Professional Documents
Culture Documents
27 januari 2021
Colofon
MONITOR CONCEPT-RES
Een analyse van de concept-Regionale Energie Strategieën
PBL-publicatienummer: 4297
Contact
jan.matthijsen@pbl.nl
Auteurs
Jan Matthijsen, Anastasia Chranioti, Marloes Dignum, Hans Eerens, Hans Elzenga, Anton van
Hoorn, Joost Tennekes, Martine Uyterlinde
Met medewerking van: Filip de Blois, Evert-Jan Brouwer, Folckert van der Molen, Jeroen Peters,
Marianne van Zaanen, Nico Hoogervorst, Pieter Boot, Ton Dassen, Raymond de Niet (allen PBL),
Jari Hoogstens, Nordin de Korte, Michael Duijn (GovernEUR, Erasmus Universiteit Rotterdam)
Redactie figuren
Beeldredactie PBL
Eindredactie en productie
Uitgeverij PBL
Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde van bronvermelding:
Matthijsen et al. (2021), Monitor concept-RES, Een analyse van de concept-Regionale Energie
Strategieën, PBL-publicatienummer: 4297, Den Haag: PBL.
Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is het nationale instituut voor strategische
beleidsanalyses op het gebied van milieu, natuur en ruimte. Het PBL draagt bij aan de kwaliteit
van de politiek-bestuurlijke afweging door het verrichten van verkenningen, analyses en evaluaties
waarbij een integrale benadering vooropstaat. Het PBL is voor alles beleidsgericht. Het verricht zijn
onderzoek gevraagd en ongevraagd, onafhankelijk en wetenschappelijk gefundeerd.
2
Inhoud
Samenvatting 4
1 Inleiding 9
3 Kwalitatieve aspecten 30
3.1 Ruimtegebruik 30
3.2 Draagvlak 34
3.3 Netwerk 41
3.4 Regionale Structuur Warmte 46
4 Synthese 50
Bijlage 57
Referenties 61
3
Samenvatting
Achtergrond en doel van de Monitor
De regionale energiestrategieën (RES’en) zijn ontwikkeld op grond van doelen voor 2030 uit het
Klimaatakkoord (2019). De doelen van de RES zijn:
1) Een kwantitatief doel voor de regio’s: uiterlijk in 2030 produceren de regio’s gezamenlijk
ten minste 35 TWh elektriciteit uit wind en grootschalige zon-PV-systemen op land.
2) Een procesdoel per regio: regio’s stellen een Regionale Structuur Warmte (RSW) op
waarmee zij regie nemen op de inzet van de bovenlokale warmtebronnen voor de
gemeentelijke warmteplannen.
De inzet van de (energie)regio’s is om tot een regionaal gedragen RES te komen samen met maat-
schappelijke partners, bedrijfsleven, overheden en inwoners. De RES is daarmee een instrument
om de ruimtelijke inpassing van de energietransitie met maatschappelijke betrokkenheid te orga-
niseren 1. De RES is ook een manier om langjarige samenwerking tussen alle partijen in de regio te
organiseren. De per 1 oktober 2020 aangeboden concept-RES’en vormen de eerste formele stap
van de regio’s richting de RES 1.0, die in juli 2021 wordt verwacht. Daarna volgt tweejaarlijks een
actualisatie. Het ministerie van EZK heeft als formele opdrachtgever voor het Nationaal Pro-
gramma RES het PBL in 2019 verzocht om als onafhankelijk instituut de voortgang van de RES’en
te monitoren in de verschillende fases van hun ontwikkeling en uitvoering.
Deze Monitor concept-RES van het PBL dient een afgebakend doel. De Monitor brengt in beeld in
hoeverre de doelstelling voor de opwekking van 35 TWh door middel van hernieuwbare elektriciteit
uit wind op land en grootschalige zon-PV lijkt te kunnen worden bereikt in 2030 op basis van alle
30 concept-RES’en. Voor de monitoring van de voortgang bij de Regionale Structuur Warmte
(RSW) is er geen nieuwe informatie die de bevindingen uit de tussentijdse analyse op de monitor
verandert of verdiept. Voor de RSW beperkt de Monitor concept-RES zich daarom tot een beschrij-
ving van de hoofdlijnen uit de tussentijdse analyse.
Op 1 oktober 2020 heeft het PBL een tussentijdse analyse gepubliceerd op basis van de 27 toen
beschikbare voorlopige concept-RES’en. Deze Monitor levert daarop een kwantitatieve verdieping
en beschrijft, voor alle dertig regio’s samen, die eerdere bevindingen in context van recente ont-
wikkelingen rond de meer kwalitatieve thema’s: ruimtegebruik, draagvlak en
energiesysteemefficiëntie (het netwerk). Verder kijkt de Monitor met enkele aanbevelingen vooruit
richting de Monitor RES 1.0. Deze Monitor concept-RES brengt in eerste instantie verslag uit aan
de opdrachtgevers van de RES – de Unie van Waterschappen, de VNG, het IPO en de ministeries
van BZK en EZK – het Nationaal Programma RES en aan de regio’s. In tweede instantie beoogt de
Monitor andere belanghebbenden bij het RES-proces te informeren rond de voortgang van de
RES’en.
De 30 regio’s hebben in korte tijd heel veel werk verzet met als resultaat onderbouwde strategieën
met daarin alle gevraagde hoofdingrediënten. Daarbij wisten de regio’s de afzonderlijke thema’s
goed te doordenken. De concept-RES’en zijn met een grote betrokkenheid van vooral professionals
tot stand gekomen, en velen hebben intensief bijgedragen aan het debat. Die betrokkenheid en
kunde zijn essentieel voor het vervolgproces.
1 Zie https://www.regionale-energiestrategie.nl
4
Kwantitatief beeld
In hun concept-RES’en laten de regio’s grote bereidheid en ambitie zien om bij te dragen aan de
doelen van het Klimaatakkoord. De regio’s hebben de nationale opgave vanuit het Klimaatakkoord
vertaald naar dertig verschillende regionale ambities met een eigen context en karakter. De optel-
som van de regionale plannen levert een totaal bod op van 52,5 TWh (zie figuur 1). Dit bod vormt
een goed vertrekpunt om in 2030 het doel van 35 TWh te kunnen halen, ook al bevindt concretise-
ring van plannen zich in veel regio’s nog in de beginfase en moeten er nog fundamentele keuzes
worden gemaakt. De hoogte van het bod biedt de ruimte om in het besluitvormingsproces tot
breed gedragen en weloverwogen keuzes te komen.
Het totale bod bestaat voor ongeveer de helft uit productie van hernieuwbare elektriciteit uit be-
staande installaties (aandeel ‘huidig’) en uit projecten die mogelijk op korte termijn worden gerea-
liseerd (aandeel ‘pijplijn’). De andere helft van het bod bestaat uit productie op basis van plannen
die nog grotendeels concreet moeten worden gemaakt (aandeel ‘ambitie’).
De nadere kwantitatieve uitwerking in deze Monitor ten opzichte van de tussentijdse analyse laat
zien wat de impact van kwantitatieve en kwalitatieve onzekerheden zou kunnen zijn op de realisa-
tie van de plannen en projecten en daarmee op de waarschijnlijkheid van het halen van de doelen
in 2030. Dat levert een inschatting voor de hernieuwbare elektriciteitsproductie in 2030 op met
een bandbreedte van ongeveer 15 TWh (zie figuur 2), met aan de onderkant een productie van
31,2 TWh, aan de bovenkant 45,7 TWh, en een middenwaarde van 38,2 TWh. Of het doel van 35
TWh wordt gehaald is nog geen gegeven.
De bandbreedte rond de mogelijke realisatie is het gevolg van onzekerheid over hoeveel oude
windturbines tot 2030 zullen worden verwijderd (sanering), de realisatiegraad van de
pijplijnprojecten en regioplannen, en onzekerheden in de gebruikte rekenmethodiek. De
onzekerheidsmarge in figuur 2 bevat ook een ruwe schatting van de impact van grote
onzekerheden rond ruimtegebruik, draagvlak en energiesysteemefficiëntie in de plannen die nog
grotendeels concreet moeten worden gemaakt (het aandeel ambitie).
De mate van doelbereik hangt niet alleen af van de hoogte van de biedingen maar vooral van de
mate waarin regio’s deze plannen kunnen concretiseren en daarna implementeren. Dat proces
5
staat grotendeels nog aan het begin. Voor de concretisering zijn de regio’s afhankelijk van veel
verschillende partijen. Die afhankelijkheden komen naar voren bij de analyse van het
ruimtegebruik, het draagvlak en de energiesysteemefficiëntie, thema’s die als afwegingskaders
vooraf zijn meegegeven door het Nationaal Programma Regionale Energie Strategieën.
Realisatie van de middenwaarde en bovenwaarde (38,2 TWh en 45,7 TWh) is qua beschikbare ca-
paciteit nog onzekerder. Daarvoor luistert de opbouw van het bod heel nauw. Om de productie aan
de bovenkant van de bandbreedte (45,7 TWh) te kunnen accommoderen op het netwerk vergt de
meeste inspanning: verdere cijfermatige netwerkanalyses, afstemming tussen alle netbeheerders
en met de regio’s en het Rijk, en een duidelijke programmering richting een optimale (efficiënte)
invulling.
• Verankering van de RES’en in het ruimtelijk juridische kader. Goede timing van de proces-
sen voor de juridische verankering van de RES’en en afstemming tussen gemeenten,
6
provincies en Rijk zijn van groot belang. Het moment waarop de Omgevingswet in werking
zal treden speelt een rol bij de uitwerking van de RES’en en is daardoor van invloed op de
mate van doelbereik.
• Ruimtelijke uitwerking en de relatie met draagvlak. Het is onzeker hoe de huidige veelal
globale ruimtelijke afbakening van plannen voor het draagvlak uitpakt. Regio’s hebben ze-
ker aandacht voor participatie, maar in veel gevallen is participatie van bijvoorbeeld bur-
gers pas in een later stadium voorzien. Hoe regio’s de participatie bij projecten willen
vormgeven is daarbij meestal nog niet duidelijk. Procesparticipatie lijkt daarbij ten minste
zo belangrijk als financiële participatie.
Aanbevelingen
Nu de uitwerking is begonnen, worden de discussies over hoe regio’s hun ambities vorm kunnen
geven scherper. Dat is ook nodig om de RES’en concreter te maken op een voor zo veel mogelijk
partijen acceptabele manier. Regio’s treffen voorbereidingen om medio 2021 een evenwichtige en
breed gedragen RES 1.0 te kunnen vaststellen, binnen de beperkingen van het tijdschema. Ze
worden hierbij ondersteund door het Rijk, maatschappelijke partijen en koepels van overheden en
bedrijven. Op basis van de analyse voor deze Monitor doen we enkele aanbevelingen voor het ver-
volgproces van de RES’en, die ook bij het opstellen van de RES 1.0 kunnen worden meegenomen.
Organiseer burgerparticipatie
Om draagvlak te krijgen voor de uitvoering van plannen is het van belang dat zoekgebieden niet
alleen technisch tot stand komen, maar het resultaat zijn van een politiek-maatschappelijke afwe-
ging. Laat burgers daar op het juiste moment, en zo concreet mogelijk, over meepraten. Ga hierbij
in op diverse onderwerpen die, mogelijk zeer lokaal, issues zijn voor draagvlak. Geef als regio in
de RES duidelijk aan hoe proces- en financiële participatie bij projecten zijn geregeld.
7
Kijk integraal naar het gas-, elektriciteit-, en warmtenetwerk
Netwerken voor elektriciteit, gas en warmte worden in de energietransitie nog vooral los van el-
kaar bekeken. Netbeheerders zijn al begonnen met een meer geïntegreerde benadering. Bij een
verdergaande energietransitie is het nodig dat alle RES-belanghebbenden zo’n meer geïntegreerde
benadering volgen zodat de verschillende energiesystemen elkaar niet in de weg zitten en waar
mogelijk van elkaars ontwikkelingen kunnen profiteren.
Houd voor het netwerk rekening met zowel een lage als een hoge realisatie van
het totaal bod
De huidige onzekerheid rondom de RES vraagt om voorbereiding op diverse scenario’s. Gezien de
grootte van de bandbreedte van mogelijke realisaties van de RES’en zullen alle partijen, maar
vooral Rijk en netbeheerders, ook rekening moeten houden met een aanzienlijk hogere
hernieuwbare elektriciteitsproductie dan 35 TWh met een groot aandeel zonnestroom.
Tegelijkertijd zal rekening moeten worden gehouden met het scenario dat de hernieuwbare
elektriciteitsproductie minder snel groeit.
Geef bij nadere uitwerking een scherpere omschrijving van de rol van de RSW
Eind 2021 zullen gemeenten hun transitievisies warmte (TVW) moeten hebben vastgesteld. De
TVW’s kunnen richting geven aan de RSW. Op dit moment is het maken van een Regionale
Structuur Warmte (RSW) een procesdoel in de RES. Echter, wat de RSW als concreet resultaat in
een regio kan of zou moeten opleveren boven op de gemeentelijke transitievisies warmte is nog
onvoldoende duidelijk. Het is daarom verstandig dat het Rijk daarop vooruitlopend duidelijkere
processtappen en bijbehorende mijlpalen ontwikkelt waarmee regio’s en gemeenten (richting
RES 2.0) aan de slag kunnen en die ook zijn te monitoren. Tot die tijd zal de RSW wel waardevol
zijn maar vooral als verkennend proces.
8
1 Inleiding
1.1 Monitor concept-RES
De regionale energiestrategieën (RES) zijn een beleids- en uitvoeringsinstrument waarmee de
klimaat- en energietransitie in de regio, op gemeentelijk en provinciaal niveau, vorm kan krijgen.
De RES gaat over twee doelen uit het Klimaatakkoord (2019): een kwantitatief doel voor de
productie van hernieuwbare elektriciteit op land en een procesdoel gericht op de verduurzaming
van de warmtevoorziening van huizen en gebouwen. Om tot een regionaal gedragen RES te komen
werken (energie)regio’s samen met maatschappelijke partners, bedrijfsleven, overheden en
inwoners (Nationaal Programma RES 2). De RES is daarmee een instrument om de ruimtelijke
inpassing van de energietransitie met maatschappelijke betrokkenheid te organiseren. De RES is
ook een manier om langjarige samenwerking tussen alle partijen in de regio te organiseren. De
concept-RES vormt de eerste formele stap van de regio’s als tussenstap op hun pad richting de
RES 1.0. Na het vaststellen van de RES 1.0 zal die elke twee jaar door de regio’s worden
geacturaliseerd. Het ministerie van EZK heeft als formele opdrachtgever voor het Nationaal
Programma RES het PBL in 2019 verzocht om als onafhankelijk instituut de voortgang van de
RES’en te monitoren in de verschillende fasen van hun ontwikkeling en uitvoering.
In de zomer van 2020 heeft het PBL een tussentijdse analyse (Matthijsen et al. 2020a) gemaakt
van de in juni beschikbare (voorlopige) concept-RES’en. We schetsen daarin een zo breed mogelijk
beeld van de inhoud en potentiële consequenties van de concept-RES’en, niet alleen voor de
regio’s maar voor alle belanghebbenden van de RES. We concluderen dat regio’s een grote
bereidheid tonen om bij te dragen aan het Klimaatakkoord (2019) maar dat er ook nog veel
knelpunten zijn. De tussentijdse analyse heeft, samen met de verkenningen en analyses van
andere belanghebbende partijen, bijgedragen aan het beter in beeld brengen van de
vervolgstappen die nodig zijn om de RES’en te kunnen uitvoeren.
Deze Monitor concept-RES dient een ander, meer afgebakend, doel. De Monitor brengt in beeld in
hoeverre de 35 TWh-doelstelling lijkt te kunnen worden bereikt in 2030, gegeven alle 30 concept-
RES’en en onzekerheden. Ook beschrijft het rapport de bevindingen uit de tussentijdse analyse
rond de meer kwalitatieve thema’s maar nu in de context van recente ontwikkelingen. Verder kijkt
het vooruit richting RES 1.0 en de monitoring ervan.
2
Zie https://www.regionale-energiestrategie.nl
3
op basis van de de tussentijdse analyse (Matthijsen et al. 2020a) en de zogenoemde ‘foto oktober 2020’ van NP RES
(NP RES 2020)
9
proces geeft en wil geven. De koepelorganisatie van netbeheerders, Netbeheer Nederland (NBNL),
heeft bevindingen op basis van de netimpactanalyses samengevat en aangegeven wat de
vervolgstappen zijn, inclusief adviezen hoe regio’s, initiatiefnemers voor zon- of windprojecten en
de netbeheerders zelf de netwerkefficiëntie kunnen verhogen. Daarnaast hebben veel partijen die
een rol spelen bij de RES bijgedragen aan de verbetering van het RES-proces door middel van
kennis- en visie-uitwisseling via webinars, presentaties, documenten, factsheets en andere media
(bijvoorbeeld: NVDE (2020), pilots RES en MER (Commissie MER 2020), Analyse en aanbevelingen
concept-RES (Participatiecoalitie 2020) en Evenement HIER opgewekt (Hier opgewekt 2020)).
Deze Monitor concept-RES brengt in eerste instantie verslag uit ten behoeve van de RES-
opdrachtgevers, de Unie van Waterschappen, de VNG, het IPO en de ministeries van EZK en BZK,
en ten behoeve van de regio’s. In tweede instantie beoogt de monitor andere belanghebbenden bij
het RES-proces te informeren rond de voortgang van de RES’en.
1) Een kwantitatief doel voor de regio’s: uiterlijk in 2030 produceren de regio’s gezamenlijk
ten minste 35 TWh elektriciteit uit wind- en grootschalige zon-PV-systemen op land.
2) Een procesdoel per regio: regio’s stellen een Regionale Structuur Warmte (RSW) op
waarmee zij regie nemen op de inzet van de bovenlokale warmtebronnen voor de
gemeentelijke warmteplannen.
In deze monitor van de concept-RES’en gaan we vooral in op het eerste kwantitatieve doel,
hiervoor hebben we uitgebreid kwantitatief onderzoek gedaan. De kwalitatieve aspecten, die al in
de tussentijdse analyse aan bod zijn gekomen, behandelen we op hoofdlijnen in de context van
recente ontwikkelingen. Voor de monitoring van de voortgang op het tweede doel over de
Regionale Structuur Warmte (RSW) is er geen nieuwe informatie die de bevindingen uit de
tussentijdse analyse op de monitor verandert of verdiept. Voor de RSW beperkt de Monitor
concept-RES zich daarom tot een beschrijving van de belangrijkste bevindingen uit de tussentijdse
analyse.
De hoofdvraag in deze Monitor is: in hoeverre worden bovengenoemde doelen gehaald als de
plannen uit de concept-RES’en worden uitgevoerd? We kijken daarbij naar de mate van
waarschijnlijkheid van het doelbereik op nationale schaal. Daarvoor zijn niet alleen de concept-
RES’en van de regio’s geanalyseerd, maar ook de regio’s geconsulteerd om beter zicht te krijgen
op de mate van concreetheid van de verschillende onderdelen van biedingen.
Onze inschatting van de mate van doelbereik hangt af van de hoogte van de biedingen maar
vooral van de mate waarin regio’s deze plannen kunnen concretiseren, en dat proces staat
grotendeels nog aan het begin. Bij de concretisering zijn zij afhankelijk van veel verschillende
partijen. Die afhankelijkheden komen naar voren in de thema’s ruimtegebruik, draagvlak en
energiesysteemefficiëntie, die behandeld worden in hoofdstuk 3. Deze Monitor vat de belangrijkste
bevindingen uit de tussentijdse analyse samen voor wat betreft de kwalitatieve thema’s.
Daarnaast worden nieuwe ontwikkelingen besproken die hebben plaatsgevonden na het
verschijnen van de tussentijdse analyse.
10
1.3.1 Input Monitor concept-RES
Voor de Monitor concept-RES hebben we niet alleen geput uit de concept-RES’en, maar ook uit
andere informatiebronnen. Al met al zijn er vijf hoofdingrediënten:
Concept-RES’en
De basis voor onze analyse zijn de 30 concept-RES’en. Per oktober 2020 is een complete set
beschikbaar inclusief de drie concept-RES’en die begin juni nog niet openbaar waren. De 27 die al
wel in juni 2020 in voorlopige vorm openbaar waren gemaakt, zijn allemaal nagenoeg ongewijzigd.
Een enkele regio heeft zijn bod aangepast. Alle regio’s hebben de antwoorden op de PBL-
vragenlijst (Quickscan) vrijgegeven per oktober 2020 voor gebruik door het PBL bij het opstellen
van de Monitor concept-RES.
Openbare gegevens
Het PBL gebruikt de regiostatistieken van het CBS van hernieuwbare elektriciteit uit bestaande in-
stallaties (aandeel huidig). Van RVO hebben we gegevens gebruikt over projecten die in de pijplijn
zitten met een subsidiebeschikking (SDE+), om de toekomstige elektriciteitsproductie te kunnen
schatten uit die projecten voor wind op land en grootschalige zon-PV.
Netimpactanalyses
De regionale netbeheerders (RNB’s) hebben per oktober 2020 voor bijna alle regio’s (28)
netimpactanalyses afgerond. Deze regionale netimpactanalyses zijn input geweest voor een
overzicht van de RNB’s (NBNL 2020) met een schets voor ontwikkelrichtingen en oplossingen voor
knelpunten. TenneT, de beheerder van het hoogspanningsnet, heeft de netimpactanalyses gebruikt
om de impact van de concept-RES’en op het hoofdnet te onderzoeken en te beschrijven. Voor de
Monitor gebruiken we zowel de bevindingen van de RNB’s als van TenneT om de
netwerkontwikkelingen en de betekenis ervan voor doelbereik te schetsen in het hoofdstuk over
energiesysteemefficiëntie.
11
1.4 Leeswijzer
Hoofdstuk 2 geeft een kwantitatieve analyse van de mate van doelbereik van de 35 TWh-
doelstelling en gaat in op verschillen tussen de regiobiedingen. De hernieuwbare
elektriciteitsproductie die op basis van de biedingen uit de concept-RES’en tot stand zou kunnen
worden gebracht vergelijken we met de prognoses uit de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) van
2020. De huidige en 2030-prognose voor hernieuwbare elektriciteitsproductie uit overige bronnen,
bronnen die niet meetellen voor de 35 TWh-doelstelling, worden inzichtelijk gemaakt.
In hoofdstuk 3 gaan we in op de impact van de ontwikkelingen en situatie rond de kwalitatieve
thema’s: ruimte, draagvlak en netwerk. Ook wordt kort samengevat wat de stand van zaken is
met betrekking tot de Regionale Structuur Warmte bij regio’s.
Hoofdstuk 4 is de synthese van het kwantitatieve en kwalitatieve deel en hierin kijken we vooruit
naar de RES 1.0 en de monitoring ervan.
12
2 Het halen van het
doel: kwantitatief beeld
Er is een duidelijk doel voor de productie van hernieuwbare decentrale elektriciteit: uiterlijk in
2030 wekken de 30 regio’s gezamenlijk voor 35 TWh op uit windenergie op land (en binnenwater)
en grootschalige zon-PV-installaties 4. De hoofdvraag in dit hoofdstuk is: in hoeverre is het
aannemelijk dat dit kwantitatieve doel wordt behaald op basis van de concept-RES’en? Om die
vraag te beantwoorden zijn biedingen van alle regio’s opgeteld en is uitgewerkt hoe die opgetelde
inbreng van de individuele regio’s bijdraagt aan het bereiken van het 35 TWh-doel; we hebben de
biedingen daarvoor voorzien van een onzekerheidsmarge. Hierbij wordt de opbouw gebruikt van
de regiobiedingen volgens de methodiek die is beschreven in de PBL-monitorringssystematiek
(Matthijsen et al. 2020b). In de Bijlage is hiervan een nadere uitwerking gegeven.
De methode is uniform voor alle regio’s waardoor de uitkomsten voor de regio’s onderling
vergelijkbaar zijn. Daarbij gaan we ervan uit dat biedingen voor 2030 in de concept-RES’en in
termen van vermogen (megawatt) worden gegeven per techniek en per regio, of als een regio die
informatie nog niet kan geven, in termen van elektriciteitsproductie (gigawattuur). We
onderscheiden de volgende drie onderdelen (zie Bijlage voor details): 1) productie uit bestaand
vermogen (huidig), 2) productie uit vermogen waar een SDE+ beschikking voor is verleend 5
(pijplijn) en 3) productie uit vermogen dat de regio als streven heeft geformuleerd maar waarvoor
de plannen vaak nog weinig concreet zijn (ambitie).
In paragraaf 2.1 beschrijven we of de nationale doelen kunnen worden gehaald als het totaal van
de biedingen wordt gerealiseerd. De mogelijke impact van onzekerheden op dat doelbereik geven
we aan met bandbreedtes voor het totaal en per onderdeel (huidig, pijplijn en ambitie). Paragraaf
2.2 behandelt per regio de verschillen: paragraaf 2.2.1 behandelt de verschillen van het bod
tussen de regio’s, onder andere naar de grootte van de aandelen huidig, pijplijn en ambitie.
Paragraaf 2.2.2 kijkt naar de verschillen en achterliggende oorzaken tussen ‘huidig’ en ‘pijplijn’
volgens de PBL-berekening en volgens de berekening van regio. In paragraaf 2.3 leggen we de
relatie tussen de productie van hernieuwbare elektriciteit volgens de RES en die volgens de
prognoses uit de meest recente Klimaat- en Energieverkenning (KEV). Paragraaf 2.4 laat zien wat
de productie van hernieuwbare elektriciteit zou kunnen zijn in 2030 uit projecten en technieken die
niet worden meegeteld voor het bereiken van de 35 TWh-doel, zoals kleinschalige zon-PV-
installaties, wind op zee en waterkracht.
4
Installaties met een vermogen groter dan 15 kWp.
5
Projecten zonder SDE+-beschikking die al wel concreet zijn, bijvoorbeeld met vergunning en voldoende netwerkca-
paciteit, vallen in de categorie ambitie. We beschikken namelijk niet over openbare informatie over dit type projecten.
Als gevolg kunnen de regiocijfers en die van het PBL voor pijplijn- en ambitievermogen van elkaar verschillen. Zie ook
paragraaf 2.2.
13
grootschalige zon-PV-installaties. Voor een deel is die keuze voor wind of grootschalige zon-PV
overigens nog niet gemaakt.
In dit hoofdstuk worden de onzekerheden gepresenteerd als een bandbreedte rond een
middenwaarde van de geraamde productie. De bandbreedte is het gevolg van verschillende
veronderstellingen over sanering van bestaand windvermogen en de realisatiegraad van
pijplijnprojecten en plannen uit het aandeel ambitie. Boven op de marge voor de realisatiegraad
van pijplijnprojecten is een extra onzekerheid van 10 procent gebruikt als gevolg van de
rekenmethodiek. Bij het aandeel ambitie hebben we een ruwe schatting gemaakt van het effect op
de realisatiegraad van deze plannen van alle grote onzekerheden samen rond ruimtegebruik,
draagvlak en energiesysteemefficiëntie. Deze grofstoffelijke benadering is in de hiernavolgende
paragrafen uitgewerkt per aandeel (huidig, pijplijn en ambitie).
14
De informatie in figuur 2.1 en figuur 2.2 laat zien de middenwaarde boven de 35 TWh uitkomt. Het
lijkt daarmee goed voorstelbaar dat de 35 TWh-doelstelling wordt gehaald in 2030. Hoe de
verschillende bandbreedtes tot stand komen wordt in de hiernavolgende paragrafen uitgelegd.
Ondanks dat de kans op het wel halen van het 35 TWh-doel in 2030 groter lijkt dan het niet halen
ervan, is er een kans dat de concept-RES’en onvoldoende tot uitvoering komen. Zo leidt het
vaststaand en voorgenomen beleid volgens de KEV-prognose voor 2030 tot een hernieuwbare
elektriciteitsproductie uit wind op land en grootschalige zon-PV die lager is dan 35 TWh (paragraaf
2.3). Tegenover de kans op de onderkant van de bandbreedte staat de kans op de bovenkant. Die
bovenkant veronderstelt impliciet dat oplossingen worden gevonden voor veel bestaande
belemmeringen en mogelijk knelpunten in de toekomst rond de thema’s ruimtegebruik, draagvlak
en netwerk. Dat geldt ook voor de middenwaarde en de onderkant van de bandbreedte maar in
mindere mate.
De meest relevante onzekerheid in het aandeel huidig vermogen heeft betrekking op sanering van
turbines die ouder zijn dan 15-20 jaar. Dat de productie uit het aandeel ‘huidig’ minder zal worden
als gevolg van sanering is zeer waarschijnlijk. De gehanteerde bandbreedte van de mogelijke
vermindering van productie wordt hieronder uitgelegd.
Windturbines worden volgens de bedrijfssector gesloopt als ze tussen 15 en 20 jaar oud zijn. Dat
leidt in 2030 tot een vermindering van de door het CBS voor 2019 gerapporteerde productie van
7,4 tot ongeveer 6,0 TWh (figuur 2.3). Deze afname van ongeveer 1,5 TWh is het gemiddelde van
de afname bij sanering van windturbines met een ouderdom vanaf 15 jaar (2,5 TWh) en vanaf 20
jaar (0,5 TWh). De andere kant van de bandbreedte, een sanering van windturbines pas als ze 20
jaar oud zijn is niet uit te sluiten maar om economische redenen niet aannemelijk.
15
De vermindering is berekend op basis de producerende turbines eind 2019, hun vermogen en
leeftijd volgens Windstats (Windstats 2020). Daarbij is rekening gehouden met de sanering die al
is verdisconteerd in de cijfers van de monitor wind-op-land (RVO 2020).
Voor wat betreft zon-PV is – vanwege de relatief lage leeftijd van de meeste zonneparken – het
productieaandeel dat voor sanering in aanmerking komt verwaarloosbaar ten opzichte van de
productie uit het huidige grootschalige zon-PV-vermogen (CBS, 2020).
Er wordt verondersteld dat de productie in 2030 uit het huidige, voor sanering gecorrigeerde,
opgestelde vermogen in 2030 even groot is als in 2019 6. Bij de productie uit het windvermogen is
dat zeer aannemelijk omdat de CBS-productiecijfers zijn genormaliseerd voor meteorologische
variaties volgens de Europese richtlijn voor hernieuwbare energie (EU 2009). Dat is niet het geval
voor de CBS-productiecijfers uit grootschalige zon-PV-installaties. Het jaar 2019 lijkt echter een
gemiddeld jaar te zijn geweest in een reeks met een stijgende trend in de afgelopen 20 jaar (zie
ook paragraaf 2.1.4). Daarmee is ook de elektriciteitsproductie in 2019 uit grootschalige zon-PV-
installaties te beschouwen als een waarde genormaliseerd voor meteorologische variaties.
Op regionale schaal zijn er afwijkingen mogelijk door de volgende twee punten. In het nationale
totaal spelen deze mogelijke afwijkingen echter geen rol van betekenis.
• Het CBS maakt gegevens per regio openbaar voor zover ze niet herleidbaar zijn tot een
specifieke installatie. Dit zijn wettelijke beperkingen die worden bewaakt door de Autoriteit
Consument en Markt. Daarom publiceert het CBS voor een enkele regio geen cijfers voor
elektriciteitsproductie uit wind.
• Bij de ontwikkeling van regiostatistieken door het CBS kunnen er afwijkingen ontstaan als
gevolg van onjuiste toekenning van een installatie aan een regio. In de voorlopige cijfers
voor 2019 zijn alle onjuiste allocaties voor zover bekend hersteld. Dit soort aanpassingen
is onderdeel van de standaard kwaliteitschecks door het CBS.
De totale elektriciteitsproductie in 2030 uit het huidige opgestelde windvermogen (7,4 TWh) en
grootschalig zon-PV-vermogen (2,5 TWh) is na correctie voor sanering van oude windturbines naar
6
Deze aanname is nodig omdat de prognose gebaseerd is op gegevens voor gemiddelde meteorologische omstandig-
heden. De aanname kan echter alleen worden gemaakt als de elektriciteitsproductie uit grootschalige zon-PV installa-
ties en wind op land gecorrigeerd wordt voor meteorologische variaties. Zie paragraaf 2.1.4.
16
verwachting ongeveer 8,5 TWh of, als alle windturbines vanaf 15 jaar worden gesaneerd, ongeveer
7,5 TWh.
Uit de consultatieronde die we in het najaar met de regio’s hebben gedaan, bleek dat de door ons
gehanteerde realisatiegraad ongeveer overeenkwam met het gemiddelde van waarden die regio’s
zelf soms schattenm (aanzienlijk hoger of juist veel lager). Met name voor zon-PV-projecten zijn er
grote verschillen in realisatiegraad tussen individuele situaties (25 en 100 procent). Daarom is als
gevoeligheidsstudie onderzocht wat de gevolgen zijn van extra grote onzekerheid. Tabel 2.1 geeft
een overzicht van de in deze paragraaf gehanteerde realisatiecijfers per techniek. Deze
percentages zijn een gemiddelde voor alle pijplijnprojecten per techniek
Tabel 2.1
Gehanteerde realisatiepercentages SDE+-pijplijnprojecten
17
de turbines zijn opgesteld; bij zon is het niet geografisch gedifferentieerd. De gevolgde aanpak
geeft dus een waarde die niet specifiek is voor een installatie met een bepaalde opstelling en
locatie. Hierdoor ontstaat een extra bandbreedte voor zowel de productie uit zon-PV als wind op
land van naar schatting ongeveer 10 procent.
De productie van een zon-PV-pijplijnproject wordt volgens de SDE-systematiek geschat met 950
vollasturen per vermogenseenheid, uniform voor heel Nederland. Er zijn geografische verschillen in
de langjarig gemiddelde zonnestraling in Nederland: ongeveer 5 procent ten opzichte van het
gemiddelde. De ruimtelijke verschillen in de langjarig gemiddelde elektriciteitsproductie uit zon-PV
zullen vergelijkbaar zijn. Daarnaast zijn er potentieel grotere verschillen als gevolg van de
oriëntatie van de zonnepanelen en de aansluiting. Ook zijn er mogelijk nog technische
verbeteringen waardoor de opbrengst in de toekomst bij nieuwe installaties hoger kan zijn dan in
de SDE+-subsidieaanvraag is opgegeven. Per saldo wordt voor de elektriciteitsproductie een
bandbreedte aangehouden van ongeveer 10 procent als gevolg van de gehanteerde
rekenmethodiek. Dit komt neer op een bandbreedte in vollasturen voor zon-PV-pijplijnprojecten
van ongeveer 850-1050 uur. Overigens geven projecteigenaren aan dat het aantal vollasturen in
de praktijk vaker minder dan meer dan 950 is. Dat is het gevolg van eigen gebruik en afspraken
over curtailment (het aftoppen van de productie bij piekbelasting), die leiden tot een verlaging van
de nettoproductiecijfers en daarmee netto tot minder vollasturen. Die mogelijke verlaging is niet
meegenomen in deze analyse.
In onze rekenmethodiek is het aantal vollasturen van een pijplijn-windproject afhankelijk van de
gemeente waar het project wordt gebouwd. De vollasturen variëren per gemeente van ten minste
2650 tot maximaal 4050 uur (zie Bijlage voor een nadere toelichting). De onzekerheid rond de
berekende elektriciteitsproductie van pijplijn-windprojecten heeft verschillende oorzaken: een
windproject kan bij realisatie met grotere of juist kleinere turbines werken dan voorzien in de
beschikking; ook houdt de gemeentelijke indeling in vollasturen geen rekening met het effect van
projectspecifieke zaken (zoals masthoogte) op het werkelijke aantal vollasturen. Een vergelijking
van de productie na realisatie en de vooraf geschatte opbrengst op basis van de SDE+-methodiek
laat zien dat de gerealiseerde productiecijfers ongeveer binnen een bandbreedte van 10 procent
lagen rond de vooraf berekende waarde 7.
7
De rekenmethodiek houdt rekening met lagere opbrengsten ten opzichte van de theoretische opbrengst van een
windturbine als gevolg van operationele verliezen (die per park enorm kunnen verschillen). Verliezen van 10-20 pro-
cent zijn niet ongewoon (Lledo 2019).
18
Figuur 2.4 geeft de elektriciteitsproductie uit het aandeel pijplijnvermogen van wind op land en
grootschalige zon-PV installaties met bandbreedtes zoals beschreven voor realisatiepercentages op
basis van historische gegevens (tabel 2.1). De middenwaarde is 16,9 TWh. Als rekening moet
worden gehouden met extra onzekerheid dan is de bandbreedte voor de elektriciteitsproductie uit
pijplijnvermogen 13,4 tot 21,4 TWh (niet afgebeeld in figuur 2.4). Dat is een bandbreedte van
8 TWh tussen de onder- en bovenwaarde. Voor de evaluatie van de concept-RES’en met
betrekking tot het doelbereik wordt echter alleen rekening gehouden met de onzekerheid rond de
realisatiegraad van de projecten met een SDE+-beschikking op basis van historische waarden. Dat
levert een bandbreedte voor de elektriciteitsproductie uit pijplijnvermogen van 15,2 tot 20,3 TWh
(figuur 2.4). De bandbreedte tussen de onder- en bovenwaarde is 5,1 TWh.
De onzekerheid in de realisatiegraad van de 25,7 TWh is erg groot en in deze fase van de RES niet
goed te kwantificeren. Dat komt omdat de onzekerheden op het gebied van ruimtegebruik,
maatschappelijk draagvlak en beschikbare netcapaciteit nog te groot zijn. Deze thema’s worden in
hoofdstuk 3 in kwalitatieve zin besproken.
Er is daarom gekozen voor een grove schatting van de bandbreedte, met als vertrekpunt de
bestaande kennis over realisatiegraden van plannen die in een beginstadium verkeren. Historisch
gezien blijkt dat ongeveer een derde van plannen voor wind- en zonne-energie die nog in een
beginstadium verkeren uiteindelijk gerealiseerd worden (NVDE 2020). Hoewel alle plannen uit het
aandeel ambitievermogen in principe in deze categorie lijken te vallen, is het feit dat ze onderdeel
zijn van een concept-RES aanleiding te verwachten dat meer dan een derde van de plannen zal
worden gerealiseerd. Voor de middenwaarde wordt daarom een hogere realisatiegraad
verondersteld, namelijk dat de helft van het aandeel ambitie in 2030 zal zijn gerealiseerd. Als een
derde de onderkant van de bandbreedte vormt dan lijkt een verdubbeling tot twee derde van de
productie een goede schatting voor de bovenkant van de bandbreedte. Dit komt overeen met een
bandbreedte voor het aandeel ambitie van 8,5 tot 16,9 TWh rond een middenwaarde van 12,8
TWh.
19
Er is een aantal argumenten waarom de plannen uit het aandeel ambitie gemiddeld een
(aanzienlijk) hogere realisatiegraad kunnen hebben dan de 33 procent die is verondersteld op
basis van realisatie in het verleden:
• Regio’s zijn nu meer probleemeigenaar dan voorheen, zoals bij de opgave van 6.000 MW
wind op land uit het Energieakkoord (2013). Regio’s bepalen nu zelf de hoogte van hun
bod, terwijl hiervoor de hoogte van de opgave van ‘bovenaf’ kwam. Het hoge totaal bod
van 52,5 TWh ondersteunt dit argument.
• De plannen uit de verschillende concept-RES’en die onder het aandeel ambitie worden
geschaard zijn heel verschillend in concreetheid (zie ook paragraaf 2.2). Veel regio’s
hebben al duidelijke ideeën over de realisatie van die plannen of ten minste voor een deel
daarvan. Bij hun bod hebben deze regio’s vaak zelfs al rekening gehouden met het risico
dat een deel van de plannen niet door zal gaan. Door deze conservatieve aanpak is de
slagingskans van de plannen die wel zijn opgenomen mogelijk aanzienlijk hoger dan een
derde.
• Deze aanpak geldt voor veel regio’s en in ieder geval voor de regio’s die al veel ervaring
hebben met de opwekking van hernieuwbare elektriciteit. De ervaring lijkt ook een
pluspunt bij de realisatie omdat regio’s met ervaring goed weten hoe belangrijk draagvlak
is voor realisatie en dat in ieder geval zullen hebben meegewogen in hun bod. Ongeveer
een derde van de 30 regio’s heeft veel ervaring; zij dragen meer dan de helft bij aan het
aandeel ambitie, wat de overall realisatiegraad zal verhogen.
• Een ander pluspunt zijn de initiatieven van het Nationaal Programma RES, de
netbeheerders en het Rijk, maar ook van andere instituties om regio’s te ondersteunen bij
het realiseren van hun concept-RES. Dit kan de realisatiegraad van de plannen uit het
aandeel ambitie substantieel verhogen. Een voorbeeld hiervan is het convenant dat
Netbeheer Nederland heeft gesloten met de zon-PV-sector om grootschalige zon-PV-
installaties standaard op 70 procent van het piekvermogen aan te sluiten (NBNL/Holland-
Solar 2020). Zo’n maatregel verlaagt de piekbelasting waardoor er minder knelpunten te
verwachten zijn als gevolg van het grote aandeel zon-PV in de concept-RES’en. En het
verhoogt de realisatiegraad voor zon-PV-projecten vanuit het elektriciteitsnetwerk bezien.
• Tot slot hebben verschillende regio’s hun bod met een bandbreedte gegeven: een
onderkant die de regio sowieso wil realiseren en een bovenkant die als een streefwaarde
zou kunnen worden geïnterpreteerd. Er zijn indicaties dat regio’s eigenlijk een grotere
ambitie hebben dan die ze hebben opgeschreven in hun concept-RES. Voor deze analyse
baseren we ons enkel op de geboden onderwaarde. Het is goed voorstelbaar dat de
ambities van regio’s voor een hoger bod tot een verhoogde realisatiegraad leiden van de
productie die hoort bij de onderkant van het bod.
Er zijn ook argumenten te noemen waarom de realisatiegraad van de plannen uit het aandeel
ambitie lager zou kunnen uitpakken dan de historische waarde van 33 procent. Zo zou verzadiging
als gevolg van toenemende ruimtelijke beperkingen en verminderd draagvlak en
netwerkproblemen de realisatiegraad van 33 procent verder onder druk kunnen zetten. Zo’n
tendens is niet uit te sluiten. In dat geval zal de verdere concretisering en implementatie van de
RES’en extra gestimuleerd moeten worden om het doel van 35 TWh in zicht te krijgen.
Daartegenover staat vooral de RES-aanpak zelf. De RES-uitgangsprincipes, zoals die onder andere
zijn verwoord in de Handreiking RES 1.1 (NP RES 2019), onderstrepen de noodzaak van een goed
ruimtelijk proces en lokale participatie voor een gedragen RES. Het PBL signaleerde eerder in de
tussentijdse analyse dat alle regio’s deze aanpak onderschrijven, onder andere vanuit de motivatie
om een ‘eerlijke verdeling van lusten en lasten’ te verkrijgen. De regio’s hebben zich tot nu toe
ingezet om volgens deze RES-uitgangsprincipes te werken en zullen daar naar verwachting bij de
verdere uitwerking van hun RES mee doorgaan. Deze lijn volgend wordt verondersteld dat een
realisatiegraad van 33 procent daadwerkelijk de onderkant vormt.
20
2.1.4 Bandbreedte als gevolg van het weer
De opbrengst uit wind- en zonne-energie (zon-PV) verschilt van jaar tot jaar als gevolg van
weersomstandigheden. Die variaties zijn niet meegenomen bij de analyse van het doelbereik,
maar kunnen het beeld op doelbereik wel vertroebelen. Weersomstandigheden hebben een variatie
rond een gemiddelde, maar ook dat gemiddelde zelf kan een, voor de elektriciteitsproductie
relevante, trend bevatten als gevolg van bijvoorbeeld (afname van) luchtverontreiniging en
veranderingen van grootschalige weerspatronen.
Zon-PV
De productie uit zon-PV-installatie correleert sterk met de zogenoemde globale straling. Globale
straling is een maat voor de zonnestraling en wordt op veel plaatsen in Nederland standaard
gemeten (KNMI 2020) en door het CBS gebruikt voor nauwkeurige schattingen van productie uit
installaties waar geen exacte metingen voor zijn. Op basis van een langjarige serie metingen blijkt
dat de productie uit zon-PV van jaar tot jaar variabiliteit heeft rond een gemiddelde waarde met
een standaarddeviatie van ongeveer 6 procent. In de praktijk zal de werkelijke variatie ook nog
afhangen van de technische uitvoering van een zon-PV-installatie op een locatie (type paneel en
opstelling).
De langjarige meetserie van de globale straling laat zien dat sinds begin jaren ’80 de globale
straling met gemiddeld 3 procent per tien jaar is toegenomen (KNMI 2019 ). Het KNMI verklaart
de toename door een afname van de hoeveelheid deeltjes in de lucht (minder fijnstof), terwijl ook
de wolken gemiddeld dunner lijken te zijn geworden. Of en hoe deze trend zich zal doorzetten is
onzeker 8. De zonnestraling is gemiddeld over de afgelopen 20 jaar 10 procent sterker dan in de
periode 1960-2000. Opbrengsten uit zon-PV kunnen een vergelijkbare trend hebben. Gegeven de
trend van de laatste 20 jaar lijkt de globale straling in 2019 een gemiddelde hoeveelheid.
Wind
De elektriciteitsproductie uit windenergie varieert van jaar tot jaar als gevolg van wisselende
weersomstandigheden. Bij een gelijkblijvend vermogen is de jaar tot jaar variabiliteit in Nederland
typisch 5 procent (Pryor et al. 2018). Als gevolg van langjarige verschuivingen in de weerpatronen
boven de Noord-Atlantische Oceaan kan het toekomstige effect op de opbrengsten uit windenergie
aanzienlijk groter zijn dan circa 5 procent (PBL & KNMI 2015). Hiermee is geen rekening gehouden
in de monitor.
Als de elektriciteitsproductie uit wind- en zonne-energie in de buurt komt van 35 TWh dan zijn de
jaar-tot-jaarvariaties als gevolg van het weer van de orde van 2 tot 3 TWh of zelfs meer. Om te
vermijden dat dit soort variaties het zicht op het wel of niet halen van de 35 TWh-doelstelling
vertroebelen, is het aan te bevelen om de monitoring van doelbereik te doen op basis van meteo-
genormaliseerde opbrengsten uit wind- en zonne-energie.
8 De veronderstelling in deze Monitor is dat de globale straling geen trend meer zal bevatten tussen 2019 en 2030.
21
2.2 Nationaal totaal bod en variatie per regio
Het nationale totaal bod is de optelsom van biedingen die allemaal verschillend zijn van aard. In
paragraaf 2.2.1 wordt een aantal van deze verschillen geschetst met het oog op de mogelijke
gevolgen voor het halen van de doelen. Daarnaast zijn er verschillen tussen de cijfers van het PBL
en die van de individuele regio’s. Om de verschillen te verklaren en de analyse nader te kunnen
onderbouwen hebben we de regio’s in oktober 2020 geconsulteerd over de opbouw van hun bod in
de concept-RES’en. De resultaten van deze consultatie zijn samengevat in paragraaf 2.2.2. De
inzichten uit de consultatieronde helpen de waardering van de door PBL gebruikte
monitoringssystematiek als ‘nationale spiegel’ en om te onderzoeken wat er nodig zou zijn voor
een monitoring op het niveau van individuele regio’s.
De verschillen per regio op deze punten zijn mogelijk een indicatie voor de verschillen in kansen
op realisatie van de RES. Zo heeft een regio met veel ervaring op het gebied van hernieuwbare
elektriciteit mogelijk een voordeel bij het opstellen en realiseren van de RES. Zo’n regio kent door
die ervaring het belang van maatschappelijk draagvlak en zal de RES hier zoveel mogelijk al op
hebben toegesneden. Ook bij de uitvoering op projectniveau lijkt ervaring een voordeel met
betrekking tot de technische mogelijkheden en onmogelijkheden rond bijvoorbeeld het netwerk.
Op dit moment is nog niet te zeggen of regio’s met veel ervaring een hogere realisatiegraad van
hun plannen laten zien dan de regio’s met minder ervaring. Regio’s met minder ervaring hebben
niet per se minder kans op succesvolle realisatie van hun RES. Zo zijn ze niet of minder gehinderd
door een beladen historie rond hernieuwbare elektriciteitsproductie en kunnen ze profiteren van de
ervaringen van anderen en de brede ondersteuning van de RES’en.
22
Figuur 2.6 laat een duidelijke tweedeling zien tussen de 10 regio’s met de grootste individuele
bijdrage aan het aandeel huidig en pijplijn (hierna: de 10 regio’s) en de overige 20 regio’s (hierna:
de 20 regio’s).
Totaal bod:
• Ongeveer 60% van het totaal bod bestaat uit de beidingen van de 10 regio’s en ongeveer
40% uit biedingen van de overige 20 regio’s.
Huidig en pijplijn:
• Ongeveer 80% van de productie uit huidig en pijplijn wordt naar verwachting door de
10 regio’s geleverd. Het overgrote deel (circa 80 procent) van die productie is dan op basis
van windenergie.
Ambitie:
• Ongeveer 60% van de ambitie ligt bij de 20 regio’s.
• De 20 regio’s willen met hun biedingen opgeteld gemiddeld 11 keer zoveel productie
realiseren als de opbrengst uit hun huidige opgestelde vermogen. Bij de 10 regio’s gaat
het om een factor 4.
• Meer dan de helft (ongeveer 55 procent) van de productie in het aandeel ambitie is op
basis van grootschalige zon-PV installaties, hiervan komt ongeveer even veel voor
rekening van de 20 regio’s als van de 10 regio’s.
De groep van 10 ‘ervaren’ regio’s domineert met hun biedingen in kwantitatieve zin de inzet van
alle 30 regio’s. Echter, zelfs als de 10 regio’s hun bieding voor 100 procent zouden weten te
realiseren, wat onwaarschijnlijk is, zou het 35 TWh-doel niet gehaald worden. De 20 regio’s zijn
evenzeer nodig om het totaaldoel te halen. Deze nemen met hun biedingen de grootste stappen
voor wat betreft de groei in hun eigen regio van wind op land- en grootschalige zon-PV-projecten.
Daarbij hebben zij nog de meeste technologiekeuzes te maken. Een vervolg op deze monitor zal
kunnen uitwijzen of ervaring onderscheidend is bij realisatie van de plannen.
23
2.2.2 Consultatieronde regiobiedingen
Voor de tussentijdse analyse en ook voor deze Monitor concept-RES hanteren we een systematiek
volgens een vaste opbouw waarbij we zo veel mogelijk gebruik maken van landsdekkende
onafhankelijke en openbare informatie, in combinatie met het totaal aan biedingen van de
individuele regio’s. We hebben de regio’s geconsulteerd om beter zicht te krijgen op de onderdelen
van de regiobiedingen en zo verschillen met de berekende cijfers te kunnen verklaren.
De kwantitatieve verschillen
Het verschil tussen het nationaal totaal van het huidige pijplijnvermogen volgens de PBL-
monitoringssystematiek en dat volgens de concept-RES’en is met 0,7 TWh relatief klein ten
opzichte van het totale huidige en pijplijnvermogen van 26,8 TWh. Per regio zijn de verschillen
echter aanzienlijk groter. Bij 11 regio’s was het productieaandeel uit huidig en pijplijn lager dan
volgens de PBL-aanpak (samen 2,2 TWh lager). Bij 6 regio’s was er geen verschil of was
onvoldoende informatie beschikbaar. En 13 regio’s hadden juist een groter aandeel productie uit
huidig en pijplijn dan volgens onze berekeningen (2,9 TWh hoger). Op het niveau van de
individuele regio’s zijn er verschillen van tientallen procenten ten opzichte van onze inschatting.
Op basis van de consultatieronde en toelichtende gesprekken met een aantal regio’s hebben we de
oorzaken van deze verschillen in kaart gebracht en kunnen we antwoord geven op de vraag wat de
verschillen betekenen voor de analyse van het doelbereik op nationaal niveau, en wat er nodig zou
zijn om op een onderling vergelijkbare manier analyses mogelijk te maken op het niveau van de
individuele regio’s.
24
o Opgave Energieakkoord Bij een aantal regio’s speelt de doelstelling voor wind op
land uit het Energieakkoord nog een rol. Die doelstelling van 6.000 MW in 2020
richt zich op een totaal te bereiken vermogen voor wind op land, terwijl het 35
TWh-doel over de productie uit dat vermogen gaat. Dit kan problematisch zijn voor
de 10 regio’s met veel ‘wind op land-ervaring’, waar het tot nu toe om
windvermogen ging nu het bij de uitvoering van de RES juist om productie gaat.
Dit speelt vooral bij de projecten in de pijplijn. Er zijn overigens geen concrete
aanwijzingen gevonden dat dit tot problemen heeft geleid, maar het werd door
regio’s genoemd als belemmerende factor.
• Definities Veel van de verschillen zijn te herleiden tot definitieverschillen. Wanneer telt de
productie uit gerealiseerd vermogen mee bij het aandeel huidig vermogen en hoe stel je
dat vast?
o Huidig Maar weinig regio’s beschikten op het moment dat de concept-RES werd
gemaakt over de relevante cijfers van het CBS en kwamen daardoor vaak tot
andere schattingen op basis van locatiespecifieke schattingen van vollasturen.
o Pijplijn Grote verschillen waren het gevolg van wat al dan niet tot het
pijplijnvermogen werd gerekend in vergelijking met de PBL-systematiek. De PBL-
systematiek is niet altijd als standaard gevolgd. Die systematiek is in maart 2020
gepubliceerd, wat mogelijk een te laat stadium is geweest voor een aantal regio’s.
Verder hebben regio’s om pragmatische redenen soms een extra categorie tussen
pijplijn- en ambitievermogen toegevoegd wat tot extra verschillen leidt.
• Realisatiegraad De realisatiegraad die regio’s voor pijplijnprojecten hanteren is vaak
hoger of lager dan het landelijk gemiddelde dat het PBL gebruikt. Deze verschillen zijn
logisch en we verwachten dat de regiospecifieke realisatiegraad van pijplijnprojecten een
nauwkeuriger waarde geeft dan een nationaal gemiddelde realisatiegraad.
• Gegevens Bij de realisatie van projecten komt het geregeld voor dat het werkelijk
geïnstalleerde vermogen hoger of juist lager is dan te boek staat in de RVO-administratie
van de SDE-beschikkingen. Een betere afstemming met RVO is voor de toekomst wel van
belang. Over het algemeen gaat het over relatief kleine verschillen. In een enkel geval
bleek echter dat het te installeren/saneren pijplijnvermogen volgens de Monitor Wind op
Land volgens de regio in werkelijkheid tot een veel lagere productie zou leiden.
• Wel/geen SDE Er zijn grootschalige zon-PV-projecten die gerealiseerd zijn en nog
gerealiseerd gaan worden zonder SDE-subsidie en vallen daarom nu buiten de PBL-
systematiek. Ze vallen onder andere stimuleringsmaatregelen, zoals de postcoderoos-
regeling. Deze projecten produceerden gezamenlijk de laatste jaren naar schatting
ongeveer 0,7 TWh hernieuwbare elektriciteit per jaar. Hoewel niet duidelijk is in hoeverre
dit speelt bij regio’s is de verwachting dat alle regio’s die met dit soort projecten te maken
hebben deze wel in hun regiobod hebben opgenomen.
De gevolgen
Op nationale schaal middelen de gevolgen van de genoemde oorzaken ongeveer uit, waardoor er
slechts een klein verschil is tussen het nationale totaal volgens de regio’s en dat volgens de PBL-
montoringssystematiek. Uit de verschillen komt naar voren dat de PBL-methodiek overall een
onzekerheidsmarge tot gevolg heeft van ongeveer 10 procent in de berekening van de
elektriciteitsproductie van de huidig- en pijplijnprojecten. Hier bovenop zijn verschillen mogelijk als
gevolg van veranderingen in de gemiddelde realisatiegraad in de toekomst, zowel van de
pijplijnprojecten als van toekomstige projecten uit het aandeel ambitie. Deze onzekerheden zijn
meegenomen in de analyse van het doelbereik in paragraaf 2.1.
Naar aanleiding van de tussentijdse analyse die net als deze Monitor vooral een ‘nationale spiegel’
van de RES aanreikt, hebben zowel regio’s als de RES-opdrachtgevers de behoefte geuit aan
kwantitatieve informatie op het niveau van de individuele regio’s. De grote verschillen in aanpak
tussen regio’s onderling en met de PBL-systematiek maken het echter niet zinvol om nu een
25
monitor op regionaal schaalniveau te maken met onderling vergelijkbare regiocijfers. De diversiteit
in regionale aanpak en de moeilijk in te schatten onzekerheden daaromtrent zijn daar op dit
moment te groot voor.
Om mogelijk te maken dat de regiocijfers wel goed onderling vergelijkbare zijn is het nodig de
eerdergenoemde oorzaken weg te nemen of te kwantificeren. Dat vergt niet alleen nadere
afspraken over te gebruiken definities en gegevens die regio’s gebruiken voor hun RES, maar
mogelijk ook met CBS en RVO over gegevens van de productie uit windvermogen en grootschalige
zon-PV-installaties op regioniveau. Het is van belang om de regie expliciet te beleggen in overleg
met de dataleveranciers, de regio’s en het PBL. Het is te bezien of al deze verschillende stappen op
tijd kunnen worden gezet voor een regiospecifieke monitor RES 1.0.
Wat staat eigenlijk in die KEV? Eenmaal per jaar wordt in de KEV op duidelijke en integrale wijze
verslag gedaan van de volle breedte van het gevoerde klimaat- en energiebeleid en de verwachte
effecten daarvan. De KEV schetst een integraal beeld tot en met (momenteel) 2030 van de
ontwikkelingen in de energievoorziening en het energieverbruik, maar ook van andere activiteiten
die tot broeikasgasemissies leiden, zoals in de landbouw en het landgebruik. De KEV legt ook de
verbanden tussen autonome ontwikkelingen en ontwikkelingen in het buitenland met wat er in
Nederland gebeurt. Als onderdeel van dat grotere geheel bevat de KEV een prognose van de
opwekking van hernieuwbare elektriciteit in 2030.
Netbeheerders hebben ingeschat of het netwerk bij deze prognose een knelpunt zou kunnen
vormen. Als de voorgenomen netwerkuitbreidingen voor de periode tot en met 2030 tot stand
worden gebracht verwachten zij bij een ontwikkeling van hernieuwbare elektriciteitsproductie
volgens de KEV 2020 dat dit waarschijnlijk past op het netwerk. Er zijn echter nog grote
onzekerheden als het productieaandeel uit zon ten opzichte van dat uit wind veel sterker zou
toenemen dan tot dusver is meegenomen in de investeringsplannen van de netbeheerders. Die
situatie zou zich voordoen als de concept-RES’en tot uitvoering zouden worden gebracht. Het
nationale totaal van de biedingen op basis van de concept-RES’en is niet alleen veel hoger dan de
KEV-prognose, maar ook zou het aandeel uit zon-PV-installaties sterk groeien.
26
berekeningen voor de productie van een techniek in 2030, de toekomstige groei, wordt bepaald
door de samenhang van de elektriciteitsvraag, de winstgevendheid van die techniek met het
draagvlak voor die techniek, de aanwezigheid van (voldoende) initiatiefnemers en het potentieel.
Voor de winstgevendheid van een techniek zijn onder andere de elektriciteitsprijs en subsidies van
belang. De SDE+ loopt tot en met 2025, dat wil zeggen dat er na 2025 geen nieuwe beschikkingen
voor hernieuwbaar opgewekte elektriciteit volgen. Beschikkingen die eenmaal zijn afgegeven lopen
15 jaar door. De toekomstige groei van een techniek is gebaseerd op een extrapolatie van
historische groei, gegeven het potentieel, de winstgevendheid en het draagvlak voor die techniek.
De potentieelschatting voor het vermogen wind op land is dat er na de in het Energieakkoord
opgenomen doelstelling van 6 GW nog ruimte is voor een verdere doorgroei van enkele GW’s. Dit
potentieel is in de KEV een cijfer voor heel Nederland zonder ruimtelijke toekenning. Het potentieel
voor groot- en kleinschalige zon-PV-installaties op land en daken vormt voor de KEV-prognose nog
geen substantiële belemmering voor de berekende groei van grootschalige zon-PV.
Zowel bij de KEV-prognose als bij de schatting van huidig en pijplijn is rekening gehouden met een
vermindering van de productie als gevolg van sanering van windvermogen (zie paragraaf 2.2.1).
De KEV-prognose voor 2030 komt uit op ongeveer 31 TWh en is 5,6 TWh hoger dan de schatting
van de productie uit het huidige en pijplijnvermogen. De groei zit vooral bij grootschalige zon-PV-
installaties en in zeer geringe mate bij wind op land-turbines.
27
Wind op land
Volgens de KEV-prognose is er op basis van de hiervoor geschetste randvoorwaarden geen
substantiele toename te verwachten na uitvoering van de nu bekende pijplijnprojecten voor wind
op land. Inschattingen van het potentieel en draagvlak liggen daar vooral aan ten grondslag, want
de winstgevendheid van windparken lijkt in ieder geval tot en met 2025 groot genoeg. Het
betekent niet dat er na de projecten die nu in pijplijn zitten geen nieuwe windturbines geplaatst
kunnen of zullen worden, maar het zal gegeven het huidige beleid om een aanzienlijk kleinere
groei gaan.
Grootschalige zon-PV
Voor grootschalige zon-PV wordt in de KEV een toename verwacht ten opzichte van het huidige en
pijplijnvermogen. De productie uit het huidige en pijplijn-zon-PV-vermogen komt overeen met de
groei tot en met 2023 in de KEV-prognose (niet aangegeven in figuur 2.7). De toename van 5 tot
6 TWh is dus het gevolg van de verwachte groei van grootschalige zon-PV in de KEV tussen 2023
en 2030. De groei van zon-PV kent evenwel grote onzekerheden. Het huidige subsidiebeleid –
beëindiging van de SDE++ voor nieuwe projecten en vermindering van de saldering voor
kleinschalig zon-PV – zal rond 2024 en 2025 een remmende werking hebben op de ontwikkeling
van zon-PV in den brede (IEA 2020). Aan de andere kant nemen de kosten van zon-PV en
randapparatuur nog steeds af, wat groei juist zou kunnen bevorderen. De totale productie uit zon-
PV – kleinschalig plus grootschalig – is volgens de KEV 2030-prognose ongeveer 23,6 TWh.
Volgens projecties van IEA 9 (2020) zou deze productie al rond 2025 zijn bereikt. De werkelijke
groei van de elektriciteitsproductie uit zon-PV is echter sterk afhankelijk van de rest van het
energiesysteem inclusief de energie-infrastructuur.
Voor de regio’s zelf is overige elektriciteitsproductie ook een belangrijk onderdeel van hun
energiemix, ondanks het feit dat het niet meetelt in het behalen van de 35 TWh-doelstelling in
2030. Bij ‘Overige’ gaat het over kleinschalige productie van zon-PV bij voornamelijk huishoudens
en andere gebouwen, elektriciteit opgewekt uit biomassa en biogas en ook productie uit
waterkrachtinstallaties. Het meenemen van deze technieken in het regionale beleid voor
9
De groei van zon-PV volgens IEA (2020) komt voor Nederland neer op een totaal opgesteld vermogen van 25 GWp in
2025, wat overeenkomt met een productie van ongeveer 24 TWh (zie IEA (2020).
28
hernieuwbare energie helpt vaak bij het creëren van draagvlak in de regio. Zo helpt de
kleinschalige opwekking van zonne-energie door huishoudens bij het vergroten van betrokkenheid
van burgers bij de energietransitie. En waterkracht wordt gezien als een middel voor waterrijke
regio’s om hun eigen identiteit in de opgave in te brengen. Ten slotte wordt elektriciteit opgewekt
voor eigen gebruik in RWZI’s van de waterschappen uit zuiveringsslib (biomassa).
Tabel 2.2
Nationale totalen in TWh voor de overige hernieuwbare elektriciteitsproductie per
techniek
Al met al wordt de forse groei van kleinschalige zon-PV volgens de KEV-prognose bevestigd door
het animo van de regio’s. Volgens het Klimaatakkoord (2019) telt deze extra stijging van
kleinschalige zon-PV mee in het geval van aanvullende nationale ambities. Tegelijkertijd leidt de
sterke groei van kleinschalige zon-PV naar verwachting tot extra knelpunten op het netwerk,
vooral op het laag- en middenspanningniveau.
10 Behalve regio Zeeland waar een concrete doelstelling voor waterkracht (135 GWh) wordt genoemd.
29
3 Kwalitatieve aspecten
In dit hoofdstuk gaan we in op de impact van de ontwikkelingen en situatie rond de kwalitatieve
thema’s: ruimte, draagvlak en netwerk. Ook wordt kort samengevat wat de stand van zaken is
met betrekking tot de Regionale Structuur Warmte bij regio’s.
3.1 Ruimtegebruik
De regio’s besteden aandacht aan de inbedding van de energietransitie in de ruimte en in het land-
schap. Bij het kiezen van gebieden voor windparken en grootschalige zon-PV systemen worden
ruimtelijke aspecten zoals kenmerken van het landschap en de impact op de leefomgeving meege-
wogen en er wordt gezocht naar aansluitmogelijkheden met andere thema’s en transities. Deze
zoektocht staat echter vaak nog aan het begin.
De concept-RES’en zijn met een grote betrokkenheid van vele (ruimtelijke) professionals tot stand
gekomen, en velen hebben actief bijgedragen aan het debat. Die betrokkenheid en kunde op alle
aspecten van de RES’en zijn essentieel voor het vervolgproces; hoewel de zoekgebieden soms al
aangewezen zijn, liggen er toch nog fundamentele ruimtelijke keuzes op tafel.
Ruimtegebruik
Ruimtegebruik heeft in alle regio’s aandacht. Alle regio’s werken aan de ruimtelijke aspecten van
het doel. Het landschap en landschappelijke kenmerken komen doorgaans terug in de RES. De
ruimtelijke uitwerking en de ruimtelijke ateliers worden als procesinstrument ingezet om verschil-
lende partijen met verschillende of zelfs tegenstrijdige belangen bij elkaar te brengen.
De manieren om met de ruimtegebruik om te gaan, zijn echter divers zowel in de argumenten als
in de procesvorm. Regio’s stellen eigen redeneringen op om tot scenario’s en zoekgebieden te ko-
men. Er worden creatieve, integrerende werkwijzen zoals ateliers ingezet om de ruimtelijke aspec-
ten te adresseren. Ook de uitwerking en mate van detail verschilt sterk tussen regio’s en
11
Meer informatie over de Milieueffectrapportage (m.e.r.) en de pilots die in een aantal regio’s plaats hebben gevon-
den zijn hier te vinden: https://www.commissiemer.nl/actueel/nieuws/regionale-energiestrategie-en-mer-de-resulta-
ten-en
30
deelregio’s. Soms zijn zoekgebieden ruim gekozen en vaag omgrensd, soms zijn de strategieën al
heel precies.
De verschillen zijn illustratief voor de fase waar het proces in zit. Het is niet zo verwonderlijk dat
het nog een beetje zoeken is naar hoe dat gaat; in korte tijd wordt een hele nieuwe ruimtelijke
praktijk voor omgaan met energie en een deel van de energietransitie ontwikkeld.
Ruimtelijke kwaliteit
Een belangrijke vraag is hoe de ruimtelijke kwaliteit nader ingevuld wordt en of de plannen in
ruimtelijk opzicht ‘goed’ zijn. Hier zijn meerdere criteria en definities voor. De RES zou een goed
ruimtelijk plan zijn als ze bijvoorbeeld de verschillende kwaliteiten en opgaven in de regio goed
met elkaar in verband brengt, als ze een relatie legt met kwaliteiten op hogere schaalniveaus en
als ze een goed kader biedt voor toekomstige projecten. Hoewel er debat mogelijk is over de mate
waarin elke regio afzonderlijk geslaagd is om deze drie punten in de RES te leggen, is er over het
algemeen wel een goede eerste stap gezet. Veel hangt nog af van de nadere uitwerking.
Daarnaast is het interessant om te kijken in hoeverre de regio’s rekening hebben gehouden met de
‘ruimtelijke principes’. De meeste regio’s blijken voor hun RES’en gebruik te maken van die princi-
pes. Wel zijn er tussen regio’s duidelijk verschillen en soms tegenstrijdigheden in de interpretatie
en toepassing ervan. Ook worden de principes vaak alleen benoemd zonder aan te geven wat er
precies mee gedaan wordt, of waarin de meerwaarde voor de regio schuilt.
Voor een deel is het beperkte gebruik van de ruimtelijke principes een gevolg van de manier
waarop de principes geformuleerd zijn. Soms spreken de ruimtelijke principes elkaar, en ook zich-
zelf tegen, zeker als er op meerdere schaalniveaus en tijdschalen gekeken wordt. Bijvoorbeeld
clustering van windparken in relatie tot schaal: clustering in een regio of een gemeente leidt mo-
gelijk nog steeds tot een gespreide opstelling op nationale schaal.
Er worden drie aandachtspunten naar voren gebracht die de regio’s kunnen helpen om de ruimte-
lijke kwaliteit verder te brengen.
Een tweede aandachtspunt is het ‘combineren van opgaven’. De mogelijkheid om verschillende op-
gaven te combineren wordt verkend door veel regio’s. De regio’s houden rekening met de verschil-
lende opgaven naast elkaar; op deze manier wordt de energietransitie naast opgaven zoals
klimaatadaptatie en landbouwtransitie bekeken. Synergie tussen de opgaven wordt wel als ambitie
genoemd, maar is nog nauwelijks concreet uitgewerkt. Er worden innovatieve ideeën genoemd,
maar die blijven meestal nog bij een ruwe schets, bijvoorbeeld de combinatie van zonne-energie
met waterberging, of zonnepanelen bij uiterwaarden, of de combinatie van energieopwekking met
kringlooplandbouw. Het combineren van opgaven blijkt dus niet eenvoudig. Het zoeken van hefbo-
men en het uitwerken daarvan kost extra tijd in een, toch al, krap tijdschema. Het moet allemaal
maar net op tijd komen en passen. Daarnaast vergt het combineren van opgaven ook intersecto-
raal werken. Verschillende opgaven hebben vaak met verschillende afdelingen te maken binnen
31
een gemeentelijke organisatie: extra afstemming maakt het combineren ingewikkelder, niet alleen
voor de decentrale overheden maar ook voor het Rijk.
De tweede onzekerheid is de relatie met het instrumentarium van de ruimtelijke ordening. Een
derde van de regio’s heeft bij navraag aangegeven dat de regionale ambitie nog niet past in het
vigerend ruimtelijk beleid van de gemeenten of de provincie. In meerdere gevallen wordt er ge-
werkt aan het aanpassen van dit beleid en daardoor is het nog onzeker of het tot knelpunten gaat
leiden. Het verankeren van de regionale plannen in de omgevingsvisies van de gemeenten en pro-
vincies moet in de meeste gevallen nog beginnen.
De derde onzekerheid is de afstemming die nog plaats moet vinden met andere sectoren, tussen
verschillende regio’s, en tussen verschillende overheden. Gevolgen van ruimtelijke keuzes zijn
soms sector- en of regio-overstijgend. Er is in het RES-proces wel afstemming geweest, maar niet
altijd voldoende om zekerheid te hebben over de doorgang van projecten in zoekgebieden. Som-
mige zoekgebieden beïnvloeden elkaar, of grotere landschappelijke structuren. De voorgestelde
keuzes van individuele regio’s kunnen op bovenregionaal niveau tot nog onvoorziene, en mogelijk
32
ongewenste energielandschappen leiden. Dan is er aandacht nodig voor bovenregionale afstem-
ming. Het hangt af van de afstemming welke uitwerking aan die zoekgebieden gegeven wordt, en
of er dan nog wel voldoende ruimte is voor de toegekende hoeveelheid energie.
Een ander belangrijk punt in die afstemming is de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). De NOVI stelt
een aantal afwegingsprincipes voor, die ook deels in de handreiking RES naar voren zijn gebracht
zoals het ‘combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies’ en ‘kenmerken en identiteit
van een gebied staan centraal’ (BZK 2020). Al deze principes worden meegewogen en zoveel mo-
gelijk toegepast in de regionale plannen. Of de toepassing door de regio voldoet aan de landelijke
eisen is echter niet objectief te toetsen. Het is de vraag welke rol deze landelijke afwegingskaders
gaan spelen in de verdere uitwerking van de RES.
Tot slot heeft het ruimtelijk beleid van het Rijk zelf invloed op de RES’en. Het Rijk kan zelf overlap-
pende visies maken, nationaal of regionaal, op energie of op andere dossiers. Dat zou de regionale
energiestrategieën kunnen helpen of hinderen. Als het Rijk bijvoorbeeld voortgang boekt in het
Programma Energiehoofdstructuur (EZK, 2020), zouden specifieke plannen voor warmte aan ze-
kerheid kunnen winnen. Woningbouwbeleid kan ook effect op zoekgebieden hebben, als er bijvoor-
beeld concrete locaties voor woningbouwprojecten aangewezen worden.
33
3.2 Draagvlak
Een van de leidende veronderstellingen achter de RES is dat de energietransitie het beste vorm
kan krijgen in de regio zelf. De gedachte daarbij is dat met een goed ruimtelijk proces de regio de
oplossingen kan vinden die het beste passen in de lokale omgeving en het landschap, en dat die
daardoor op het meeste draagvlak kunnen rekenen. In deze paragraaf wordt stilgestaan bij de
vraag hoe gunstig proces en inhoud van de onderzochte RES’en zijn voor het kunnen ontstaan van
dat draagvlak.
Draagvlak is de aanwezigheid van een bepaalde mate van steun onder burgers, bedrijven en
volksvertegenwoordigers in de regio voor het beleid zoals opgenomen in de concept-RES. 12 In
deze studie wordt ervan uitgegaan dat draagvlak voor het beleid in de concept-RES uiteindelijk zal
bijdragen aan draagvlak voor concrete projecten voor de ontwikkeling van hernieuwbare energie.
Dit is geen automatisme. Burgers kunnen nieuwe overwegingen hebben als het beleid concreet
wordt toegepast, in een context met specifieke omstandigheden. Of burgers kunnen negatieve er-
varingen opdoen met de manier waarop ze betrokken worden in processen die gericht zijn op het
realiseren van concrete projecten. Als een eerste stap wordt er in dit onderzoek echter van uitge-
gaan dat draagvlak voor de concept-RES in het algemeen gunstig is voor de (snellere) realisering
van projecten.
In deze Monitor concept-RES onderzoeken we als PBL niet de mate van draagvlak zelf, direct on-
der burgers of andere stakeholders. We hebben vooral gekeken hoe regio’s proberen om de rand-
voorwaarden voor het verkrijgen van draagvlak voor de concept-RES te waarborgen in zowel het
procesontwerp, bijvoorbeeld door maatschappelijke participatie, alsook in de inhoud van het be-
leid. In een aanvullende kwalitatieve analyse van de teksten van wensen en bedenkingen, ziens-
wijzen, en moties die zijn verschenen over de concept-RES gaan we in op de vraag welke
onderwerpen partijen 13 klaarblijkelijk belangrijk vinden om hun steun al dan niet te willen uitspre-
ken voor de concept-RES.
Bij het onderzoek naar de gunstige randvoorwaarden voor het ontstaan van draagvlak hebben we
twee uitgangspunten gehanteerd 14: 1. Het bieden van mogelijkheden om betekenisvol deel te ne-
men aan het gesprek over het beleid of het project is in het algemeen gunstig voor draagvlak, en
dat zal eerder het geval zijn als dit gesprek ook ‘dicht bij de burger’ plaatsvindt, dat wil zeggen op
een laag bestuurlijk of geografisch niveau. 2. Daarnaast gaan we ervan uit dat het gunstig is voor
draagvlak als aan burgers en hun volksvertegenwoordigers duidelijk wordt gemaakt dat het een
politieke keuze is en dat er wat te kiezen valt. Dat betekent dat niet meer dan nodig van tevoren
op de keuze wordt voorgesorteerd door een technocratische voorbereiding; en dat áls de keuze-
vrijheid door technische overwegingen wordt ingeperkt, dat van tevoren bekend moet zijn.
In deze paragraaf gaan we in paragraaf 3.2.1 in op het proces van totstandkoming van de RES,
daarna in paragraaf 3.2.2 op een aantal inhoudelijke kenmerken. In paragraaf 3.2.3 geven we een
eerste analyse welke issues een rol speelden in de reacties op de RES in gemeenteraden en pro-
vinciale staten. Ten slotte gaan we in de laatste paragraaf (3.2.4) in op de vraag, welke kenmer-
ken van het nationale systeem op de langere termijn een risico kunnen vormen voor draagvlak,
waarvan sommigen overigens ook door de regio’s zelf al worden aangedragen.
12 En onder organisaties die hen willen vertegenwoordigen (partijen, koepels, lobbygroepen, enzovoort).
13 In deze eerste analyse gaat het alleen nog maar om de analyse van wensen en bedenkingen, moties en zienswijzen
van politieke partijen en andere maatschappelijke organisaties, niet direct van de burgers zelf.
14 Voor een overzicht van de planologische literatuur waar deze uitgangspunten uit voortkomen: zie Evers, et. al.
2019.
34
3.2.1 Het proces van totstandkoming van de RES
Er is een grote diversiteit in de manier waarop de regio’s het proces hebben ingericht voor het op-
stellen van de concept-RES. Die diversiteit betreft de manier waarop ze tot de afbakening van de
regio zijn gekomen 15, de manier waarop elke regio de RES-organisatie heeft ingericht en ‘opge-
hangen’ in de bestaande bestuurlijke structuren, enzovoort. Twee kenmerken van het procesont-
werp lichten we er hier uit, namelijk de manier waarop regio’s het uiteindelijke ‘bod’ tot stand
brachten, en hoe maatschappelijke participatie werd georganiseerd.
Via welke weg is door de regio het uiteindelijke bod (het aantal TWh) tot stand gebracht? Werd het
bod op regioniveau bepaald, en vervolgens ‘verdeeld’ over de gemeenten16, of andersom? En wer-
den er eerst zoekgebieden aangewezen, waarna vervolgens de hoogte van het bod werd bepaald?
Of werd er op andere gronden een bod vastgesteld 17, waarna gezocht werd hoe en waar het bod
ingevuld zou kunnen worden? Om deze variatie in het procesontwerp en de mogelijke relatie tus-
sen procesontwerp en draagvlak in beeld te krijgen, kruisen we beide vragen in een matrix:
Het procesontwerp van kwadrant 4 (zie figuur 3.1) geeft volgens de uitgangspunten van de inlei-
ding van paragraaf 3.2 de meeste kans op draagvlak: het is immers gebaseerd op de potentie van
gebieden die relatief lokaal zijn aangewezen, waarin lokale kennis een grote rol kan spelen. Maar
ook in de procesontwerpen van de andere drie kwadranten zijn elementen ingebouwd om de mo-
gelijkheden voor het verkrijgen van draagvlak te vergroten. Bijvoorbeeld wanneer een regio uit
kwadrant 1 expres een conservatief bod doet richting Rijk, juist om in het gesprek met gemeenten
niet te veel druk te zetten en geen potentieel draagvlak te verliezen, terwijl de regionale ambities
eigenlijk hoger zijn dan het formele bod. Of in kwadrant 1 en 2, waar regio’s uitgebreide ontwerp-
ateliers op lokaal niveau organiseren, om de mening van de burger zo goed mogelijk mee te ne-
men. De grote variëteit van procesontwerpen als het gaat om de totstandkoming van het bod is
daarom vooral te interpreteren als maatwerk. Elke regio richt het proces in naar wat ze nodig acht
om draagvlak te verkrijgen. Of dit ook gelukt is, zal pas in de loop van de komende maanden en
jaren blijken. Vooralsnog is het te vroeg om te zeggen welke manier de beste randvoorwaarden
voor draagvlak schept.
15 Op basis van eerdere samenwerking op het gebied van energie, op basis van andere eerdere samenwerkingsver-
banden zoals een Gemeenschappelijke regeling, op basis van de provinciegrens (Zie Flevoland, Friesland, Drenthe) of
een geheel nieuwe configuratie van gemeenten, soms provincie-overstijgend.
16
Soms is er nog sprake van een tussenlaag van deelregio’s.
17
Bijvoorbeeld op basis van eerdere afspraken, op basis van fair share gezien bevolkingsomvang of energieconsump-
tie.
35
Het tweede proceskenmerk is de manier waarop de maatschappelijke participatie is ingericht. In
praktisch alle regio’s was het organiseren van participatie onderdeel van het procesontwerp. De
regio’s hebben over het algemeen veel moeite gedaan om stakeholders uit de samenleving te be-
trekken. Ondanks een buitengewoon divers beeld van participatievormen en -deelnemers, doen we
toch één meer overkoepelende observatie, namelijk dat in veel gevallen het tot nu toe vooral ‘pro-
fessionele’ organisaties zijn die hun mening konden inbrengen. Met professionele organisaties be-
doelen we belangenorganisaties (bijvoorbeeld natuurbehoud, windenergiebedrijven,
boerenorganisaties), experts (bijvoorbeeld consultants) en bedrijven. Participatie van de ‘gewone’
burger is meestal pas later voorzien, bij het opstellen van RES 1.0. De reden die hiervoor regelma-
tig in de concept-RES wordt gegeven, is dat de RES voor burgers veelal abstract blijft, omdat het
nog niet gaat om concrete gebieden en projecten, en daarom participatie in dit stadium minder
zinvol zou zijn.
Op deze conclusie bestaan verscheidene uitzonderingen. Er is bijvoorbeeld een regio waar concrete
zoekgebieden in direct gesprek met omwonenden zijn bepaald, in een aantal regio’s werden bur-
gers betrokken met behulp van ontwerp en visualisaties voor hun eigen (deel)regio, en er zijn re-
gio’s waar innovatieve vormen van participatie werden toegepast (jongerensessies, flitspeilingen,
… ).
Toch blijft het een belangrijke constatering dat burgers in veel gevallen pas in een volgend sta-
dium van de RES-vorming kunnen participeren, of pas bij concrete projecten. Dit betekent dat veel
discussies die het draagvlak zullen beïnvloeden, pas dan plaatsvinden. De geanalyseerde wensen
en bedenkingen/zienswijzen/moties geven hiervan al een eerste beeld (zie paragraaf 3.2.3, vooral
reacties van politieke partijen). Maar in veel gevallen lijken regio’s pas bij de volgende stappen
van het RES-proces, zoals die van concept-RES naar RES 1.0, initiatieven te gaan ontwikkelen om
het draagvlak te vergroten door burgers te laten participeren.
Zoekgebieden
Eerst over de afbakening en invulling van de zoekgebieden. In bijna alle concept-RES’en wordt ge-
werkt met ‘zoekgebieden’ of vergelijkbare concepten: aanduidingen voor de plek waar installaties
voor opwekking van hernieuwbaar te produceren elektriciteit mogelijk zouden komen (en waar
niet). Een blik op deze zoekgebieden leert dat het lang niet altijd duidelijk is of die installaties er in
de toekomst daadwerkelijk komen. De zoekgebieden zijn in meer of mindere mate concreet afge-
bakend of onomlijnd gebleven. Bijvoorbeeld als met een symbool op de kaart alleen een weinig
precieze plaatsaanduiding gegeven wordt. Of een symbool dat eigenlijk niet meer is dan een aan-
duiding van een denkrichting, bijvoorbeeld: ‘hier stimuleren we initiatieven van onderop op de plek
waar die zich voordoen’. Soms zijn de aangegeven gebieden niet meer dan landschapstypen, het-
geen nog geen concrete aanduiding van een zoekgebied is. Concreter wordt het in RES’en waar
eerst bepaalde principes en randvoorwaarden voor locaties worden opgesteld, en vervolgens met
GIS is gekeken welke gebieden daaraan voldoen. Het meest concreet is het echter als er op de
kaart vastomlijnde, specifieke gebieden worden aangewezen als zijnde de definitieve zoekgebie-
den.
Deze ‘vaagheid’ of ‘openheid’ van zoekgebieden in de RES’en maakt het lastiger om in te schatten
hoeveel MWh er uiteindelijk gerealiseerd zal kunnen worden in de regio. Maar voor het draagvlak,
36
het onderwerp van deze paragraaf, is deze ‘vaagheid’ niet per se ongunstig. Er wordt wellicht ge-
kozen voor een symbool op de kaart dat alleen maar een bepaalde denkrichting aanduidt, om het
gesprek met gemeenten en burgers op gang te brengen en draagvlak te creëren, waar een harde
omlijning van het zoekgebied het draagvlak alleen maar aan zou tasten.
Problematischer voor het draagvlak kan zijn de mate waarin het zoekgebied het resultaat is van
een ‘technische’ exercitie of is aangewezen door experts, in plaats van het resultaat is van een po-
litiek afwegingsproces door volksvertegenwoordigers. Regio’s waar zoekgebieden alleen zijn aan-
gewezen door landschapsexperts zonder naar de mening van de burger te vragen, of door middel
van GIS-exercities die met heel scherpe grenzen werken maar waarin gebieden uiteindelijk gene-
riek worden geselecteerd zonder rekening te houden met specifieke omstandigheden, hebben niet
de kans gehad hebben om draagvlak te verwerven in een proces van politieke besluitvorming. Te-
gelijkertijd kunnen zowel vastomlijnde locaties als weinig precieze indicaties zoals een symbool op
een kaart beide de uitkomst zijn van een uitgesponnen proces van politieke belangenafweging en
participatie. Figuur 3.2 vat de variëteit samen.
37
Ook op deze constatering zijn weer belangrijke uitzonderingen te vermelden. Enkele regio’s leggen
in de RES bijvoorbeeld vast hoe gemeenten bij een initiatief moeten omgaan met de ‘zonneladder’
(voorkeursvolgorde voor zon-PV-locaties). Andere regio’s reiken lokale partijen gedetailleerde ach-
tergrondkennis aan over het gebied, zodat procesparticipatie goed geïnformeerd plaats kan vin-
den. Een enkele regio stelt in de concept-RES principes vast over de verdeling van lasten en lusten
bij projecten. Sommige regio’s willen dat gemeenten een omgevingsovereenkomst over proces- en
financiële participatie afsluiten met initiatiefnemers voordat ze een vergunning verlenen, hetgeen
juridisch problematisch is (Noordelijke Rekenkamer, 2020).
Regio’s schatten al tijdens het opstellen van de concept-RES’en in dat vooral locatiekeuze en land-
schap, participatie in het proces en keuzes voor opwekkingsmethode de belangrijkste issues zou-
den zijn in de politieke en maatschappelijke discussie over de RES. Onze eerste analyse bevestigt
deze inschatting. Als we kijken welke issues in bijna alle onderzochte regio’s een rol spelen, zijn
het precies deze drie.
Er wordt vaak naar voren gebracht, dat zonne- en windparken het landschap (de openheid, de
skyline, de eigenheid, cultuurhistorische waarde) en natuurwaarden zouden kunnen aantasten. Er
wordt gewezen op formele beschermingsregimes (Nationaal landschap, Werelderfgoed, Na-
tura2000), maar ook verwezen naar de alledaagse beleving zoals het ‘uitzicht’ of de gevolgen voor
toerisme. Er wordt niet altijd gepleit voor vrijwaring, maar vaak voor een zorgvuldige inpassing,
bijvoorbeeld door zoekgebieden aan te wijzen op plekken waar al veel ‘lelijks’ staat, maar ook door
een beter proces van inpassing doordat landschappelijke gevolgen van tevoren middels visualisatie
inzichtelijk gemaakt worden, of door een betere afstemming met naburige regio’s.
Een apart, steeds terugkerend issue over locatiekeuze is de vraag of de RES zou moeten vastleg-
gen dat er geen zonneparken komen op vruchtbare landbouwgrond.
Daarnaast wordt opgeroepen om de participatie bij het opstellen van de RES te verbeteren. Terug-
kijkend op het proces tot dan toe, merken veel betrokkenen op dat de participatie van burgers (in-
woners, andere belanghebbenden) in veel RES’en beperkt is geweest, mede door het strakke
tijdspad van het traject en uiteraard de coronamaatregelen. De regio wordt opgeroepen om bij het
opstellen van de RES 1.0 meer te doen om burgers goed en tijdig te informeren en te laten partici-
peren. Er worden bijvoorbeeld de volgende verbeteringen voorgesteld: participatie meer gericht op
een afspiegeling van de bevolking en op aparte doelgroepen, zoals jongeren; meer betrekken van
maatschappelijke organisaties; nieuwe vormen van participatie zoeken (bijvoorbeeld burgerraad,
social media, online visualisaties); en begrijpelijke taal gebruiken. In sommige gevallen wordt ge-
pleit om participatie ook ‘lager’ te organiseren: niet op regionaal niveau en zelfs niet op gemeente-
lijk niveau, maar op dorpsniveau of bij een project.
De vraag waarom in de RES alleen wordt ingezet op de opwekking van windenergie en zonne-
energie, is een van de belangrijkste issues in de reacties op de concept-RES’en. In de reacties
vraagt men zich bijvoorbeeld af waarom de opwekking van hernieuwbare energie niet in samen-
hang wordt gezien met maatregelen ter besparing van energie. Daarnaast pleit men ervoor ook
andere hernieuwbare bronnen mee te nemen, zoals biogas. Ook innovatieve technieken – of in
38
ieder geval het onderzoek daarnaar – zouden meegenomen moeten worden in deze strategie voor
de lange termijn, bijvoorbeeld als het gaat om warmte (geothermie, aquathermie). Qua energie-
systeem zouden andere energiedragers (waterstof) in beeld moeten blijven, en opvallend vaak
wordt kernenergie als optie genoemd.
Daarnaast zijn er issues die niet in alle, maar in de meeste van de 18 onderzochte regio’s spelen.
Bijvoorbeeld het issue van financiële participatie in energieprojecten. In de reacties wordt bijvoor-
beeld gevraagd om een betere uitwerking hiervan, of zelfs om een prominente plaats, in de RES
1.0. Onder andere door in de RES aan gemeenten een kader voor financiële participatie te geven
hoe ze daarmee kunnen omgaan, of zelfs door in de RES vast te leggen dat gemeenten het bij ini-
tiatieven moeten eisen (waarbij men in veel gevallen onderkent dat dat juridisch nu niet mogelijk
is). Veel van de reacties op dit issue gaan niet alleen over de gewenste hoogte van de financiële
participatie (minstens 50 procent, zoals afgesproken in het Klimaatakkoord), maar juist ook om
meer diverse vormen van participatie. Bijvoorbeeld ook meer ‘passieve’ vormen van participatie,
waarbij het niet noodzakelijk is dat mensen zelf de middelen hebben om te investeren. Daarbij
wordt ook gedacht aan het instellen van fondsen, bijvoorbeeld voor voorzieningen, voor energie-
maatregelen, maar ook voor investeringen in bijvoorbeeld scholing en werkgelegenheid. Ook zou-
den lokale bedrijven moeten kunnen participeren. Regelmatig duikt ook een heel andere manier
van financiële deelname aan energieprojecten op, niet speciaal van omwonenden, maar van de
hele regio: namelijk in de vorm van een investeringsfonds op regionaal niveau, of een regionaal
energiebedrijf
De verdeling van lusten en lasten is meer in het algemeen een terugkerend thema. Daarbij gaat
het niet alleen om een eerlijke verdeling van de lusten tussen diegene die energieopwekkingsin-
stallaties ontwikkelen en exploiteren enerzijds en omwonenden anderzijds. Het gaat ook om de
verdeling van zoekgebieden over de gemeenten in de regio. Maar het haakt regelmatig ook in op
een grotere, landelijke discussie over de gevolgen van de energietransitie voor de woonlasten. De
RES wordt dan gezien als onderdeel van die transitie, en de RES zou moeten bijdragen aan de be-
loofde woonlastenneutraliteit, vaak ook met het oog op minder draagkrachtige huishoudens.
Maar ook als regio’s niet expliciet de rol van nationale systemen noemen, zijn er in de concept-
RES’en toch aanwijzingen te vinden dat deze een rol kunnen spelen. Het is een afbreukrisico voor
draagvlak voor de RES’en op de langere termijn, als achteraf blijkt dat regio’s weliswaar het voor-
touw hebben gekregen om strategieën te ontwikkelen, maar dat er uiteindelijk weinig te beslissen
viel. Dat geldt in sterke mate voor de energie-infrastructuur en keuzes op nationaal niveau over de
ontwikkeling hiervan. Regio’s krijgen nu de vrijheid om een ruimtelijke strategie voor energieop-
wekking te maken, die straks wellicht alleen tegen onacceptabele kosten te realiseren omdat
39
aansluiting op het elektriciteitsnet te duur blijkt. Veel regio’s houden in hun concept-RES bij de
keuzes van opwekkingsmethodes en zoekgebieden nu weinige rekening met beperkingen van het
elektriciteitssysteem, enkele zien deze mogelijke beperking wel van tevoren al aankomen. Maar
ook dan blijft de onzekerheid welke keuzes de nationale overheid uiteindelijk zal nemen ten aan-
zien van de structuur van het netwerk.
40
3.3 Netwerk
De huidige en toekomstige mogelijkheden die de energie-infrastructuur biedt voor het aansluiten
van nieuw wind- en zonvermogen zijn zeer relevant voor de kosten en haalbaarheid van het regio-
bod. Om die reden zijn netbeheerders betrokken geweest bij het proces rond het opstellen van de
concept-RES’en. Zij hebben op hoofdlijnen aangegeven wat de gevolgen van de concept-RES’en
zijn voor de energie-infrastructuur, inclusief een schatting van de kosten, de ruimteclaim en de be-
nodigde tijd om de aanpassingen te verwezenlijken.
In de tussentijdse analyse (Matthijsen et al. 2020a) constateerde het PBL op basis van de voorlo-
pige concept-RES’en en netimpactanalyses het volgende:
• In vrijwel alle regio’s zijn knelpunten in het netwerk gesignaleerd en deze knelpunten zijn
niet altijd voor 2030 oplosbaar.
• Regio’s en netbeheerders zoeken al naar passende oplossingen.
• Afspraken over prioritering bij het aansluiten van nieuwe projecten en kosten moeten nog
worden gemaakt.
Deze conclusies blijven onveranderd op basis van de complete set concept-RES’en en de afgeronde
netimpactanalyses. Wel hebben netbeheerders hun bevindingen verder uitgewerkt en oplossings-
richtingen ontwikkeld waarmee regio’s in samenwerking met netbeheerders aan de slag kunnen
om het aantal knelpunten te verminderen. Ook heeft TenneT een kwalitatieve analyse gemaakt
van de impact van de concept-RES’en op het hoofdnet.
Hieronder zetten we de ontwikkelingen vanuit het thema energiesysteemefficiëntie uiteen. Daarbij
richten we ons vooral op de invloed van de energie-infrastructuur op het bereiken van het 35 TWh-
doel. In hoeverre een realisatie in 2030, hoger dan 35 TWh, geaccommodeerd kan worden is niet
rechtstreeks af te leiden uit de netimpactanalyses en is afhankelijk van toekomstige ontwikkelin-
gen.
Er is nog geen breed gedragen afwegingskader dat helpt te bepalen in welke volgorde nieuwe pro-
jecten recht hebben op een aansluiting. Zijn dat projecten die via een RES tot stand komen, pro-
jecten die een specifieke kosten- of netwerkefficiëntie hebben, of simpelweg in volgorde van
aanvraag? Prioritering alleen op tijdstip van aanvraag kan in elk geval leiden tot suboptimale op-
lossingen voor de RES-opgave.
In deze paragraaf gaan we in op de knelpunten op het netwerk; wat zijn de gevolgen voor het
doelbereik en zijn er genoeg oplossingsrichtingen om de ambities van de regio’s voor hernieuw-
bare elektriciteitsproductie optimaal te ondersteunen, rekening houdend met de daarmee gepaard
gaande kosten, bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak en ruimtelijke en milieubelangen?
De netbeheerders zien in de meeste regio’s hoge ambitieniveaus voor wat betreft de productie van
hernieuwbare elektriciteit uit wind en zon en dat stelt nieuwe eisen aan het netwerk. Om het ge-
hele aanbod van hernieuwbare elektriciteit van de regio’s te kunnen accommoderen moeten regio-
nale netbeheerders als Stedin, Enexis en Liander de capaciteit van hun netwerk met 30 tot 60
procent uitbreiden. Dat zijn grote investeringen en grote projecten. Liander bijvoorbeeld, beschikt
nu over 39.000 kilometer kabel, en verwacht 16.000 tot 24.000 kilometer aan nieuwe kabels te
moeten aanleggen. En de komende tien jaar heeft Liander 4.000 tot 12.000 nieuwe laag- en mid-
denspanningsstations nodig naast de bestaande 45.000 stations.
41
Dat de omvang van de benodigde uitbreidingen nog erg onzeker is, komt omdat nog niet duidelijk
is welke netwerkefficiëntie waar nodig zal zijn. Dat komt door:
• Onduidelijkheid over het uiteindelijke ambitieniveau van de RES’en. De besluitvorming
over het in de concept-RES genoemde ambitieniveau moet nog plaatsvinden.
• Onduidelijkheid over de toekomstige elektriciteitsvraag in een regio.
• Onduidelijkheid over de schaalgrootte van de te ontwikkelen projecten. Het is nog niet dui-
delijk of het gaat om het aansluiten van een groot aantal kleinere zonne- en/of windpar-
ken, of juist om een kleiner aantal grote parken, of iets daartussen in.
• Onduidelijkheid over de verhouding tussen het opgestelde vermogen aan zonne- en wind-
energie. Die heeft namelijk gevolgen voor:
o De netwerkefficiëntie (MWh per opgesteld MW zon- of windvermogen). Windener-
gie is efficiënter dan zonne-energie. Zo kan 1 MW windvermogen jaarlijks meer
dan 2.500 MWh elektriciteit produceren terwijl dezelfde hoeveelheid zonvermogen
nu niet meer dan 1.000 MWh opbrengt.
o De stabiliteit van het netwerk. Op basis van de huidige biedingen zou de verhou-
ding tussen de elektriciteitsproductie uit wind op land- en zonne-energie dalen van
2:1, gemiddeld over de laatste vier jaar, tot circa 1:1 in 2030. Bij twee derde van
de regio’s zou op basis van hun concept-RES’en de verhouding nog verder ver-
schuiven richting 1:2. Een verhouding richting 4:1 geeft gedurende het jaar ge-
middeld de beste balans op het netwerk op nationale schaal. Voor wat betreft de
stabiliteit van het netwerk wijzen veel concept-RES’en dus in de verkeerde rich-
ting.
Uit de netimpactanalyses van de netbeheerders (NBNL 2020) blijkt dat de concept-RES’en een in-
vestering in infrastructuur vergen van de regionale netbeheerders van ten minste 2,4 miljard euro
op een totaal van circa 30 miljard die de regionale netbeheerders de komende tien jaar voorzien in
hun investeringsplan 2020-2029. Zo voorziet Enexis dat het elektriciteitsaanbod in haar verzor-
gingsgebied als gevolg van de RES-plannen hoger wordt dan eerder verondersteld op basis van het
Klimaatakkoord. Door de RES’en verwacht Enexis een groei van het vermogen zon-PV tot 20 GW
in plaats van 10 GW en het windvermogen tot 3,6 GW in plaats van 1,5 GW. Stedin verwacht al-
leen een extra groei van het vermogen zon-PV als gevolg van de RES’en tot 6,5 GW in plaats van
4,5 GW. De netimpactanalyses zijn per regio uitgevoerd en zijn gebaseerd op de bestaande elek-
triciteits-en gasinfrastructuur en prognoses voor vraag en aanbod van energie. Dit kan leiden tot
een jaarlijkse verhoging in de periode 2021-2029 van de vaste kosten van de elektriciteitsrekening
voor de consument van circa 5 procent per jaar (enkele euro’s per maand. 18)
Daarnaast zijn er tot 2030 investeringen van TenneT (7,8-8,7 miljard euro) waarvan circa 3,8 mil-
jard euro voor uitbreiding van het 380/220-KV-net en circa 1,6 miljard euro voor het 150/110-KV-
net. De regionale netbeheerders zullen deze kosten voor een deel doorberekenen aan de afne-
mers. Door de regionale netwerken efficiënter te benutten kan tot ongeveer 60 procent op de uit-
breidingskosten worden bespaard. De maatregelen die de netwerkefficiëntie verhogen, zijn
afhankelijk van de situatie in de regio en worden verder besproken in de volgende paragraaf.
18
Huidige netbeheerkosten zijn per huishouden gemiddeld ongeveer 323 euro per jaar en zullen in 2021 met 6 pro-
cent of 17 euro op jaarbasis (1,5 euro per maand) stijgen als gevolg van het ACM-Tarievenbesluit 2021 (30 november
2020).
42
3.3.2 Oplossingsrichtingen
TenneT en de regionale netbeheerders hebben onderzoek gedaan naar manieren waarop de ambi-
ties van de RES’en efficiënter in het netwerk kunnen worden ingepast.
Hoofdnet
TenneT is verantwoordelijk voor de balans van vraag en aanbod op het netwerk. Ook voor het
hoofdnet is onzeker wat de gevolgen zullen zijn van de concept-RES’en. Als verkenning heeft Ten-
neT in zijn Investeringsplan 2020-2029 (TenneT 2020) met scenario’s een hernieuwbare elektrici-
teitsproductie met maximale inzet van zon-PV in 2030 onderzocht (met een totaal aan wind- en
zonproductie tot circa 50 TWh, inclusief kleinschalige ‘zon op dak’-projecten). De scenario’s brach-
ten extra knelpunten op het hoofdnet aan het licht. Hiervoor zijn nog geen duidelijke oplossingen.
TenneT heeft daarom in de drie genoemde scenario’s uitgewerkt wat de gevolgen zijn van verschil-
lende hoeveelheden zonnestroom in 2030: 1) scenario Klimaatakkoord met 25,0 GWp (~25 TWh),
2) scenario Fundament voor Systeemintegratie met 34,3 GWp (~34 TWh) en 3) scenario Alterna-
tieve Transitie met 14,3 GWp (~14 TWh).
Tevens heeft TenneT de mogelijkheden aangegeven van verschillende technische opties waarmee
het toenemende variabele aanbod uit zon en wind op verschillende tijd- en ruimteschalen in even-
wicht kan worden gehouden (flex-opties). Het gaat hier bijvoorbeeld om het afschakelen op af-
spraak van grote verbruikers of producenten bij piekverbruik/piekproductie, verhoogde import of
export van stroom, tijdelijke opslag of conversie van elektriciteit naar warmte(opslag) of productie
van waterstof. TenneT is maar in beperkte mate betrokken bij afspraken van de regio’s en ontwik-
kelaars van wind- en zonne-energieprojecten en heeft daarom beperkt inzicht in de behoefte aan
flex-opties op regionaal niveau als gevolg van de ambities van regio’s. In de SDE++-regeling wor-
den flex-opties (zowel regionaal als nationaal) nu niet ondersteund.
Regionale netten
De regionale netbeheerders hebben in oktober 2020 een factsheet (NBNL 2020) opgesteld die de
belangrijkste oplossingsrichtingen geeft waarmee de druk op het netwerk voor laag- en midden-
spanning kan worden verminderd:
• Grote parken, met een vermogen groter dan 40 MW, direct aansluiten op het hoogspan-
ningsnet (TenneT)
• Zoveel mogelijk streven naar een optimale verhouding van aanbod tussen zonne- en wind-
parken
• Kabel-pooling van zonne- en windparken waar mogelijk
• Koppelen van lokaal gebruik aan lokaal opgewekte elektriciteit (bijvoorbeeld directe aan-
sluiting zonneparken op elektrische laadstations).
• Een breder afwegingskader voor prioritering bij het aansluiten van projecten.
19
Daarnaast is er voor circa 5 TWh nog geen keuze gemaakt voor de opwekkingsvorm door de RES-regio’s (zie para-
graaf 2.1).
43
maar beperkt in de tijd meer dan 70 procent van zijn piekcapaciteit en het daarmee gepaard
gaande verlies aan opbrengst bedraagt circa 3 tot 4 procent. Producenten van zonne-energie leve-
ren dan een klein deel van hun jaarlijkse productie in, maar hoeven voor een kleinere aansluiting
ook minder aansluitkosten te betalen. Deze afspraak vermindert de belasting van het netwerk op
piekuren door grootschalige zon-PV-projecten, waardoor bijvoorbeeld meer zonneparken kunnen
worden aangesloten.
3.3.3 Samenvattend
De regionale netbeheerders anticiperen op het accommoderen van 35 TWh (grootschalige) her-
nieuwbare elektriciteitsproductie. Transport van 35 TWh is op basis van de concept-RES’en is ech-
ter voor de netbeheerders niet bij voorbaat realiseerbaar. Daarvoor is verder concretisering van de
plannen nodig.
Als voorgenomen netwerkuitbreidingen voor de periode tot en met 2030 tot stand worden ge-
bracht dan zou volgens de netbeheerders de netwerkcapaciteit tegen die tijd waarschijnlijk vol-
doende zijn voor de ontwikkeling van hernieuwbare elektriciteitsproductie volgens de KEV 2020
(ongeveer 31 TWh, zie paragraaf 2.3.1). Daarmee lijkt realisatie van de concept-RES’en aan de
onderkant van de brandbreedte (31,2 TWh) ook haalbaar. Er mist echter in dit stadium van de RES
nog veel informatie die netbeheerders nodig hebben om met voldoende zekerheid te kunnen zeg-
gen welke netwerkaanpassingen nodig zijn bij de realisatie van de concept-RES’en volgens de
bandbreedte in deze Monitor. Zo is de ruimtelijke uitwerking van veel concept-RES’en vaak nog te
weinig specifiek. Ook hebben veel concept-RES’en nog geen concrete informatie over de te realise-
ren zon en windprojecten zoals installatietype en -vermogen, grootte van het park, en de locale
verhouding van de productie uit zon en wind. Daarnaast staan de ontwikkelingen op het gebied
van de verduurzaming van de warmtevoorziening nog aan het begin terwijl die wel een grote
impact op de netwerkcapaciteit kunnen hebben in de regio.
Realisatie van de middenwaarde en bovenwaarde (38,2 TWh en 45,7 TWh) is qua beschikbare ca-
paciteit nog onzekerder. Daarvoor luistert de opbouw van het bod heel nauw. Om de productie aan
de bovenkant van de bandbreedte (45,7 TWh) te kunnen accommoderen op het netwerk vergt de
meeste inspanning: verdere cijfermatige netwerkanalyses, afstemming tussen alle netbeheerders
en met de regio’s en het Rijk, en een duidelijke programmering richting een optimale (efficiënte)
invulling.
Voor een efficiënter gebruik van het netwerk zullen de RES’en en de benodigde aanpassingen van
het netwerk nader op elkaar afgestemd moeten worden. Regio’s zijn inmiddels begonnen met het
verkennen van mogelijke oplossingsrichtingen voor de knelpunten in samenwerking met de netbe-
heerders. Het kan daarbij gaan om het verschuiven van de verhouding tussen zonne- en wind-
energie, om de omvang en de locatie van de parken, clusteren van de aansluitingen, combineren
44
van vraag en aanbod. Voor sommige oplossingsrichtingen zijn daarnaast juridische aanpassingen
of technische innovaties nodig, en zijn het Rijk of andere actoren aan zet.
Door de grote onzekerheden rond de netwerkcapaciteit zullen regio’s mogelijk verschillende itera-
tieslagen moeten uitvoeren samen met de regionale netbeheerders om met voldoende zekerheid
een bod te kunnen vaststellen. Een bod met door de regio gewenste projecten die op tijd op het
netwerk kunnen worden aangesloten tegen acceptabele maatschappelijke kosten.
45
3.4 Regionale Structuur Warmte
Aan het eind van dit hoofdstuk kijken we naar de voortgang van de Regionale Structuur Warmte.
Parallel aan het ontwikkelen van beleid voor productie van hernieuwbare elektriciteit op land wer-
ken de 30 regio’s aan een strategie voor de warmtetransitie in hun regio. De monitor van de Regi-
onale Structuur Warmte (RSW) richt zich in deze fase op twee zaken: de procesmatige voortgang
en de impact op het doelbereik elektriciteit. Er is voor de RSW geen kwantitatief doel gesteld, aan-
gezien de opgave van de warmtetransitie via de wijkgerichte aanpak primair bij de gemeenten is
gelegd.
Warmte is vaak een nieuw thema in de bovengemeentelijke samenwerking. Het proces vraagt af-
stemming binnen en tussen regio’s, en met andere partijen. In alle regio’s is dit proces op gang
gekomen. Hoe het proces vormgegeven wordt, hangt af van de omvang van de regio. In twee re-
gio’s valt de regio samen met de gemeente en heeft een RSW nauwelijks meerwaarde als er niet
ook naar de omliggende regio’s wordt gekeken. In regio’s die veel gemeenten bevatten is er
sprake van een coördinerende of ondersteunende rol. Grotere regio’s of provincies ondersteunen
de gemeenten door het uitzetten van studies, het doen van proefboringen of ze nemen regie in het
verkennen van het gebruik van restwarmte. De keuzes die gemaakt worden in de volgordelijkheid
– de gemeentelijke warmtevisie bouwt voort op de RSW of omgekeerd – zijn ook verschillend. Al
met al is er een basis gelegd voor nieuwe vormen van samenwerking die nodig zijn als er sprake is
van verdelingsvraagstukken rond warmtebronnen, en bij het vormgeven van een afstemmingspro-
ces tussen bestuurders onderling en met het bedrijfsleven.
Ruim driekwart van de regio’s heeft behoefte aan afstemming op bovengemeentelijk of bovenregi-
onaal niveau van vraag en aanbod. Bijna alle regio’s zijn daar ook mee gestart. Verscheidene re-
gio’s melden onderzoek naar de haalbaarheid en mogelijke verdeling van restwarmte- of
geothermiebronnen. De regio’s die geen behoefte hebben aan afstemming, hebben dit vaak wel
onderzocht. Dit zijn regio’s waarbij bijvoorbeeld het lokale aanbod van duurzame warmtebronnen
de lokale vraag niet overstijgt, waar de regio en de gemeente samenvallen, of waar geen bovenlo-
kale bronnen geïdentificeerd zijn.
Belemmeringen
Regio’s signaleren verschillende belemmeringen in het proces voor de RSW. Tot nu toe was er voor
de warmtetransitie weinig samenwerking tussen gemeenten, zodat er nieuwe overlegstructuren
moesten worden opgezet. Ook de afstemming met andere processen wordt genoemd. Het tijd-
schema voor de gemeentelijke Transitievisie Warmte (TVW - eind 2021) sluit niet goed aan op dat
van de RES 1.0 (juli 2021), en de landelijke visie op de energie-infrastructuur II3050 (NBNL 2019)
en het Programma Energie Hoofdstructuur (EZK 2020) zijn nog in ontwikkeling. Sommige regio’s
wachten daarom tot de RES2.0 met nadere uitwerking.
46
Ook is er vaak onduidelijkheid over wie de financiële risico’s draagt, over de regulering van warm-
tenetten en over de beslissingsbevoegdheid die regio’s, provincies en gemeenten hebben en krij-
gen rondom de lokale inzet van duurzame gassen.
Hierbij is de regio agenderend, en zijn er verschillende partijen, zoals het Rijk, netbeheerders, no-
dig om de knelpunten aan te pakken.
Een warmteoptie bestaat uit een combinatie van warmtebron, conversietechnologie en in som-
mige gevallen een infrastructuur (warmtenet, verzwaard stroomnet, distributienet voor duur-
zaam gas) op wijkniveau of gemeentelijk of bovengemeentelijk niveau. Voor sommige
warmteopties is een minimum isolatieniveau van de woning noodzakelijk. Er is een grote variatie
in warmteopties. Aan de meeste kleven nog (zeer) veel onzekerheden – zowel in technisch als in
financieel en juridisch opzicht.
Slechts een beperkt aantal regio’s maakt expliciet een brede afweging tussen warmteopties, al dan
niet op basis van criteria. Er lijkt een voorkeur voor warmtenetten; elektrische warmtepompen
worden minder vaak genoemd, en lijken voorbehouden aan gebieden waar de dichtheid te klein is
om een warmtenet rendabel te kunnen exploiteren. Voor een aantal regio’s ligt het voor de hand
dat ze beginnen met het onderzoeken van warmtenetten, omdat die in het verlengde liggen van
eerdere plannen, er al infrastructuur in ontwikkeling is en warmtenetten al snel de gemeentegren-
zen overschrijden. Een regio heeft een warmteladder ontwikkeld, waarbij collectieve warmtevoor-
ziening bovenaan staat. Sommige regio’s benoemen biomassa als een controversieel onderwerp
waar ze niet op inzetten, terughoudend mee omgaan, of de nadruk leggen op duurzame inzet op
kleine schaal (zie ook Strengers en Elzenga 2020). Uit de tekst is niet altijd op te maken of het al-
leen om verbranding van houtige biomassa gaat, of ook over biogas. In 20 regio’s is al infrastruc-
tuur voor een warmtenet aanwezig; 16 regio’s doen voorstellen voor uitbreiding daarvan.
Ongeveer een derde van de regio’s ziet niet veel bovenlokale mogelijkheden voor warmtenetten.
47
Tabel 3.1
Voorbeelden van warmteopties uit de Startanalyse
Duurzame gassen worden door een zeer beperkt aantal regio’s genoemd. Soms afbakenend (wa-
terstof pas na 2030). Soms sturend (‘groengas in aardgasnet’), en er is een enkele pilot. Een mo-
gelijke verklaring voor de beperkte aandacht is gebrek aan duidelijkheid over het (technisch)
potentieel, maar ook over de beslissingsbevoegdheid van regio’s en provincies. Bij overwegingen
rond de inzet van duurzame gassen is het bovendien raadzaam om de samenhang met andere
sectoren, zoals industrie, landbouw en mobiliteit te bekijken. Een aantal regio’s heeft aangekon-
digd dit bij verdere uitwerking van de RSW mee te nemen. Ook de ligging van de regio ten op-
zichte van een mogelijk waterstoftransportnet (op de langere termijn) is van belang bij een
afweging van de rol van duurzame gassen.
Warmtevraag
Bij het koppelen van vraag en aanbod is het essentieel welke aannames gemaakt zijn over de
groei van de warmtevraag. Ongeveer de helft van de regio’s heeft de informatie uit de RES-
analysekaarten gebruikt om de warmtevraag in 2030 in te schatten. In deze vraagprojectie is re-
kening gehouden met een gemiddelde efficiëntieverbetering van woningen 20. De andere regio’s
hebben (voor zover aangegeven) gebruik gemaakt van eigen berekeningen, diverse bronnen en
adviesbureaus. Soms is de indruk dat deze studies al gereed waren voordat de RES-
analysekaarten beschikbaar kwamen. Een aantal regio’s benadrukt het belang van energiebespa-
ring en noemt bijvoorbeeld de trias energetica als uitgangspunt.
Meer dan de helft van de regio’s heeft al rekening gehouden met de vraag uit andere sectoren.
Een aantal regio’s specificeert dit: voornamelijk industrie (16 regio’s), 9 regio’s hebben de vraag
uit de landbouw meegenomen, 8 regio’s die van de glastuinbouw. De regio’s die nog geen rekening
hebben gehouden met andere sectoren, geven vaak aan dit in de aanloop naar de RES 1.0 wel te
gaan doen.
48
De meeste RSW’s richten zich nu op het verkennen van de mogelijkheden voor warmtenetten. Ze
ervaren te veel onzekerheden om nu al over duurzame gassen te kunnen beslissen; daarvoor is
eerst meer helderheid van het Rijk nodig.
De warmtetransitie geeft echter ook kansen voor flexibiliteit, maar hoe groot de impact op het doel
van 35 TWh zal zijn is nu nog niet te zeggen. De warmtevraag (en daarmee de gerelateerde elek-
triciteitsvraag) piekt op relatief voorspelbare momenten, en kan daarom gericht gespreid worden,
bijvoorbeeld door woningen ’s nachts al op te warmen en zo een piek in de ochtend te vermijden.
Dit kan op woning- of op wijkniveau, met warmte-koudeopslag. Een alternatieve manier om de
warmte-gerelateerde piekvraag voor elektriciteit te verlagen is de keuze voor een hybride warmte-
pomp, in combinatie met isolatie. Een hybride warmtepomp gebruikt aardgas om in de piek van de
warmtevraag te voorzien. De aardgasinzet zou op termijn vervangen kunnen worden door groen-
gas of waterstof. Bij een piekproductie van groene stroom op zonnige of winderige dagen kan ge-
kozen worden voor buffering via productie en opslag van waterstof of voor het aanleggen van
warmtebuffers. Het zal de komende jaren dus vooral aankomen op een slimme afstemming van
vraag en aanbod.
49
4 Synthese
In dit hoofdstuk schetsen we de belangrijkste conclusies uit de analyse van de concept-RES’en. We
kijken naar de mate waarin de doelstelling van 35 TWh met de huidige strategieën kan worden be-
reikt in 2030. Daarbij spelen niet alleen de TWh-biedingen van de regio’s een rol, maar ook hun
plannen en ideeën voor de inpassing in de omgeving, het creëren van draagvlak en het zorgen
voor een robuust netwerk. We besteden ook aandacht aan de spanningen die bestaan tussen deze
thema’s. We sluiten af met aanbevelingen rond de verschillende RES-thema’s die van belang kun-
nen zijn voor het vervolg (RES 1.0 en verder).
In de concept-RES’en laten de regio’s een grote bereidheid en ambitie zien om bij te dragen aan
de doelen van het Klimaatakkoord. De nationale opgave die voorkomt uit het Klimaatakkoord heb-
ben de regio’s weten te vertalen naar 30 verschillende regionale ambities met een eigen context
en karakter. De optelsom van de regionale plannen is een hoog bod aan hernieuwbare energie
van 52,5 TWh; veel meer dan het doel van 35 TWh in 2030. Dit bod vormt een goed vertrekpunt
om in 2030 het doel van 35 TWh te kunnen halen, ook al valt er nog veel te doen en moeten er
nog fundamentele keuzes worden gemaakt. Het hoge bod biedt de benodigde ruimte om in het be-
sluitvormingsproces tot breed gedragen en weloverwogen keuzes te komen.
Ondertussen krijgen de RES’en meer vorm. Sinds de tussentijdse analyse van het PBL is er door
alle partijen met veel energie verder gewerkt. In oktober 2020 hebben de regio’s hun concept-RES
vastgesteld. De discussies tussen regio’s, Rijk en betrokkenen worden scherper over hoe regio’s
hun ambities vorm kunnen geven. Dat is ook nodig om de RES’en concreter te maken op een voor
zo veel mogelijk partijen acceptabele manier. Regio’s zijn nu bezig met de voorbereidingen voor
een evenwichtige en breed gedragen RES 1.0 binnen de beperkingen van het tijdschema: medio
2021 moeten ze de RES 1.0 vaststellen. Ze worden hierbij ondersteund door het Rijk, maatschap-
pelijke partijen en koepels van overheden en bedrijven. Zo wordt er gewerkt aan het verminderen
van belemmeringen die de regio’s hebben geconstateerd en aan het ontwikkelen van voorwaarden
voor draagvlak en voldoende netwerkefficiëntie.
50
De vraag is in hoeverre het bod, dat weliswaar veel hoger is dan de doelstelling, ook een garantie
is voor het bereiken van het doel. Veel is namelijk nog onzeker. Hoeveel van de plannen zullen
concreet tot uitvoering gebracht kunnen worden? Wat als datgene wat nu in de pijplijn zit minder
zeker is dan waarvan volgens de monitoringssystematiek wordt uitgegaan? En in welke mate zal
de productie uit bestaande installaties in 2030 zijn gedaald als gevolg van sanering?
De bandbreedte rond de mogelijk realisatie is het gevolg van onzekerheid over sanering van be-
staand windvermogen en de realisatiegraad van pijplijnprojecten en plannen uit het aandeel ambi-
tie. Boven op de marge voor de realisatiegraad van pijplijnprojecten is een extra onzekerheid van
10 procent gebruikt als gevolg van de rekenmethodiek. Bij het aandeel ambitie hebben we een
ruwe schatting gemaakt van het effect op de realisatiegraad van deze plannen van alle grote onze-
kerheden rond ruimtegebruik, draagvlak en energiesysteemefficiëntie samen.
1. in 2019 bestaande windturbines worden gesaneerd vanaf een ouderdom van 15 jaar,
2. pijplijnprojecten hebben een realisatiegraad van respectievelijk 60 procent voor zon en 99
procent voor wind, de elektriciteitsproductie die bij deze realisatiegraad hoort is met 10
procent verlaagd (bandbreedte rekenmethodiek) en
3. van de geboden productie in de plannen uit het aandeel ambitie wordt een derde gereali-
seerd.
Er zijn omstandigheden die niet expliciet zijn meegenomen in deze analyse, zoals ontwikkelingen
rond de RES’en die van invloed zijn op het ondernemingsklimaat. Dat soort ontwikkelingen kunnen
ook doorwerken op de snelheid waarmee een project kan worden gerealiseerd. In een
51
gevoeligheidsanalyse zijn extra lage (en hoge) realisatiegraden verondersteld voor de pijplijnpro-
jecten, maar dat soort realisatiegraden lijkt op dit moment minder waarschijnlijk.
De prognose voor 2030 uit de meest recente Klimaat- en Energieverkenning (KEV 2020) geeft aan
dat een productie van 31 TWh uit wind op land en grootschalige zon-PV installaties mogelijk is. In
de KEV vindt echter geen ruimtelijke toekenning van het productievermogen plaats en heeft hier-
door geen zicht op hoe efficiënt de benutting van de dan verwachte netwerkcapaciteit zal zijn.
Daardoor lijkt bij de voorziene ontwikkeling van het netwerk realisatie van de concept-RES’en aan
de onderkant van de bandbreedte (31,2 TWh) haalbaar. Maar of dat echt zo is kan pas duidelijk
worden bij nadere concretisering en ruimtelijke uitwerking van de biedingen.
Middenwaarde
De elektriciteitsproductie bij de middenwaarde (38,2 TWh) uit wind op land- en grootschalige zon-
PV-installaties komt tot stand onder de volgende veronderstellingen:
1. in 2019 bestaande windturbines worden gesaneerd vanaf een ouderdom van 17,5 jaar,
2. pijplijnprojecten hebben een realisatiegraad van respectievelijk 60 procent voor zon en 99
procent voor wind, de elektriciteitsproductie die bij deze realisatiegraad hoort is niet ver-
hoogd noch verlaagd (bandbreedte rekenmethodiek) en
3. van de geboden productie in de plannen uit het aandeel ambitie wordt de helft gereali-
seerd.
1. in 2019 bestaande windturbines worden gesaneerd vanaf een ouderdom van 17,5 jaar,
2. pijplijnprojecten hebben een realisatiegraad van respectievelijk 75 procent voor zon en
100 procent voor wind, de elektriciteitsproductie die bij deze realisatiegraad hoort is met
10 procent verhoogd (bandbreedte rekenmethodiek) en
3. van de geboden productie in de plannen uit het aandeel ambitie wordt twee derde gereali-
seerd.
Bij de bovenkant van de bandbreedte wordt impliciet verondersteld dat er voldoende oplossingen
komen voor de vele belemmeringen die er zijn en mogelijk nog komen rond het ruimtegebruik,
draagvlak en netwerk. Die oplossingen zijn overigens ook nodig voor het bereiken van de midden-
waarde en zelfs voor de onderkant van de bandbreedte, maar in mindere mate. Daarmee is het
niet vanzelfsprekend dat zelfs de onderkant van de bandbreedte wordt behaald. Ook technolo-
gische innovaties die door de regio’s nog niet verkend zijn kunnen de ontwikkeling van hernieuw-
bare elektriciteitsproductie, voor met name 2050 verder faciliteren. Te denken valt aan
mogelijkheden voor opslag en energiesysteeminnovaties rond de koppeling van lokale elektrici-
teitsproductie en warmtevoorziening. Het komt, zoals in de tussentijdse analyse al gesignaleerd,
aan op de uitwerking en daarmee zijn de regio’s gestart in samenwerking met ander partijen zoals
de regionale netbeheerders.
52
invloed op nationale en lokale acceptatie. Er hangt nog veel af van de uitwerking van de thema’s.
Soms staan de verschillende thema’s op gespannen voet met elkaar, met name als je er op ver-
schillende schaalniveaus naar kijkt. De meest efficiënte oplossing voor het energiesysteem is niet
altijd de keuze waar het meeste draagvlak voor lijkt te zijn. De ruimtelijke voorkeuren op lokaal
niveau kunnen met bovenregionale belangen botsen. Daarbij is het proces, de uitwerking en de
samenhang tussen de thema’s van belang.
In deze paragraaf resumeren we enkele aandachtspunten die te maken hebben met spanningsvel-
den in het proces of binnen de thema’s die nog uitgewerkt moeten worden. Deze zijn de juridische
verankering van de RES, de relatie tussen ruimtelijke uitwerking en draagvlak, en tussen netwerk-
efficiency en regiowensen. Tot slot wordt de samenhang tussen energie en andere thema’s en op-
gaven nader geadresseerd.
Ook de regio’s hebben in hun RES’en deze spanning op het snijvlak van de verschillende thema’s
gesignaleerd. NP RES heeft daarom een viertal werkgroepen opgezet met elk een onafhankelijke
voorzitter. De werkgroepen zijn opgezet om oplossingsrichtingen te verkennen rond de spanning
tussen de SDE-regeling en maatschappelijke ontwikkelingen, beperkingen rond de netwerkcapaci-
teit, issues rond zonnepanelen op daken en problemen rond energie en natuur en landschap. De
werkgroepen rapporteren begin 2021 over hun bevindingen.
Het is echter onzeker hoe de globale afbakening van de plannen uitpakt voor het draagvlak. Het
kan draagvlak verhogend werken – de vage symbolen op de kaart laten meer ruimte open voor
discussie en meer mensen krijgen de gelegenheid zich over de planvorming uit te spreken. Het
kan echter ook draagvlak verlagend werken, als mensen in de regio bij de concretere uitwerking
tot andere gedachten komen. Wat in abstracte termen een goed idee was, kan gaandeweg toch
een brug te ver blijken.
Hoe dan ook, het is van belang om te zorgen voor voldoende participatie in het proces. Regio’s
hebben bij het opstellen van de concept-RES weliswaar veel aandacht voor participatie, maar in
veel gevallen is participatie van bijvoorbeeld burgers pas in een later stadium voorzien. Regio’s ge-
ven daarnaast nog zeer beperkt aan hoe zij de participatie bij projecten willen doen. Van belang is
daarbij dat het niet alleen om financiële participatie maar ook en misschien wel vooral om proces-
participatie gaat – die kunnen uiteraard ook gecombineerd worden.
53
Netwerkefficiency en regiowensen
De voorkeuren van de regio’s voor zoekgebieden die kunnen worden gebruikt voor het opwekken
van hernieuwbare elektriciteit, blijken lang niet altijd de meest efficiënte oplossing voor het ener-
giesysteem. Het regiobod uit de concept-RES leidt samen met andere ontwikkelingen van vraag of
aanbod van elektriciteit vaak tot een overbelasting van het netwerk veelal op die locaties waar de
capaciteit al relatief laag was. Uitbreiding van de capaciteit van bestaande stations en het ontwik-
kelen van nieuwe stations in het netwerk kost onder andere ook veel tijd. Er is dus een belangrijke
onzekerheid in ‘de aansluitbaarheid’ van het bod op het energienetwerk. De grote vraag is of het
netwerk overal op tijd klaar kan zijn.
Uit de eerste ronde netimpactanalyses van de regionale netbeheerders bleek al dat de netcapaci-
teit niet snel genoeg uitgebreid zou kunnen worden om het hoge totaal bod te kunnen accommo-
deren, nog los van hoge kosten en ruimteclaims. Inmiddels zijn de regionale netbeheerders een
tweede ronde gestart waarbij in overleg met de regio’s wordt gezocht naar biedingen die tot effici-
entere netwerkoplossingen leiden, maar tegelijkertijd zo veel mogelijk aan de wensen van de regio
tegemoet kunnen komen. Deze slag naar efficiëntie en haalbaarheid van aansluitcapaciteit legt
echter direct ook beperkingen op aan de mogelijkheden in de ruimtelijke uitwerking van het bod.
Het beperkte aantal ruimtelijke opties en de concretisering van gebieden waar draagvlak nog ge-
zocht moet worden, voegen een extra uitdaging toe aan het maatschappelijke en bestuurlijke pro-
ces. Sterker nog, het achteraf inperken van de keuzemogelijkheden die aan het begin zijn gegeven
en waar regio’s politiek veel in hebben geïnvesteerd, is een risico voor het draagvlak van het hele
proces.
21
Meer informatie over de Milieueffectrapportage (m.e.r.) en de pilots die in een aantal regio’s plaats hebben gevon-
den zijn hier te vinden: https://www.commissiemer.nl/actueel/nieuws/regionale-energiestrategie-en-mer-de-resulta-
ten-en
54
de verschillende afdelingen van een gemeentelijk organisatie vergroot de complexiteit van het pro-
ces en voegt een extra uitdaging toe aan een al krap schema. In het vervolgtraject zal daar wel-
licht meer tijd en aandacht aan worden besteed.
Bij de hoogte van de biedingen was een tweedeling te maken op basis van de hoogste aandelen
productie uit huidig en pijplijnvermogen van individuele regio’s. Van de 30 regio’s is er een groep
van 10 regio’s die relatief veel ervaring heeft met de opwekking van hernieuwbare elektriciteit uit
zonne- en vooral windenergie. Ze droegen in 2019 ongeveer 8 TWh bij en willen volgens hun con-
cept-RES in 2030 vier keer zoveel bijdragen (ongeveer 32 TWh). De andere twintig regio’s dragen
minder bij maar hebben relatief gezien een hogere ambitie. Zij droegen in 2019 ongeveer 2 TWh
bij en willen die bijdrage meer dan vertienvoudigen tot ongeveer 21 TWh in 2030.
Organiseer burgerparticipatie
Om draagvlak te krijgen voor de uitvoering van plannen is het van belang dat zoekgebieden niet
alleen technisch tot stand komen, maar het resultaat zijn van een politiek-maatschappelijke afwe-
ging. Laat burgers daar op het juiste moment, en zo concreet mogelijk, over meepraten. Ga hierbij
in op diverse onderwerpen die, mogelijk zeer lokaal, issues zijn voor draagvlak. Geef als regio in
de RES duidelijk aan hoe proces- en financiële participatie bij projecten zijn geregeld.
55
4.4.2 Aanbevelingen voor het Rijk en andere partijen
Houd voor het netwerk rekening met een zowel lage als hoge realisatie van het
totaal bod
De huidige onzekerheid rondom de RES vraagt om voorbereiding op diverse scenario’s. Gezien de
grootte van de bandbreedte van mogelijke realisaties van de RES’en zullen alle partijen, maar
vooral Rijk en netbeheerders, ook rekening moeten houden met een aanzienlijk hogere
hernieuwbare elektriciteitsproductie dan 35 TWh met een groot aandeel zonnestroom.
Tegelijkertijd zal rekening moeten worden gehouden met het scenario dat de hernieuwbare
elektriciteitsproductie minder snel groeit.
Geef bij nadere uitwerking een scherpere omschrijving van de rol van de RSW
Eind 2021 zullen gemeenten hun transitievisies warmte (TVW) moeten hebben vastgesteld. De
TVW’s kunnen richting geven aan de RSW. Op dit moment is het maken van een Regionale
Structuur Warmte (RSW) een procesdoel in de RES. Echter, wat de RSW als concreet resultaat in
een regio kan of zou moeten opleveren boven op de gemeentelijke transitievisies warmte is nog
onvoldoende duidelijk. Het is daarom verstandig dat het Rijk daarop vooruitlopend duidelijkere
processtappen en bijbehorende mijlpalen ontwikkelt waarmee regio’s en gemeenten (richting RES
2.0) aan de slag kunnen en die ook zijn te monitoren. Tot die tijd zal de RSW wel waardevol zijn
maar vooral als verkennend proces.
56
Bijlage
Huidig, pijplijn en ambitie; productie hernieuwbare elektriciteit
Deze bijlage is een toelichting bij de PBL-raming van hernieuwbare elektriciteitsproductie: hoe zijn
de onderdelen huidig, pijplijn en ambitie geraamd en met welke gegevens? Eerder is in de Syste-
matiek Monitor RES (Matthijsen et al. 2020b, paragraaf 4.2.1) de PBL-aanpak beschreven waar-
mee het de hernieuwbare elektriciteitsproductie in 2030 per regio raamt. Hiervoor is onderstaande
opbouw van het bod gebruikt.
* ‘beleidsvoornemen(s)’ = ambitie.
Op basis van gegevens van CBS en RVO is voor de 30 RES-regio’s en voor totaal Nederland ge-
raamd hoeveel MW grootschalige zon-PV en wind op land over enige jaren naar verwachting zal
zijn opgesteld, en hoeveel GWh elektriciteit daarmee kan worden opgewekt.
22 Daarbij is voor Drenthe, Noord- en Midden-Limburg en Zuid-Limburg een gelijk aantal vollasturen genomen (geen
differentiatie).
57
Bij zon-PV gaat het om gegevens uit het bestand met ‘SDE+-projecten in beheer’ die tot en met
de najaarsronde van 2019 zijn beschikt 23:
• Alleen de projecten die in 2020 of nog niet zijn gerealiseerd, zijn geselecteerd, zodat er
geen dubbeltelling optreedt met de realisatiecijfers van het CBS.
• Niet al deze projecten zullen gerealiseerd worden: er is een variant met 60 procent realisa-
tie en een variant met 75 procent realisatie berekend. De beide realisatiegraden zijn op
basis van realisaties van SDE-beschikte projecten van de afgelopen 4 jaar.
• De elektriciteitsproductie is berekend op basis van het beschikte vermogen en het in het
bestand vermelde aantal vollasturen. Dat is voor nagenoeg alle projecten 950 uur 24.
Omdat er ook informatie over de locatie wordt gegeven (gemeentenaam) kunnen totalen per RES-
regio worden berekend.
Voor wind op land is gebruik gemaakt van het bestand dat aan de basis ligt van de Monitor Wind
op Land 2019 van RVO. Dat bestand geeft per project informatie over het brutovermogen, het te
saneren vermogen en het nettovermogen. Het bestand geeft informatie over de locatie (gemeen-
tenaam) waardoor de projecten kunnen worden toegedeeld aan RES-regio’s. Bij de berekening van
de vermogens- en productiecijfers zijn de volgende keuzes gemaakt:
• In het Monitor-bestand worden vier projectfases onderscheiden: ‘Bouw in voorbereiding
(SDE+ toegekend)’, ‘Ruimtelijke procedure’, ‘Vergunningenprocedure’ en ‘Voortraject’. Bij
onze raming is alleen de fase ‘Bouw in voorbereiding (SDE+ toegekend)’ in beschouwing
genomen; bij zon-PV worden immers ook alleen projecten met een SDE+-beschikking in
beschouwing genomen.
• Anders dan het bestand met ‘SDE+-projecten in beheer’ dat voor zon-PV is gebruikt,
neemt de Monitor Wind op Land ook projecten mee waarvoor in de voorjaarsronde van
2020 een beschikking is gegeven. Ook wij hebben deze meegenomen.
• Volgens de beheerder van het bestand is het vrijwel zeker dat windprojecten met een
SDE+-beschikking uiteindelijk doorgaan. Daarom is gekozen voor een variant met 99 pro-
cent realisatie en een variant met 100 procent realisatie.
• De elektriciteitsproductie van nieuw te plaatsen turbines is berekend op basis van het be-
schikte vermogen en het aantal vollasturen in 2020. Daarbij is gebruik gemaakt van een
lijst met (11 verschillende) vollasturen per gemeente (variërend van 2.650 tot 4.050 vol-
lasturen), die gebaseerd is op de indeling van gemeenten in vijf windcategorieën (≥ 8,0
m/s; ≥ 7,5 en < 8,0 m/s; ≥ 7,0 en < 7,5 m/s; ≥ 6,75 en < 7,0 m/s; < 6,75 m/s) 25. Er is
daarbij geen rekening gehouden met turbinespecifieke eigenschappen, zoals turbinehoogte
en rotordiameter. De elektriciteitsproductie van windturbines die gesaneerd gaan worden
is berekend op basis van het vermogen maal 1.800 vollasturen. Volgens informatie (per-
soonlijke mededeling) van het adviesbureau voor windenergie in Nederland, Bosch & Van
Rijn, is dit globaal gezien het gemiddelde aantal vollasturen van turbines die rond het jaar
2000 zijn geïnstalleerd. De nettoproductie (restproductie) is het verschil tussen brutopro-
ductie en te saneren productie.
23 Een openbare versie van dit bestand (SDE plus projecten in beheer) is te vinden op https://www.rvo.nl/subsidie-en-
financieringswijzer/stimulering-duurzame-energieproductie-en-klimaattransitie-sde/feiten-en-cijfers-sde-algemeen.
Anders dan het openbare bestand bevat het bestand dat wij hebben ontvangen ook een kolom waarin de projecten
zijn toegedeeld naar RES-regio’s.
24 Een beperkt aantal projecten heeft 1.000 vollasturen. Mogelijk zijn dit dubbelzijdige systemen of systemen die met
de zon meedraaien.
25 Zie bijlage 2 van ‘Regeling van de Minister van Economische Zaken en Klimaat van 11 maart 2020, nr. WJZ/
20030806, houdende aanwijzing van categorieën van productie-installaties voor de stimulering van duurzame energie-
productie in het voorjaar van 2020 (Regeling aanwijzing categorieën duurzame energieproductie voorjaar 2020)’
(https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2020-14196.html#d17e4015). Een deel van de huidige gemeenten is
een samenvoeging (in 2019) van gemeenten die in 2018 nog als zelfstandige gemeente bestonden, en in die hoeda-
nigheid in de Staatscourant een windcategorie toebedeeld kregen. Als de gefuseerde gemeenten verschillende windca-
tegorieën hadden is de windcategorie van de nieuwe gemeente berekend als het gemiddelde van de windcategorieën
van de ‘oude’ gemeenten.
58
Resultaten
De totaalcijfers voor het huidige en te verwachten vermogen en productie in Nederland (pijplijn)
zijn weergegeven in figuur B.1 (zon > 15 kWp) en figuur B.2 (wind op land). Figuur B.3 geeft de
som van de productiecijfers van zon-PV en wind op land. De eerste twee balken in de figuren be-
treffen de realisatiecijfers volgens het CBS voor de jaren 2018 en 2019. De pijplijncijfers (de derde
en vierde balk) betreffen de naar verwachting te realiseren vermogens- en productiecijfers op ba-
sis van cijfers van RVO, bij respectievelijk 60 en 75 procent verwezenlijking van de beschikte zon-
PV-projecten en 99 en 100 procent verwezenlijking van de beschikte windprojecten. De vijfde en
zesde balk geven de som van de realisatiecijfers voor 2019 en de pijplijncijfers.
59
60
Referenties
BZK (2020), Nationale Omgevingsvisie Duurzaam perspectief voor onze leefomgeving [pdf]
CBS (2020), Hernieuwbaar op land naar RES-regio, 2018 en 2019. Maatwerktabel. [link]
EU (2009) Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter be-
vordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en in-
trekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG (Voor de EER relevante tekst) [pdf]
Evers, D., P. Nabielek & J. Tennekes (2019), Wind-op-land: lessen en ervaringen. Een reflectie
op de implementatie van windenergie vanuit een ruimtelijk perspectief, PBL-publicatienummer:
3379, Den Haag: PBL. [pdf]
Hier Opgewekt Evenement (2020), Hét evenement over lokale duurzame energie, 18 t/m 20
november 2020 – online editie. [link]
IEA (2020), Renewables 2020 Analysis and forecast to 2025, International Energy Agency, Parijs,
november 2020.
KEV (2020), Klimaat- en Energieverkenning 2020. PBL-publicatienummer: 3995, Den Haag: PBL.
[pdf] en zie ook [link]
Lledo, Ll. et al. (2019), Seasonal forecasts of wind power generation, Renewable Energy 143, 91-
100. [doi-link]
Matthijsen, J. et al. (2020b), Systematiek Monitor RES, PBL-publicatienummer: 3178, Den Haag:
PBL. [pdf]
Matthijsen, J. et al. (2020a), Regionale Energie Strategieën. Een tussentijdse analyse. PBL-
publicatienummer: 4217, Den Haag: PBL. [pdf]
NP RES (2019), Handreiking Regionale Energiestrategie 1.1 en het RES Afwegingskader [link]
NBNL (2019), Integrale infrastructuurverkenning 2030-2050 (II3050). [pdf] en zie ook [link]
NBNL (2020), Factsheet systeemefficiëntie, Netbeheer Nederland - NBNL, oktober 2020. [pdf]
61
NBNL/Holland Solar (2020), Convenant Zon Betaalbaar op het Net [pdf]
Noordelijke Rekenkamer (2020), Verdeling onder hoogspanning Groningen, Een onderzoek naar
de verdeling van kosten en baten. [pdf]
PBL & KNMI (2015), Achtergronden bij wereldwijde klimaateffecten – Risico’s en kansen voor Ne-
derland, Den Haag: PBL. [pdf]
Pryor, S.C. (2018), Interannual variability of wind climates and wind turbine annual energy pro-
duction, Wind Energ. Sci., 3, 651–665. [doi-link]
Tennet (2020), Investeringsplan Net op land 2020-2029, TenneT, oktober 2020. [pdf]
62