Bags r= fa 2 9082 dnd - 6B4-PoLz NSSI- ISUUPEND epepE}pOUD-Z3HONYS ZIQNYNE4 ONO OLAsobre os factos € a de 8 de outubro \nvestigadora do Centro de Investigacto Sumario: 1 Sipecticidades do procedimento dsciptinar 7 sobre o valor da prova procedimental 1-0 problema No Acérdao. de 8 de ‘outubro de 2018 (Processo ‘0. Supremo Tribunal recurso de revista, por Jevante € 0 recurso de ‘melhor aplicagao do 035/12.0BECBR 0812/18)", ‘Administrativo admitiv. se tratar de uma matéria rel revista ser necessario para Uma ireito, quanto & questao de saber se podem controlar 2 apreciac la Administracao procedimento administrative dlisciplinar. (© recurso é interpost que ‘onsideraimprocedente opedidode de um ato administrative que aplicou recorrente) uma pena por trezentos dias. © tribunal admit Prrculo que julgou © processo em pressupostos. alegou que a5 ao revelavam a ocorrencia Gas. infragbes, ultrapassaria 0S poderes de cognicao. Considerou fem sede de apreciacao je facto invocado pelo dos factos © problema; Il - Os pressupostos 1 40 de prova realizada Publica no ambito de um 0 de uma decisao que cantina a sentenca proferida em primeira insane go autor (ora disciplinar de suspensao inistrativo de primeira instancla Sntendeu que a apreciagio do ero sobre 0s provas produzidas no procedimento jimites dos seus o tribunal que, da prova, a Administragso de 2018 (Processo 035, iliar da Faculdade de Di culdade de Di Professora Auxi Juridico-Econémica (CUE) da Fa IV - As conclusoes; 1. Sobre © sendo certo que a pri consideraram, controlo judicial se restr sobre 05 pressupostos e manifestos, € jurisprudéncia, ‘Administrativo controversa. Desde logo, sempre andou a0. con: (098 tribunais que, em competéncia decis6ria do Procedimento Admit ‘0s desvios a0 pa ao erro sobre 0s pr apuramento do signi tarefa prévi Na verdac impugnacso essu ‘Atase de inarugdo do procedimento administrate comum; principio da livre de apreciacao da Prov no ambito ide esta ser a posic de istrucao, que se conclui com 2 elabe tum relatorio que contém principio, sera ANOTACAO JURISPRUDENCIAL Verdade procedimental vs verdade real?! O controlo dos tribunais administrativos prova. ‘Acordao do Supremo Tri bunal Administrativo /12.0BECBR 0812/18) Juliana Ferraz Coutinho ireito da Universidade do Porto ireito da Universidade do Porto 2.AS meira e a segunda instancias deste processo, que © to ao vicio do erro ‘a erfos grosseiros 30 de alguma bem o Supremo Tribunal siderar esta questo como inge, quan de facto, se poderd dizer que na fase racao de ‘uma proposta de decisdo seguida pelo orgio com (cfr, artigo 126.2 do Cédigo (CPAy), nem todos inistrativo vdrao de legalidade se reconduzem postos de facto, pelo que © ficado deste vicio constitui uma ia fundamental. de, se 0 ato juridic 10 que poe termo 20 auton que procedimento € praticado a6 que ao procedimento pimham sido levados. todos os factos relevantes, ecetitutivos como acontece quando € ordenada a demolicao de tum muro sem que ten se encontra em risco através da realizacao de uma Vi de ruina, 0 2 sido previamente apurado, storia, que © mesmo 1 nos casos em GUE iderando os factos goza “de uma «discricionartedade CO rereSig 0 ato juridico & praticado descons 8078 sia judicialmente sindicavel havendo um «erro 0 ae sos ¢estabelecidos na fase de instrucéo © C28 rosseiron” fexatidao nao é discutida ~ imagine-se que na fase Se tabunal Central Administrative confimes Ge instrugdo se conclui que o muro vistoriado néo eae decisio, “afirmando que os wibunal new Se encontra em risco de ruina e que Tr assim podem controlar 0 exercicio Sministratvo da lime € ordenada a Rlemoligao com fundamento nesse ris- Upreciacao das provas, salvo se ai s© | erro «grosseiro & textes predicados, 0 autor néo alegara” — TDisponivel em hetp:wwww-dgsi- Pt insinuar algum ranifesto» — cuja existencia, co ~, haverd erro qu com —_no primeiro caso, Por wirto aos pressupostos de facto défice de instrugao®, e, N° ———— Teale caso 0 erro sobre os pressupostos 0° facto na deixa de poder ser visto, por rest 100 tar da omissd0, por par\Verdade procedimental vs verdade real?! © controlo dos tribunais administrativos sobre os factos e a prova. Acérdao do Supremo Tribunal Administrativo de 8 de outubro de 2018 (Processo 035/12.0BECBR 0812/18) segundo, por desconsiderago dos factos apurados na fase de instrucdo, 0 que se traduz em qualquer caso na anulabilidade do ato juridico praticado. Mas, por outro lado, se hd um erro na qualificagao juridica dos factos, isto 6, se um facto depois de apreciado € reconduzido, por via de uma operagao de qualificagao, a categoria ou ao instituto juridico cerradios - pense-se num trabalhador com um vincula de direito piblico ao qual é aplicado o Cédigo de Trabalho ~ 0 erro respeitara ja aos pressupostos de direito do ato juridico praticado. ‘A operacao de qualificacao juridica consiste numa operacao intelectual. Nao se esgota na “atribuicao de um nomen iuris, de uma denominacdo, a que corresponde um determinado significado juridico, numa perspetiva iinguistica que ignora a vertente dinamica da qualificagéo juridica”®. Antes pelo contririo, A esséncia da qualificagdo juridica esta no processo que antecede a decisio de qualificacao de um determinado bem, coisa ou relagao. Compreende, num primeiro momento, a apreciagao dos factos e a interpretagao do instituto jurfdico e, num segundo momento, a integracdo ou excluséo do objeto de qualificagdo no instituto juridico interpretado, que © legislador optou ou nao pode definir, tendo em consideracéo um conjunto de critérios e de indices de qualificacao*. Neste sentido, e como lembra Charues Vaurrot-Scrwarz, quanto mais se qualifica do responsavel pelo procedimento, das. diligncias instrut6rias necessérias e adequadas & tomada de uma deciséo legal e justa, na perspetiva do principio da imparcialidade, por ndo terem sido apurados todos os facios e interesses relevantes, independentemente de a quem aproveitam. * Jouasa Few Counwo, © Pablico e o Privado na Organizacéo Administrativa. Da relevancia do sujeito 2 especialidade da funcéo, Coimbra, Almedina, 2017, paginas 315 e 316, * No dieito internacional privado 0 tema da qualificaggo juridica ganhou uma relevancia significativa, Para Isspt. Macaunits Cottaco, a qualificagao define-se como “aquela ‘operacdo que se traduz em subsumir um quid concreto nos conceitos que delimitam 0 objecto ou o ambito da conexdo das normas de conflito” (Isabel Magalhaes Collago, Da Qualificacao em Direito Internacional Privado, Lisboa, Editorial Império, 1964, pagina 215) Ja Fesser Corseia destaca como problema central da qualificagao juridica a averiguacao de “quais sejam, de entre os preceitos materiais do ordenamento designado por certa norma de confltos, 0s cortespondentes & categoria definida pelo conceito-quadro dessa norma — ‘ou, vendo a questao doutra perspectiva, em determinar se dado instituto ou preceito do referido ordenamento pode ser subsumido a tal categoria’, Fenaex Consens, Lighes de Direito Internacional Privado, vol. |, Coimbra, Almedina, 2000, pagina 210. 101 mais 0 instituto juridico interpretado se concretiza € a sua definigao se afina’. E ao contririo do que é habitual pensar-se, a qualificagao juridica nao constituiu um exclusive do juiz, Cabendo a diferentes sujeitos ~ o legislador e a Administracao Pablica, por exemplo -, em circunstancias e momentos distintos*. Pense-se na qualificacao legal de uma determinada pessoa coletiva como pablica e na qualificacao da aquisicao de uma fem, por uma pessoa coletiva publica e para a deslocacao em servico de um funcionario seu, como uma prestacdo de servicos, ou ainda, na qualificacao como piblica, também pela Administragao Publica, de uma entidade no seu ato instituidor. Ora, considerando 0 processo de qualificagéo juridica realizado pela Administragao Pablica, a decisio de qualificagio est4o _associadas determinadas consequéncias juridicas que passam, em primeira linha, pela determinacdo do regime juridico aplicavel Quando ha um erro na deciséo de qualificagao juridica, na medida em que, e retomando 0 exemplo, nao se apreciou devidamente a relacao juridica laboral entre trabalhador e entidade empregadora e esta foi incorretamente qualificada como de direito privado quando seria de direito piblico, o erro é de direito porque reporta ao proceso de qualificagao jurfdica, projetando-se no regime jurfdico que serve de fundamento a0 ato juridico praticado. Pelo que, neste caso, 0 tribunal controla a corre¢ao da qualificagao, pela Administracdo Pablica, dos factos materiais’ para o efeito de concluir (ou nao, se a qualificagao for a correta) pela anulabilidade do ato juridico praticado por erro quanto aos pressupostos de direito, mesmo que depois decida nao anular' Crates VauTnoT-Scuwasz, La qualific droit administratif, Paris, Librairie Générale de Droit et Jurisprudence, 2009, pagina 17. Juuana Feeeaz Cournno, O Pablico e 0 Privado na Organizacao Administrativa. Da relevancia do sujeito a especialidade da funcao, op. cit., paginas 315 © 316. ” Admite-se 0 controlo jurisdicional da qualificacéo jurfdica mesmo quando esta é legal, constando de uma norma, e por isso sujeita, como qualquer outra, a interpretacao. No caso (excecional) de antinomia entre a qualificacao legal @ as consequéncias que Ihe estdo associadas, & de admitic a neutalizacao da qualificagao por via da atenuacao das suas consequéncias ~ como se tentou fazer no Acérdéo do STA de 20 de maio de 2010, Proceso 0113/09 -, ou da substituicdo da qualificagdo por outra mais ajustada a0 estatuto previsto, Sobre o papel dos tribunais no controlo da qualificacdo, cfr. Juuana Feeeaz Coutinto, O Pablico e ido na Organizacao Administrativa. Da relevancia 108 especialidade da funcao, Coimbra, Almedina, 2017, paginas 388 a 392. © A questéo colocou-se, em sede de recurso para uniformizacao de jurisprudéncia, no Acérdao do SupremoJuliana Ferraz Coutinho Estaremos a falar do mesmo quando esté em causa © preenchimento de conceitos indeterminados? Ou a apreciacao de prova pela Administracio Pablica? No que se refere aos conceitos indeterminados assumimos © pressuposto de que com o conceito relativamente indeterminado o legislador atribui ao intérprete e aplicador da norma uma margem de interpretagdo e de densificacdo: a concretizacao da norma faz-se com referéncia a casos concretos, de acordo com critérios de razoabilidade (veja-se a nova redacao do artigo 8.2 do CPA), refletindo-se no processo de qualificagao juridica, e nao no exercicio da funcdo administrativa, o que aconteceria se os conceitos indeterminados constituissem um meio de a lei deixar 4 Administragéo um espaco de liberdade de decisao. Partindo da teoria da folga ou da margem de apreciagio de BacHoF e, portanto, da distingao entre conceitos juridicos relativamente indeterminados € discricionaridade administrativa, aferir se um determinado facto integra 0 conceito de “jurista de reconhecido mérito” para o efeito de aplicar a norma que prevé esse mesmo conceito, constitui uma operacdo de interpretagao e concretizacao da norma € de apreciaco dos factos, e no um exercicio de poderes discricionérios, que se refere jé, dependendo da norma atributiva, ao sentido, ao contetido, a0 momento e as condicdes do ato juridico a praticar. ‘Assim, considerando que o erro na reconducéo de um determinado facto a um conceito indeterminado tendo em vista a aplicacao da norma que prevé esse conceito se trata de um erro quanto & qualificacao juridica, © controlo faz-se por via do erro quanto Tribunal Administrative de 18 de fevereiro de 2016 (Processo 0581/11) que sobre os efeitos invalidantes da aplicaczo do regime juridico do contrato individual de trabalho, relativamente a deliberacdo de despedimento de uma funcionéria da Caixa Geral de Depésitos, que estaria sujeita, pela natureza piblica do seu vinculo, ao regime de direito piblico, decidiu fazer uso do principio do aproveitamento do ato. O Pleno do STA decidiu que, neste caso, a aplicagao de um regime distinto do regime de direito pablico aplicével nao teve efeitos invalidantes sobre a decisio de despedimento uma vez que, realizado um juizo comparativo, nao foi preterida qualquer formalidade prévia essencial, pelo que a deliberacao impugnada nao poderia ter tido um sentido ou efeitos diversos daqueles que efetivamente teve. A irrelevancia do erro sobre o direito aplicavel assentou assim na irrelevancia dos vicios formais ocorridos ou, como parece, na sua inexistencia. Sobre a (irrefevancia do erro sobre o direito aplicdvel, cft. Jouana Fexeaz Counnno, “Os trabalhadores da Administragéo Publica e regime juridico aplicével”, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Anténio Candido de Oliveira, Coimbra, Almedina, 2017, pagina 676 e seguintes. 102 RDA aos pressupostos de direito, bastando que se trate de um erro normal, nao manifesto, a0 contrério do que parece ser a tendéncia da jurisprudéncia, que tem por pressuposto a recondugio dos conceitos indeterminados ao exercicio de poderes discricionrios. Como afirmam Cousco ANTUNES @ Joana Costa & Nora, 0 juiz deve poder controlar 0 raciocinio juridico levado a cabo pela Administracao Pablica, sendo este o objeto de controlo no caso dos conceitos indeterminados e nao jé 0 exercicio de poderes discriciondrios?. Mas 0 que acontece no caso em que o que se questiona 6 a apreciacdo da prova produzida quanto 205 factos relevantes, para o efeito de se considerar que 05 factos de que depende a aplicagao de uma norma e a produgao dos seus efeitos se encontram verificados. Seja porque a Administracao Pablica considerou como provado um facto que na verdade se encontra controvertido, por nao se poder formar uma convic¢do segura quanto sua verdade. Seja porque a tinica prova admissivel quanto a esse facto 6 uma prova documental e apenas se produziu prova testemunhal. Neste caso, quid iuris? Trata-se de um erro quanto aos pressupostos de facto ou quanto aos pressupostos de direito? Ou entéo de um erro quanto a apreciacao da prova assumindo que este 6 autonomizavel face 20 erro quanto aos pressupostos de facto e que hé alguma sentido e utilidade nessa autonomizacao””. A resposta que se dé ndo pode ignorar a distincao, subjacente ao raciocinio que se tem procurado ela- borar, entre a constatacdo e 0 estabelecimento dos factos, por um lado, e 0 processo de qualificagao juridica, por outro. O momento da apreciacéo das provas é anterior ao do processo de qualificagao juri- dica e reconduz-se a constatacio e estabelecimento dos factos relevantes. Primeiro constata-se a prévia existéncia material dos factos, a identificar e a esta- belecer com exatidao, depois apreciam-se os factos * Cotago ANTUNES/Jonna Costa € Nota, “O véu da evidéncia ra justica administrativa: & procura do significado perdido do erro manifesto de apreciacao’, in Revista do Ministério Pablico, n2 140, ano 35, outidez 2014, paginas 157 € seguintes, em especial, paginas 174 e 175. Acompanha- -se a proposta dos autores quanto a necessidade de “uma releitura do controlo do juiz da liberdade de deciséo deixada pela lei a Administracao, utilizando para o efeito uma nova medida ~ as operacées do raciocinio juridico” (cfr. pagina 175). © Chamando 2 atencdo para esta distin¢do, Caos Fersvanoes CAoitH, “A prova em processo administrativo (anotacdo ao Acérdao do Tribunal Central Administrative Sul (2.° Jufzo) de 14.11.2007, P 2982/07)", in Cadernos de Justica Administrativa, n.2 69, maio/junho 2008, pagina 41 © seguintes, em especial, paginas 48, 49 e 50.2 sopiajonua-o0 sassaiaqul Sop opSexedwo> 9 opSes0jen ‘opSexjenpwipulap apas, owo ov>n.su ap ase} e230 ,, ‘ees Pulsed ‘SLOZ “e0gst1 “IGSVY ‘0B5ipa 'z (oBNas OFe4'SanaN epuELIOS euy ‘Sow opewy eye) “pio02) ‘onneAsIUUPY ‘oqUawIpa2cig Op OBIp9 NOU oF sOUPIURLIOD Ul ‘apeplepuediul ap senUueeD, ‘SUIN YONVN'BJ YAY « “oz euiied ‘e661 ‘euipawiy ‘equiod ‘auaiquy op eANUDrd.d jay PWN eieg “eWUAIqUIy Oped ap OPSeLeAY ap OnpesSIUUpY OWWAWIPED0Ig O ‘SNALNY O3MI0D x, sequawiajduio9 ase} ap epeuBisap wipquser ‘eppoya ap ennesBoru) ase) Bun a (i! ‘eU9sDap no eAnM ap euun ‘Jangozel ozeid wa ‘epewoy efas anb anueie8 ap oysodoid 0 woo jeuayew apepian e opueinde ‘sa1UeAs|a1 so;sey so 4enfluaae 2 seinde “@uaWeso!syo ‘ap snap op ‘cquawipascid ojad jaxpsuodsa: 0 esuadsip ou ougusinbu op o1diouud 0 anb 9 apepuan e “(yd Op 5°09 O8Au +49) oBs!Dap ep soysodnssaid sop eso108L1 ovSexy a apeplan ep EUAqoDsap k RISIA Wo EYAL anb ogspap ep opSeuuoy eu ordedimed ewn sopessaiaqul soe eyuoduut opSe0qzj09 ep o1dsouud 0 Bioqwa o1nu! 3 “cIUawIpaDoid ojad jargsuodsas op qeanudoo apepyeioedua e opuguere8 ‘weyanosde wanb e ap ajuawaruapuadaput ‘(vd op s'gs oe -yp) saqUeAaja sassaiaqu! sop aso;De} sop OPSeIuRUSpE e sepenbape a seyipssa0au seiouaSiip sep oeSezyeas ® wisse agdnssaig “oja:0U09 Ose) 0B Si SeUNIOU Se OpURIAPISUOD so1>ey Sop EDUgUAIEd = 2 Iouaioyns e ‘ogpnexa e seunBasse anap OBSansu -oestap ep oxgnaRsuOD ‘oquawow! 0 owo> ‘oeSnujsul ap ase) ep SpepyeRusS e 9-Biljou ‘OPsIDap Bog EWN ap EpeWO) e SOUESSSOSE s0y2e) SOp @ sassalajul Sop apepijenuao ep anb od ‘sopensiulwipe sop sopiSaioid siawyeaj sossamt 3 soyjauip sojad oyadsos woo ‘coygnd assasamr Sp wy opeulmaiep wn ap ordnoassoid 2 Sump 2 PANeNS|UIWpe OB5uNJ ep OTDIEXS © anb esBaSe onpensiupe ojauiparoid 0 “,,sopeyoxssaa> sopenuid a sooyqnd sassorqus sop oeSenpes > opdsodwo> ‘ovdisinbe, ap owsiuersus ouoD “R{SI|PIUEISGNS @ [PUODUNY OBSESERS a 2 opuemuane ‘[eme oxTeNSIUIWPe OW=uIp Op =e euoBa1e2 owlo> cwauparosd op apepmemuas = sepgjo1 eed nies seuade ‘oxneasumupe coment ‘oquaweuapio o ezua}ese> anb sowie: = saps ‘saqSuny ‘sassaiaqul ap (apeprxajdwoo 2) apepseu |y “ySa]URAQ|al SassasayU! SO SOpAy OESesSmSIND ae ‘auuoy anb [essed a eia1i09 opsnap eum som Jenpoze: ozeid wa anb snuese ap cpsodioas © ae anb ((g¥D) esanBnuog eo)qnday ep (1/2180 ¥40380°7 L/S€0 O= ‘enoud B 2 SO}DR} $0 2:90 SO £01 § 5't ‘5’ 297 OBtue 4p) [euo|MNsUOD eUABIX BUN eAneNsIUILUpe apepiAne ep oBdezI|zIUALUIpadoid Y uwinwos oanesy pe oyuawuyparoid op ovSnaysut ap asey V"L soysodnssaad sQ - I] yaa ogu anb ouatwepuny ono wn woo oe ap oda win8je jaxssiwipe 9 ‘opuas o2u “(eanensiuiwpe) apepayeuo‘ursip e eD1GNd ree ep (sexoud sep oxSersaide eu) apepiogy, ep opSeiedinbs ep (osopianp) axsodnssaucd ou aseq tuo> SOISOYIUEWI NO Sou}9s8048 SOuL9 B as-LeLUI] aXap JeUNgLA Op ojo.qU0D 0 as eunBiad as anb ajanbe oquenb 9 anb fad ‘sore; sop opSepaude e oquenb ous win ap oBu exoud ep ogde;raide @ oquenb oa wn ap as-e1en one ed opesonu! oua 0 ‘opsioap & nowuasse anb we soe} sop Oppnexs e esne> wa ee anb Za Ewin =eUl0} aquinBas ep as-eounua ewa}qod 0 “Ose aon “opSuua2 ap sauepod sop SayWUI] SOp 2 ODIA op O8SmuuSP eu SUEUTUUIAIEP 195 tod eqeoe sope8jn! ojed epezian expow y “sope} sop opSepaide ap “eaypunl osesggenb ep our ou eiafoid as anb “ous of 2083 G&SuRsp ens © OWI0> uisse ‘jeDuass 3 ‘sexaad sep ozbenasde eu 0119 0 2 (OeSn ASU BU SOPOSRSGESS 2 SoPEFE SUED ‘s0}ex9 ‘sope}so aspsuonssp anbanwpeniog wn ap eanesd zed no ogSnase ap soup sad) oudaxd opnues we ope; ap sieudnsasd soe qguenb axa o anua “soo5euut uenejonas d se, anbJuliana Ferraz Coutinho Para 0 efeito, 0 responsive pelo procedimento administrativo recorre a todos os meios de prova admitidos em direito ou, dito de outra forma, a todos (05 meios de prova que nao sejam proibidos (cr. artigo 115.2, n.2 1 do CPA), quer se tratem de meios de prova cujo valor provatério nao esta predefinido na lei, dependendo unicamente da live conviccao do responsdvel pelo procedimento administrativo, como acontece com a prova testemunhal e com a prova por via de investigacdes, inspecdes ou apresentacao de coisas, quer a prova se realize através de meios de prova cujo valor esta previsto na lei, como é 0 caso da prova por documentos (auténticos e de certos documentos particulares), da prova por confissao da prova por presungoes legats. Afuncao da prova no procedimento administrativo no é distinta dasuafungaonoprocesso administrativo, uma vez que serve, em qualquer caso, 0 propésito de apurar a verdade material A fundamentacéo do ato juridico praticado assim essencial, por envolver a fundamentacao dos pressupostos de facto da deciséo, permitindo controlar 2 relagao entre os factos estabelecidos na instrucéo € 0 contetido e sentido da decisio. A exigéncia de fundamentacao ¢ alids anterior ao ato que pée termo a0 procedimento, e reflete-se no relatdrio a elaborar pelo responsdvel pelo procedimento administrativo que tem, ao contrério do 6rgio com competéncia deciséria, contacto direto com os factos e coma prova produzida, por lhe caber a direcao da instrucao" acgdo administrativa” € 0 principio da oficialidade ou do inquisitério, ct. Mano Esteves Dt OuveiPeo20 Costa Goncaives). Pacheco 0¢ Awoxi, Cédigo do Procedimento Administrativo Comentado, 2.¢ ed.,. Coimbra, Almedina, 2007, pagina 415 e seguintes. Embora seja frequente a contraposicao do principio do inquisitério ao prinefpio do dispositivo, considerando a natureza ativa do exercicio da funcdo administrativa face & passividade da func3o jurisdicional, a verdade que no processo administrativo, © principio do dispositive € claramente mitigado pelo principio do inquisitério, da investigacéo ou da verdade material, que permite ao juiz, quando entenda adequado fe necessério & busca da verdade material, ordenar as diligencias de prova necessérias (cfr. n.2 3 do artigo 90.2 do Cédigo de Processo nos Tribunals Administrativos {CPTA)), e pelo principio pro actione, consagrado no artigo 7.2 do CPTA que tem, neste caso, total cabimento, em articulagio com os principios da celeridade, eficiéncia e agilizacdo processual, sem prejuizo de a apresentacio das provas documentais e dos requerimentos para a prestacio de outros meios de prova - testemunhal, por depoimento de parte, por inspecdo ou pericial - constituir um énus processual da propria parte "© Em tragos gerais, a0 responsével pelo procedimento compete, nos termos do CPA: encarregar (caso 0 entenda), © seu inferior hierérquico da realizacao de diligéncias instrut6rias espectficas (cfr. n.2 5 do artigo 55.2), propor 104 RDA De facto, a processualizagio do procedimento administrative através da separacao entre o 6rgio com competéncia de direcéo e de instrucao do procedimento e 0 drgao com competéncia deciséria ©, consequentemente, da individualizacéo da responsabilidade pela direcao do procedimento, surge atenuada se pensarmos no valor co constitutive do telatério do procedimento administrativo face decisao. Como recorda F SCOCA, ao responsdvel pelo procedimento administrative cabe uma participacao ativa e relevante na fase decis6ria, uma vez que com referéncia ao relat6rio final que 0 érgio com competéncia decisoria deve adotar uma posicao de concordancia ou, mediante fundamentagao adequada, de discordancia"® ‘Ao contrario do responsavel pelo procedimento, ao 6rgao decisor falta o conhecimento direto dos factos , como tal, dos interesses envolvidos. Nao apreciou 2 prova produzida nem é sua a conviccao formada quanto a estas, 0 que quer dizer que por forma a que esta separacdo ndo seja meramente formal, no sentido de a tomada de decisio se traduzir numa concordancia acritica perante uma determinada proposta, ao 6rgao com competéncia decisoria cabe uma tarefa de reapreciagao dos factos, dos interesses e da prova, fundamental na perspetiva da busca pela verdade material 420 Srgio competente para a decisio final, a solictagao de auxfio a quaisquer outros drgios da Administragao Pablica (cf. n.2 1 do. artigo 66.9), informar os interessados, sempre que estes o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos que thes digam diretamente respeito (ch. n2 1 do artigo 82.9), solicitar a prestacdo de pareceres, sempre que estejam reunilos os pressupostos para o efeito, podendo fixar, desde que fundamentadamente, um prazo para a sua emissio, distinto do prazo de 30 dias (cf. n.2s 2.e 3 do artigo 92.9, interpelar, no caso em que o parecer obrigatério € vinculativo e nao foi emitido no prazo devido, © 6rgao competente para o emitr (ci. n.2 6 do artigo 92.9), decidir sobre a realizacao da audiéncia dos interessadios (fe. artigos 100.2, n.2 3 e 124.9), determinar aos interessados a prestacao de informacoes, a apresentagao de documentos ui coisas, a sujeigdo a inspecdes e a colaboragio noutros meios de prova (cfr. n.2 1 do artigo 117.8), determinar, em cada caso, se a audiéncia prévia tem a forma escrita ov oral e mandar notiicar os interessados para, em prazo néo inferior a 10 dias, dizerem o que se Ihes oferecer (fr. artis 122.2), elaborar um relat6rio no qual indica 0 pedido de interessado, resume o contetido do procedimento, incluing a fundamentacao da audiéncia dos interessados quanto es:= no tenha ocorrido, e formula uma proposta de deciss sintetizando as razdes de facto e de direito que a justifice~ (cfr. artigo 126.9), e prorrogar, mediante autorizacdo ‘6rgio competente para a decisdo final, o prazo para deci dos procedimentos, por um ou mais periodos, até ao lim = méximo de 90 dias (cfr. n2 1 do artigo 128. "© Franco Scoca, Diritto Amministrativo, 2.* ed., Tor G. Giappichelli Editore, 2011, pagina 220.IE Nerdacle procedimental vs verdade real?! O controlo dos tribunals adminstrativs sobre os factos€ a prova. ‘Acérdao do Supremo Tribunal Administrativo de 8 de outubro de 2018 (Processo 035/12.0BECBR 0812/18) Este controlo pressupée que o relatério final do responsével seja completo e fundamentado, em especial, no que se refere a prova livre, uma vez que quanto a esta a fundamentacao s6 poderé ser considerada suficiente se através das regras da iéncia, da l6gica e da experiéncia, for possivel controlar a razoabilidade da conviecio sobre o facto Pelo que quando confrontado com o relatério final do responsével, e apercebendo-se da insuficiéncia da sua fundamentagao quanto aos pressupostos da proposta de deciséo, ou de vicios formais ou materiais ocorridos nas fases procedimentais anteriores - porque se ignorou uma diligéncia instrut6ria necessdria ou nao se realizou, apesar de devida, a audiéncia prévia -, justifica-se que o 6rgao decisor solicite a sua corregao = pedindo a devida fundamentacdo do relatério ou indicando, por exemplo, a diligéncia instrutéria a realizar -, por forma assegurar a legalidade da sua deciséo, numa dinamica que tem “a vantagem de conciliar a reparticao de responsabilidades com a estrutura (necessariamente) relacional do procedimento administrativo””, 2. Asespecificidades do procedimento disciplinar A tramitaco do procedimento disciplinar esté prevista na Lei Geral de Trabalho em Funcées Ptiblicas (LGTFP), (cfr. artigos 194.° a 2042 e 205.2 a 228.9)", pelo que se trata de um procedimento administrative especial, a0 qual o Cédigo do Procedimento Adminis- trativo se aplica subsidiariamente (cfr. n.2 5 do artigo 2.2 do CPA). As fungées © a estrutura do procedimento disci- plinar néo sé muito diferentes as do procedimento administrative comum, pese embora algumas especi- ficidades, como a configuracao do direito de audién- cia do trabalhador como um direito fundamental de defesa (cfr. artigo 269.2, n.2 3 da CRP), o seu cardter secreto até & acusacao (cf. artigo 200.° da LGTFP), a sua natureza urgente (cfr. artigos 205.2, n.2 4 e 208.2, Juana Festaz Coursno, “O responsdvel pelo procedi- mento administrativo”, in Comentérios ao novo Cédigo do Procedimento Administrativo (coord. Carla Amado Gomes, ‘Ana Fernanda Neves, Tiago Serrdo), 2.8 edicio, AAFDL, Lisboa, 2015, pagina 340. © © procedimento disciplinar comum néo se confunde com 0s procedimentos disciplinares especiais de inquérito, de sindicancia e de averiguacoes, uma vez que nao sio procedimentos disciplinares, mas mecanismos suscetiveis de, no futuro, dar origem a procedimentos disciplinares (cht. artigos 229.2 a 234.2 da LGTFP). A instauragao destes procedimentos tem relevancia para efeitos de prescr odlendo conduzir & suspensdo dos prazos de instauracio do procedimento disciplinar (cfr. n.2 3 do artigo 178.2 da Lorry n.2 4 da LGTFP)", € a separacdo organica entre o Orgdo que instaura, 0 que instrui (cfr. n.2 1 do artigo 208.° da LGFTP) e, em alguns casos, 0 que aplica 2 sangao disciplinar®, muito embora esta légica de processualizacio ja tenha sido seguida no CPA, com a previséo, no artigo 55.2, da figura do responsavel pelo procedimento administrativo. Ora, também o procedimento disciplinar se dirige & procura da verdade material, com vista 4 tomada de uma decisao justa, na qual sejam consideradas todos 05 factos relevantes. A fase de instrucdo rege-se pelo principio do inquisit6rio, previsto no artigo 58.2 do CPA, podendo o instrutor servir-se de todos os meios de prova admitidos em direito. Acresce o principio da presungio de inocéncia, pelo que: i) 0 énus da prova dos factos constitutivos da infragdo cabe ao titular do poder disciplinar; ji) ao trabalhador nao cabe fazer prova de que nao praticou aqueles factos, nem fornecer ao instrutor elementos comprovativos da sua responsabilidade disciplinar, sem prejuizo de poder solicitar a realizacio de diligéncias (cfr. artigos 212.2, n.8s 3 e 4 e 218.2, n.%s 1 e 3 da LGTFP); iii) a prova produzida deve gerar uma conviccdo segura sobre a materialidade dos factos imputados ao trabalhador, para além de toda a divida razoavel. Concluida a fase de instrucao, o instrutor devera decidir-se pelo arquivamento se entender que os factos constantes dos autos ndo constituem infracao disciplinar, que nao é de exigir responsabilidade em Virtude de prescricao, ou quando existam causas que permitam excluir a responsabilidade disciplinar do trabalhador, como acontece nos termos do n.2 1. do artigo 177.2 (cfr. artigo 213.2, n.2 1 da LGTFP); ou pela acusagao, seguindo-se, neste caso, apds notificacio, © exercicio, entre os dez e os vinte dias (sem prejuizo ® Os prazos previstos nos artigos 205.° e seguintes tém ccaréter perent6rio, implicando nuns casos a prescrigio do procedimento disciplinar (ct. n.2 5 do artigo 178.2 da LG- TEP) e noutros a caducidade do direito de aplicar a sangéo (cfr. n.2 6 do artigo 220.2 da LGTFP) ® No que se refere & entidacle competente para instaurar © procedimento, esta seré, em principio, quanto a0 trabalhador que seja seu subordinado, qualquer superior hierarquico, mesmo que nao seja competente para aplicar a sangao (cfr. n.2 1 do artigo 196.2 da LGTFPI, por sua iniciativa ou na sequéncia de queixa ou patticipacéo, sem prejuizo de nestes casos poder decidir, nos termos dos artigos 206.2 e 207.2, n.45 1 € 2 da LGTFP. pelo arquivamento do procedimento disciplinar. As excegées ‘estdo consagradas no n.2 2 do artigo 196.2 e nos n.2s 3 e 4 do artigo 206.2 da LGTFP. Nos termos dos artigos 36.2, 44.2 45.2, alinea b) do CPA, a competéncia para instaurar © procedimento disciplinar e para aplicar sang6es 6, por natureza, indelegavel, uma vez que os poderes suscetiveis de serem exercidos sobre o proprio delegado nao podem, or natureza, ser delegados no mesmo 6rgéo ou agente que a eles esté sujeito, 105Juliana Ferraz Coutinho do disposto no n.2 4 do artigo 194.9 da LGTFP), do direito de defesa por parte do trabalhador. III - As conclusées 1. Sobre o principio da livre de apreciacéo da prova Retoma-se a questo a apreciar no recurso de revista: serd que a liberdade de apreciacao das provas quando exercida pela Administracao, constitui uma manifestacao de discricionariedade administrativa? Nao nos parece. Sempre se diré que © juiz administrative esta limitado nos seus poderes de cognicio pelo principio da separacao de poderes, que permitindo-Ihe apreciar o exercicio do poder discricionario, veda a apreciacéo do espaco de mérito que fica para lé dos aspetos vinculados, designadamente, dos principios gerais da atividade administrativa. E que a fase de instrugao de um procedimento administrativo nao se dirige apenas 2 constatacdo e ao estabelecimento dos factos relevantes 8 prética de um ato juridico, mas também 2 valoracdo e comparacao dos interesses, piblicos e privados, trazidos ao procedimento, pelo que nao compreende apenas as diligéncias de averiguacio e de prova dos factos controvertidos, tendo em vista a determinagao, mais exata possivel, desses mesmos factos, mas também a operacao intelectual de ponderacao dos interesses coenvalvidos naquele procedimento e de apreciacao e qualificacao dos factos. Mas © controlo dos tribunais néo pode ignorar a diferente natureza destas tarefas, seja para o efeito de as reconduzir ao exercicio de poderes discricionarios, limitando os seus poderes de cogni¢io ao ero grosseiro e manifesto, seja para o efeito de as sujeitar a um controlo pleno que desconsidere a dimensio subjetiva que poderd exist na apreciacao dos factos. A verdade procedimental e a verdade real nao se apresentam a Administracao Pblica sob a forma de alternativa, dirigindo-se a fase de instrucao de um procedimento administrative, qualquer que ele seja, a procura pela verdade material. Pelo que nao ha diferencas quanto a natureza e funcao das diligéncias probat6rias e da apreciacéo da prova derivadas do contexto da apreciagdo e da natureza do sujeito responsdvel pelas mesmas. A funcao da prova no procedimento administrativo 6 a demonstracdo da verdade factual, isto 6, da verdade dos factos que servem de pressuposto ao ato 2 praticar, nao havendo também, comparativamente 20 processo judicial, qualquer diferenca quanto valoragao da prova. A prova cujo valor probatério ndo esté definido na lei obedece ao principio da livre apreciagéo da prova e € apreciada Unica e 106 RDA exclusivamente de acordo com a conviccéo que geram no decisor e, antes disso, considerando o valor Co-constitutivo do relatério, no responsével pelo procedimento administrativo. O estado de conviccao que a prova visa criar, de acordo com os critérios de razoabilidade essenciais a aplicagao pratica do Direito, assenta na certeza relativa do facto*" endo numa certeza absoluta. A convicgao do instrutor e do decisor, assim como a conviccéo do juiz, traduz-se numa certeza subjetiva quanto a realidade do facto relevante, gerada por via de uma operacao légico-intuitiva, controlavel pela fundamentacao da decisio, como forma de exteriorizacao do percurso cognoscitivo e reflexive dda Administracao Pablica. Neste sentido a liberdade de apreciagéo de prova nao se traduz’numa forma de exercicio da funcao administrativa ~ se assim fosse, o que se diria sobre a liberdade de apreciacdo de provas quando exercida pelo juiz? E sobre o controlo, em segunda instancia, dessa mesma prova?® -, nem se reconduz a0 exercicio de poderes discriciondrios, nao. s6 porque sempre se exigiria, neste caso, uma norma de habilitagdo que consagrasse como tal esta atividade, como em momento algum a liberdade de apreciagao de prova que se exerce quanto a prova livre implica uma opcao entre diferentes alternativas legalmente admissivets. A liberdade de apreciagdo de provas quando exercida pela Administracao Piblica é 0 que sempre €: 0 apuramento e estabelecimento exato dos factos, envolvendo “uma operacdo intelectual de natureza 2 AxruNts Vane J. Micuet Bezerew/ Saweno ¢ Noms, Ma- nual de Processo Civil, 2# ed. revista € atualizada, Coim- bra, Coimbra Editora, 1985, paginas 435 e 436. 2 Como salienta 0 Supremo Tribunal Administrative no acérddo que suscitou 0 comentério, “se a liberdade (na apreciacgo das provas) e a discricionariedade (administrativa) no forem 0 mesmo, esvair-se-& a base donde fluiua solucdo das instancias. Com efeito, seria entao estranho que o tribunal limitasse 0s seus poderes cognitivos a erros de apreciacdo imediatos e notérios, abstendo- -se de sindicar ertos efectivos, mas desmerecedores desses predicados. E, em prol dessa estranheza, podem ja indicar-se, nesta «summaria cognitio», duas razbes: os tribunais de 2# instancia conhecem quaisquer erros de apreciacao da prova cometidos pelos tribunais inferiores (art. 6622 do CPC), nao estando af limitados aos que sejam «grosseiros e manifestos»; ora, surpreenderia que a ‘Administragdo, ao julgar «de factis», dispusesse — em geral ~ de prerrogativas de avaliacdo recusadas aos tribunais da 1.8 instancia. Por outro lado, nada patece impediir que os tribunais sindiquem a livre apreciacdo administrativa das provas se todos os crtérios usados pela Administracéo thes forem acessiveis — pois, em tais casos, ndo existe qualquer diferenca de natureza nas actividades priméria e secundéria (ou de controle)".Verdade procedimental vs verdade real?! O controlo dos tribunais administrativos sobre os factos e a prova, Acérdao do Supremo Tribunal Administrativo de 8 de outubro de 2018 (Processo 035/12.0BECBR 0812/18) subjetiva-valorativa ou técnico-valorativa”, que em nada se diferenciada da atividade desenvolvida pelo juiz®. E se materialmente so a mesma coisa, fard sentido diferenciar para o efeito de restringir a tutela jurisdicional efetiva, limitando o direito de impugnacdo contenciosa com fundamento no erro quanto a apreciacao das provas e no erro quanto aos pressupostos de facto, ao erro manifesto?" O que diria 0 legislador constituinte sobre isto? 2. Sobre o valor da prova procedimental Podendo os tribunais administrativos controlar © erro quanto & apreciacéo das provas em face da alegacéo do autor de que a prova produzida na fase de instrugéo do procedimento disciplinar nao é suficiente para que a Administragao tivesse considerado como verdadeiros os factos de que se serviu para fundamentar a sua decisio, ndo se exigindo para o efeito que o mesmo seja grosseiro ou manifesto, a questo que se coloca agora passa por saber se 0 juiz administrativo pode produzir prova sobre prova. Ou seja, sabendo que o juiz pode apreciar a validade do juizo formulado pela Administracao Pablica quanto a prova produzida no procedimento administrative com base num eventual erro quanto & apreciacdo das provas, para o efeito de perceber se 0s pressupostos de facto da decisao esto ou ndo verificados®, impde-se perceber se quanto aos factos estabelecidos como verdadeiros pela Administracao & possivel produzir nova prova ou renovar os meios de prova jé produzidos no procedimento™. © controlo jurisdicional sobre os factos e sobre @ prova produzida no procedimento administrative © Pato Orz80, Direito do Procedimento Administrativo, vol. |, Coimbra, 2016, pagina 95 * Pronunciando-se sobre a limitacdo do direito de impugnacdo contenciosa a certo erros, considerando esta limitagdo como atentatéria das garantias previstas no artigo 268.2, n.2 4 da CRP. veja-se 05 Acérdaos do Tribunal Constitucional n.2 8/99 e 269/2000, disponiveis em hitp://mwwtribunalconstitucional.pt. No Acérdéo do Tribunal Constitucional n.° 8/99, o Tribunal Constitucional considerou. como inconstitucional 0 artigo 20. da Lei Orginica do Supremo Tribunal Administrative, por restringir 0 direito de impugnacdo contenciosa do ato administratvo ou limitar esse direito a certos vicios, a0 vedar 0 controlo sobre a gravidade da pena e a existéncia material das infracdes imputadas aos arguidos. ® Neste sentido, 0 Acérdéo do Supremo Tribunal ‘Administrativo (Pleno) de 18 de abril de 2002, Processo 33881, disponivel em hitp:/Awww.dgsi_pt % Cantos Feewanoes Caouha, “A prova em processo admi- nistrativo (anotagdo ao Acérda0 do Tribunal Central ‘Administrativo Sul (2.2 Juz0) de 14.11.2007, P 2982/07)", pagina 53. 107 faz-se por via da fundamentaco do ato, que deve conter a enunciagao dos pressupostos de facto e de direito da decisio, e do processo administrativo, cuja remessa ao tribunal se impée a entidade demandada, nos termos do artigo 84.2 do CPTA, a luz do principio da cooperacao processual, previsto nos artigos 8.2 do CPTA e 417.2 do Cédigo do Processo Civil (CPC)”. Muito embora 0 processo administrativo que serve de suporte a0 procedimento, seja essencialmente escrito, em suporte papel ou, agora cada vez mais, em formato eletrénico, o que o torna um mecanismo cessencial na busca da verdade material, nem isso tem a virtualidade de transformar os meios de prova livre em prova documental, nem é suficiente para que 0 juiz considere, sem mais, e para além de qualquer divida, 0s factos a que reportam como provados. ‘Como alerta Co.aco ANTUNES, apesar de a instrucéo. procedimental constituir um ponto de partida, tal ndo deve implicar que juiz fique prisioneiro da “prova procedimental”, impedindo-o de chegar a conclusdes € a questoes diversas das atingidas pela Administragao*, ‘A investigacao levada a cabo pelo tribunal tem de ir para la do iter procedimental seguido pela Administracao Publica e das provas produzidas no procedimento administrativo nos termos do artigo 115.2 e seguintes do CPA, o que se articula com a amplitude do poder inquisitério do juiz administrative, que pode ordenar as diligéncias de prova que considere necessdrias para o apuramento da verdade e indeferir os requerimentos de prova que considere desnecessérios (cfr. n.2 3 do artigo 90.2 do CPTA) A reapreciagdo dos factos e da prova procedi- mental pelo juiz administrativo, com ou sem repeticao e produgéo de nova prova, sempre dependera do tipo de prova e, em alguma medida, do alegado pelo autor. Acresce a especificidade dos factos administrativos que se impugnam em tribunal A remessa deve ter lugar com a contestacao ou den- tro do respetivo prazo, podendo ser substituido por fo- tocépias autenticadas, devidamente ordenadas (cfr. n.2 4 do artigo 84.2 do CPTA). A falta de envio tempestivo do processo administrativo sem justificagao aceitével, implica responsabilidade civil, disciplinar e criminal, podendo o juiz determinar a aplicacdo de sancdes pecuniérias com- puls6rias (cfr. n.2 5 do artigo 84.2 do CPTA). A violagdo do dever de remessa do processo administrativo por parte da ‘Administragao nao impede o prosseguimento dos autos e determina que os factos alegados pelo autor se conside- rem provados, se aquela falta tiver tornado a prova impos- sivel ou de considerdvel dificuldade (cfr. n.2 7 do artigo 84.2 do CPTA). Couco Axtunts, “O juiz administrativo, sibdito da prova procedimental?”, in Cadernos de Justica Administrativa, n.2 56, margo/abril 2006, pagina 6.Juliana Ferraz Coutinho € que resulta da sua natureza ser, muitas vezes, essencialmente juridica, configurando-se como 0 resultado de um procedimento administrative’ © nessa medida, da dificil diferenciago entre a Constatacao © 0 estabelecimento dos factos, por um lado, e 0 processo de qualificagao juridica, por outro. Pelo que na definicao dos limites dos poderes de cognicéo do tribunal, com referéncia a um ato ea um procedimento administrativo em concreto, sempre se terd que ter presente o caréter nao monolitico do procedimento e, portanto, os diferentes momentos do percurso cognoscitivo do decisor. Seré a diferenciacdo entre a constatagio e 0 estabelecimento dos factos, por um lado, e 0 processo de qualificagao juridica, por outro, que permitiré depois ao juiz controlar os pressupostos de facto da decisdo, assegurando a correspondéncia exata entre verdade procedimental e verdade real, ® Assim se explica e se compreende a imposicio, prevista no n.2 3 do artigo 79.2 do CPTA, de instrucdo da peticéo inicial com prova documental que dependers do pedido deduzido. 108 RDA