a ee Ee ROMA PUJADAS JAUME FONT - ORDENACION _Y PLANIFICACION | __TERRTORIAL |Capituo I: Una oproximacién conceptual sla ordenacién del errtorio 21. escalas, y quizd podrfa ampliarse en el futuro hasta la ewala nacional/estatal y suprana~ ional. En este libro se consideraré que cualquier escala geogréfica que implique la inter- vvencién pilblica es ya una eseala propia de la ordenacisn del tertitorio, por tanto, no se tentenderé la ordenacién del territorio y el urbanismo como dos campos de intervenci6n, independientes e inconexos, sino que se considerard la ordenacién de émbitos regiona- lessubregionales y la ordenacién del espacio urbano como dos etapas estrechamente aso- ciadas entre si dentro de la secuencia general de ordenacién territorial, Se ha tomado esta opcidn porque actualmente, al menos en el caso espaiol, el “terri torio ordenado” es basicamente la suma de las actuaciones del planeamiento urbano den- tro de cada término municipal y de las actuaciones de la planificacién sectorial dentro de cada sector especifico. Asimilando ordenacién del teritorio a planificacién territorial de ‘ambitos regionales y subregionales, se corre el riesgo de obtener una visin muy parcial y limitada de los procesos que conducen realmente a la conformacién del terttorio ordena- do, centréndose exclusivamente en un campo que hastael presente, al menos en el caso ‘espafiol, ha tenido una ineideneia précticamente nula en el proceso real de ordenacién. ‘Seré importante resaltar el cardcter unitario de todo el proceso de ordenaciGn, des- de los planes tervitoriales de Ambito regionalubregional hasta el planeamiento urbano ¥los diversos tipos de planificacin sectorial, En este libyo se enfatizaré este eardcter uni tario,distinguiendo, en todo easo, entre diversas modalidades de planificaci6n estrecha- mente conectadas entre sf Esta visién amplia, incluyendo todas las intervenciones que contribuyen a producit cl territorio ordenado, no pretende restar importancia ala planificacidn fisica de Ambitos rogionales/subregionales, que evidentemente ocupara un lugar central alo largo de! libro y que se denominara en lo sucesivo planificacién territorial, aunque se ha de reconocer que es todavia el eslabsin débil en la cadena de la producci6n del tervtorio ordenado. Los planes territotiales y las directrices de ordenacién del territorio elaborados y/o aproba- os porlas CC AA espafiolas en estos tltimos aiios demuestran el cardcter emergente de cesta modalidad de planificacién, que engarza con la planificaci6n sectorial y el planca- miento urbano, modalidades que, junto con las medides implementadas por la politica regional, habian tenido hasta hace muy poco todo el protagonismo en el proceso orde- nador, ©) Las grandes parcelas de la ordenaci6n del terrtorio Resumiendo las pginas anteriores, se puede converir que las dos acepciones basicas de ordenaciéa del territorio son las siguientes: 1. Laplanificacidn fisica de dmbitos regionales y subregionales. Este es bésicamente ‘al sentido que le adjudican las diversas leyes de ordenacién del territorio elabo- radas por las distintas CC AA. 2. Una acepcidn mas amplia que incluye el conjunto de politicas y planificaciones con incidencia territorial, Déndole este sentido amglio, a ordenacidn del territorio podria identificarse como el conjunto de decisiones que afectan al teritorio y que son competencia del sector piblico.22 Onlenacion planificacion territorial El concepto de peiitca territorial se ha de entender précticamente como un sinénimo de ordenacién del terrtorio y, por tanto, también esta sujeto a la misma opcionalidad, as milindolo bien a la politica dirigida a ordenar émbites regionales/subregionales, o bien al conjunto de las politicas con incidencia territorial. La Figura 1.6 recoge los cinco gran- des apartados que pueden considerarse integrantes de la versién mas amplia de ordena- ign del territorio o de politica territorial ‘Planifcacion normative [Pinincs] Potica regionals, |L_tetoral_] SY , Tanifeasta wittinreonas] | {) fe Desai regi sector Faneaniea ae U Planficacién fsiew Usos del suelo Fuente: labore propia Figura 1.6. Los cinco grandes apartados de la ordenacin del terttotio. El cuerpo central est constituido por las tres modalidades de la planiticacién fisica centendida también como planificacién normativa, ya que establece las normas que regu Tan fos usos del suelo. Como ya se ha dicho anteriormente, dentro de la planificaci6n fis: cea se pueden distinguir tres modalidades de planificacién bien diferenciadas pero estre chamente unidas. — La planificaci6n territorial. La planificaciGn fisiea de ambitos regionalesisubre- gionales, ¢ hipotéticamente también nacionales y supranacionales. — La planificacidn sectorial, La planificacion fisiea de un sector especifico en ambi tos territories variables: local, regional, nacicnal, supranacional — Elplaneamiento urbano. La planificacién fisice de émbitos municipales/submuni- cipales, ¢ hipotéticamente también de smbitos supramunicipales/metropolitanos. Ente estas tres modalidades de planificacién fisica existe una relaci6n jerérquica bien definida. Los planes territoriales establecen determinaciones sobre ambitos regionales, subregionales, comarcales o metropolitanos, que deberdn ser recopidas tanto por la pl nificacién sectosial como por el planeamiento urbano. a planificacién territorial no inci- de directamente en la transformaci6n fisia del terrtorio sino que requiere el concurso del planeamiento derivado, aunque puede tener una gran trascendencia en la ordenacién, del territorio, especialmente de sus elementos més estructurants,Capitulo 1: Una aproximaci6n conceptuaa la ordenacién del territorio 23 La planificacion sectorial recogerd y desarrollaré las determinaciones de la planifica- «ign territorial y trasladara sus propias determinacionesal campo del planeamiento urba- 'no, incidiré en la transformacion fisiea del territorio mediante la ejecucién de los corres- pondientes planes sectoriales, Fuera del cuerpo central de la planificacion fisiea, existe otro campo en el que las decisiones del sector pablico tienen implicaciones tertitoriales muy importantes. Es el campo de la polltica regional, dentro de la que se pueden considerar incluidas también las politicas especificas ditigidas a cada sector productivo y que tengan implicaciones tervitoriales. La politica regional recibe este nombre porque su campo de actuacién es, la correecidn de desequilibrios socioeconémicos interterritoriales, normalmente inter regionales, yel desarrollo de las regiones atrasadas o en declive, aunque en la practica las medidas de desarrollo regional han acabado extendiéndose a la practica totalidad de las regiones, atrasadas 0 no, y también a dmbitos distintos del regional: metropolitano, ccomareal, local, etc. ‘La politica regional es un cuerpo bien diferenciado ée la planificacin fisca, con lz que ‘mantiene unas interrelaciones bastante menos directas de las que existen entre las tres ‘modalidades de la planificacién (sica analizadas con anteriotidad. Pero cada vez hay mas tendencia a tratar conjuntamente ambos temas. La disyuntiva entre planificacion fisica y desarrollo econdmico se va desdibujando con la progresiva articulacién entre las medidas de desarrollo econémico y la correspondiente asignacién de usos del suelo. Finalmente, se ha ineluido también Ia planificaci6n no normativa, la cual incide tam- bién ei el territorio, aunque no tenga potestad para establecer notmas sobre la asigna: ign de usos del suelo, y que tiene en la planificacion esratégica la modalidad actualmente ids representativa, El plan estratégico es un instrumento que permite a las administra ciones locales y regionales plantearse objetivos dficiles de abordar desde la perspectiva ‘dela planiticaci6n fisica, mas cixcunscrita a la armonizacidn de los usos del suelo. La pro: sesiva integracién entre la planificacionfisca y los objetivos estratégioos es también desea~ ble: Ia planificacién fisica puede dar entidad normativa a las propuestas territoriales de los planes estratégicos, contribuyendo asta su implementacién, 112, La identificacién de problemas territoriales y de procesos territoriales ‘A menudo se asocia la ordenacién del territorio ¢ Ia identificaci6n y solucién, o al ‘menos al intento de solucién, de problemas territoriales. El cuerpo doctrinal de la orde- nacidn del territorio recogerfa precisamente todo aquello que, con el paso del tiempo, se hha ido considerando como un problema territorial. Esta visi6n es, sin embargo, un poco restrictiva, pues hay fendmenos territoriales © procesos terrtoriales que requicren algiin tipo de ordenacién y que dificilmente se pue~ den ineluir dentro del concepto de problemas territorial. Un ejemplo podria ser, entre ftros muchos, el proceso de redistribucida de Ia poblacidn dentro de las areas metropo~ Titanas, con el progresivo vaciado de las zonas mas centrales y el trasvase de poblacién residente -el trasvase de la industria ya se habia iniciado con bastante anterioridad— hacia las coronas metropolitanas més exteriores. Este proceso territorial, el trasvase de pobla- cisn hacia coronas metropolitanas exteriores, requiere una respuesta adecuada por par~ te de los planificadores. Se han de tomar decisiones en diversas direcciones: caificacion de suelo residencial, dotaciones de suelo para nuevos equipamientos, plancamiento y cons-CAPITULO 6 LA PLANIFICACION TERRITORIAL La planiticaci6n territorial es una de las tres modalidades de planficaci6n fisica y nor- mativa que intervicnen en la ordenacién de los usos del suelo, pero su incidencia ha sido ‘mucho menor, al menos en el caso espafiol, que a del planeamiento urbano y la de la pla nificaciin sectorial. A grandes rasgos, se puede decir que el terrtorio ordenado es la resul- tante de estos dos tipos bésicos de intervenciones: cl planeamiento urbano, con planes ‘urbanisticos a diferentes escalas dirigidos a ordenar los espacios urbanos, a organizar el crecimiento urbano y (ambign a preservar el suclo no urbanizable, y a planificacign se« torial, concepto amplio que incluye una gran variedad de temsticas:nfraestructuras, equi- pamientos colectivos, espacios naturales, gestidn ambiental, etc. La planificacisn territorial no ha tenido en cambio un protagonismo significativo en 1a ordenacidn de! terrtorio espanol, a diferencia de otros pafses europeos donde si tiene ‘mas tradicién, Ello es debido a la sencilla raz6n de que la elaboracisn y aprobacién de planes territoriales ha empezado en Espafia muy recientemente y todavia no ha tenido ‘ocasidn de incidir plenamente en la ordenacién territorial. Sielterrtorio se ha ordenado hasta ahora sin Ia necesidad de planes teritoriales, cabe preguntarse si tiene sentido preocuparse por esta modalidad de planificacién. {No se podria continuar perfectamente como hasta ahora, con una territorio ordenado por las intervenciones del planeamiento urbano y de la planificacién sectorial, alas que se pu: den aftadir las medidas reequilibradoras de la politica regional y del desarrollo sociocco- némico de las éreas atrasadas? Las paginas siguientes estin destinadas precisamente a justificar la necesidad de la planilicacidn territorial, no solamente pensando en el futuro, ‘proximo, sino también en los errores que se podian haber evitado si se hublese puesto en ‘marcha con anterioridad, ‘La planificacion territorial surge como respuesta a aquellos retos que no tenfan un tra- tamiento adecuado en el marco del planeamiento urbano o dela planificacién sectorial. A ‘grandes rasgos, se pueden identificar como minimo tres dinimicasterritoriales relativamen= teindependientes, que han participado en la entrada en escena de la planificacin territorial: 1. Elerecimiento urbano y la formacion de dreas merropolitanas. La ordenacién de los espacios metropolitanos requiere instrumentos de ordenaci6n que escapan del188 _Ordenacién y planifieaciontervtorial ‘campo de la planificacién urbanistica convencional y entroncan coa la planifica cidn teritorial 2 Losdesequlibrios regionals o trrtovates. ste s un tema compartido con ta plt tica regional, aunque la planificacisa tentorial no tiene como objetivo bésio las disparidades interregionales y el desarrollo eaondamico, sno la planificacion fisica de mbitos regionales 3. Las reas con problemiticas especficas Las ireas con probleméticas especiticas como las éreas rurale especialmente des(avorecidas, las éreas de alta montafa, del litora, et. consttuyen el tercerpilar queexplic a necesidad de la plaitica- «i6n territorial, que comportardé normalmente una “zonificacién” detallada del territorio, estableciendo directrices y promoviendo actuaciones espectficas para cada tip de zona, Farag eran las temas que proacupaban a los pioneras del Regional Planning, del que P. Hall, entre otros autores, deja claro su doble origen: el ensanchamiento del émbito de la planificaci6n con el paso de la ciudad al érea metropolitana o la regidn urbana, por un lado, y la correccién de desequilibrios repionales, por otro, Cabe preguntarse si tiene sen- tido integrar problemsticas tan diversas, desde Ia ordenacién de éreas metropolitanas a zonas de alta montafa, dentro del tronco genérico de la planificacién territorial. La res- puesta tiene que ser positiva sise tienen en cuenta algunos rasgos comunes de la planiti- cacin territorial: 1. Predominio del enfoque territorial, es decir, ée ta distribucién armoniosa de los diferentes usos que coexisten en el territorio, pero no a escala municipal o sub- municipal sino a escala regional o subregional, 2, Esmés una planificacion de directrices que una calificacin precisa de usos del suelo, La planificacion territorial llega a hacer reservas de suelo como previsidn de ful 10, pero sin llegar a delimitar con exactitud las parcelas afectadas, 6.1. Los vineulos de fa planificacién territorial con las otras modalidades de planificacién La tenue frontera que separa las distintas modalicades de planificacién consideradas en este libro, aconseja dedicar algunas lineas a precisa: el Ambito de la planificacion terzi- torial y su articulacién con las otras modalidades de planificacisn, 1. La distincion entre planificacién teritorial y planificacion regional. Normalmente se utiliza el concepto de planificacién territorial para refertse a la planificacién de mbitos supramunicipales. ;Serfa apropiado adoptar Ia denominaciéa de planiti- ‘cacién regional en lugar de planificacidn territorial, lo que supondrfa adoptar la traducci6n literal del Regional Planning anglosaj6n. Existen diversas razones que aconsejan utilizar la denominacién de planficzci6n territorial: el territorio que se hha de planificar no siempre ser una regiGn, puede tratarse de reas metropolita- nas, comarcas, regiones, etc; la planificacidn regional se asocia habitualmente a politica regional y, por tanto, ala prevalencia de los problemas de desarrollo eco-Capiaul € La planificacion errtorial 189 némico mas que ala planificacién fsica de los usns del suelo; la legistaci6n terri torial ha optado por la denominacién de planes temitoriales (0 directrices de orde- nacién del territorio en muchos easos) en lugar de lade planes regionales. La asimilacion entre planificacion territorial y ordenacion del tertorio. La plani- ficacién territorial puede asimilarse a ordenacion del territorio. Vale la pena recor- dar que F. Zoido, en el pr6logo del libro de A. Hildenbrand (1996), Politica de ardenacién del rerrtorio en Europa, hace hincapié en esta asimilacibn: “Aunque Ja seméntica de la expresién ordenacion del teritorio estéabierta a contenidos muy mplios y aplicaciones en todas las escalas espaciales, la evolucin real va conso- lidéndola como una politica de planificacién fisca, referida a hechos a los que se conliere valor estructurante, en territoris de émbito regional y comarcal”. Esta definicin, algo restictiva, de ordenacién del teritorio, coincide casi totalmente con la planificacién territorial. En muchas ocasienes ambos términos se podran tlliza indistintamente. La ordenaci6a terztorial desarvollada por las CC AA espaiiolas es basicamente planificacién teritoria, con dos etapas claras: una pr- mera etapa legslatva, que define las figuras de planeamiento territorial y una segunda etapa planificadora, que elabora y aprueba los correspondientes planes. atinsercion dela planificacion territorial dentro dela planificacion fisica. Es inte- resante recordar la Figura 1.6 del capftuo introduetorio, que permite distinguir un ‘ndcleo central de planificacion normativa con las tres modalidades de planifica cin: territorial, urbanistica y sectorial, que inciden conjuntamente en la transfor- ‘macién fsia del territorio yen la ordenacién de ls diferentes usos del suelo, Entre estas tres modalidades de planificacién hay unos vinculos estrechos que ser4 inte- resante analizar. Fuera de este émbito central de la planificacién normativa seré nnecesario referitse también a los vinculos con la politica regional y la planifiacicn estratégica Vinculos de la planifcacion territorial con e plancamiento urbano. La plant territorial contendra determinaciones que habran de ser respetadas v desarolla- das por el planeamiento urbano. Este es un vinculp fundamental y constituye uno de los principales retos que gravitan sobre Ia planiicacin territorial y que decidi- rin su capacidad para incidir en la ordenacign delterritori. Vinculos dela planificacién territorial con la planificaciin sectoral. La planifica- cin teritorialintroducirs determinaciones de caricter territorial que habrn de tener en cuenta la planificacin sectoial, Este es otro reto fundamental. La pla- nifieacin territorial ha de dar “eriterios territorices” ala planificacinsectorial y ha de coordina y armonizar la incidencia teritorial de los diversos sectores. ‘También serén importantes la vinculaciones en sentido contrario, ya que la pla nificacin territorial habré de tener en euenta las previsiones dela planificacion sectorial y procurarinsertarlas dentro de una concepeidn territorial de cardeter slobalizador y armonizador. La aprosimacién propia de la planticacin terzitoral haa sido calificada como enfogue horizoncal (Hildenbrand, 1996), porque “supera Ia aproximacién fragmentada e incompleta de la realidad de los enfoques estric- tamente sectoriales” Vineulos de a planificacin territorial con la pola regional. Planificacién tertito- rial y politica regional comparten la preocupacidn por los desequilibrios teritr les. El paso de la politica regional ala planificacien territorial puede ser bastante190 Ordenacién y planificacion tertoriat imperceptible. De hecho, la politica regional haido evolucionando hacia una vision ‘mas globalizadora del territorio, en la que a la preocupacidn tradicional por el desarrollo econémico se han ido atadiendo nuevas dimensiones: la calidad de vida, {a planificaci6n de infracstructuras y equipamientos, etc, Por su parte, la planifi- cacién territorial se preocupa de dar respuestas a los problemas globales de un determinado territorio e incluye, por tanto, temas relacionados con el desarrollo econémico, aunque no se limita a ellos ni los considera necesariamente los mas portantes. 7. Vinculos de la planificacion territorial con la planificacién estratégica. La planifi- ‘cacign estratégica puede encontrar en la planificacidn territorial el instrumento ade- ‘cuado para dar cardcter normative y vinculantea intervenciones territoriales estra- tégicas, El Plan Regional de Estrategia Territorial de Ia Comunidad de Madrid es un buen ejemplo de esta simbiosis entre ambas modalidades de planificacién, Entre los grandes temas que se plantea la planificacidn territorial, denominada tam bign planificacién directiva (formulacién de directrices) 0 de coordinacion (coordinacién entre adiministraciones), se pueden citar los siguientes: — La redistribucién de la poblaci6n y de las actividades econémicas en todo el terti- torio. Se toma consciencia de la existencia de tuertes divergencias en el nivel de desarrollo econémico (desequilibrios inerterrtoriales)y se intenta corregit la situa ign con medidas de reequilibrio territorial — La formulacisn de directrices para la planificacén sectorial. La planificacion terti- torial ha de integrar las diferentes planiticaciones sectoriales (infraestructuras, ‘equipamientos, medio ambiente) en una proptesta del modelo territorial globali- zador. — La formulacién de directrices para el planeamiento urbano. La planificacién terri- torial ha de establecer un marco territorial de referencia para las actuaciones urba- nisticas, dando especial importancia a los elementos estructurantes del territorio. — La detiniciGn de dmbitos para la planificacidn territorial de nivel inferior. Las dite rentes figuras de planificaci6n territorial previstas por la legislaci6n tienen una estructura jerdrquica que va normalmente de les teritorios mas grandes a los mas pequefios. La planificacién territorial define estos émbitos de planificacién y da las directrices que han de recoger los planes jerarquicamente inferiores. — La zoniticacién del territorio segtin problematicas especiticas. La planificacién tettitorial puede dar directrices dirigidas especificamente a partes del territorio con una problemitica particular, aunque estos émbitos no coincidan posterior mente con fos de la planificaci6n territorial parcial. Puede haber un tratamiento especitico para las éreas de alta montafia pars dreas litorales, para reas metro- politanas, etc Para ser eficaz, la planifcacin territorial requeriré un gran esfuerzo de coordinacisn ¥acoplamiento de miltplesinteresessectorialesy tentorales. A. Hildenbrand lo expre- sa en los siguientes términos: “Su éxito en la prcticarequiere, aun mucho més que en las politica sectoriales, una gran capacidad de coordinacién, concertacisn y cooperacién tan toen sentido horizontal, (entre departamentos de la misma Administracin pablica) como vertical (interadministrativa, entre diferentes niveles de decisin). Si estos mecanismosCapitulo 6 La planificacion eritorial 191 en ambos sentidos no funcionan se corre el serio peligro de que los objetivos de la plani- ficaci6n territorial no se cumplan, ni para las politicas sectoriales de incidencia territorial ni para las demas politics horizontales-plurisectoriales (planificacién econémica, pla- rneamiento urbanistico, politica del medio ambiente)”. A. Hildenbrand pone el dedo en la llaga cuando prosigue:“[..] las leyes de ordenacién del trritorio y planes territoriales, ‘quedarfan en papel mojado y como puros efercicias académicos de estudio”. 62. La jerarquizacin de los planes y la planificacin en cascada 1La planiicacion teritorial ha de verse como parte integrante de una cadena de pla- nes jerarquizados en la que cada uno de ellos contendré determinaciones para los de nivel inferior, de acuerdo con el principio de planificacin en cascada, que no solamente hace referencia alos vineulos entre planes teritoriales, jerdrquicamente superiores, y planes sectorales y urbanisticos que deben recoger las determinaciones de los primeros, sino tambigo al encadenamiento de distintos planes territoriales, tal como recoge la Figura 6.1 La regién es el Ambito fundamental para la planficacién fervtorial. El émbito regional dard lugar a laformulacién de Planes Territoriales Generales o de Directrices Generales (Regionales) de Ordenacién de! Territorio, segtin la termiaologia més habitual de le legis- laci6n territorial de las diversas CC AA. Pinca ero Tailed Abit eopen sles eras . Belatocwops SE ||| Amo cant Pan Nacional RE (inexistente) anificacién| Hy [> [Pisco SEN] Amstorpiont | intertrial Gere 25]| | camtotiteodeis | Becasces Cents de S| | rlinlicain ertona | “Ondenacin esto ze fh a 2 }] Api sbresiont | ran tet Pia Arntturconal | Dincces Parl: de Abie depanicacin | "‘tdenacda fered i Facanieno wero Fuente: elaborcion propia. Figura 6.1, La planificacién en cascada: Ia cadena de planes territoriales.192 Ordenacién y planificacion territorial Pero este émbito regional es normalmente demasiado extenso, complejo y heterogé nnco para dar directrices terttoriales precisas tanto al pianeamiento urbano como a la pla- nificaci6n sectorial. Ser4 conveniente definir 4mbitos més reducidos para la elaboracién, de nuevos planes territoriales con un nivel de concresién superior, Estos planes, deno- minados normalmente Planes Territoriales Parciales 9 Directrices Parciales (Subregio- nales 0 Comarcales) de Ordenacién Territorial, recogerdn las determinaciones de los pla- nes teritoriales generalesy trasladarén su propias determinaciones al planeamiento urbano ya la planificacién sectoria Pero la planificacin territorial no tiene por qué empezar en la propia regidn. Es per fectamente factible la formulacién de planes territoricles a un nivel superior. La legisla- cidn urbanistica espatiola ya contempla la figura del Plan Nacional de Ordenacién, Pero incluso seria factible la existencia de una planificacién territorial a nivel de la Unién Euro- pea, lo cual requerirfa, légicamente, que la instancia comunitaria tuviera competencias en ‘ordenacién territorial. En todos los casos los planes de 4mbito superior trasladarian sus directrices terrtoriales a los de rango inferior. Cabe pensar, en un futuro més o menos ;pr6ximo, en cuatro niveles de planificacin territorial: el europeo, el nacional, el regional yeel subregional. 1. Elnivel de la Unién Europea. Existen numeroses temas comunes que necesitan de coordinacidn y cooperacién y que posiblemente se resolverian mejor en el marco de ‘una planificacion tertorial comunitaria. La Unién Europea esta demostrando reciente- mente una cierta voluntad de ir mas allé de la poitica regional, denominada politica estructural y de cohesion en Ia terminologfa comunitaria, para entrar en el terreno de la planificacin territorial y de la ordenacién de usos del suelo, Este planteamicnto tiene todavia caricter embrionario pero podria salir reforzado en un futuro préximo. ‘Algunos temas de la planificacidn territorial no solamente requieren coordinacién entre los Estados miembros, sino que piden la adopcidn de politicas diseftadas a la ‘scala comunitaria. Diversos documentos recientes claborados por la Comisién Euro- pea van en esta direccisn, como Europa 2000. Perspectivas de desarrollo del tervito- rio de la Comunidad y Europa 2000+. Cooperacisn para la ordenacion del teritorio ‘europeo, asi como los primeros pasos en la elaboracign de un Esquema de Desarro- to det Terrtorio Comunitario, que no tend carécter vinculante. En el capitulo sobre 1a politica regional comunitaria, puede encontrarse un mayor desarrollo del docu: ‘mento Europa 2000+, en el que se definen ocho grandes bloques supratregionales {que podrian ser futuros émbitos para la planificacin territorial comunitari. 2. Elnivel nacional. La escala nacional/estatal es tambin un émbito posible para la planificacién territorial. Los planes nacionales contemplados en la Ley del Suelo de 1956 y en su Reforma de 1975 no llegaron a materializarse. Mas recientemen- {cl traspaso de las competencias en materia de ordenacisn del territorio a las CAA llevaron a abandonar cualquier posibilided de recuperacién del tema, Pero la experiencia de estos tltimos afios demuestra que existe una notable falta de coor- dinacién entre émbitos regionales, y que subsisten numerosos temas que podrian ser tratados en el marco de un plan territorial de émbito espanol 3. Elnivel regional. Como ya se ha dicho anteriomente, es el nivel més adecuado pare la planificacién tervitorial. La mayor parte de las CC AA han abordado la laboracién de planes territoriales de émbito r2gional, denominados directrices territorialesen la mayoria de las legislaciones avtondmicas.Capitulo 6. La planificacion territorial 193 4, Elnivel subregional. Es un émbito también muy importante, especialmente en regiones grandes, con heterogeneidades importantes y mdltiples polaridades. En estos casos, os planes de Ambito subregional hacen de puente entre las determi naciones més genéricas de los planes regionales yel planeamiento urbano y sec- torial. Pueden definitse incluso diferentes niveles de planificacién de émbito subre- gional que mantengan el principio de la planificacion en cascada, 6.3. Experiencias europeas en planifieacién territorial El desarrollo dela planificacion territorial en los Estados miembros de la Unién Euro- pea ha ido en buena medida asociado al reconocimiento del hecho regional y al traspaso de competencias @ las regiones en materia de ordenacisn territorial. En la legislaci6n euro- pea sobre ordenacién del territorio se puede observar una clara distincién entre pafses ‘donde domina la planificacién fisica a escala regional y subregional, y otros en los que predominan las estrategias dirigidas al desarrollo socioesonémico regional. Dentro det primer grupo se encuentran pafses con una administracién descentralizada, donde las regiones tienen amplias comipetencias sobre la ordenaciGa de su propio territorio y don- de se claboran planes tertitoriales. El desarrollo econémico hia sido, en cambio, el tema predilecto de estados centralizados donde la ordenacién del territorio se ha visto, sobre todo, como un conjunto de medidas para combatir disparidades excesivas en el nivel de desarrollo de las distintas regiones. En estos casos no se ha producido el correspondien- te traspaso de competencias alas instancias regionales y es la administracién central la que implementa las medidas destinadas ala cohesidn tenitoral Estas dos tradiciones han dado lugar a planificaciones de cardcter también dispar. La planificaci6n fsica acostumbra a tener cardcter vinculante, aunque puede limitarse a diree- ities de cardcter general que tendrén que ser desarrolladas en otros niveles de planifi cacién, mientras que las medidas dirigidas al desarrollo econémico acostumbran a ser de carcterindicativo, intentando implicar al sector privado en las estrategias de reequilibrio tertitorial. Se observa, sin embargo, una clara tendencia 2 aunar los dos planteamientos. Los planes tertitoriales en la linea de la planificacién fisica de usos del suelo tienden a complementarse con medidas dirigidas al desarrollo econsmico, al aprovechamiento del potencial endégeno, a la diversificacién de la base econdmica, etc. Por otro lado, en los paises con mayor tradicién centralista se va abriendo camino la descentralizacin regio- nal y la absorci6n por las regiones de competencias cada vez més amplias en la ordena- ign de su propio territorio. El Cuadro 6.1 recoge los principales hitos en el proceso de implantacién de la planificaci6n territorial a nivel europeo. A) Los dmbitos regionales de la planificacién territorial La escala regional, salvando la gran variedad de denominaciones y de instancias admi- nistrativas entre los diversos Estados, aparece como una escala idéneea para Ia planifica- ion territorial. Entre los paises que estn desarrollando planes terrtoriales, se puede dis- tinguir basicamente dos situaciones por lo que hace referencia a las competencias en ‘materia de ordenacin territorial:Capiaulo€: La planificacion territorial 247 G) La ideniificacion de ejes de desarrollo Las estrategias territoriales basadas en la identificacién de los ejes de desarrollo tie nen una aplicacién importante y ereciente en Ia ordenacin del territorio. Son elementos estructurantes del terttorio, que conectan los centros urbanos y garantizan la accesibili- dad y el abastecimiento de sus partes. El Plan Regional de Ordenacién del Territorio del ‘Algarve, en el mediodia portugués, utiliza el concepto de jes de desarrollo con los siguien~ tes objetivos: minimizar la fragmentacién funcional, fisica y visual del territorio ylo del paisaje, salvaguardar los espacios no urbanizados entre 1s ejes, y minimizar Ia afeecién ‘0 el condicionamiento de suetos. ‘Los ejes de desarrollo también tienen una funcién importante en las estrategias de desarrollo econémico, bésicamente en el desarrollo de dreas atrasadas/desfavorecidas des- de el punto de vista socioecondmico, a interconexidn de espacios econémicamente dind- ‘micos y la ordenacién de espacios congestionados y densamente ocupados. Paralelamen- te ala jerarquizacidn urbana se puede elaborar una jerarquia de ejes de desarrollo. Se pueden distinguir como minimo los siguientes niveles; — Bijes internacionales. La inserci6n en grandes ejes de Ambito internacional, como por ejemplo el Atco Mediterréneo, es una preocupacién constante de los planes terttoriales. — Bjes interregionales. Bjes de desarrollo que interconectan con regiones vecinas, ‘como por ejemplo el Eje del Ebro. — Bjes intrarregionales. Garantizan la conexi6n en-re los principales centros urba~ ‘nos de simbito regional. — jes intermunicipates. Bjes de conexi6n entre pequeiios nicleos urbanos. “Asociados alos ejes de desarrollo estin los corredores teritoriales, normalmente con- cebidos para canalizar la implantacidn de infraestructuras lineales que comunican diver- s0s miles urbanos. El corredor se ha de entender bésicamente como el emplazamiento fisico de las infraestructuras alo largo de los ejes de desarrollo. El corredor implica nor- malmente la previsidn de las reservas de suelo necesarias para concentrar las diferentes infraestructuras lineale: viarias,ferroviaris, telecomunicaciones, gaseoductos, ete. Es un elemento propio de la planificacién fisica pero con implicaciones en las estrategias de desarrollo econémico, pues constituye el soporte que garantizars la interconexidn eficaz entre los diversos niicleos urbanos localizados a lo largo de un eje. 638, Las infraestructuras y el sistema relacional Los planes territoriales establecen el modelo territorial propuesto que haba de ser- vir de guia al planeamiento urbano y sectorial posterior. La vinculacién con la planifica- ign sectorial derivada se hace especialmente patente en el tema de las infraestructuras. El plan territorial no tiene que sustituir al plan sectoral sino que ha de facilitarle las, referencias territoriales y esto pasa basicamente por los temas definidos en el apartado anterior: identificacién de los nllleos urbanos relevantes, de los canales y de los ejes de desarrollo més importantes. La Figura 6.12 recoge la articulacién entre los dos tipos de planes218 Ondenacién y planifeacion terrtorat a <———$——>_—7°fnn, Tetra Sectraes v v odio tron prpuest: Plniccibn especies abe: Dain del stoma nodal de | | * ycrceas aria recy epics | | Iara rir Iereoneions ene nodor | | + Inpecsnacra pormaria + Reservas de melo en coredores | | * Infcsrcrna teropartuaria * Inemadaidad © Cenmales Integradae» Zonas ‘de ftividades Logsioat + Reds de telecomunteaciones ‘Reda elécricas de alta tension * Gassoduciesyoleoductos ‘Adopaib del modelo Propuesto en la lnifeagion testorial acoso one Plan Terstoria] ic las acwaciones sectors revista \ @ scenes © Nicks Nivel? eset ge wield de dora genel 3 Fuente: elaboracisn propia. Figura 612. La articulaciOn entre planes territorial y planes sectriales de infraestructuras, La experiencia de los planes territoriales elaborados en las ltimas décadas permite ‘observar dos alternativas bien diferenciadas, entre las que cabria hablar de muchas situa- ciones intermedias: — Planes territoriales que se limitan a establecer el marco terzitorial de referencia para el planeamiento sectorial derivado, ~ Planes terttoriales que recopilan en un documento sintético las previsiones y/o las aspiraciones de las distintas planificaciones sectoriales,estableciendo la oportuna coordinacién entre todas ellas Parece mas apropiado que los planes territoriales tiendan a adoptar el segundo ‘modelo, aunque ello tepresente introducir un grado de complejidad muy superior en elCapitulo 6:La planificacion territorial 219 proceso de elaboracién. En este segundo enfoque prima el aspecto de Ia coordinacién Entre planes sectoriales que tradicionalmente han {uncionado de manera muy descoor- inada. Los temas mas preocupantes del sistema relacional acostumbran a ser Ios tres siguientes: 1. La integracién con el exterior Ia insercién en los ees tedes de émbito espafiol e internacional es una preocupaci6n constante de les planes territoriales. 2. Laanticulacién interior: dentro del modelo territorial propuesto se incluyen nor- ‘malmente los dstintostipos de redes que han de garantizar Ia artculaei6n del tert ‘orio planificado. 3. La coordinacién intermodal: el planeamiento territorial es el marco idéneo para plantear la coordinacién entre los diversos modes de transporte, tema que nor- fnalmente escapa del ambito de las diversas planificaciones sectoriales: varia, ferro- Viaria, portuaria, aeroportuaria, etc. En los Ambitos metropolitanos, un tipo de intermodalidad mnuy importante es la que existe entre el vehiculo privado y las diversas redes de transporte publico. Los aparcamientos park and ride localizadlos tn las periferias urbanas permiten aparcar el vehiculo privado y conectar con el transporte piiblico. Los intercambiadores © estaciones de intercambio facilitan la coordinacién entre ios diferentes modos de transporte. 6.9. Los planes tersitoriales y el desarrollo econémico ‘Los planes territoriales estn mucho mis cerca de la plenificacisn fisica que de las medi- das de desarrollo econémico, pero éste es un tema que diffilmente se puede obviar. La fun- ‘ign del plan territorial no serd implementar estas medidas, que pertenecen a otro émbito Ge decisiones, sino ofrecer el marco territorial de referencia adecuado. E modelo territo- Fial propuesto por el plan tertitorial ha de establecer su zonificacién a partir de diferentes triterios, sobre todo segin el nivel de desarrollo econdmico y segin la especializacién sec- torial. En definitiva, el plan territorial determinaré en qué zonas deberdn implementarse ‘medidas dirigidas al desarrollo econémico de manera genérica o medidas diigidas a secto- tes produetivos especificos, como la agricultura, la pesca, la industria en declve, la artesa~ ‘na, el turismo rural, ete. ‘Las vinculaciones del plan terztorial con el desarrollo econémico no se terminan con la zonificacién, La Figura 6.13 recoge otros dos temas en los que la planificaci6n territo- rial y desarrollo econdmico van asociados. Uno es el incremento de las dotaciones en infra- tstructuras productivas, incremento que incidird favorablemente en la mejora paralela de [as ventajas comparativas y dela capacidad de atraccién, Otro tema, cada vez mas impor tanto, son las actuaciones dirigidas » mejarar ol nivel tecnoldgico de un territorio, con el objetivo de atraer actividades teenoldgicamente avanzacas, 6.10, Los planes territoriales y el medio ambiente La cuestisn medioambiental es otro de los apartados importantes de fos planes terri toriales plantea de nuevo la necesaria coordinaci6n entre planificacién territorial y sec- torial. Notmalmente es la planificacin sectorial la encargadla de intervenir en temas medio ambientales de orden diverso, desde el sancamiento y Ia eliminacin de residuos solidos220. Ondenacién y planificacién teritorial Determinacores sobre a || Complejos de Zoniticacién: ||mejora de las daaciones eal] anbvscion Plan as|| Areas deprimidas]intrcstactrasproductives|] teenolgen territorial (>}) * Areas en declive ‘Arsas dindmicas || Mayor dinanismo de 1s |} parquestecnolicas loos unos * : v v v Mesias digas = Desarrollo econsmico Planifc } Reconversin sectors cation. Wen decive Enioewien code l| renee eer derail Sreriicctn planes sectoral. |] Potion tenoteg + Fomento de sctores som potencies V V V Desarrollo Eeondiico Furi: elaboracin propa, Figura 6.13, Las determinaciones de los planes terri-oialesy el desarrollo econsmico, hhasta la protecciGn de espacios de interés natural, pero la planificacion territorial ha de aaportar la visidn de conjunto, buscando la armonizadién de los diversos usos del suclo. A) Las categortas de ordenacién en el medio fisico Un tema habitual en planes terrtoriales es la clasifcacién del suelo no urbanizable segtin Categorfas de Ordenacion, establecidas a partir de los usos del suelo dominantes, determi nando a continuaci6n las correspondientes restricciones de usos y actividades en cada una de las categorias establecidas. Las Directices de Ordenccidn Territorial del Pais Vasco, reco- idas en los estudios de casos del apartado siguiente, son un buen ejemplo en esta direccién B) Los cinturones verdes La escala de los planes territoriales es la ideal para establecer cinturones verdes que eviten Ia difusién incontrolada del suelo ocupado por edificacién o infraestructura, que levaria a la desaparicién de los espacios abiertos y su progresiva sustitucidn por un con- tinuo urbano. Los cinturones verdes previstos en algunos planes metropolitanos van en esta direc- ign de preservar suelo agricola y forestal. I cinturén verde de Londres, franja de una anchura de 8-16 km que rodea el nécleo central londinense, podsfa ser un ejemplo emble- itico de este tipo de intervencisn.Capitulo 6 La planificacion erritorial 221 ©) La planificacién paisajstica El tratamiento del paisaje es un tema habitual en muchos planes territoriales. De acuerdo con A. Hildenbrand, se pueden distinguir dos enfoques bsisicos: — Elde ta ecologia del paisaje que pone el énfasis en el funcionamiento o la “fisio- logia” del territorio. Su objeto principal es el andliss de los procesos que explican las formas de determinadas unidades territoriales. — Edel paisae visual o paisaje perceptual, ntrido por dsciplinas como el arte, el urba-~ nismo, la arquitectura, la psicologia ambiental, la eoologta humana, ete. En este enfo- {que se entiende el paisaje como la manifestacién formal o fisonémica del conjunto de los componentes biticos y abidticos de origen natural o creados y transformads por cel hombre, ue configuran y earacterizan una unidad territorial abarcable con la vista GALL. Estudios de casos La elaboraci6n de planes tertitoriales puede apoyarse en un bagaje metodolégico y analitco muy amplio pero es, sobre todo, una actividad préctica. El estudio de casos es la ‘mejor formacién posible de futuros planificadores del terrtorio. Los tres casos escogidos: las Ditectrices de Ordenacidn del Territorio del Pafs Vasco, el Plan Territorial General de Catalua y el Plan Regional de Estrategia Territorial de Madrid, tienen como nexo ‘comiin que son planes territoriales de Ambito regional elaborados estos tiltimos aftos, que ‘ofrecen aportaciones metodol6gicas y normativas importantes. 6.1.1. Las Directrices de Ordenacién Territorial del Pats Vasco (DOTPY) El afio 1992 se publics el Avance de las Directrices de Ordenacidn Territorial, que es el documento que se comenta en estas paginas. La aprobacién definitiva de las DOTPV se hizo a principios de 1997 A) Marco legal La Ley 4/1990 de Ordenacién del Territorio del Pais Vasco es el punto de arranque de las Direettices. Los instrumentos de planificaci6n territorial previstos por la Ley son las Directrices de Ordenacién Territorial (DOT), los Plaaes Territoriales Parciales (PTP) ¥y los Planes Territoriales Sectoriales (PTS). Las Directrices han de ser el marco general Ge referencia para la formulacién de los restantes instrumentos de ordenacion territorial y urbana, La Ley establece las funciones de estas Directrices: 1. Formular el conjunto de criterios y normas que orienten y regulen los procesos de asentamiento de las distntas actividades econdmicas y sociales, desarrolladas por los diversos agentes pablicos y privados que operan en el tertitorio. 2. Construir un marco de referencia territorial para la formulaci6n de las politicas sectoriales de las distintas Administraciones Publicas, asf como de la actividad urbanfstica de las Diputaciones Forales y los Ayuntamientos,