “como algo més de uno sobre tres", el haber escapado parece realmente s6rprendente. Este evento simboliza, si bien escasamente concebible, un ficcho central en nuestra exintencia. El pensar acerca de las consecuencias que s¢ Inubieran derivado de las decisiones y de las acciones de los gobiernos nacionales obliga a los estudisos de los sistemas de gobierno, como también a los mismos gobernantes, a analizar muy cuidadosamente estos problemas #Tiene cada pais una politica exterior? Seis meses después de que un presidente estadounidense tomé posesi6n de su cargo, un periddico present6 el siguiente titular: “El presidente Reagan presionado a presentar suBL PROCESO DE POLITICA EXTERIOR politica exterior”?, Pasado ya un afio de la presidencia del sucesor de Ronald Reagan, éste ‘también fue criticado por sus reacciones pasivas ante los eventos que s¢ sucedian, en lugar de tratar de influir sobre ellos, hasta que el titular de un periédico proclamé lo siguiente: "Surge una decidida politica exterior de Bush”. En la misma forma se criticé al sucesor del presidente Bush por la falta de direccién en la politica internacional y una importante revista sacé un articalo titulado: “La politica exterior de Clinton: éHay alguna doctrina en Ia Casa?"* Todos estos casos inevitablemente plantean la siguiente pregunta: politica exterior con respecto a qué? iSe trata del mundo, de América Latina, de Rusia, de la ayuda exterior 0 de la venta de armas? Estos titulares de prensa evocan Ia visiGn de que la politica internacional constituye un “plan tinico” consciente y de gran alcance —algo asi coma un plan maestro que contiene ‘un conjunto explicito de metas y de estrategias para alcanzar dentro del cual se incluyen y se adectan una serie de decisiones menores--. Con frecuencia se hace referencia a los "arquitectos” de la politica norteamericana o de la politica rusa. A. los lideres nacionales les gusta asegurar a los ciudadanos que tienen un plan y con frecuené contrapartes en otros Estados de robarles sus “grandes ideas”. Sin embargo, es necesario analizar hasta qué punto esto concuerda con la realidad, Entre quienes han planteado la pregunta de si los Estados, particularmente aquéllos con grandes dentocracias gubernamentales, tienen 0 no estas guias esta Henry Kissinger {al menos antes de que Hegara a ser secretario de Estado de Jos Estados Unidos). La cita ‘que se presenta ensegnida sugiere que cualquier concepciGn norteamericana de wna eama- tilla de lideres soviéticos planeando una conspiracién mundial dentro de las paredes del ‘Kremlin {o soviética de los Ifderes estadounidenses haciendo lo mismo dentro de la Ofici- nna Oval de la Casa Blanca} aun en el punto mas algido de la guerra fria, habria sido el resultado de la imaginacién de alguien: La pregunta mas frecuente que me hacen cuando me encuentro en el exterior, 0 117, Ademds de los escritos de Graham Allison citados en las notas de este capitulo, muchos otros trabajos han desafiado las premisas asociadas con el “actor racional” y con el andlisis tradicional de la politica exterior. Entre los académicos que han examinado el | papel general de las imagenes y de los factores psicoldgicos como posibles fuentes de ! inracionalidad estin: Kenneth Boulding, The Image (Ann Arbor: University. of Michigan Press, 1956); Martha L. Cottam, Foreign Policy Decision Making: The Influence of Cognition (Boulder, Colo. Westview Press, 1986]; y Robert Jervis, Perception and Misperception in ' Intemational Politics (Princeton, NJ.; Princeton University Press, 1976), Ver también Jon Hurwitz et al, “Foreign Policy Belief Systems in Comparative Perspective: The United States and Costa Rica’, International Studies Quarterly, 37 (September 1993}, pp. 248-270. | i Un vivo debate académico es el que ha existido entre la escuelas de los “ravionalistas"” y “reilexivistas", la primera sostiene la importancia‘de los ealculos objetivos y del descar- nado interés como la fuerza determinante de todas las decisiones cn matetia de politica internacional. La segunda subraya la importaneia de las ideas subjetivas, de las normas y de los elementos varios que conformai la ideologta. Diversos puntos de vista sobre esta 7 materia se encuentran en Judith Goldstein y Robert O. Keohane, Ideas and Foreign Policy: Beliefs, Institutions and Political Change (Ithaca, N.Y: Cornell University Press, 1993), Ngaire Woods, “Economie Ideas and International Relations’, International Studies Quarterly, 39 (june 1995}, pp. 161-180; Robert O. Keohane, “International Institutions: ‘Two Approaches", en International Institutions and State Power (Boulder, Colo.: Westview tf Press, 1989), pp. 158-179; Alexander Wendt, "The Agent-Structure Problem in International Relations Theory", International Organization, 41 (Summer 1987), pp. 335- i 370, y Roxanne Lynn Doty, "Foreign Policy a Social Construction: A Post-Postivist Analysis i of US. Counterinsurgeney Policy in the Philippines", International Studies Quartely, 37 i (September 1993}, pp. 297-320 i Un trabajo que intenta “sentar las bases de una teoria realista sobre las acciones del Estado y que tiende puentes entre la politica doméstica y la politica internacional” se encuentra en Michael Mastanduno, David A. Lake, yG. John Ikenlberry, “Toward a Realist Theory of State Action”, International Studies Quarterly, 33 (December 1989}, pp. 457- | 474. Ver también Wendy L. Hansen y Kee Ok Park, “Nation-State and Pluralistic Decision ‘Making in Trade Policy: The Case of the International Trade Administration”, International Studies Quarterly, 39 (June 1995), pp. 181-211, Judith Goldstein y Stefanie Lenway, “Interests or Institutions: An Inquiry into Congressional-ITC Relations”, International Studies Quarterly, 33 (September 1989), pp. 303-327; y E. Ray, “Changing Patterns of 4 Protectionism: The Fal in Tariffs and the Rise in Non-Tariff Barriers”, Northwestern Journal of International Law and Business, 8 (1987), pp. 285-327. : Existen varios vollimenes que contienen una serie de estudios de casos breves pero muy ilustrativos sobre decisiones especificas en materia de politica internacional, junto con stt estructura analitica; éstos incluyen a Morton H. Halperin y Arnold Kanter, eds., Readings ' in American Foreign Policy: A Bureaucratic Perspective (Boston: Little, Brown, 1973), cl | cual se enfoca primordialmente sobre la dindmica del proceso organizacional de la toma de decisiones; Irving L. Janis, Groupthink, 2nd ed, (Boston: Houghton Mifflin, 1982), el cual se centra en la dinamica de las decisiones de grupo, y Lawrence S. Falkowski, Presidents, Secretaries of State, and Crises in U.S. Foreign Relations: A Model and Predictive AnalysisEL PROCESO DE POLITICA EXTERIOR Boulder, Colo: Westview Press, 1978), cap. 5, que trata sobre el comportamiento de los jndividuos que toman las decisiones particularmente en situaciones de crisis, Un trabajo excelente que analiza a los individuos, los pequcios grupos y las organizaciones como a tnes “sistemas interrelacionados del sistema de toma de decisiones en la politica interna- cional”’ y que contiene numerosos ejemplos de “impedimentos de los procesos de infor- macién” en materia de politica internacional es Alexander L. George, Presidential Decisionmaking in Foreign Policy (Boulder, Colo.: Westview Press, 1980]; ver también Margaret G. Hermann y Charles Hermann, “Who Makes Foreign Policy Decisions and How: An Empirical Inquiry”, International Studies Quarterly, 33 (December 1989), pp. 361-387, Pata cstudios de casos més extensos y elaborados sobre varias decisiones de politica internacional, ver los trabajos citados en las notas, incluyendo Allison (sobre la crisis de los misiles de Cubs}, Paige (sobre Corea] y Wohlstetter (sobre Pearl Harbor). Aun cuando todos estos volimenes tratan simulténeamente sobre la politica exterior de los Estados Unidos, las conclusiones generales de los autores acerca de la dinamica de la politica internacional se plantean como aplicables también a otros paises. Sobre el rol de la ética en las relaciones internacionales, ver los ensayos de Arnold ‘Wolfer’s essay “Statesmanship and Moral Choice” en Discord and Collaboration (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1962}, pp. 47-65, Stanley Hoffman, Duties Beyond Borders On the Limits and Possibilities of Ethical International Politics (Syracuse, N.Y.: Syracuse University Press, 1981); Joseph S. Nye, Nuclear Ethics {New York: Free Press, 1986); ¥ Rachael M. MeCleary, ed, Ethics and International Affairs (Boulder, Colo.: Westview Press, 1991). 227