éQUE ES LA ADMINISTRACION PUBLICA?*
Enfoques de la administracién publica
Dondequiera que uno vaya 0 con quien quiera
que uno charle, siempre surgirén diferencias
de opinién respecto a la definicién de la ad-
ministracion piblica, la limitacion de su cam-
po y el enfoque que cada quien piense es el
idéneo para su mejor desarrollo. Esta contro-
versia, en algunos casos muy pronunciada, no
indica un caos; por el contrario, confirma la
gran cantidad ‘de trabajos précticos que se
han realizado y Ia rapidez con que el ambito
de la administracién publica se ha desarro-
lado.
Muy recientemente, sin embargo, ha sur-
gido el interés generat por tener una orienta-
cién més precisa y la redefinicién de objetivos
y técnicas. Aquéllos que comparten una opi-
nién incierta no pretenden, en la mayoria de
os casos, una uniformidad estéril o una orto-
doxia autoimpuesta. La finalidad de aquellos
que ensefian y realizan investigaciones sobre
administracién publica, debe estar encarninada
a concertar el acuerdo de que el campo de
accion y limites de la administraci6n publica
se basa, normalmente, en una consideracion
practica.
+ Publicado originalmente en Public Management, No. 5,
1923. Traducci6n de Severino Cartagena.
Marshall Dimock
La inseguridad que se tiene acerca de los
objetivos, campo de accién, y métodos acep-
tados casi como eficaces, desmerece la efeo
vidad del trabajo y no aporta bases satisfacto-
rias para juzgar los resultados. Las dificultades
inherentes a la situacién actual fueron eviden-
temente manifiestas en la mesa redonda sobre
la exposicion de los Principios de Adminis-
tracin Publica, en la Conferencia de la Aso-
ciacién de Gerentes Locales e Internacionales
en 1932."
Las bases mas comunes para la concerta-
cién de un acuerdo se pueden encontrar en el
analisis y la sintesis tentativa de enfoques re-
presentativos de la administracién publica.
Una clara apreciaci6n de las diferencias resul-
ta, en ciertas ocasiones, el medio de un acuer-
do eventual, o bien del que puede surgir una
nueva sintesis. El autor ha encontrado este
método como una técnica de ensefianza muy
Util. Los puntos de vista a examinarse seran
los siguientes:
1. EI enfoque del derecho publico de
Goodnow y su distincién entre politica
y administracion.
2. El énfasis de Woodrow Wilson al defi-
nir la administracién con base en sus
|. The 1933 City Manager Yearbook, pp. 265-288.nz REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA.
fines, esto es, la realizaci6n de los ob-
jetivos generales del Estado.
3. La interpretacion de tos principios he-
cha por W.F. Willoughby y su distin-
cién entre poderes administrativos y
poderes ejecutivos.
4. El énfasis de Leondard D. White sobre
la direccién y ta analogia con la admi-
nistracién de negocios.
5. La confianza briténica en el método
filos6fico-historico.
6. La adhesion europea al Derecho Pu-
blico.
7. Las técnicas de Estacién de Servicio
que resultan de los estudios realizados
por agencias consultoras.
8. EI enfoque relativistafuncional como
sintesis posible.
La mayorfa de los puntos de vista, arriba
enumerados, son facilmente comprensibles,
por lo que s6lo ser necesario hacer un andlisis
sumario. Sin embargo, el iltimo de los puntos
de vista mencionados, requeriré una explica-
cién mas amplia, debiéndose tener mucho cui-
dado al definir un concepto de administracion
piblica.
1. EI contenido doctrinal de la adminis-
traclén piiblica fue originalmente elabo-
rado con toda daridad en Estados Unidos
por Frank J, Goodnow, en la Universi-
dad de Columbia, Si bien su enfoque
lo formuld a través del derecho publico,
Goodnow abordé la mayorfa de tos
temas principales que cctualmente se en-
cuentran en la administracion publica.
Su mayor contribucién la hizo en su
libro mas discutido, Politics and Ad-
ministration,* al exponer la separacion
entre fa politica y la administracién.
‘Aunque la importancia de! poder judi:
cial fue reconocida, las cortes fueron
consideradas meramente como un con-
trol extraordinario por el cual se hicie-
ran observar las leyes donde quiera que
los métodos administrativos normales
fueran inadecuados. Goodnow insistié
en las caracter(sticas discrecionales,
legislativas y legales de los oficiales
administrativos; en otras palabras, no
se intenta poner la formulacién y eje-
cucién de leyes en compartimientos
estancos.
2, En su enfoque sobre la administracién
piibtica, Woodrow Wilson** hizo hi
capié en que las funciones gubernamen-
tales y los fines sociales debfan cumplir-
se, El buen administrador es el amo
tanto de la politica como de la técnica
que coordina el mecanismo a través
del cual las leyes sonejecutadas.
3. El enfoque de W.F, Willoughby se basa
en tres principios: la doctrina legal, la
estructura formal de los departamentos
y el servicio civil. Su método es conciso y
analitico. La legislatura, los ejecutivos
pol {ticos y !os administradores no discre-
cionales son vistos como departamentos
diferentes. Los objetos gubernamenta-
+ Politics and Administration, aparecido en 1900. (Nota del
Editor)
7* Este enfoque lo formula Wilson en su Study of adminis-
tration, publicado en 1887 ;Note det Editor)ESTUDIOS
les son vistos externamente, desde la
meticulosa capacidad det administrador
experimentado. Desde el punto de vista
de Willoughby, los cénones de fa admi-
nistracién piblica, siendo operativos
universalmente, pueden aplicarse més
correctamente a fa administracién del
poder judicial.
4. El criterio moderno de la administra-
cién publica fue definido como direc-
cién piblica, en la Introduccién al estu-
dio de la administracién publica de
Leonard D. White. La direccién cienti-
fica es igualmente aplicable a los nego-
cios y al gobierno, por tanto, al compa-
rar opiniones, la eficiencia es la nota
clave. El enfoque es institucional y des-
ctiptivo. Los problemas sociales y gu-
bernamentales en los cuales el esfuerzo
de los administradores no son enfati-
zados, ni los aspectos judiciales y legis-
lativos de fa accién administrativa estan
atados definitivamente al proceso total
de la legislacién o de la ejecucién dela
ley.
5. El concepto briténico de la administra-
cién pUblica es totalmente opuesto al
norteamericano. En términos generales,
sus universidades enfocan la administra-
cién a través de la historia de la Filoso-
fla, subrayando los aspectos descriptivos
y précticos en los que hace hincapié la
investigacién norteamericana. Sin em-
bargo, los esfuerzos del Instituto Brita-
nico de Administracién Publica tienden
@ conseguir la reconciliacin entre los
puntos de vista britdnico y norteameri-
cano. El enfoque académico tradicional
en la Gran Bretafia es en algunos aspec-
6.
13
tos similar a la orientacién que defiende
Woodrow Wilson, salvo porque, al ade-
lantarse en su biisqueda, el profesor de
Princeton se encontré ante el hecho de
que la mayorfa de los profesores britd-
nicos estudian el pasado.
La administracién publica en Europa
todavia representa un apéndice del de-
recho tal como Goodnow lo fundamen-
16 en 1880, Sin embargo, debido en
parte a la influencia norteamericana y
a las asociaciones, ha surgido una nueva
escuela en la cual la administraci6n pti-
blica pretende llegar a ser una entidad,
‘en donde los problemas y técnicas de
ios servicios administrativos per sé han
merecido una consideraci6n indepen-
diente, Por tanto, en el trabajo de algu-
nos jévenes, el dominio de ta teoria
juridica tiende a desaparecer. El método
induetivo, con su énfasis en los proble-
mas, ocasionalmente puede fundirse en
el bagaje juridico, filoséfico e histérico
de la ciencia administrativa tradicional.
Estados Unidos no es el Gnico pais en el
cual esta nueva s{ntesis vaya a crista-
lizarse.
. Antes de tratar de Hlegar a un acuerdo
acerca de los componentes legales, fi-
loséficos, gerenciales y practicos que
han sobresalido, necesitamos sopesar la
influencia de ta tecnologia norteameri-
cana y de las actividades de la estacin
de servicio, Los métodos del Instituto
de Administracion Pablica, la Agencia
de Administracién de Personal Publico,
la Asociacién Municipal Americana y
organizaciones similares, en la medide
en que crean estindares de administra-14
REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA,
cién y los aplican a problemas especi-
ficos de reorganizacién, proyectan un
elemento extremadamente importante
en ef enfoque académico de la adminis-
tracin publica. Son puntos vitales
sobre los cuales los datos de investiga-
cién y tos llamados principios salen a
relucir en situaciones concretas.
La relacién entre estas estaciones de
servicios y la investigacion universitaria
en administraci6én piiblica, debe estar
muy unida y ser reciproca. Al hacer
un estudio para una entidad guberna-
mental, es necesario tomar decisiones
tespecto a la organizacién, coordina-
cién, finanzas, personal, compras, re-
portes y direccién, que se deben crear
sin demora. Los hombres comprometi-
dos en este campo constantemente
establecen que deben estar alertas contra
intromisiones de actitudes dogméticas
y complacientes, Siendo especialistas y
atafiéndoles fas soluciones inmediatas,
se encuentran con la dificultad de ale-
jar estos problemas de su mente. El
experto en estos estudios requiere de
una opinién neutral e ideas frescas, a
fin de no convertirse en un obstinado
en sus decisiones y no entorpecer su
perspectiva.
Una Definicién Amplia
8. Al sugerirse una definicién de adminis-
tracién publica es deseable incluir ele-
mentos de todos los enfoques antes
mencionados, Un anilisis de !a adminis-
tracién publica se puede dividir en dos
fases, muy relacionadas entre si, En pri-
mer lugar, existen problemas, funciones
y objetivos, que deben ser compren:
dos y cuya ejecucion involucra la dis-
crecién y la politica, El resto se ocupa
de la organizaci6n, personal, controles
y técnicas relacionadas con el funciona-
miento actual de {as responsabilidades
asumidas por los departamentos guber-
namentales. La administracién pUblica
es el estudio de los poderes y problemas,
la organizacién y el personal, asf como
de los métodos de direccién involucra-
dos en la ejecuci6n de las leyes y las
politicas de las autoridades guberna-
mentales. Esta definicion establece
fases sustantivas y adjetivas de la ley
para la planeacién y fa elaboracién de
politicas, la direccién cientifica asf
como para un programa extensivo de
datos y decisiones sobre métodos desea-
bles de administracién, Al mismo tiem-
po, se reconoce la unidad de los proce-
‘80s gubernamentales.
El fundamento de la administracién es el
derecho, la politica y 1a administracién son
una clasificacién conveniente de los poderes
gubernamentales, el autor considera que ésto
es lo mejor. Pero, como, a muchos administra-
dores se les exigen propuestas de ley para re-
solver los problemas sociales y técnicos, ¢
incluir los detalles de actos generales y ejerci-
tar sus potencias discrecionales importantes,
la estrecha relacion entre la legislaci6n y ‘su
ejecucién merece estar bien definida y debida-
mente reconocida.
El problema més grave que surge de un es-
fuerzo para definir y orientar el estudio de la
administraci6n publica es el de determinar lo
que se entiende por ciencia y por principios.
Para este problema se ha sugerido una respues-ESTUDIOS 115
ta en la definicién arriba expuesta: pero las
deducciones necesitan estudiarse con més cui-
dado, a la vista del pensamiento de la época
actual. Esto implica una consideracién respec-
to a cémo debe juzgarse el enfoque relativista-
funcional,
En un esfuerzo por definir el significado.
de los principios y la ciencia de la administra-
cién publica, se recabaron muchas sugerencias
y experiencias Utiles en otros campos de in-
vestigacion.
No es conveniente aceptar de inmediato
cualquier opinion que intente referirse a la
administracién piblica como una entidad au-
‘ténoma y autosuficiente. La suposicién de
que un campo es independiente se descubre
generalmente en la base de los intentos por
formular principios rigidos y estdticos, es
decir, lo que quienes los proponen designan
como cient/ficos. Esta sencilla premisa auto-
ritaria ha causado una revuelta en las ciencias
fisicas,? del mismo modo como, en el campo
de la jurisprudencia, la nueva escuela de los
realistas ha demolido los idolos de quienes
ereen en los principios trascendentales y uni-
versales,? éSe beneficiard la administracion
publica de la experiencia de otras ciencias y
de aqui en adelante evitard la esterilidad
y complacencia del método universalista-de-
ductivo? Algunas generalizaciones son de lo
més sencillas, ademés, la certeza dogmitica
2 Whitehead, A.N., Seitnoe and the Modern World, New
York, 1926; Keyser, Cessius, Thinking about Thinking,
New York, 1926: Lens, Gilbert, The Anatomy of Science
New Haven, 1926: Pearson, Kal, The Function of Scien
‘cen the Moder State, Cambridge, 1919.
3 W, Cook, Walter, Scentific Method and the Law, 1927,
13 Amer, Barc ‘Assoc, Journsl, p. 303; N. Llewelyn,
Karl, Some Reolism about Realism, 1931, 44 Harvard
Law Review, p. 1222.
supuestamente cultiva respeto y prestigio;
pero una reflexién cuidadosa sugiere que
aquéllas, a la larga, resultan insostenibles y
perjudiciales.
La Complejidad de la Administracion
El campo de la administracién pablica es muy
complejo. Como otras ramas del goberno, tie-
ne relacién con los seres humanos, sus actitu-
des y tradiciones, los intereses antag6nicos y
una extensa diversidad de situaciones sociales.
Por otra parte, dentro del émbito de los pro-
pios servicios administrativos, existen impor-
tantes diferencias entre los problemas de las
comisiones de servicios publicos y los departa-
mentos de salubridad, entre la administracién
policial y la direcci6n fiscal, entre el municipio
y la administracion de tarifas. Con la répida
expansién de las responsabilidades guberna-
mentales estas diferencias tienden a ser més
complejas. En lugar de formular principios
generates hipotéticos para la administracién,
es necesario y deseable emprender un enfoque
inductivo para el tratamiento de los problemas
administrativos individuales, tales como la
salud, vivienda, policfa, educacién y servicios
piiblicos, El método rélativista-funcional em-
pieza con un andtisis de los factores pol ticos,
econémicos, sociales, tecnolégicos y geografi-
cos que inciden en el problema, procediendo a
aplicar las técnicas de administraci6n, los mé-
todos de control y, eventual mente, los supues-
tos tentativos y los datos generales.
La administracion esta vinculada a muchos
factores condicionantes; en la practica actual
no es una entidad independiente. Sobre este
Particular se pude objetar que la administra-
cién publica debe, asf considerada, abarcar
mucho més terreno. Esto es cierto, de modo116 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA,
que no hay otra alternativa a que la adminis-
tracién gubernamental deba ser realista y crea-
tiva. La administracién publica es més que
mera manipulaci6n técnica y direccién eficien-
te; debe interesarse por la resolucion de pro-
blemas y por los avances sociales. La eficien-
cia técnica no siempre resulta serlo del todo,
cuando se examinan las implicaciones més
amplias del problema.
Lo anterior no soslaya ni la necesidad de
la integracién, ni el problema de organizar la
estructura administrativa general y los contro-
les a través de los cuales opera. Esta importan-
te fase de la administracion piblica puede ser
enfocada de acuerdo al nuevo concepto del
método cientifico, Quienes han sido responsa-
bles de las reorganizaciones exitosas de los go-
biernos de los estados, general mente expresan
la opinién de que la consideracién inicial y
continua consiste en suministrar la atencién
debida al marco potitico, tradicional, econd-
mico y social, La primera y {a Ultima de las
preguntas son iguales: éCudles son los obje-
tivos y los factores limitantes que se deben
vencer para alcanzar una meta? Las reorgani-
zaciones deductivas, desvinculadas y ortodoxas
cominmente fallan en sus espectativas, porque
son obstinadas e irreales. Como dicen los
realistas en las escuelas de derecho, cada caso
es un caso nuevo; las situaciones humanas
nunca son las mismas. Por lo tanto, una ciega
adhesion a las formulas acarrea desajustes y
falas al considerar las consecuencias socia-
les y los objetivos, que son responsabilidades
principales de los cientificos sociales.