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    AL ESTUDIO DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA r INTRODUCCION Wornone Jrésisz Casto c e FONDO DE CULTURA ECONOMICA aeixtco D.R. © 1968 Foxoo pe Cuvrura Bb ‘Av. de Ia Universidad 975, México ISBN 968-16-0002-9 Impreso en México I. EVOLUCION DEL PENSAMIENTO: ADMINISTRATIVO: 1, Irropucoi6n AL TEMA Pana gue el estudio de la ciencia de la administracién tenga integridad, se hace necesario agrupar las diferentes corrientes de pensamiento que hhan existido en las distintas épocas hist6ricas por las cuales ha evolu- cionado. Esta dgrupacién ha hecho mucha falta como base cult tiva, por cuanto estudiar s6lo las tiltimas escuclas de pensamiento y darlas conto algo aidado y no como producto nal de una transformacién pavlatina, podria inducir a creer a quienes estudian estas disciplinas por primera vez, que su cuerpo doctrinal es la resultante de investigaciones y expetiencias recientes, cuando en Ia realidad se’ remontan hasta’ log. mis- mos inicios de Ia humanidad, Por otro lado, el estudio de algunos enfo- ques aislados, como cl de la. administracién por objetivos y la administra- cién:por sistemas actualmente en boga, de ananera parcial, dard necesaria- reducido sobre el todo. sociales como lz economfa, la sociologta,. la aritro: pologia, la psicologia, etc., para citar, solamente algunas de ese campo, se-estudian con el. necesario detenimiento, sus antepasados formativos. Es ast como en economia, por ejemplo, ademas de las cétedras de teorla ‘0 de métodos de investigacién, se ofrecen otras complementarias como doctrinas’ econémicas que presentan Ja evolucién del pensamiento en la materia y que sirven al alumno para comprender mejor las modemas teorias en ‘el campo, En prosecucién del mismo propésito, se ofrecerdin en este capitulo, de manera resumids, los principales criterios y logros, esf como las trans: formaciones que ellos han tenido desde los joos hasta las actuales con posible, en las mismas épocas histéricas ademds que a pesar de que el estudio desea Como el privado, en mis. de una oportunidad se ci ro, por dos razones fundamentales: 1) por carencia de datos histéricos pata el campo particular en las tres primeras époces y 2) porque en tales estratos histéricos el Estado tuvo una importancia mayor que el sector privado y, por lo tanto, las principales manifestaciones ideoldgicas y Ins realizaciones se concentraron en Tas actividades pablicas. 8 2, La apMmusraciOn EN LA Brock Anticus tender resaltar Jas caracteristicas mds importantes gue tuvo la administracién en la°Edad Antigua y es imposible hacerlo de manem sintética que corresponda 2 una’ tendencia de esa época. Puede decirse, sin embargo, que desde aquellos tiempos existié Ja nece- sidad de que cl hombre pudiera coordinar sus propésitos y esfuerzos, y ello fue evidente desde el momento en que entré en sociedad con otro set humano, para realizar alguna tarea radimentaria, pero vital, que nin- de los dos pudo hacer por sf sol sjemplo de que se han val autores contempordneos: (véase rhburg y Thompson ir a definir Ia administracién ‘sn propésito, puede tener su origen inspirador en Jos tiempos nds ejemplo resalta el hecho de que Jas primeras manifestacio- nes administrativas se presentaton cuando dos hombres quisieron mover un pea que inguin pia hoo por s TEL logro de la unién de sus esfuerzos para un bases del esfuerzo cooperativo, que hiego. se hizo consciente y_siste- mitico, conforme evolucionaron racionalmente la misma inteligencia y las consecuentes necesidades del hombre.Este hecho es también ani No es tarea £4 _ zado sociolégicamente por un tratadista en ese campo, Toennies, en la siguiente forma: “La. unidad de varios hombres puede, como toda uni de dos modos: deriva, o bien por ella, Es la aquél es el modo de ser del organismo; éste represents midad es la realidad, es la cosa en st y para el grado inorgénico. _ misma; aquf,es el ideal, e5 decir, no existe, sino en tanto que es con: por el pensainiento humano que -efectiia su representacién, y, Ta concepeién de tal todo, sea o no sobre el fandamento de Ia Sensacién, Mas en tanto que las pattes integran el todo, puede, y aun ne- cesariamente debe, la unidad, ser considerada como su. producto, aun cuando el compuesto haya sido obtenido por la fuerza, merced Juntad humana, La cooperacién de Jas partes —en iento.comén— es en el tiltimo caso, el consecuencia de Ja combinacié iEsa unién de propésitos y de acciones sido denominada en sociologf: en el primero, ¥ Herbest A. Simon, Donald W. 8 42 Toennies, Gemeinschatt und G 2400, Libreros Mexicanos Unidos, 8 edicién, 195 50 EVOLUGION DEL, TENSAMIENTO. ADMINISTRATIVO cen la sistematizacién de unos y otros ha tenido mucha importancia en res, que son el pro- , del Sentimiento y de {Se forman primero los griapos de hombres inspirados por propésitos y esiuerzos conjuntos para sobrevivir; Iuego los clanes, las txibus y como consecuencia de sus luchas surge el Estado incipiente, que Iuego a tra- vés de otros cambios sociales se convierte en un ente civilizado, Como ¢ e] mismo socidlogo mexicano Antonio Caso “...E] Estado es de varios grupos humanos. ..”"* teresante de tal andlisis formative-sociolégico, para los efectos del presente estudio, es que como parte del mismo’ proceso histéri evolucioné la concepeién del acto administrativo, hasta conv‘ consciente, sistematico y democritico, en sus més amplias acepciones:7 Administracién egipcia Por medio de estudios realizados por James H. Breasted, fundador del Instituto Oriental de la Universidad de Chicago y por otras autoridades en historia cgipcia, tales como Max Weber y Michel Rostovizelf, se conocen algunas interpretaciones de los sistemas administrativos que tu- vieron en ese pats, en los afios alrededor del 1300 antes de Jesucristo. eg eada, y, como complemento muy im- bastante amplio, que ha sido Debido a los medios de co- i de 1a tierra, fue necesario que tales servicios y inistrados de manera piiblica y colectiva, a través de un gobierno central que tenia gran poder.; La idea que prevalecié en el antiguo Estado egipcio durante ta Cuarta, Undécima y Decimoctava dinastias fue que debia existir una severa coor: dinacién de los esfuerzos econdmicos de toda la poblacién, a fin de ga- rantizar a cada uno de los miembros de la comunidad, y para ell a como wn todo, el mas alto grado de prosperidad, Los ptolomeos here- daron de los farsones una organizacién econémica y administrativa bien establecida y se encargaron de mantener tales condiciones de gobierno, administrando } pais como cosa propia, valiéndose para ello de una Durocracia sistemalizada y concentrada, en Ja cual el personal era casi esclavo. Rostovizeff dice: “Por primera vez. el sistema administrative de Egip- to fue, por ast decirlo, codificado; se coordind y IlevS a cabo como 8 Antonio aso, op, eit, p. 105, una maquinaria bien organizada, establecida para un propésito bien Finido y bien comprendido. Nose permitié diserecién alguna en las pores estatales del personal, sino que todo el sistema se bas6 en Ta fuerza y Ja compulsién. EI sistema de los ptolomeos tuvg gran influencia en la administracién de dad localizada en el Asia Menor y fondada por Atslo I, (159 2 139 a. C.), puesto que en ella también la agricultura, el pastoreo, In industria y el comercio fueron conducidos dentro de iguales marcos . Durante el Imperio Otomano (1520-1566 d. J.) se organizd tracién de personal pablico, a pesar de que estaba con- cebida como un sistema de castes, ‘Tanto las formas burocriticas egipcias como sus seguidores levantinos tuvieron gran influencia en los crilerios de gobierno de la regién, Administracién china El gran filésofo Confucio senté las primeras bases de un buen gobiemo en China, e pesar de que nunca estuvo satisfecho de lo que habia 9 tado con tal fin en’ los diferentes cargos que desempens, desde ma gistrado local hasta primer ministro, Al retiratse de la vida pablica es Cribié sobre aspectos politicos y gobierno, incluyendo su criterio sobre los siguientes aspectos: Recomendé que todos los que ocupan posiciones piblicas, bien seain éstas determinativas 0 ejecutivas, conozcan ls condiciones del pais, con el propésito de que estén en capacidad de resolver adecuadamente problemas piblicos, para lo cual deben tomarse en cuenta diferentes opiniones y hacerse estudios imparciales y carentes de egofsmo. En so io ésa es Ia forma de resolverlas de manera moderada, prictica y égica, de acuerdo con las mejores normas de ética, ara el mismo filésofo y administrador chino, para ejercer una posi: cién gubemamental se requiere un gran espftitu publico, y excluir de sus actividades el favoritismo y el partidarismo, para poder promover el ienestaz econdmico del pueblo. En su criterio, el arte de gobernar consiste en tener presentes Tos asun {0s piblicos sobre todas las cosas y en practicarlos infatigable, consistente y continuamente, para lo cual es necesario estudiar los pequetios fend new exatales, por observaciin de las poten fundamentals del go iemo. Recomend6 finalmente como norma de conducta la seleccién de fun cionarios honrados, desinteresados y capaces. 4 Michael Rostovtaef, A Large Rotate in Egypt in the ‘Pied Century, B. C., citsdo po Albert Lepawsky, ep. ci, p, 80. (Taduccién libre del avter,) 2 BVOLUCION DEL PENEANIENTO ADARLNISTRATIVO Oittos contemporineos de Conf toe administrativos y de ellos Micius 0 Mot Jesucristo, una rama de la misma escuela, ‘en aspectos filosoficos m4s que en principios, Sin emba toriadores han revelado que 600 afios antes de esa fed tego han eo gue es ual se Ie dio las carncteristicas de Cor sobre org les, castiges| ‘A taves de 3 tuvieron un sistema adh de orden, con desartollado yuna aprectacién bas: 108 de Jos problemas modernos de admi- ‘Administraci6n demoerética griega La administracién gubcnamiental griega tuyo cuatro pasos evolat puesto que sus éstados tuvieron monarquias,atistoceacies, inca excepeién de sparta, en donde ateniense foe’ su relativamente poce importancia de en tanto que é periods aristoc Jesueristo, rane Dlicas. fueron el Arcép: responsabilidades legislativas yee al sistema de gobiemo griego denominada Ta ecclesia, en la cual sa taciin que se tuvo del concepto de go- Ja mayorla y de que'la soberania del Estado la tiene el pueblo, En Ia ecclesia se encuentran en buena parte Tas bases de nuestros siste mas democriticos actuales, con algunas limitaciones y diferencias que se explicarin pésteriormente en. este mismo punto, Los ciudadanos so Tamente podian ejercér sus derechos mediante su presencia personal y, nadie podia representarlos 0 hablar en su nombre. an los asuntes y se formulaban las ‘través de decisiones en les cuales tenian’participacién todos_los ciuda- ano: (tras Iabores legisativas estaban al cuidado de Ja los quinientos escogidos a la suerte, cincuenta de cada una de las txibus SVOLUCION DEL PentaMtaTO ADNINISTRATS re naav0 3 (Demos). Sélo cincuenta de ese niimes le se nitmero “desempefiaban_propiamente Es ares Se toma | mensulmente en sus stividades, Teme ea cl ot on anos mayor de 30 aos y EL principio mandatario a] cual debts ajust Por el ptefama, nombre eon el cual se sous i Parada por la bulé y aprobada por la ecclesia, 2 Este pefisma ‘conesponde ineipio funcional, que constitnye la base de tod: limiento a que deben som. mi a Theo de tensor ci MS MBBS dena El érgano ejecuti tcgrado por un cuerpo plutipersonal de la época de Pericles, denominatos los womnbrados también por el pueblo cada ako mee? Pos do (sto: Arcontes recbian un adjetivo adiional, segin fueran polemarco Ast, uno de cllos se Ismaba Arcos les asntos de gue las funciones de um miembro 4 el texcero era el Arconte ‘eligi scliidaes Joep el Arconte religoso, que atendia ly ackindes otra institucién muy importa la i ott Oe portante llamada la Helisia y cuyas de cae Tents el profesor Carlos Monge, a peticidn cl Sore tntos como tribus "Todos los ciudadanos 2 pa 4a plenitud de derechos, po 0 de Tos mencionad ibdicas que fente eran ciudadanos de spatespaban en Tos tibuna- or su edad, a veces un poco cs. La anayor parte ran hibit, ‘en aptitud de abanidonar m 190 vo1velds or. pansitroro Aonntaarno Po s pecan oe ranean Gisemree » epiibi lenses, dio a conocer el sis: El misino procedimiento de eleccién popular ya indicado se usaba Arte empleado poe os Arcontes pea atures Hs para todos los otros funconarios adminktatives” de nicuos ctegerie Mindanos la multitud de cargos de jueces de los referidos ‘tribunales on Jo cual en la prictica todo eiudadano en su vida ooupaba, cones tenia buen cuidado de seleceionar a les personas que iban a consti- pabli $ En el afio 462 antes de Jesuctisto, Pericles establecié una compense rados poco antes de entrar en fonciones a in de eustiato oeltmnlone sear de las influencias de que po¢ jeto si los nombramientos hubi cién aa Cannone paattag el propésito de logtar la los grieges no lograron contar con un seivicio En el afio 430 Jesueristo el mismo Pericles pronuncié una oracién fiinebre en _memo: héroes de Ja Guerra del an las bases democcéticas star en al si fe acuerdo con las Ieyes, no’ penmitix se lesionase la propiedad, bir regalos, en fin, escuchar a todos por igual y votar de acuerdo con su concicncia. Se descaba asegurar sa honestidad y honradez més que de us grain scidades intelecteales, ae esse omtides a sonocmnto de Ie Helaia so divcian’en dos © ntereses privatlos (dikai), y negocios 0 intereses o, fuestro gobierno s rinistracién est en manos, no de 1 gue ante los ojos de Ia luz todos ls hom iduo o el de una familia, era el indivi sados por la comunidad por sus propi por el hecho de que su ad- sino de muchos. A pesar de 7 go er el de w : seat cis Meno las riquezas son faotores determinantes de I espondia plantear Ja. queja, Si a res dete los servicios q fepresentante eed tel Gaudedano polls ser acusdloy En bre presta; s6lo su habilidad, ‘Todos nuestros. ciudadanes so. dnteneen ane como ef otto caso, Ta qucja o a acusacién ea elevada a manos del M0 en Tos asuntos privados como en los pablicos, ous labores paticu- shagistao, por exert. Debia scr formulada en, téminos, preciso, que Jares no los manticnen alejados de sevile 2 la comunidad, En Serded ee \delantado el debate, y respaldada por reemos que el hombre que no sirve pablicamente, no es slo una per. ee , formule en nosoteas compartimos el estudio y Ia decisién de la politica piibiica, en defensor o el acusado respondia con Ja excencia de que el debate no es obsticulo para la accién, pero ‘que tiene grandes posibilidades de fracaso si no va ptecedida Ge disca. mn. Como conseouencia de todo esto, prestamos Ja mayor que hacemos y la mayor: deliberaci ue pl rar decir la verdad, Las dos partes presen ios que servian para probar sus puntos de vista, Estos eran recibidos ba} mento por cl magistrado y eran registrados en un libro que se llevaba Comenta el misma profesor Agerd que la democracia griega de los al a Srna Se ae lo lo fue relativa os derechos © Sobre este proceso clan a todos Tos cindadanos, sino 2 aquellos que de 18 afios de edad (otros fueram parientes atenienses de la clase cit un 10% de Ta poblacién total distrutaba de esos 7 : dicen 20 afios con Jo ces, apantedes delante de @ y verbal los debates se realizaban delante de los y lo vista operative que en crit i hnente satisfactorio, sf desde el punto de vista del respeto de los derechos clu ‘adanos, por el cual ain se lucha en muchas partes del mundo actual y Manzi 0 fa democracia ateni ae = descubtimientos "Tal ver. haya lores que basados en arqueolégicos tengan puntos de vista més novedos # Tanworito por Albert Lepewiky, op. eit, p. $5. (Tiadveein Ibe det autor.) 3 RVOLUCION IRL PENSAMIENTO ADSEINISTAATIVO Administracién romana tu de orden administrativo que tuvo el Imperio Romano hizo que se lograra, a la par de guerras y co la organizacién. de Tas instituciones de manera satifactoria, El estudio de estos aspectos. se ued dividis en las dos etapas principales por las cuales pas la evo: lucién sornana, a saber: Ja Rept io. Sin embargo, de- ben estudiarse también la mor : : La primera época de la Repiiblica comprendié 2 Roma como ciudad y la segunda a su transformacién en Imperio mundial, y es ste ultimo periodo el que puede ser de mayor interés de estudio por €l ejemplo administrativo que ha dado. : 16 de Ia revoluci6n que’ cambi6. la monarquia en Repé- en los magistrados principales y etan Centuriata, Sus funci por los Comit mente administrativas 1a el jefe de los cjércitos, en tanto que el “Cénsul pretor” era magistrado civil. Existian dos “Cénsules”, razén por la cual se les tal nomb: i an de acuerdo con las 8 Inbores administrativas necesidades'en de la ciudad, Cuando vino el Imperio, y éte extendié sus dominios, el sistema con- sular tuvo que transformarse en el proconsular que traté de lograr una prolongacién de la autoridad del cénsul. Fue ast como éstos y los preto- res recibfan una extensin del temtitorio bajo su tutela, después de un risdiceién sobre una provincia, afio de trabajo y pasaban ast a tener bien como cénsules 0 como pretores. A través de la Jey pompeyana del afio 53 antes de Jesuctisto, el pro do te convitg en un cago pablico distin, en el eusl zo podia i a sido ensul © pretor durante los cinco’ afios iana, vino otxo cambio 10 en una autocrs Tego por sus su- Afios més tarde, al comienzo de la Era de gran importancia, al convertitse el In ia militar establecida por Julio César y manten cesores. El consulado se convirtié en un titulo honoritico, y polaes copiadas de las griegas se atrofia ‘conservado, su ia en el nuevo 1ég era un cargo pibblico, sino una auto- ala fancién consular y proconsular y que tenia su fuero 10 que no podia ejercerla en Roma. Cassiodorus dijo jo” era un nombre de dignidad. César cambié tales dis. EVOLUCION Det. PENSAMENTO AMeRSTRATIVO 37 posiciones y disfruts verdadero sentido 1 de mayores pretrogativas al respecto, aplicando su ino que significa “poder super iano (284-305 después de Jesueristo) reformar He aos aatguor gobernidores de. provincas y @ administrative con diferentes grades de auto; dad. Fue asi como debajo del emperadar venian los preectos pretove bes, bao ello ignacatl © gobemantes de la dideesis,y subordioades a a gobemadores de provincias, hasta inalinent mn cet a cP Tegar finalmente a los fui ‘or otro lado, la reforma de 6 en departamen labores civiles y Las primeras eran stendides nae pretoria- 706 fos Vicari y los gobernadores de proviacia, todos lav cuales otis {nweitdes como magistrdos civles, 10 que Iimtaba sus poderss, rt @specto militar la gradctén correspondia en Su orien a los litum, duces, comitum, No hubo una diferenciacién de la si se sentaron las bases pata que el tarde, lnbores ejecativas y 5, pero udiera tener efecto: siglos ‘més te las limitaciones mayores que se le apuntan a los sis teatves romanos etin le enaa amplicon que ties fe, St ciudad de Roma al Imperio, y también la rcunidn de Le jndiciales, a pesar de que se reeonoce ‘05 de autoridad que se presentaron vocadas concep. los derechos 'y los ‘deberes -pa Se jubsané por Ia. disciplina que tuviewn en su ceguntzacise mH cual ha servido de pilar fundamental a la concepeibn: det los 3. La annemastracién mw ta Epan Mapa, Ta Edad Media se caracterizs por las formas descentralizad 2 alizadas de go- ierno y como reaccién de lo gue habia sucedido en el Tmpetio Romaso, nitico griego, que fueron altamente centia. Gemo aparecié ol feudaliomo, bajo el cual los antiguos antes del cafdo Imperio Romano se agraparon ale. hay pooos datos sobre los ton los. pequetios estados ferdales ovos que se conocen estén los qa imperiales de Carlo Magno sobre Ia. adh os imperiles, del aiio 812 después de. Jesucriste, 38 BVOLUGION DEL PENSAMIENTO ADNAINISTRATIVO en el cual Richard —Fitz— Neal, ‘Tesorero de Inglaterra y obispo de Londres en 1179 narra las operaciones diarias del tesorero medieval inglés. Uno de los més importantes documentos fue el libro Husbandry, de Walter Henley, que fue publicado en 1200 como breviatio téenico so- bre métodos para localizar las. tareas, y anotar las actividades de fancio narios y jefes. Evolucién organizativa medieval Segin James D. Mooney,* durante la época medieval hubo una sie elation de fon stepoe organizativos como resultado del debi miento del poder central durante los dltimos dias del Impetio Romano, Ta autoridad -pas6 al terrateniente, el cual tena poderes extraordinarios para fines tributarios y de policfa dentro de su dominio o saltus, Se ex- tendié también la commendatio o entrega voluntaria de tierra a slgtin pe poderoso, de parte de un pequefio terrateniente que continua- iviendo en ella como precarium, con el objeto de que se giese de por que pataba de terrateniente a Los jefes militares que rodeaban 2 un rey lograban recompe guerca que constituyeron un sistema de tenencia de tierras denominado comitat y de la “‘comend: ia del deudor o bien a voluntad del Iatifun- se cobraba una cuota vita dista respectivamente, : En un préximo paso de la evolucién medieval, el “beneficio” se con virtié en feudo servicios especial sallos a su vez mide feudal, en categorfas de stibditos, Dice el mismo Mooney que el “.. .rasgo caracteristico del f mo es la naturaleza de la autoridad que se delegaba. La aut ue el rey investia a su vasallo era revocable a voluntad, Baj ‘saa los vasallos dependtan poco del sey la dependene caminos, En realidad, las personas situadas en la base de la feudal dependian para su proteccién de su scfior inmediato, pero esta dependencia no cortia a través de todas las gradaciones hasta Ye cima... El control que podrla tener el rey sobre sus vasallos era el juramento de Tealtad, lo que si que, en muchos casos la ol una pirh- le estaba el rey, y en su cuerpo diferentes D. Mooney, Prinipins de oxginizscida, VOLUCION DEL PENSAMIENTO. ADACHISTRATIVO 59 mis bien en el honor personal que en el reciproco interés, Como con- secuencia de ello, el rey sélo podia contar con Ia lealtad de sus vasailos en Ta medida en que tuviera algunos medi mer en. vigor fo 9 igunos medios para poner en vigor su "En tales condiciones, se impont esp se ia y lo segundo en Francia’ i6n del feudalismo a las formas modemas de go- , le cardcter econémico y social, pues su estructica decling con el crecimiento de la industria, del comercio y de la vida en comunidad, por ser. todas ellas actividades que no pudieron ser asin! ladas por la €poca y sus costumbres, Es interesante el estudio de esta evolu ‘como expresa: Mooney “. ..subra nunca se insistinh demasiado al stud tives]. Los principios. .. son universeles, peto el modo de dete xe las circunstancias de cada problema stado propuesto en el Renacimiento por seers ed nuestra otra. obra esarrollo Integral” ® if THF para mayores reerencay Sine ‘ema. ou Rasgos generales y bases de la evolucién administrative de le Iglesia Catdlica Apostélica Romana Ja misma Edad Media flocecié y se consolidé también la Igle: Catélica Apostélica Romana, El estudio de su organizacién ha de icia en las disciplinas administrativas, cualquiera sea’ su credo religioso, porque ella tiene caracteristicas muy particu. que inclusive en algunos aspectos cbedecen a una concepelin dis. inta del patrén clisico. De acuerdo con Jos principios doctrinales de la Iglesia Catéliea Apos ‘blica Romana, el Paps reibe su attortiad deeb ote de Dios y aon. ba Ja mayor jesarquie en la organizacién, St autoridad central es pode. rosa y Gnica, por cuanto a diferencia de lo que sucede con ‘otras formas administrativas, en donde conforme le organizaciin erece se ve

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