+ XXXIX. LA BUROCRACIA EN EL NIVEL CALLEJERO: LA FUNCION CRITICA DE LOS BUROCRATAS EN EL NIVEL CALLEJERO* MICHAEL Lipsky Losserviborés piblicos ocupan ena actualidad una posicién crucial en la sociedad estadunidense. Aunque por lo general son considerados ‘como empleados de bajo nivel, las acciones de la mayoria de ellos cons- tituyen en realidad los servicios "prestados” por el gobierno. Ademas, cuando las deciziones individuales de estos trabajadores se toman en conjunto, se convierten o equivalena la politica de una dependencia. Si la politica del gobierno consiste en entregar "bienes” —como beneficen- cia 0 albergues piblicos— o en conferir una condicién social —como “criminal” 0 “enfermo mental” —, las acciones discrecionales de esos empleados son los beneficios y sanciones de los programas de gobierno, odeterminan el acceso a los derechos y prestaciones del gobierno. [ ~Lamayoria de los ciudadanos se encuentracon el gobierno (si es que llegaa encontrarlo) no por medio de cartas asus congresistas niasistien- doa reuniones de la junta escolar, sino por medio de sus maestros y de los maestros de sus hijos, y por medio del policia de la esquina 0 del patrullero, Cada encuentro de este tipo representa un ejemplo de pres- tacién de politica. Los servidores piblicos que interactiian directamente con los ciuda- danos en el curso de su trabajo, y que gozan de considerable discrecio- rnalidad en su ejecucién, son llamados en este estudio burdcratas en el nivel callejero. Las dependencias del servicio pablico que empleana un nume- FOSighificativo de burdcratas de ese tipo en proporcién a su fuerza de trabajo reciben el nombre de burocracias en el nivel callejero. Los tipicos burécratas de nivel callejero son los maestros, policias y otro personal * Steet-Level Burenucracy: Dilemmas ofthe Individual in Public Services, de Michael Lipsky, © 1980 Russell Sage Foundation. Utilizado con autorizacién de la Russell Sage Foundation, 780 LA BUROCRACIA EN EL NIVEL CALLEJERO 7m que vela por la aplicacién de la ley, trabajadoras sociales, jueces, aboga- dosy personal de los tribunales, trabajadores de la salud y muchos otros empleados pablicos que conceden acceso a los programas del gobierno y prestan servicios con ellos. Quienes trabajan en estos empleos suelen tener mucho en comin, porque comparten condiciones de trabajo ana- Iiticamente similares.! La forma en que los burécratas de nivel callejero distribuyen benefi- cios y sanciones estructura y delimita las vidas y oportunidades de la genle. Estos modos orientan y aportan los contextos sociales (y politicos) enqueel pueblo acttia. Asi, toda extensién de los beneficios del servicio vaacompafiada por una extension de la influencia y el control del Esta- do. Como proveedores de beneficios pablicos y guardianes del orden. piiblico, los burécratas del nivel callejero son el centro dela controversia politica, Constantemente se ven desgarradoé por las exigencias de los Por las oxigencias de otro_arupos-de ciudadanos, Ze Que meorn cficacia yla eficiencia de los servicios del gobierno, Como Tos salarios de @los burécratas constituyen una proporcién considerable de los gastos gubernamentales —aparte de la defensa—, toda duda acerca del tama- fo de los presupuestos del gobierno se convierte pronto en preocupa- cién por el alcance y contenido de esos servicios publicos. Ademés, estos trabajadores han extendido y consolidado cada vez mas su fuerza colec- tiva, de modo que en las disputas por el alcance de los servicios ptiblicos se han convertido en una considerable fuerza independiente para la resolucién de las controversias que afectan su condicién social y su posicion + Estasdefiniciones sonanaliticas;nosecentranen lasfunciones aborales nominales, sino en las caracteristcas de situaciones laborales en particular, De este modo, no todo burécrata de nivel calleero trabaja para una burocracia de nivel callejer [por ejemplo, Lun especialista en reasignaciones (ua tipo de burécrata callers) puede trabajar para tuna agencia de renovacion urbana cuyosempleados son,ensu mayoria, planificadores, constructores y otros técnicos), Ala inversa, no todos los empleades de las buroceacias de nivel callejero son burécratas de nivel calejero (por ejemplo, los archivistas de tn ddepartamento de beneficencia, olos policias en Sus rutinariasasignacionesen la oficina). "Elconcepto de una burocracia de nivel callejeo fue propuesto originalmente en un ensayo preparado para la reunion anual de la Asociacién Estadunidense de Ciencias Politics, en 1969, “Hacia una teoria de a burocracia de nivel calejero”. Después fue revisado y publicado en Willis Hawley y Michael Lipsky (comps), Theoretical Prspec- tiveson Lrbun Politics, Englewood Cliffs N. ], Prentice-Hall, 1977, pp. 196-213,782 LOS ANOS SETENTA Y OCHENTA Los burécratas del nivel callejero dominan las controversias politicas por los servicios pablicos, y esto por dos razones generales. En primer lugar, los debates sobre el aicance apropiado y el enfoque en los servicios gubernamentales se producen, esencialmente, en torno al alcance y la funcién de estos empleados puiblicos. En segundo lugar, estos burécra- tas ejercen unainfluencianotablesobrela vidadela gente. Yesta influencia puede ser de varias clases. En su tratocon los ciudadanos, les hacen espe- rar servicios del gobierno y un lugar en la comunidad politica. Determi- nansilos ciudadanos son candidatos adecuados para recibir beneficios y sanciones del gobierno. Supervisan el trato (servicio) que reciben los ciudadanos en estos programas. De este modo, encierto sentido los bu- récratas de nivel callejero cumplen implicitamente la funcién de media- dores enciertos aspectos de la relacién constitucional de los ciudadanos con el Estado. En suma, ellos tienen Jas claves de una dimensién ge la ciudadania. (CONFLICTO POR EL ALCANCEY LASUSTANCIA DELOS SERVICIOS PUBLICOS Enel mundo de la experiencia percibimos a maestros, trabajadores de asistencia social y policias como miembros de dependencias publicas organizadas y motivadas por separado. Y eso son, desde muchos puntos de vista. Perosi dividimos alos empleados puiblicos teniendoen cuenta si interactéan directamente con los ciudadanos y gozan de facultades discrecionales sobre aspectos importantes de sus vidas, veremos que unaalta proporcién y un néimero enorme de esos trabajadores compar- ten estas caracteristicas laborales. Abarcan una gran parte de todos los empleados piblicos que trabajan en asuntos internos. Los gobiernos estatales y locales emplean aproximadamente 3.7 millones de personas enescuelas locales, mas de 500 mil personas en operaciones de policia y més de 300 mil personas en la asistencia pablica. Los empleados de las escuelas piblicas representan mas de la mitad de todos los trabajadores empleados en los gobiernos locales. La enseftanza representa cerca de dos tercios del personal de educacién, y muchos de los restantes son. exmaestros dedicados a la administracion, o trabajadoras sociales, psi célogos y bibliotecarios que prestan servicios directos en las escuelas. De los 32 millones de empleados piblicos de gobiernos locales no de- dicados a la educacién, aproximadamente 14% trabajan como policias.. LA BUROCRACIA EN EL NIVEL CALLEJERO 783 Uno de cada 16 empleos en los gobiernos estatales y locales aparte dela ‘educacién es ocupado por un trabajador de la asistencia publica?Enesta yotras areas, la mayoria de los puestos son ocupados por personas con responsabilidades de interactuar con los ciudadanos. ‘Otros burécratas de nivet callejero abarcan una parte importante del resto de la némina de personal de los gobiernos locales. Aunque la Oficina del Censo de los Estados Unidos no desglose otras clasificacio- nes laborales que serian titiles para nuestros propésitos, podemos supo- ner que una gran parte del 1.1 millones de trabajadores de la salud, la mayor parte de los 5 000 abogados del servicio pablico,t muchos de los ‘empleados de los diversos sistemas de tribunales y otros empleados piblicos también actéan como burécratas de nivel callejero. Algunas de las ciudades mas grandes de la nacion emplean un némero pasmoso de burécratas en el nivel de la calle. Por ejemplo, los 26 680 maestros de escuela de Chicago son més que las poblaciones de muchos de los su- burbios de esa mismaciudad.® ‘Otra medida de a importancia de los burécratas del nivel callejeroen el servicio pablico es la cantidad de fondos pablicos asignados para pagarles. De todos los salarios de gobiernos locales, en 1973 mas de la mitad fue para la educacidn pablica. Casi 80% de este dinero se empleo para pagar a personal docente. Los salarios de los policias fueron apro- ximadamente una sexta parte de os salarios piblicos locales no asigna- dos a la educacion* Gran parte del crecimiento del empleo pitblico en los altimos 25 afios 2 U.S Bureauof the Census, Pubic Employment in 1973,Series GE73 nim.1, Wash- ington, D.C, Government Printing Office, 1974, p.9. Presentadoen Alan Baker y Bar- tata Grouby, "Employment and Payrollsof State and Local Governments by Function (October 1973", Municipal Yer Book, 1973, Washington, D-C., International City Mana- gers Association, 1973, pp. 109-112, cuadro 4/3. También Marianne Stein Kah, “City Employment and Payrols 1975", Municipal Yeur Book, 1977, Washington, D.C. Inter- rational City Managers Assocation, 1977, pp. 173-179. Estas cifrasze han ajustado para representarequivalentes de tiempo completo, Cone propSsitode evalua las compro- trisos pblicos cn la prestacin de servicios, os equivalents de tiempo completo son ‘stadistcas més apropiadas que las cifras del total de empleos, que cuentan a muchos templeadosde medio tiempo. ‘ery H. Galper, Te Plitcsf Soi! Seizes, Englewood Cliffs N, Prentice-Hall, 1975, p56 Lois Frer, Daath ofthe Li, Nueva York, McKay, 1975, -191 5 New York Tims, de abil de 1976, p 22 * Baker yGrouby, “Employment and Payrollsof tate and Local Governments”734 LOS ANOSSETENTA Y OCHENTA. ccurtié en las filas de los burécratas del nivel de la calle. De 19551975, elempleo en el gobierno se duplicé ampliamente, en buena medida por la explosion demogréfica” de los aftos de posguerra y por el rimero creciente de ciudadanos de edad avanzada y dependientes, que aumen- té la actividad estatal y local en educacién, salubridad y beneficencia publica? Las burocracias de nivel callejero emplean enormes cantidades de fuerza de trabajo. Su labor consiste en prestar servicios al piblico, y los costos de operacién de esas dependencias reflejan su dependencia de los trabajadores asalariados. Por ello, la mayor parte de lo que gasta el. gobierno en educacién, policia u otros servicios sociales (aparte, desde luego, del mantenimiento del ingreso, 0 en el caso de las prisiones, el mantenimiento de los reos), va directamente para pagar alos burdcvatas de nivel callejero. Por ejemplo, en las grandes ciudades mas de 90% de los gastos de policia sirve para pagar salarios.* Los salarios de los burdcratas en cuestién no sélo forman una gran parte del costo de los servicios pablicos; también, con el paso del tiempo, laesfera de los servicios pablicos que empleana dichos burdcratas se ha ensanchado, Durante un tiempo, las obras de beneficencia fueron res- ponsabilidad de agencias privadas. Hoy, el gobierno federal satisface las necesidades de ingreso de los pobres. El sector piblico ha absorbido Naw York Times, 10 de julio de 1977, p. F13, * Decuatrociudadescon poblacionesdemasde un millon de habitantes, querespon- dierona una encuesta del Municipal Year Book, la proporcién de gastos de némina respecte alos gastos totales en los departamentos de policiatuvo un promedio de 94%, y no pas de 86 por ciento, Las ciudades con poblaciones més pequerias mostraron tendencias similares. Estas observaciones se derivaron de David Lewin, "Expenditure, Compensa~ tion, and Employment Data in Police, Fire and Refuse Collection and Disposal Depart- ‘ments", Municipal Year Bok, 1975, pp. 39-98, cuadro 1/21. Sin embargo, lavariacién fue ‘mucho mayoren lascindades menos populosas,acausa de menores cifras bisicas y por fl hecho de que cuando las ciudades con bases mis pequeflas hacen inversiones de capital, cambia més marcadamente la proporcién del personal en relacin cone! total de gastos. El hecho de que los gastos pablicos paralas burocracias de nivel callejro sea bisica- mente salarios para individuos, también puede demostrarse en elcaso della educacién. Por eemplo, msde 73% de todos los gastos no ce capital de educaci6n dentro de dreas _metropolitanasestadisticas ze destinana servicios personales (es decir, asalarios). Vease Government Finances, nim Finances of School Districts, 1972U. , Census of Govern- ‘ment Bureau of the Census Socal and EconomicStatistics Administration, U.S. Depart smentof Commerce), cuadro 4. stb LA BUROCRACIA EN EL NIVEL CALLEJERO 785 responsabilidades antes asumidas por organizaciones privadas, en &m- bitos tan diversos y fundamentales como policia, educacién y salud. ‘Ademiés, en todos estos campos, el gobierno no sélo ha sustituido a las organizaciones privadas, sino que también ha extendido la gama de responsabilidad de las organizaciones pablicas. Esto se manifiesta en las mayores expectativas de la sociedad en materia de seguridad pabli- ca, la extensién de las responsabilidades en las escuelas, que hoy se preocupan por el desarrollo de infantes asi como de posadolescentes, y laexigencia publica de servicios médicos de atencién ala salud? Laseguridad, la salud y la educacién pablicas, atin pueden ser objeti- vos sociales elusivos, pero en el siglo pasado quedaron transformadas enareas en las que hay una activa responsabilidad de parte del gobierno. Latransformacién de la responsabilidad pablica ena esfera del bienes- tar social ha llevado a algunos a reconocer que lo quela gente “tiene” en la moderna sociedad estadunidense a menudo puede consistir basica- mente en sus derechos a la “generosidad” del gobierno, y que los dere- chos a esta “nueva propiedad” deben protegerse como derechos de los ciudadanos.%® Los burécratas de nivel callejero desempefian una fun- ciGn crucial en esos derechos de los ciudadanos: o bien aportan directa- mente beneficios puiblicos por medio de servicios, o bien median entre los ciudadanos y sus posesiones nuevas, pero todavia no seguras. ‘Cuanto més pobre seala gente, mayor serd la influencia que los bur6- cratas del nivel de la calle tiendan a tener sobre ella. En realidad, estos trabajadores ptiblicos estan situados de tal manera que bien pueden ser tenidos como parte del problema de ser pobre. Considérese a alguien ‘que reciba pagos de beneficencia, viva en una vivienda publica y busque ayuda de un abogado gratuito para reinstalar a su hijo ena escuela, quien fue expulsado por sus frecuentes encuentros con la policia. La * Muchos analistas han estudiad el creciente papel de los servicios en la economia, ‘Veanse Daniel Bell, The Coming of the Post-Industrial Society: A Venture it Social Forecas- ting, Nueva York, Basic Books, 1973; Alan Gartner y Frank Reissman, The Service Society andthe Consumer Vanguard, Nueva York, Harper & Row, 1974; Victor Fuchs, The Service Economy, Nueva York, Columbia University Press, 1968. Sobrelas transformaciones de la asistencia pablica, véase Gilbert Steiner, Social Insecurity, Chicago Rand McNally, 1966, cap, 1; sobre a seguridad piibica, véase Allan Silver, “The Demand for Order in ‘Givil Society”, en David Borda (comp ), The Police: Sx Sociological Essays, Nueva York, John Wiley, 1967, pp. 1-24 ® Charles Reich, "The New Property”, Yale Law Journal, vol. 72, abril de 1964, p.733-787.786 LOS ANOSSETENTA Y OCHENTA, madre se ve atrapada en una red de burécratas de las calles, con orien- taciones conflictivas, todos los cuales actiian en lo que llaman “en interés deella” yen interés puiblico”.” Las personas que no pueden comprar servi deben buscarlos en el gobierno, si quieren recibirlos. En realidad, se toma como sefial de progreso social el hecho de que a los pobres se les haya dado acceso a los servicios, sison demasiado pobres para pagarlos. De este modo, cuando los reformadores sociales tratan de paliar los problemas de los pobres, a menudo terminan discutiendo sobre lacate- goria de los burécratas de nivel callejero. Los reformadores del bienestar social pasan a una prestaci6n de servicios separada, partiendo de deci- siones acerca de los pagos de mantenimiento, o bien idean un sistema negativo de impuesto sobre a renta, que eliminaria de la beneficenciaa las trabajadoras sociales. La acumulacién y rezago de casos pendigntes enlos tribunales provocan la propuesta de aumentar el niimero de jue- ces. El reconocimiento de que el desarrollo de la temprana nifez esta- blecié en gran parte el potencial de logros ulteriores dio por resultado la creacién de programas nuevos (como Head Start), dentroyy fuera de las instituciones ya establecidas, con objeto de dar experiencias mas ricas a Iatemprana nifez. Durante la década de 1960 y comienzos de la siguiente, la respuesta gubernamental a los problemas sociales consistié en encargar su aten- cién a un cuerpo de burécratas de nivel callejero. ¢Estan privados los pobres de igualdad de acceso a los tribunales? Dadles abogados. De igual acceso al cuidado de la salud? Estableced clinicas de vecindario. {Y oportunidades de educacién? Cread programas de enriquecimiento preescolar. Es mucho més facilly menos perturbador crear empleo para los burécratas del nivel de la calle que reducir las desigualdades de ingreso. En afios recientes, los empleados piblicos se han beneficiado consi- derablemente de] aumento del gasto pablico en las burocracias de nivel callejero.? Los salarios han aumentado, dejando de ser insuficientes enel sector privado ™ Carl Hosticka, “Legal Services Lawyers Encounter Clients: A Study inStreet-Level “Bureaucracy”, tesis doctoral, Massachusetts Institute of Technology, 1976, pp. 1-13. ™ Vease el convincente ensayo de Frances Piven enquue argumenta que los trabaja- ores de servicios sociales fueron los principales beneficarios de los programas federa- les tocantes a lasciudaades y alos pobres durante el decenio de 1960. Piven, “The Urban LA BUROCRACIA ENEL NIVEL CALLEJERO 77 para volverse respetables y hasta codiciables. Mientras tanto, los em- pleados pitblicos, encabezados por burécratas de nivel callejero, han logrado un control sin precedentes sobre su medio de trabajo, gracias a la creacién de sindicatos y asociaciones similares." Por ejemplo, los maestros y otro personal escolar han logrado conservar a menudo sus. puestos y hasta aumentar su niimero, aunque las escuelas se ven mas frecuentemente atacadas por lo que les cuestan a los contribuyentes. La proporcién de personal docente en las escuelas ha seguido aumentando, pese a la reduccién del ntimero de nifios en edad escolar. Este hecho complementa el apoyo del publico general a la idea de que algunos burdcratas de nivel callejero, como los maestros ylos policias, son nece- sarios, para mantener una sociedad sana.) Lacrisis fiscal que ha afectado a muchas ciudades, especialmente a Nueva York y en fecha més reciente a Cleveland y Newark, ha ofrecido la oportunidad de evaluar la capacidad de los servidores pablicos para con- servar su empleo bajo enormes presiones. Dado que una parte tan grande delos presupuestos municipales consiste en costos inflexibles y obligato- ris —por el servicio de la deuda, planes de pensién y otras prestaciones al personal, aumentos desalario obligados por contrato, compromisos de gasto de capital, adquisicion de ener gia, etc.—, el lugar donde encontrar “grasa” que se pueda eliminar de los presupuestos municipales esta en elsector de servicios, donde el monto de los gastos suele ser principal- mente en salarios. Aunque en este periodo de crisis se haya despedido a muchos empleados del servicio piblico, resulta revelador que los Crisis: Who Got What and Why”, en Richard Cloward y Frances Piven, The Politics of Turmoil, Nueva York, Vintage Books, 1972, pp. 314-351 "J, Joseph Loewenberg y Michael H. Moskow (comps), Collective Bargaining in Government, Englewood Ciifs, N. J, Prentice-Hall, 1972. A. Laurence Chickering (comp,), Public Employee Unions, Lexington, Mass, Lexington Books, 1976, y Margaret Levi, Bureaucratic Insurgency, Lexington, Mass. Lexington Books, 1977. ¥ La decadenciaes funcién dela menor tasa de nacimientos y la periodicidad en el lamano de la poblacion de edad escolar que originalmente resulté de la explosi6n de -acimientos que siguié ala segunda Guerra Mundial, Vease Bakery Grouby, Murcipal Year Boo 1995 pp 109s, skrels propercinesdelosservcion he ° Esta perspectiva sigue siendo aplicable en el periodo actual Sin embargo, como reaccién a esta tendencia han obtenico apoyo cierlos programas que eliminarian alos Imediadores y prestadores de servicios, Como un impuesto negativo sobre la renta y agospara ayuda de vivienda La penuria fiscal ha lamadolaatencién del pablicohacia ‘uestiones concernientes a la utlidad marginal de algunas de esta reas de servicio,788 LOS ANOSSETENTA YOCHENTA. trabajadores de dicho sector con frecuencia hayan logrado negociar, cabildear y halagar a las autoridades para minimizar este desgaste*En sus reclamaciones cuentan conel apoyo de un piblico temeroso de que se reduzca la fuerza policiaca en lacalle, resentido por la suciedad de las. calles, resultante de tener menos barrenderos. También los apoyan las fa- milias cuyos hijos recibiran menos instruccién de menos especialistas que ‘enel pasadosisedespideamuchos maestros. Y novacontrasusargumen- tos el hecho de que muchos empleados pablicos y sus parientes votan enlaciudad, pensando en las reducciones desu fuerza laboral."” Elcrecimiento del sector deservicios representa los més grandes alcan- ces del Estado benefactor. El sector de servicios penetra en cada esfera de las necesidades humanas, conforme son reconocidas y definidas, y crece dentro de toda area reconocida. Esto no equivale a decir que se ha satis- echo la necesidad, sino sélo que el Estado de servicio derriba las barre- ras que habia entre la responsabilidad publica y los asuntos privados. La crisis fiscal de las ciudades se centra en el sector de servicios, desafiando fundamentalmente las prioridades del Estado de servicio, de acuerdo con las actuales percepciones de escasez. Hoy, los liberales se han unido alos conservadores en el ataque ala prestacién de servicios. Nolo hacen directamente, cuestionando que sean apropiadas las res- ponsabilidades de servicios publicos desarrolladas en este siglo, sino de forma disimulada, arguyendo que el aumento de empleados publicos y sus demandas aparentemente irreversibles de ingresos amenazan la autonomia, flexibilidad y prosperidad del orden politico. Las discusio- nes en torno al ambito apropiado de los servicios se enfrentan ala ame- naza de verse abrumados por los desafios a toda la estructura de servi- cios sociales, tal como se ve desde la perspectiva de presupuestos pa- blicos desequilibrados. CONFLICTOPORINTERACCIONES CON LOS CIUDADANOS: ‘Ya he argumentado que los burécratas del nivel callejero generan con- troversias, porque también se les debe hacer frente si se quierecambiar + Considérense a los policias de la ciudad de Nueva York que en octubre de 1976 accedieron a trabajar tiempo extra sin paga, para que no se eliminara a todo un grupo de patrulleros novatos. New York Times, 24 de octubre de 1976, p. 24. No puede haber mejoriustracién de la fuerza de ls trabajadores organizados de LA BUROCRACIA EN EL NIVEL CALLEJERO 79 la politica. Una segunda raz6n de que este tipo de burécratas suela ser el tema de la controversia publica es lo inmediato de sus interacciones conlos ciudadanos y su impacto sobre la vida de las personas. La politica aplicada por estos burécratas la mayoria de las veces es inmediata y personal, Habitualmente toman decisiones en el lugar mismo (aunque algunas veces eviten hacerlo), y sus determinaciones se centran entera- mente en el ciudadano. Encontraste, un programa de renovacién urba- na podria destruir todo un vecindario y sustituirlo con nuevas viviendas y diferentes ciudadanos, pero la politica se prolong6, tuvo muchas eta- pas diferentes y por lo general se desarrollé en lugares muy alejados de a vida cotidiana de los residentes en el vecindario, Las decisiones de los burécratas que nos ocupan suelen ser redist butivas, tanto como de asignacién de recursos. Al determinar la elegibi- lidad para recibir beneficios, ellos favorecen las reclamaciones de algu- nos ciudadanos que piden bienes y servicios gubernamentales a expen- sas de los contribuyentes generales y de aquellos cuyas reclamaciones son rechazadas. Al aumentar 0 reducir la disponibilidad de beneficios para las poblaciones de bajos ingresos, regulan implicitamente el grado de redistribucién, que sera pagado por los sectores mas présperos. En otro sentido, al aplicar una politica, los burécratas de nivel calle- jero toman decisiones sobre personas que afectan sus oportunidades de vida. Designar o tratar aalguien como merecedor de asistencia publica, como delincuente juvenil ocomo persona de grandes realizaciones afec- talasrelaciones de otros con esa persona, y también afecta la autoestima de la persona. Asi empieza (0 contintia) el proceso social que, segan inferimos, es el causante de todas esas profecias que se realizan por si solas. El muchacho a quien e considera un delincuente juvenil desarro- la esa autoimagen y se agrupa con otros “delincuentes”, con lo cual aumenta asi las posibilidades de que Ilegue a adoptar la conducta que, para empezar, se habia considerado incipiente. Los niftos a quienes su ‘maestro considera muy bien dotados para aprender, aprenden més que servicios yel apoyo que puedan darlelosintetoses afectados quella Asamblea del Estado dde Nueva York, lacual derogé el veto del gobernador Hugh Carey ala llamada propues- tade ley de Stavisky. Esta legislaciGn, escita en un periodo de gran preocupacién por el recorte al presupuesto de la ciudad de Nueva York, exigla que la ciudad no gastara ‘menos en educacién durante los tres anos siguientes al deeplome fiscal que en los tres afios anteriores a lacrisis, loque taba mas Gn las manos de losfinancieros de la ciudad. ‘Naw York Tines, 4 de abril de 1976, p.B6;18 de abril de 1976, p. Es.790 LOS ANOSSETENTA Y OCHENTA sus compaferos de igual inteligencia, a quienes no se consider6 supe- tiores.!® Los que reciben pagos de asistencia publica encuentran oacep- tanalojamiento inferior a aquéllos que tenian ingresos disponibles igua- les, pero que no reciben tales pagos."” ‘Una faceta definitoria del medio laboral de los burécratas del nivel de lacalle, es que deben enfrentar las reacciones personales desus clientes a las decisiones que ellos tomen, independientemente de sus consecuen- cias. Decir que la autoestima de la gente se ve afectada por las acciones de burécratas de este tipo equivale a decir que la gente reacciona a la politica, y estono se limita exclusivamente a los procesos subconscien- tes. Los clientes de las burocracias de nivel callejero responden furiosa- mente a injusticias, reales o imaginarias, crean estrategias para ganarse labuena voluntad de los trabajadores, actdan mostrandose agradecidos y entusiastas o sombrios y pasivos como reaccién a las decisiones de Gichos burécratas. Una cosa es ser tratado con negligencia y en forma rutinaria por la compafia de teléfonos, la oficina de trénsito u otras dependencias del gobierno cuyos agentes ignoran las circunstan personales de quien envia una queja ona solicitud, y otraser desderia Go, catalogadoy tratado “burocraticamente” (enel sentido despectivo) por alguien con quien se esté hablando cara a cara y de quiense espe Fapor lomenos que escuche con paciencia y simpatia. En pocas palabras, la realidad del trabajo de los burécratas mencionados dificilmente po- dria estar mas lejos del ideal burocratico de desapego personal en la toma de decisiones.» Por lo contrario, en las burocracias del nivel de lacalle, el objeto de las decisiones criticas —Ia gente— en realidad cambia como resultado de las decisiones. ‘Los burécratas de nivel callejero también son blanco de las reacciones de los ciudadanos, porque su discrecionalidad abre la posibilidad de que respondan favorablemente en nombre de la poblacién. Su obliga cién general y difusa paraconel “interés publico” permite que florezca Tacsperanza de que un trabajador en particular adopte una orientacion benigna o favorable hacia el cliente. De este modo, en un mundo de + Aqui la fuente primaria es Robert Rosenthal y Lenore Jacobson, Pygmalion in the Ccassrom, Nueva York, Holt, Rinehart and Winston, 1968. “Marin Rein,*Wellae and Housing’, Joint Center Working Pape Series, nm. Cambridge, Mass, Joint Center for Urban Studies, 1971, rev. febrero de 1972. SD gobes la supuesta importancia del desapego burocrstico al trata asus clientes wea Peter Blau Exchange nd Power Socal Life Nueva York, John Wiley, 1964, p66 oop LA BUROCRACIA EN EL NIVEL CALLEJERO mm dependencias grandes e impersonales que parecen tener la clave de importantes beneficios, sanciones y oportunidades, la ambigiiedad delas funciones del trabajo mantiene viva la esperanza decontarcon un amigoen una oficina pablica. Este andlisis ayuda a explicar la continua controversia por las buro- cracias de nivel callejero, encuantoa prestacién individual de servicios. ‘Al mismo tiempo, el cardcter peculiar de la prestacién de servicios gu- bernamentales, por medio de burécratas de nivel callejera, ayuda a ex- plicar la causa de quelas burocracias que ellos integran sean, al parecer, €l primer centro de conflictos comunitarios enel periodo actual, yde que probablemente lo sigan siendo en el futuro previsible. No es casual que los conflictos mas caldeados de la comunidad, desde 1964 se hayan centrado en las escuelas y los departamentos de policia, y en as respues- tas al paiblico de las dependencias e instituciones de salubridad y bie- estar. Estos son los sitios en que se reparten beneficios y sanciones al pubblico. Son el centro de decisiones individuales acerca del trato dado alos ciudadanos, y por ello también los principales blancos de protestas, ‘Como lo explican Frances Fox Piven y Richard Cloward: [ula gente sufre privacién y opresion de un medio conereto, no como ‘Producto final de procesos grandes y abstractos, es la experiencia concreta laque moldea su descontento en quejas especificas contra blancos especifi- cos [..] Las personas que reciben ayuda econ6mica [por ejemplo}, sefijanen. las destartaladas salas de espera, en el supervisor y en la angustia. No expe- rimentan la politica de asistencia estadunidense (...] Enotras palabras, ¢31a ‘experiencia cotidiana de las personas la que da formaasus quejas,establece lamedida de sus demandas e identifica al blanco de su ira. ‘Aunque la gente pueda identificar estas burocracias como formadas por personas, en realidad las escuelas, delegaciones oclinicas de barrio son lugares donde se organiza colectivamente la politica hacia los par- ticulares. Fstos arreglos administrativos sugieren a los ciudadanos la posibilidad de que el control o por lo menos la afectacién de sus estruc- turas influira sobre la calidad del trato individual. Tenemos asi dos requisitos necesarios para que haya buenos resultados en los esfuerzos 7 Veanse National Advisory Commission on Civil Disorders, Report, Nueva York, Bantarn, 1968; Peter Rossiet a, Roots of Urban Discontent, Nueva York, John Wiley, 1974. "2 Frances FoxPiveny Richard Clowatd, Poor People's Movements, Nueva York, Pant- ‘heon, 1977, pp- 20-2.me LOS ANCSSETENTA YOCHENTA. de organizacién de la comunidad: la esperanza y probabilidad de que aumenten las ventajas individuales para quienes tomen parte en la ac- cidn de grupo, y un blanco colectivo, notorio y accesible, a quien echar laculpa® Laaceién comunitaria enfocada en fas burocracias de nivel callejero también esta motivada, al parecer, por preocupaciones por el caracter de la comunidad. Las instituciones predominantes en las comunidades ayudan a forjar la identidad comunitaria. Acaso sean responsables ante el grupo comunitario predominante (éste ha sido el papel tradicional de [as escuelas preparatorias de Baston), o bien pueden ser insensibles y adversas a los conceptos de comunidad e identidad que prefieren los residentes, como en el caso de las escuelas que se desentienden de la herencia espafiola de una minoria significativa. Si las personas actaan motivadas por quejas especificas 0 por preocupaciones mas difusas di- rigidas alas instituciones comunitarias, sus enfoquesal protestar contra, las acciones de las burocracias de nivel callejero pueden atribuirse a la familiaridad dela dependencia, lo determinante de su papel en el bie- nestar dela comunidad y acierta idea de que estas instituciones no son Jobastante responsables ante [as personas a las que sirven. Por iltimo, los burécratas de nivel callejero desempefian una funcién crucial al regular el grado del conflicto contempordneo, en vittud desu funcién como agentes de control social. Los ciudadanos que reciben. beneficios del gobierno interactan con agentes pitblicos que lesexigen observar una determinada conducta, Tienen que anticiparse alos reque- rimientos de estos agentes, ylos reclamantes deben adaptar sus acciones y desarrollar actitudes “apropiadas”, tanto hacia los servicios que reci- bben como hacia los propios burdcratas del nivel callejero. Los profesores trasmiten y aplican expectativas de una actitud apropiada hacia la es- cuela, hacia si mismos, y hacia la eficacia en otras interacciones. Los, policias trasmiten expectativas acerca de la conducta y la autoridad pablicas. Las trabajadoras sociales trasmiten expectativas acerca de los beneficios pablicos y la condicién social de los favarecidos. La funci6n de control social de los burécratas en el nivel de la calle requiere un comentario sobre el lugar de los servidores publicos en la sociedad en general. El servicio publico desemperia una parte vital: ® Michael Lipsky y Margaret Levi,” Community Organization as a Political Resous- ce", en Harlan Fan (comp, People and Places in Urban Society, Urban Affairs Annwal Review, vol. 6, Newbury Park, CA. Sage Publications, 1972, pp. 175-199, LA BUROCRACIA EN ELNIVELCALLEJERO 73 suaviza el impacto del sistema econdmico sobre quienes né son sus principales beneficiarios e induce a las personas a aceptar las omisiones olainadecuacién de las principales instituciones econdmicas y sociales. Lapolicia, los triburales, ylas carceles obviamente cumplen esa funcién al procesar a los traficantes, ladrones de poca monta, contrabandistas y otros cuya conducta hacia la sociedad esta relacionada con su posicién econdmica. Este es un papel que también desempefian las escuelas al socializar a la poblacién con el orden econdmico y Jas probables opor- tunidades para los distintos estratos de la poblaciGn. El apoyo piblico yllos programas de empleo se extienden para paliar el iripacto del des- ‘empleo o reducir las muestras de descontento; éstos contratan cuando ‘mejoran las oportunidades deempleo. Ademés, se planean eimplantan ‘para trasmitir el mensaje de que debe evitarse fa situacién de recibir pagos de asistencia social, y que el trabajo, aunque sea mal pagado, es preferibleala asistencia publica. También podemos ver las dos caras de la politica pablica en la “guerra contra la pobreza”, donde los beneficios piblicos del servicio social y la accién comunitaria dotaron alas instit- ciones de tas barriadas de beneficios por los cuales los disidentes poten- ciales podian competir, y delos cuales los ciudadanos ordinarios podian volverse dependientes* Loque para algunos sonlas mas altas cumbres del Estado benefactor, para otros, son la més amplia expresi6n de control social. Los burdcratas de nivel callejero son, en parte, el centro de una controversia porque desempefian este doble papel. La reforma de la beneficencia tropieza con desacuerdos respecto a la conveniencia de eliminar el minucioso escrutinio de las solicitudes de asistencia para reducir los costos admi- nistrativos y el acoso a quienes 0 reciben. 0 intensificar.el escrutinio, con objeto de controlar abusose impedir que se aprovechen quienes reciben pagos de esta naturaleza. La correccién a delincuentes juveniles y la politica de salud mental tropiezan con disputas sobre lo deseable de 2% Vase elandlisis de James O'Connor aa “legitimacién” y su tesis general sobre! papel del sector de servicis del Estado, en ©/Connor, The Fiscal Crisis ofthe State, Nueva ‘York, St. Martin's, 1973.Sobre las unciones de control social, ensectores particulares de politica, véanse Samuel Bowles y Herbert inti, Schooling in Capitalist Americs, Nueva York, Basic Books, 1976; Frances Fox Piven y Richard Cloward, Regulating the Poo, Nueva York, Pantheon, 1971; Galper, The Politics of Social Services; Richard Quinney, Criminology, Boston, Little, Brown, 1975; Ia Katznelson, “Urban Counterrevalution”, lenRobert P. Wolff (comp), 1984 Revisited, Nueva York, Alfred Knopf, 1973, pp. 139-164.74 [LOS ANOSSETENTA YOCHENTA desmantelar las grandes instituciones en nombre de la eficiencia de costos y la rehabilitacion, o bien de mantener una supervision minucio: sa, en un esfuerzo por evitar el costo de dejar sueltos a malhechores ‘empedernidos, En pocas palabras, los burécratas de nivel calleero tam- 3 igh estan en el centro de la controversia, porque un pablico dividido ‘veque el control social en nombre del orden piblico, y laaceptacion del Slalu quo son objetivos sociales con los que chocarian las propuestas de reducir el papel de los burécratas enel nivel callejero (eliminando pagos de asistencia, reduciendo al personal encargado de vigilar a quienes estan libres bajo palabra y autorizando el consumo de marihuana). Lacontroversia piblica también se centra en el papel apropiado del control social. Los actuales debates sobre la politica de correcci6n, res- pectoalassentencias automaticas ylavision” dura” delcastigo odeorien- taciones mas rehabilitadoras, reflejan un confficto por el grado de se- veridad que debe aplicarse-en las prisiones. En el terreno educativo, el piiblico también esta dividido ante lo recomendable de politicas disci- plinarias liberales y una instruccién mas flexible, o una disciplina de cas- tigo y enfoques mas rigidos y tradicionales. La “medicalizacién” de la cenducta del desviado social, cuando se supone que una conducta per- turbada es causa para la intervencion de un médico y no de un policia, es otro Ambito polémico sobre el tipo apropiado de control social. Desde el punto de vista del ciudadano, las funciones de los burécratas de que tratamos son tan extensas como las funciones del gobierno, ye experimenta intensamente cuando la rutina diaria les exigen interactuar con los “ministros” callejeros de educacién, la solucién de disputas y servicios de salud. Desde un punto de vista colectivo, esos burécratas absorben buena parte de los recursos piblicos y se convierten en foco de las esperanzas de la sociedad de llegar a un saludable equilibrio entre la prestacion de servicios piblicos y una carga razonable de los gastos respectivos. Como personas, dichos burécratas representan las esperan- zas ciudadanas de recibir un trato justo y eficiente del gobierno, aun ‘cuando se encuentren situados para percibir claramente las limitaciones de una intervencién efectiva, y las limitaciones a la capacidad de res- puesta causadas por el hecho de tener que procesar todo en masa. EL MUNDO ‘altimos 50 economia desorienté perados. 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