Systemy władzy lokalnej w państwach Europy Wschodniej

Władza lokalna
w Federacji Rosyjskiej

Strona 1
 Systemy władzy lokalnej w państwach Europy Wschodniej

I. Historia

Pierwsze znaczące reformy zarządu lokalnego monarchii rosyjskiej przeprowadził

Piotr I. Zlikwidowano ostatecznie samorząd gubny i podzielono kraj na 8 guberni. Ich liczba
szybko wzrosła do 20. Na czele guberni stał gubernator podlegający bezpośrednio Senatowi
Rządzącemu. System zarządu lokalnego zmodyfikowała w 1775 roku Katarzyna II.

Zarząd lokalny w kształcie nadanym przez Katarzynę II utrzymał się do 1917 roku.
Rosja podzielona była więc na gubernie z mianowanymi i podlegającymi ministrowi spraw
wewnętrznych gubernatorami oraz na powiaty z wybieranymi przez szlachtę isprawnikami.
Ważnym uzupełnieniem zarządu lokalnego stały się zreformowane ustawą z 1864 r.
samorządy terytorialne. Reforma Aleksandra II rozszerzyła zakres spraw powierzonych
samorządowi, objęła nim wszystkie stany społeczne. Samorząd posiadał również minimalną
niezależność od administracji rządowej.

Ówczesne organy samorządu lokalnego tzw. ziemstwa miały zajmować się sprawami
gospodarczymi o zasięgu lokalnym - zarząd szkół, szpitali, dróg i mostów. Gubernatorzy
sprawować mieli jedynie ogólny nadzór nad ziemstwami. Organy samorządu wybierane były
w drodze kurialnych wyborów z dość wysokim cenzusem majątkowym co powodowało, że
przeważała w nich szlachta.

W 1870 r. za Aleksandra II wprowadzono odrębny samorząd w miastach. Tworzyły go

wybieralne dumy miejskie i zarządy z prezydentami miast na czele. Prezydentów zatwierdzał
gubernator lub minister spraw wewnętrznych w miastach gubernialnych. Wybory do dum
miejskich odbywały się w trzech kuriach z zastosowaniem wysokiego cenzusu majątkowego.
Do zakresu kompetencji samorządu miejskiego należały sprawy gospodarcze o zakresie
lokalnym.

W 1890 r. Aleksander III dokonał istotnej rewizji ustawy ziemskiej. Podniesiono

cenzus majątkowy, podział na kurie oparto wyłącznie na kryterium stanowym, a przede
wszystkim przyznano gubernatorom prawo uchylania wszelkich decyzji ziemstwa bez
podawania motywów. Mimo takich niekorzystnych zmian samorząd lokalny odegrał w Rosji
bardzo pozytywną rolę, zwłaszcza w zakresie rozwoju szkolnictwa i lokalnej gospodarki.

Strona 2
 Systemy władzy lokalnej w państwach Europy Wschodniej

W 1917 roku partia bolszewicka przejęła w drodze zamachu stanu władzę w państwie,
rozpoczynając budowę nowego systemu ustrojowego. Jeśli chodzi o zmiany w strukturach
lokalnych nastąpiło zniesienie ziemstw. Pełnia władzy przekazana została radom delegatów,
przy czym ustrój rad powielał marksowską wizję — rady były organami uchwałodawczymi i
wykonawczymi, organizowano je oddolnie, tzn. rady kolejnych szczebli były emanacją rad
szczebli niższych i tworzyły one piramidalny, ogólnorosyjski system władzy.

W intencji ustawodawcy rady miały przełamywać rzekomo właściwe

parlamentaryzmowi oderwanie organów władzy od mas. Charakterystyczne pod tym
względem są zawarte w Konstytucji z 1918 r. procedury tworzenia i funkcjonowania
samych rad delegatów. Procedury te sprzyjać miały wciąganiu szerokich mas do rządzenia i
pobudzaniu ich zainteresowania sprawami publicznymi. Między innymi przewidziano:
krótkie okresy kadencji rad, częste obrady w miastach i wsiach, demokratyczne wybory
komitetów wykonawczych, łączenie elementów demokracji pośredniej z elementami
demokracji bezpośredniej, prawo natychmiastowego odwołania delegatów, ograniczenie
wysokości wynagrodzeń urzędników. Co ciekawe w Rosji Sowieckiej istniało 28 tysięcy rad
lokalnych.

W latach 1989 – 1991 nastąpiła próba odbudowy samorządności w starych

strukturach. 9 kwietnia 1990 roku pojawiła się ustawa „O ogólnych początkach samorządu w
ZSRR”. Zostało w niej wprowadzone pojęcie własności komunalnej, która formalnie należała
do państwa, „ale władanie tą własnością odbywało się przez organy miejscowe w imieniu
ludności danej jednostki terytorialnej w celu zaspokajania potrzeb ludności i funkcjonowania
systemu samorządu lokalnego”. Oznaczało to przechodzenie do lokalnego samorządu czyli
decentralizacji władzy i pewnej autonomii gospodarki lokalnej.

W ustawie z 1991 roku „O samorządzie lokalnym w FR” sowiecka „własność

komunalna” zastąpiona została „własnością lokalną”, która nie odnosiła się do władzy
państwowej. Zgodnie z tą ustawą władze lokalne mogły współpracować z przedsiębiorstwami
znajdującymi się na ich terytorium, działając dla dobra interesu mieszkańców wspólnoty i pod
ich kontrolą.

Obecnie podstawę prawną powołania samorządu terytorialnego Federacji Rosyjskiej

stanowi Konstytucja z 1993 roku i ustawa federalna nr 131 z 6 października 2003 roku „O

Strona 3
 Systemy władzy lokalnej w państwach Europy Wschodniej

zasadach ogólnych organizacji samorządu terytorialnego Federacji Rosyjskiej”, o których

szerzej będzie mowa w rozdziale dot. Samorządu lokalnego w Federacji Rosyjskiej.

II. Podział administracyjny

Aktualnie podstawową jednostką administracyjną Federacji Rosyjskiej jest obwód.

Obecnie jest ich 46. Istnieją poza tym 2 miasta wydzielone – Moskwa i Petersburg oraz 9
krajów - specyficznych jednostek administracyjnych, z reguły słabo zamieszkanych i słabiej
rozwiniętych gospodarczo. Poza tym w skład Federacji Rosyjskiej wchodzą 4 okręgi
autonomiczne.

Szczególną formą jednostek administracyjnych są republiki autonomiczne w liczbie 21

tworzone na obszarach zamieszkiwanych przez mniejszości narodowe. W ich skład wchodzi
16 byłych republik i 5 byłych obwodów autonomicznych. Obecnie istniej jeden obwód
autonomiczny - Żydowski Obwód Autonomiczny.

Ponadto zgodnie z dekretem prezydenta Rosji nr 849 «О pełnomocnym

przedstawicielu prezydenta Federacji Rosyjskiej w Okręgu Federalnym» z 13 maja 2000 roku
na terytorium Federacji Rosyjskiej zostały utworzone 7 Okręgów federalnych Federacji
Rosyjskiej. 19 stycznia 2010 dekretem prezydenta Federacji Rosyjskiej z części
Południowego Okręgu Federalnego utworzono ósmy okręg - Północnokaukaski Okręg
Federalny. Okręg Federalny nie jest traktowany jako jeden ze szczebli podziału
administracyjnego Rosji.

III. Samorząd terytorialny w Federacji Rosyjskiej

Podstawę prawną samorządu terytorialnego w Federacji Rosyjskiej stanowi

Konstytucja z 1993 roku. Na poziomie federalnym uszczegółowieniem normatywnym
regulacji konstytucyjnych jest Ustawa Federalna z dnia 6 października 2003 r. „O ogólnych
zasadach organizacji samorządu terytorialnego w Federacji Rosyjskiej”. W odniesieniu do
samorządu obowiązuje również Europejska Karta Samorządu Terytorialnego przyjęta w 1998
roku.

Strona 4
 Systemy władzy lokalnej w państwach Europy Wschodniej

Zgodnie z art. 130 Konstytucji Federacji Rosyjskiej „Samorząd terytorialny w

Federacji Rosyjskiej zapewnia samodzielne rozwiązywanie przez ludność kwestii o znaczeniu
lokalnym oraz władanie, użytkowanie i dysponowanie własnością municypalną.”

Samorząd terytorialny wprowadzony jest na całym terytorium Federacji Rosyjskiej w:

 miastach i wiejskich osiedlach (obecnie jest ich 24,5 tysiąca - czyli podobnie jak za
czasów sowieckich kiedy było ich ok. 28 tysięcy)
 rejonach municypalnych (kopia sowieckich rajonów)
 okręgach miejskich
 jednostkach podziału wewnętrznego miast o znaczeniu federalnym tj. Moskwie i
Sanki-Petersburgu.

Formami demokraci bezpośredniej są referenda lokalne, wybory municypalne,

zgromadzenia obywatelskie, inicjatywa prawodawcza obywateli, konsultacje z mieszkańcami,
petycje obywateli do organów samorządu terytorialnego.

Referendum lokalne z inicjatywy obywateli czy dobrowolnych zrzeszeń może zostać

zarządzone w momencie zebrania podpisów od co najmniej 5% liczby uprawnionych do
udziału w referendum w danej jednostce. Następnie organ przedstawicielski jednostki
municypalnej w ciągu 30 dni zarządza referendum lokalne.

Wybory municypalne (powszechne, równe, bezpośrednie i głosowanie tajne)

przeprowadzane są w celu wyboru delegatów - członków organu samorządu terytorialnego.

Zgromadzenia obywatelskie są zwoływane jeśli w osiedlach liczba mieszkańców

uprawnionych do głosowania nie przekracza 100 osób. Obecność ponad połowy z nich jest
konieczna do uprawomocnienia zebrania.

Inicjatywa prawodawcza obywateli przysługuje grupie obywateli posiadających prawa

wyborcze. Liczebność grupy zgłaszającej projekt aktu prawnego określają organy
przedstawicielskie jednostek municypalnych.

Strona 5
 Systemy władzy lokalnej w państwach Europy Wschodniej

Konsultacje z mieszkańcami organizowane są przez organy przedstawicielskie w całej

jednostce municypalnej lub na części jej terytorium. Opinie mieszkańców mają charakter
rekomendacji.

Organy samorządu terytorialnego nie wchodzą do systemu władzy państwowej.

Obowiązkowymi są: organ przedstawicielski jednostki municypalnej, szef jednostki
municypalnej, administracja terenowa (organ wykonawczo zarządzający jednostki
municypalnej). Ponadto strukturę organów tworzą organ kontrolny jednostki municypalnej i
wybieralni urzędnicy samorządowi.

W skład organu przedstawicielskiego jednostki municypalnej wchodzą delegaci

wybierani w wyborach municypalnych. Do głównych zadań należą uchwalenie statutu,
zatwierdzanie budżetu oraz ustalanie podatków i opłat lokalnych. Uprawnienia organu
przedstawicielskiego wykonuje zebranie ogólne mieszkańców jeśli liczebność mieszkańców
posiadających prawa wyborcze nie przekracza 100 osób.

Okres kadencji delegata określa statut jednostki municypalnej (od 2 do 5 lat).

Jednocześnie nie mogą być oni delegatami Dumy Państwowej, członkami Rady Federacji
Zgromadzenia Federalnego FR i zajmować innych stanowisk państwowych. Nie mogą także
prowadzić działalności gospodarczej, ani żadnej działalności zarobkowej (za wyjątkiem
pedagogicznej i naukowej).

Szef jednostki municypalnej wybierany jest w wyborach municypalnych lub przez

organ przedstawicielski jednostki municypalnej ze swego grona. Nie może jednocześnie
pełnić funkcji przewodniczącego organu przedstawicielskiego.

Szefem administracji terenowej jest szef jednostki municypalnej albo osoba powołana
na podstawie wyników konkursu

Do najważniejszych zadań samorządu terytorialnego należą:

 sporządzanie, uchwalanie i wykonywanie budżetu terenowego

 decydowanie o podatkach i opłatach lokalnych
 zarządzanie mieniem stanowiącym przedmiot własności komunalnej.
 utrzymanie i budowa dróg publicznych, mostów

Strona 6
 Systemy władzy lokalnej w państwach Europy Wschodniej

 utrzymanie czystości i porządku

 zapewnienie usług łączności, żywienia zbiorowego, handlu i usług komunalnych

W celu wykonania zadań mają one następujące uprawnienia: uchwalanie statutu

jednostki municypalnej, tworzenie komunalnych przedsiębiorstw i zakładów, finansowanie
instytucji municypalnych czy kształtowanie współpracy międzynarodowej i więzi
gospodarczych z zagranicą.

Do wykonywania swoich zadań i funkcji organy samorządu terytorialnego posiadają

własne niezbędne środki finansowe. Dysponowanie wystarczającymi środkami zapewnia
niezależność samorządu terytorialnego. Korzystanie z państwowych środków finansowych
naruszałoby konstytucyjną samodzielność.

Znaczącą częścią własności municypalnej są finanse lokalne. Zgodnie z art. 132

Konstytucji - „Organy samorządu terytorialnego samodzielnie zarządzają własnością
municypalną, tworzą, zatwierdzają i wykonują lokalny budżet, ustanawiają lokalne podatki i
opłaty, strzegą porządku publicznego, jak również rozwiązują inne kwestie o znaczeniu
lokalnym”

IV. Reformy ostatnich lat

Reorganizacja władzy państwowej była priorytetem dla nowo wybranego w 2000 roku
prezydenta Władmira Putina. Już na początku swojego urzędowania 13 maja Putin wydał
dekret na mocy którego powołano do życia 7 okręgów federalnych: Centralny (stolica -
Moskwa), Południowy (Rostów nad Donem), Północno-Zachodni (Petersburg), Nadwołżański
(N. Nowogród), Uralski (Jekaterynburg), Syberyjski (Nowosybirsk), Dalekowschodni
(Chabarowsk), Północno-Kaukaski (Piatigorsk; utworzony dekretem z 2010 roku z części
Południowego Okręgu Federalnego). Od tej pory nadzór prezydenta nad regionami wzrósł w
sposób znaczący. Do głównych zadań pełnomocników prezydenta - „szefów” okręgów –
należała realizacja prerogatyw prezydenta Federacji Rosyjskiej w regionach oraz kontrola
przepływu funduszy z budżetu centralnego. Kreml od tej pory również jest w mocy
odwoływać gubernatorów na mocy wyroku sądowego a sami gubernatorzy mają możliwość
dymisjonowania merów miast wchodzących w skład podległego im podmiotu Federacji.

Strona 7
 Systemy władzy lokalnej w państwach Europy Wschodniej

Kolejna reforma została wprowadzona na mocy ustawy podpisanej przez prezydenta 5

sierpnia 2000 roku. Dotyczyła ona sposobu formowania Rady Federacji. Od tej pory w
miejsce gubernatorów i przewodniczących lokalnych parlamentów pojawili się
przedstawiciele władz wykonawczych i ustawodawczych (których nominują właśnie
gubernatorowie i parlamenty). Znaczenie gubernatorów spadło, gdyż utracili immunitety i
przywileje parlamentarne. Sama Rada Federacji przestała być niezależna. Stała się silnie
upolityczniona i zależna od prezydenta i przestała być reprezentacją regionów.

Ze względu na to, że gubernatorowie stracili swoje stanowiska, dla „załagodzenia”

sytuacji utworzona została Rada Państwa. Składa się ona z gubernatorów, przedstawicieli
prezydenta w okręgach federalnych, a pracom Federacji przewodniczy prezydent. Nie
odgrywa jednak znaczącej roli w życiu politycznym Federacji Rosyjskiej głównie ze względu
na rzadką częstotliwość spotkań i częste zmiany składu.

Władmir Putin 21 czerwca 2001 roku wydają dekret powołał do życia Komisję przy
Prezydencie Federacji Rosyjskiej, która ma zajmować się podziałem kompetencji pomiędzy
władzami centralnymi i władzami podmiotów Federacji. Aby nie dochodziło do sytuacji, w
których władze zrzucały odpowiedzialność za niedopełnienie obowiązków na wyższy
szczebel, Komisja miała szczegółowo określić obowiązki władz lokalnych i centralnych. Do
jej kompetencji należało również pociąganie do odpowiedzialności osób za podejmowane
decyzje.

Wynikiem działalności Komisji było wprowadzenie 4 lipca 2003 roku poprawki do

ustawy „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”.
Znalazło się w niej 41 prerogatyw organów władzy państwowej podmiotów Federacji.
Dokonano także rozgraniczania wzajemnych kompetencji. Zmiany te głownie rozszerzały
odpowiedzialność władz lokalnych za wypełniane zadania w regionie. Mają one nie pozwolić
również na marnotrawienie środków finansowych z regionalnych budżetów. Ustalono
również, że większość wydatków na realizację ustawowych obowiązków będzie pochodzić z
regionalnych budżetów. Jeśli wystąpią problemy, pomoc finansowa zostanie udzielona przez
federalny fundusz wspierania podmiotów FR.

Strona 8
 Systemy władzy lokalnej w państwach Europy Wschodniej

Najgłośniejszą decyzją, która została podjęta po tragicznych wydarzeniach w

Biesłanie we wrześniu 2004 roku, okazała się likwidacja bezpośrednich wyborów
gubernatorskich (od 1996 do tej pory wybór gubernatorów odbywał się wyborach
powszechnych). Na mocy ustawy od 2004 roku gubernatorów formalnie wybierały lokalne
parlamenty. Jednak pretendenta na to stanowisko wskazuje prezydent spośród trzech
kandydatur, które proponuje mu najsilniejsza partia w danym regionie, czyli Jedna Rosja,
kontrolująca wszystkie regionalne zgromadzenia ustawodawcze. Putinowi wtedy już
zarzucano, że do realizacji swoich priorytetów politycznych wykorzystuje tragedię w
Biesłanie. Większość społeczeństwa rosyjskiego była przeciwna likwidacji bezpośrednich wyborów
gubernatorskich i przez lata grono to stale rosło. Według sondaży z 2009 roku aż 57%
respondentów chce przywrócenia wybieralności gubernatorów, a jedynie 20% preferuje
prezydenckie nominacje.

Po wyborach parlamentarnych 4 grudnia 2011 roku przez Rosję przetoczyła się fala
protestów. Jednym z głównych żądań uczestników manifestacji, przeciwników Putina, obok
rozpisania ponownych wyborów do Dumy była demokratyzacja systemu politycznego. Z tego
powodu 22 grudnia ubiegłego roku w orędziu do Zgromadzenia Federalnego, ówczesny
Prezydent Dmitrij Miedwiediew zaproponował „kompleksową reformę systemu
politycznego” – ustawę przywracającą bezpośrednie wybory na urząd gubernatora.

Ta decyzja może z początku wydać się zaskakująca, ponieważ jeszcze w 2009 roku
Dmitrij Miedwiediew zapowiedział stanowczo, że nie będzie powrotu do bezpośrednich
wyborów gubernatorów. Sam wtedy podkreślał, że brał czynny udział w zmianach
mechanizmu wyborów w 2004 roku. Wszystko jednak zmieniło się wraz z wybuchem
masowych protestów przeciw władzy.

Nad dokumentem toczyły się długie dyskusje w Dumie a w wyniku poprawek

wniesionych przez Radę Federacji okazuje się, że ustawa tak naprawdę nie wprowadza
znaczących zmian systemu politycznego i bardzo różni się od początkowych założeń.

Kluczową zmianą ustawy jest wprowadzenie tzw. filtrów dla partyjnych kandydatów
na gubernatorów. Pierwszy z nich – „prezydencki” - daje głowie państwa prawo do
opiniowania kandydatur na gubernatorów. Filtr „municypalny” zaś ustanawia obowiązek

Strona 9
 Systemy władzy lokalnej w państwach Europy Wschodniej

uzyskiwania przez kandydatów 5-10% poparcia deputowanych do zgromadzeń

municypalnych, które obecnie są w rękach Jednej Rosji.

Ustawa reguluje również szereg innych kwestii. Przypisuje ona prezydentowi prawo
odwołania gubernatora na mocy dekretu – odwołany nie może wówczas kandydować przez
dwa lata. Ponadto kandydaci niezależni zobowiązani są uzyskać od 0,5 do 2% głosów
poparcia wyborców. Kandydaci wystawieni przez oficjalnie zarejestrowane partie polityczne
zostali z tego obowiązku zwolnieni. Istnieje także przepis mówiący o tym, że nie można
pełnić funkcji gubernatora więcej niż dwa razy z rządu. Aby przeprowadzić referendum w
celu odwołania gubernatora konieczne jest zebranie 25% głosów wyborców regionu. Aby
utrzymać się na urzędzie gubernator następnie musi zebrać ponad połowę głosów.

Mimo znaczących zmian w przepisach wciąż uważana są one tylko za pozorowane.

Wprowadzeniu ustawy sprzeciwiają się Sprawiedliwa Rosja i Komunistyczna Partia Federacji
Rosyjskiej. Siergiej Mironow lider pierwszej z nich uważa, że „filtry” zamiast pomóc będą
„przeszkodą” nie do przejścia dla opozycyjnych kandydatów. W tym miejscy należy
podkreślić, że na 350 tys. samorządowców członkowie Jednej Rosji stanowią 65 procent.

Ustawa wchodzi w życie 1 czerwca 2012 r., a pierwsze wybory zgodne z tą ustawą
odbędą się w październiku 2012 r. Pierwsze od ośmiu lat bezpośrednie wybory gubernatorów
odbędą się prawdopodobnie 14 października.

W połowie lutego Miedwiediew wniósł też do Dumy Państwowej projekt ustawy

zmieniającej zasady wybierania niższej izby parlamentu. Ma ona zagwarantować, że w Dumie
reprezentowane będą wszystkie regiony Federacji Rosysjkiej.

Najwięcej kontrowersji w putinowskiej reformie administracyjnej kontynuowanej

również przez Miedwiediewa budziła kwestia wzmacniania centralnych władz kosztem
lokalnych samorządów. Mimo to należy stwierdzić, że realizacja reform Putina i
Miedwiediewa przeprowadzana jest w sposób konsekwentny. Można się więc spodziewać, że
obecna władza, nie odda realnej władzy regionom i reformy będą pozorowane. Nie należy
zatem liczyć na rzeczywiste ustępstwa ze strony władzy, zwłaszcza w kwestii demokratyzacji
wyborów na stanowiska gubernatorów. Nie ulega wątpliwości, że od lat Putin stara się by w
przyszłości Rosja była kierowana odgórnie.

Strona
10
 Systemy władzy lokalnej w państwach Europy Wschodniej

BIBLIOGRAFIA:

 E. Rusiakowski B. Dolnicki, Władze i Finanse Lokalne w Krajach ościennych,

Bydgoszcz-Białystok-Katowice, Oficyna Wydawnicza Branta, 2007
 Marek Wąsowicz, Historia Ustroju Państw Zachodu, Wyd. 2, Warszawa, Liber, 2007
 Jacek Kwaśniewski, Jerzy Drygalski, Nierealny socjalizm, Warszawa, Wydawnictwo
Naukowe PWN, 1988
 http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/rosja.html
 http://wiedzaiedukacja.eu/archives/108
 http://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/artykuly/613000,putin_i_miedwiediew_wpr
owadzaja_zmiany_w_rosji_duma_przywrocila_bezposrednie_wybory_gubernatorow.
html

Strona
11