108-2 Las ESTRUCTURAS DE REGULACION Y SU REFORMA EN COLOMBIA 4 Otras cuestiones de politica de espectro j A la luz de las siltimas decisiones de la Unién Internacional de ‘Telecomunicaciones (UTD), la ANE esté revisando su politica en relacién con el espectso sin licencia, Eeet dispuesta a evaluar Ia vibilidad del uso, compartido del espectro, como los espacios en j blaneoo especiro intercalado ("White spaces") o el acceso compartido con licences a pes de que las parces implicadas no han mostrado demasiado interés hasta la fecha, Dette al éxito mundial dela tecnologia Wi-Fi, y el papel de enorme relevancia que desemnpefa en ta descarga de trifico mévil, es preciso que Colombia realice una evaluacion de lac necesidades de espero sin licencia, que debe ir acompafiada de un plan a lrgo plzo para desplegar redes de fibraéptica y aurventar la inversién y la competencia en las redes Cas Bl desarolto de planes de acceso comparido parece menos urgente, al no haber despertade suficiente interés en el sector o entre otros paticipantes, tana gates En Colombia no existen mercados secundarios de espectro: hasta el momento, el inistro tiene que autorizar cualquier transferencia de espectro entre proveedores (Ley de TIC, articulo 11). Dadas las condiciones cambiantes del mercado y la presencia de entrantes en Colombia, es necesario establecer un marco més flexible para la comerciali. : zacién del espectro. Si bien las nuevas subastas han disminuido las necesidades actuaies de espectro, su comercializacién puede proporcionar flexibilidad adicional para que algunos participantes optimicen sus servicios méviles. El marco de la politica de espectro colombiana ya reconoce la necesidad de una mayor flexibilidad en le planeacién y aadministraciGn del espectro. La ANE Hlevs x cabo en 2012 una evaluacién preliminar que ‘ed seguida de un conyjunto completo de medidas y de un periodo de prueba en 2013/2014, ks toe 2 5 & con el objetivo de incluir algunas de estas medidas en el marco de la politica de espectro: t f de 2014, De acuerdo a las pricticas habituales encre los paises miembros de la OCDE, las J transacciones de espectto deben estar sujetas una revisién “caso por caso” en relacién a 5 sus implicaciones en la dindmica competitiva, de manera que se asegure que no se faisee % * 1a competencia. 2.9. Servicio universal i En la legislaetén colombiana, el acceso a los servicios de telecomunicaciones no solo se : considera un derecho, sino también un importante insteumento para e desarrollo econdmico 3 y social. En su marco juridico, Colombia ha diferenciado el desarrollo del acceso universal Gel servicio universal. Asi, en 1999 el Decreto 899 (de Telefonia Social) definis cl servicio 4 universal como aquel que permite a todos Jos hogares disponer de los servicios bésicos de ¥ {elecomunicaciones. En ese momento, se indicé que se referta en primer lugar a los # servicios de telefonia bisica y posteriormente a otros servicios en funcida de los avances tecnol6gicos y de la disponibilidad de seeursos. Junto a este objetivo, se precisé el acceso : universal como la facitidad de la poblacién para acceder a la TPBC a una distancia saceptablen,,quedando definida esta ultima en funciin de los medios de transporte disponibles.” Por lo tanto, el servicio universal se considera un conjunto minimo de : servicios a disposicicn de cualquier usuario en cualquier ubicacién geogrifica, ya un precio razonable, Los programas de servicio y acceso universal se sustentan en un marco de subsidios cruzados, cuyo objetivo es facilitar el acceso a los servicios puiblicos a los segmentos de la Poblacién colombiana con menores ingresos. HistGricamente, el sistema de subsidios cruzados en los servicios paiblicos ha sido relativamente complejo. Abarca los servicios piiblicos (gas, electricidad, agua) y tos servicios de telecomunicaciones (telefonta fj, ‘cargos de conexién y uso. y servicios de teléfonos piiblicos fijos).” é "STUDIODE LA Ocbe sont FOUTICAS ¥REGULACION DE TH ECOMUMECACIONES EX COLONIA BOCDE Le pi2. LAS ESTRUCTURAS DE REGULACION ¥ SUREFORMA EN COLOMBIA - 109 De acuerdo con la Ley 142 de 1994 (que prevé el servicio universal y la cobertura social para todos los servicios piblicos) y el Decreto 899 (véase més arriba), las obligaciones de servicio universal en Colombia se limitan a la telefonia fija (servicio pablico conmutado), Estas obligaciones estén definidas por ley y s6lo puede modificartas el ‘Congreso, mientras que la implementacién de las politicas es responsabilidad del MINTIC. Histéricamente, el sistema se basaba en un marco de contribuciones en el que fos usuarios de mayores ingresos pagaban tarifas més elevadas a un fondo piblico que se utilizaba para subsidiar a los usuarios de menores ingresos. El sisteria de subsidios variaba segiin la regi6n y estaba basado en un esquema en el que los hogares y las empresas se dividian en seis «estratos» 0 categorias (Tabla 2.13). Los hogares considerados de ingresos bajos recibfan subsidios de hasta un 50%, 40% 0 15% dependiendo de su clasificacién, mientras que aquellos con ingresos mds altos pagaban hasta un 20% mds de la tarifa estindar. En principio, se buscaba lograr un equilibrio, de tal manera que no hubiese que aplicar ninguna carga adicional a los operadores (CEPAL, 201). coo oe em Cuadro 2.13, Estratificacién en Colombia, anterior sistema noe. bine cape Ema SRNR 1 (Bayp-tajo) 2% <330, 0% fe m= toes S | jones ae soni a ‘0800 * tras 0 i 5 (Medio) 1% 2300 20% } so) as aoe Foe: MINTTC pe das DANE ye 5 ‘También se aplicaban tarifas mas elevadas a las empresas y otras entidades comerciales, con el objetivo explicito de subsidiar 2 los usuarios de menores ingresos (la Ley 142 establece las disposiciones para otorgar subsidios a este segmento). El fondo piiblico se disevi6 ademas con la intencién de recibir contribuciones procedentes de un cargo a las Namadas de larga distancia y méviles, asf como de los derechos que los operadores pagaban por las licencias. Como los hogares de bajos ingresos superaban considerablemente a los de los estratos con mayores ingresos (es decir, os estratos 5 y 6), el fondo de servicio universal estaba destinado a cubrir la diferencia, Sin embargo, con el transcurso de los afios la proporcién de hogares que pagaban los subsidios se redujo, y el gobiemo central y los municipios tuvieron que incrementar su participacién (Parra, 2011). Ademds, os bajos fndices de penetracién de los servicios fijos pusieron en tela de juicio la eficacia de esta politica para ampliar servicios, Cool BRIE En la actualidad, Colombia atin tiene un indice de penetracién de servicios de telefonia fija celativamente bajo. Las diferencias se agudizan en las dreas rurales si se comparan con las ciudades de mayor tamatio (gréfica 2.8): las éreas urbanas mis ricas, como Bogoté y Antioquia, muestran un indice de penetracién de Iineas fijas del 20% al 30%, mientras que cen la mayorfa de las dreas nurales no supera el 5%, con un promedio nacional del 13,5% en Junio de 2013. En 1997, y de nuevo en 2009, se introdujeron cambios en los sistemas de subsidios cruzados, reconociéndose ast el hecho de que no estaban cumpliendo con Ios Objetivos fijados por las politicas. 7 ESTUDIO DF LA OCDE SOBRE FOLIMEAS¥ REEULACION 8 TELECOMUNICACIONES EX COLOMBIA © OCDE OE Sortie Ee ener110-2. LAs ESTRUCTURAS DE REGULACION Y SU REFORMA EN COLOMBIA Grafica 2.8. Penctracién de Iineas fijas por departamento, tercer trimestre de 2013 ] Sree rc Cec j ULL o Li. LQULGIL YS ONG Cp dp tI beapap aie v a Fuente: MINTIC y DANE, En 1997. Colombia adopté el Plan de Nacional de Telecomanicaciones 1997-2007 £et,J08 Objtivos de aumentar la penetracién de telefonta hasta el 75% para los hogares Je {a categoria 2 y el 259 para los de la categoria |, y promover el acceso a bases de dares Sh escuelas, Rospitales y bibliotecas publicas. Estaba vinculado al Plan de Telefonta focial 1927-2000, cuya finalidad era instalar 975 239 linea telefEnicas urbanas y racales Un programa econémico més amplio (el Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002) también tenia componentes que absrcaban las telecomunicaciones, eoncretamente ot desarrollo de telefonia social comunitaria y servicios nurales, Se desartoll6 ademis etre i Plan para el servicio universal (Plan Nacional de Servicio Universal 1999-2009), Pers ttinguno de estos planes results muy eficaz en el cumplimiento de sus objetivos, al menos con respecto a la penetracién de Itneas fijas, | | a Ley de TIC de 2009 eliminé progresivamente el marco de estratificacign existente y exin inicamente a los estratos | y 2, concediéndoles un periodo de transicién de cinco afios. Salvo este imperativo, que se financia con ingresos piblicos no perelbidos (IVA), los operadores tienen libertad para fijar los precios de sus servieios y cannon inte (inanciados por el FONTIC) para ampliar el acceso a las Comunicaciones de les estrnies {con especial hincapié en los servicios de banda ancha, segtin lo establecido on ol } Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, STUDIO BELA OCDE SORE FOLITICAS Y RECGHULACION 6 TELECOMUNIGACKINES ENCOLDUINA SOCOE ote2.1AS ESTRUCTURAS DE REGULACION ¥ SU REFORMA EN COLOMAIA LIT En 2010, el nuevo Plan Nacional de Desarrollo —y su componente de TIC, el Plan Vive Digital—, reemplazé, al menos en parte, anteriores iniciativas de TIC, como Compartel, y asumié la funcién de mejorar el acceso a las telecomunicaciones en Colombia, Compartel se incorpors al Programa de Conectividad de la Direccién de Conectividad del MINTIC en 2012. Bl recuadro 2.4 presenta las principales iniciativas del Plan Vive Digital relacionadas con el servicio universal. El componente de infraestructura del plan cubre cuestiones de espectro, el cableado en inmuebles, la promocién de un sistema de emergencia de alerta temprana, etc. En el anexo C figura un resumen de todas las iniciativas del plan. Recuadro 2.4. Iniciativas del Plan Vive Digital relacionadas con el servicio universal ‘Tres de las principales -as del Plan Vive Digital abordan cuestiones de servicio universal I. Red Nacional de Fibra Optica En noviembre de 2011, se adjudies el proyecto de Red Nacional de Fibra Optica a una empresa conjunta, formada por las mexicanas Total Play y TV Azteca. Se le asignaron 220 millones de USD para conectar 753, municipios a través de fibra dptica, lo que representa una inversiéa total de 640 millones de USD (ua tercio financiado por el gobierno). La empresa conjunta gané Ia Ticitacién compitiendo con ofertas de Telmex Colombia, Telefonica y otra empresa conjunta participada por ZTE y Aaditel. Con este proyecto, el MINTIC busea conectar unos 753 municipios adicionales —ademés de los 325 que ya disponen de esta tecnologia—, los cuales tendran acceso a las instalaciones de red troacal a través de 15.000 km mis de cable de fibra dptica (véase la cobertura de fibra éptica, gréfica 2.9). Grafica 2.9. Cobertura de las redes troncales de fibra éptica, cabeceras municipales | 2. Promocién de la infraestructura en dreas rurales La Ley de TIC (2009) dio prioridad a los objetivos de acceso universal en las dreas rurales y en aquellas dde menores ingresos. Esto Itev6 al MINTIC a promover el uso de las TIC en dichas zonas proporcionando subsidios a los operadores para ampliar sus tedes. Hasta ta fecha se han logrado 114000 conexiones adicionales, por las que los usuarios pagan un méximo de 10 USD al mes (Ios subsidios del MINTIC ascienden « 9 millones de USD, a través de esquemas de asacizcisn piblico-privada), Los operadores que aceptan los subsidios se comprometen a ampliar la red y a offecer una «tarifa social» a los usuarios finales durante un periodo de tres alos. Los usuarios pagan 10 USD por una conexién de 1 Mbps, y algunos cambian 2 ofertas triple play del operador @ tos pocos meses y, por lo general, manienen su conexiéa después de ese perfodo de tes afios. Aunque estos subsidios se destinan a tas reas de bajos ingresos, los hogares de ingresos mds altos de esas regiones tambien tienen derecho a los mismos beneficios, _ETULIODE LA OCDE SORE FOLINCAS vRICULACION OE TELECOMERECACIONESENCINOMIA BOC 288} 112-2. LAS ESTRUCTURAS DE REGULACION Y SU REFORMA EN COLOMBIA Recuadro 24, Iniciativas del Plan Vive Digital relacionadas con el servicio universal (continuacién) felovigenes oy rabaio para capacitacin, 32 computadores para aplicaciones de Gobierno on tines ¥ dos 0 tres ‘clavisores para entetenimiento. Tras ta inversiéa inicial, el principal problevas ey ie ‘carga de los costos de Otay instronee, 2 Aue los municipios se esfuerean en conservardichos centos a wats de Giese con Treaties Sianes, como las fuerzas del orden locales. Los usuarios finales pagan ume vad muy baja, | lasaloce 11a eee tes Kiosko Vive Digital, con dos a seis computadores. Al Hnalisar 2013 oy hhabion raalede ad “koskos Vive Digital” que prestan servicios adicionales como fotocoping escaneo, llamadas spacitaciGn gratuite para la comunidad sobre alfabetizaciGn digital bisica, conochererens especificos de fa aericultura, espirtu empresarial y educacin en linea. Tomados en su conjunto conn Proyectos han supuesto tuna inversién de 200 millones de USD. 3. Subsidios para el acceso a banda ancha dems de esas dos iniciatvas principales, el MINTIC tiene prevsto reorient fos subsidias existentes 3012, a Resolanion ea cl seess0 a banda ancha (estatos 1 y 2) mediante ceforma de le leaelan ee Food solueion 1363 otorga un subsiio de unos 150 millones de USD (285 000 cates de COP) a los doers Que oftecen acceso de Intemet de banda ancha a 10s estratos 1 y 2 con of ne fe ampliar la Pear aoe ese servicio en 2012-2014. A tal efecto, la resoluciGn establece las metas de Penetracién por Cobia ane, Cl Monto del subsidi recibido por conexide, ponderado por el tee de departamento Fe go, da ls comunidades rurales remotas se leswplica un taagur poaderedos), Lee fis te antidad que debe transferise al usuario final en forma tke un deccune oeee fac moditicaciGn posterior de csta resolueién permite a Jos suscriptores utilizar el soiein, ‘ya sea para adquitie tmere Sucemputador w para pagar su servicio de banda ancha Los subsidise hogar y conexién a | {mternet van desde 79 USD (150 000 COP) a 158 USD (300000 COP) ana meses.” En 2014, el Ministero iene previsto concedersubsidios a 1,9 millones de hogares ® ura de cable submmarino y aumentar (a diversidad de eutas que ido, Compartl financié en 2010 un cable de fibra Optica para San Andrés ee eiSanbe, en el que el MINTIC aporis et 87% de los fondos requecids (unos °9 seh ne USD) para 824 | on de table submarino, Seyin ls daos del MINTIC. el auice de penetacion de Intern en ln oe empezd a | | utplionnes nt itién del cable. EI Plan Vive Digital se propone incremental concctividad anne ne gt | muttiplicando por veinte los kilémetros de cable submarine. SSTIDIODE LAcee SORE ALETCAS YRECULACON De TELECOMMIC ACHES BN CoLINIA BODE NE ie igen oki anata hen db dee ee2. AS ESTRUCTURAS DE REGULACION Y SU REFORMA BN COLOMBIA 113, | A tenor de las disposiciones actuales, TV Azteca debe proporcionar al mercado mayorista conectividad de banda ancha a la red nacional a precios regulados, y no se le prohibe oftecer servicios minoristas de banda ancha. Esto dltimo puede plantear problemas de restricciones verticales a ta competencia, por lo que debe considerarse una regulacién adecuada para los servicios mayoristas que presta Azteca. Estas disposiciones d se enmarcan en la definicién de «acceso abierto» para redes de banda ancha establecida por Ia OCDE (2013a). Los 44 municipios no cubiertos por ia Red Nacional de Fibra Optica se conectarin a través de enlaces de radio o satélite mediante otco plan del MINTIC, denominado Proyecto de Conectividad de Alta Velocidad, que esté financiado con 200 mitlones de USD (409 000 millones de COP) y cubre principalmente las regiones de Amazonia, Chocé y Orinoquia, Huelga decir que estos planes sélo cubren las cabeceras municipales, lo que significa que se requiere infraestructura de backhaul para conectar a los usuarios con el extremo del backbone en la cabecera municipal. EI proyecto también incluye mejoras de conectividad (p. ¢}., instituciones piblicas, kioskos, ] co eee etc). Ahora bien, la falta de suministro de energfa eléctrica puede ser un problema en las reas rurales, sobre todo fuera de las cabeceras municipales (segiin el MINTIC, la cobertura eléctrica es del 98,81% en las cabeceras municipales y del 86% fuera de elas), : La cultura de los subsidios Los proyectos de telefonia social en Ja década de 1990 estaban generosamente financiados mediante pagos por concesin, derechos de ‘uso de espectro y un porcentaje de tos ingresos de los operadores, pero no resultaban muy eficaces en el cumplimiento de los objetivos fijados.” La reforma condujo a la elaboracién de un Plan Nacional de ‘Telecomunicaciones para mejorar el acceso universal y garantizar el servicio universal. El programa Compactel se inicid en 1999-2000 financiado por el Fondo de Comunicaciones (FONTIC), que obtenta recursos a través de varios gravimenes —no armonizados— 1] sobre los servicios méviles y de larga distancia, ademas de una serie de cuotas impuestas 8 los operadores. Antes de 1994, el FONTIC se financiaba con fondos piblicos procedentes de los ingresos generates, En el marco de Compare, se pusieron en marcha numerosas iniciativas importantes, como la Red Nacional de Fibra Optica, teleceniros en cabeceras municipales de las dreas rurales y on las zonas de los estratos | y 2, conectividad para instituciones piblicas, mejora de los enlaces por satélite y mayor capacidad, y el cable submarino para San Andrés y Providencia. Su programa de telefonia se financié combinanda Tos ingresos generados por los derechos de licencia y un gravamen del 5% de los ingresos pagado por Telecom (el incumbente en areas rurales y larga distancia) y otros operadores de larga distancia. En el dmbito de este programa, se utilizd un proceso competitivo de licitacién para desplegar redes, La segunda fase de Compartel comenzd en 2005 y financié el desarrollo de banda ancha en instituciones piiblicas. En 2006 se amplié de nuevo el programa para proporcionar acceso a Intemet de alta velocidad a 178 000 estudiantes. Desde 2009, los operadores estén obligados a contribuir al FONTIC con el 2,2% de sus ingresos brutos totales, aunque algunos atin estan en proceso de transicidn af nuevo marco. Los ingresos procedentes de subastas de espectro y tasas también van al FONTIC, Si bien el porcentaje de contribucién uniforme para todos los operadores evita distorsiones, tambign crea ingresos inciertos, que probablemente serdn muy elevados en Jos afios en que se llevan a cabo subastas de espectro y muy bajos €l resto del tiempo, Ademds, esta contribucién del 2,2% supone una pesada carga para el sector. Por otra parte, todavia no s¢ ha resuelto Ia asimetria en los servicios de: televisién por suscripcién, que soporta toda una serie de cargos destinados al FONTY, a pesar de que algunos J |BSTUDNODE LA OCDE SOBREPOLINCAS ¥ REGULACION DE TELECOMURCACIONES EN COLOMBIA @ OCDE 014 |114-2 LAS ESTRUCTURAS DE REGULACION ¥ SU REFORMA BN COLOMBIA ATECE LAS ESTRUCTURAS DF REGULACION Y SU REFORM, operadores offecen servicios de televisin empaquetados con telefonfa y banda ancha, Hay quienes sostienen que esta asimetria estd levando a algunos operadores a fijar precios artficialmente diferentes en los servicios de ua paquete; por ejemplo, los operadores tendrén interés en aplicar un precio bajo al componente televisin de ua empaquetamiento con tres servicios y un precio més alto a banda ancha y telefonia, dado que el porcentaje de contribucién al FONTY esté muy por encima del que se paga al FONTIC. A pesar de estar profundamente arraigado en Ia cultura y la historia de Colombia, sistema de subsidios cruzados en las telecomunicaciones, basado en los estratos, se climin6 progresivamente en 2009 en virtud de la Ley de TIC, salvo la exencién de IVA para los estratos 1 y 2 (servicios de telefonta fija). Sus principios fundamentales se basan én la Constitucién del pais y fueron confirmados por decisién de la Corte Constitucional (C150 de 2003). Este marco ha sido sustituido por una serie de programas destinados a desarrollar la infraestructura y los servicios ea las dreas rurales. Bn 2009, la Ley de TIC Feconocid que los recursos provenientes de-los ingresos generales del Estado podtan destinarse @ financiar las necesidades de servicio universal durante un periodo de lransici6n al nuevo régimen de tres afios. Al mismo tiempo, la ley admitié la necesidad de Promover Ia adopcién de banda ancha fija en los estratos I'y 2. Fl marco de los subsidies es fundamental en I manera en que el Estado colombiano considera la prestacién de servicios pablices; al estar vinculados a una ubieacién geografica, ha resultado relativamente fécil implementar un sistema que tiene en cuenta las condiciones socio ecanémicas locales con el fin de aliviar la carga de los menos favorecidos Este marco, sin embargo, presenta una serie de inconvenientes cuando se aplica a los servicios de telecormunicaciones prestados en condiciones compatitivas. Uno de ellos es cl problema de Ja movilidad: si bien algunos subsidies para servicios de banda ancha 6vil que proveen operadores colombianos se fundamentan en la ubicacién de la estacién base, vincular los subsidios a los lugares no tiene ningin sentido en el entorno mévil. Un Segundo problema, de mayor relevancia, es que la estratificacién dota a los operadores de un poderoso instrument para realizar discriminacién de precios y reducir el excedente del consumidor a pricticamente cero. Los operadores de telecomunicaciones no deberian tener acceso a las bases de datos de estratificacién, y las devoluciones del [VA tendrian Gue obtenerse directamente del Estado, Estas bases de datos proporcionan a los operadores informacién, més o menos precisa, sobre el nivel de ingresos de ua hogar Geterminado, que puede ser utilizada para realizar una discriminaciGn de precios cobrando mas a aquellos usuarios que pueden pagar més, ‘Ademis, la estraificacién s6to tiene una granularidad limitada y no proporciona datos de hogares especificos, por lo que algunos habitantes de las dreas pertenecientes a los estratos | y 2 pueden tener ingresos més altos y seguir optando a los subsidios. Por ultimo, el sistema de subsidios cruzados conlleva otros problemas, como la interferencia Politica para que algunos hogares no se clasifiquen como de altos ingresos. la falts de incentivos para conectar nuevas viviendas, la tendencia a conceder elevados subsidios Para evitar el desvio de fondos hacia otros mercados (dado que el sistema funcionaba sobre una base local), ete. STUDVODE A Orbe SORE FoLNEAS Y REDALACIIN OF TH SCOMUNICACIONES EN COLUMBIA Se kd soi Hehe2. LAS ESTRUCTURAS DE REGULACION YSU REFORMA ENCOLOMBIA - 115 Adaptando tos recursos a las necesidades El actual énfasis del MINTIC en el acceso a Intemet parece plenamente justificado, El Ministerio ha entendido correctamente que Internet es un ecosistema complejo formado por miltiples componentes: usuarios con habilidades, equipos terminales féciles de utilizar, contenidos y aplicaciones atractivos, un entorno de confianza, y servicios disponibles y asequibles, incluida la banda ancha. Los avances en un componente pueden no producir los resultados deseados si no hay progresos en uno o varios de los dems, Hasta la fecha, el principal cuello de botella para la ampliacién del acceso a banda ancha parece ser la conectividad de fibra dptica al backbone y backhaul, que se est abordando a través de la Red Nacional de Fibra Optica. Los dispositivos inalémbricos 4 como smartphones y tabletas se convertiran en los principales modos de acceso a Internet, cen los paises desarrollados y en desarrollo. Estos dispositivos tendrén que conectarse a la red fija para ofrecer una transmisién de datos de alta capacidad, dado que probablemente las redes méviles no puedan tcatar todo el tréfico. En todos los casos, las considerables necesidades de ancho de banda quedaran cubiertas con enlaces de alta capacidad como la fibra Gptica en el segmento de backhaul (Samarajiva, 2009). Colombia, junto con otros : gobiernos, como Ia India, esté adoptando medidas para garantizar que el backhaul de Fibra éptica legue a las zonas més pobladas del territorio nacional.” Esto reduce el costo del despliegue de infraestructura LTE, que seguramente seré la solucién tecnolégica adoptada para prestar servicios de banda ancha en esas reas Las medidas para incrementar el acceso a Internet en los estratos 1 y 2 y en las areas rurales estin encaminadas a facilitar dicho acceso alli donde se considers que existe un atractivo social (gréfica 2.10). La mayoria de los posibles usuarios de los estratos 1 y 2 accederin a Internet desde los telecentros coleetivas con conexién de banda ancha fija. Si bien estos centros pueden desempefiar una funcién muy dtil en ta adquisicién de las competencias necesarias para hacer un uso éptimo de Intemet, e incluso para facilitar el acceso a los servicios pablicos en linea, es necesario reconocer que el acceso individual © familiar a través de dispositivos inalémbricos tendra un papel cada vez més importante al disminuir el precio de estos aparatos y mejorar el disefio de su interfaz. La propuesta para exigic a fos adjudicatarios de la subasta de 4G que faciliten un niimero determinado de equipos terminales parece indicar que el MINTIC ha comenzado a abordar esta mayor ‘ relevancia de las redes y dispositivos méviles. Ahora bien, el vincular el suministro de 5 tabletas a la asignacién de espectro puede distorsionar los resultados de la subasta. El objetivo del Ministerio de eliminar las barreras de dispositivos es encomiable, pero persisten dudas sobre si es esta la manera mas eficaz. para lograrlo. cs ESTUDIO ELA OCDE SRE POLIMEAS 7 RECULACAGN DEEL EOMUNICACIDNES EX COLOMALA BODE‘ou 116 ~2 LAs ESTRUCTURAS DE REGULACION Y SU REFORMA EN COLOMBIA Lessee Grafica 2.10. Brechas de efitiencia de mercado y acceso ‘Acceso piblico y Parade. eR a ea fj Aslimiono scores (ap uence: Navas-Sabater, Dymond y Juntuncn (2003), Servicios detelecomunicacionese informacién para los pobres: Hac una cestrategia de acceso universal. Documento de discusiga del Banco Mundial N. 432, Financiacién y gestién de proyectos de inversién ) Cualquier organismo gubernamental que trate de implementar proyectos de inversién interactéa estrechamente con el Departamento Nacional de Planeacién (DNP). Aunque ei i é DNP no puede decidir sobre los costos operativos de los ministerios, s{ aprucba todos los 2| proyectos de inversién, Como drgano asesor bajo Ia autoridad directa del Presidente de | Colombia, dispone de la experiencia técnica necesaria para ayudar en la orientacion estratégica del pais. También esti a cargo del Plan Nacional de Desarrollo: todas las j inversiones realizadas por el MINTIC deben ser aprobacas por el DNP, incluidas las Financiadas con recursos procedentes del FONTIC. Por tanto, la Oficina de Planeacion Gel MINTIC irabaja en estrecha colaboracién con cl DNP para garantizar que los Proyectos de inversién se autorizan a su debido tiempo. El DNP aprueba asimismo los ; Programas de inversin plurianuales, y disefa la estrategia de inversién en cooperacién con el MINTIC. Si bien esto podria ser considerado como un mecanismo de rendicién de cuentas 0 una salvaguarda con vistas a asegurar que los fondos no se desvian con fines Politicos @ de otra {ndole, parecer ser que pare conseguir que el DNP apruebe un Programa, el Ministerio s6lo tiene que completar una lista de verificacisn en el software Gel presupuesto publico, por lo que puede concluirse que no se han implantado métodos rigurosos de evaluacién de programas. La generosa disponibilidad de fondos, procedentes del 2,2% de los ingresos del sector, y el hecho de que la mayor parte del presupuesto deba ejecutarse dentro del aio civil, suscita dudas sobre la eficiencia del sistema. No parece que exista un andlisis costo. i beneficio de las inversiones para promover las TIC. Ademds, el enorme nimero de iniciativas podria reducirse o simplificarse, puesto que el seguimiento de la cantidad que Gnancia cada iniciativa resulta tarea dificil. En 2012, segin datos del FONTIC, de un Presupuesto de unos 400 millones de USD (760 700 millones de COP), un 43% se desting @ iniciativas de concctividad, un 15% a computadores, un 8% abGubierno en linea, un 6% # costos operativos de la ANE y del MINTIC, y un 2% al servicio postal universal (grifica 2.10). i ato pence "STUDIO DELA CDE SoaNE 20. IEA ¥REGULACION & TELECOMEMICACONES EN CLUNIIA 0 UCOE mie +7 an2. LAS ESTRUCTURA DE REGULACION YSU REFOAMA EN COLOMBIA 117 GrSfica 2.11. Gastas del EONTIC Millones de COP ikea Gnesi Computes OGHementies OComsSel AMI ie rOma OTE vm x 208 2 20 mu mr Puente: FONTIC. EI MINTIC, en colaboracién con el DNP, debe crear un programa de seguimiento y evaluaci6n de las iniciativas de servicio universal, dotado de recursos suficientes. Esto ha de hacerse mediante el desarrollo e implementacién de un filtro para evaluar el impacto de todas las nuevas iniciativas, con el fin de excluir la posibilidad de que se desplace la inversi6n privada, Tal evaluacién no parece haberse realizado hasta la fecha. Un ejemplo ilustrativo es el caso de Sri Lanka, donde se constaté que los operadores especializados que offecian servicios en zonas insuficientemente atendidas no sélo necesitaban subsidios, sino también tolerancia regulatoria con respecto a las tarifas. Si estas acciones no se acompafiaban de una disminuci6n de las cargas regulatorius impuestas a los operadores anteriores a la iniciativa y que proporcionaban servicios en todo el territorio nacional, estos diltimos no tendrian incentivos para extender su cobertura y conectar a mis clientes. El asunto se llev6 a los tribunales y el programa de subsidios se detuvo. Una mejor solueién habria sido aplicar un filtro antes de la implementacién del proyecto, y asegurarse de que dicho proyecto no perjudicaba a las fuerzas competitivas que proporcionaban conectividad de voz a la poblacién a tarifas superiores a las que se habian aplicado hasta entonces. Una vex realizado un analisis costo-beneficio, se deben tomar medidas para reducir la contribucién del sector en términos porcentuales, mas aun teniendo en cuenta que se trata de un mercado con ingresos en aumento. Esto disminuird las distorsiones que conlieva el sistem actual, Ya se han logrado progresos con el establecimiento de un porcentaje uniforme dei 2.2% en sustitucién de las cuotas variables previas a la ley. Cuando Ia contribucién se aproxime a cero, habré que examinar la posibilidad de Financiar los programas de servicio universal que todavia se consideren necesarivs con cargo a los fondos generales del gobierno, como ocurre en paises como Australia y Chile.” Desde esta misma perspectiva, los pagos tinicos, como el producto de las subastas de espectro, deben dirigirse a la tesoreria general y no al fondo de servicio universal, Para ello serd preciso modificar Ia Ley de TIC (ant. 13 y 37) y, probablemente, otras disposiciones. _sTUDIO0E LA OCDE SOBRE FOLINCAS ¥AECLLACION D€ TELECOMUNICASINES EN Catena © OCDE ML jj {LAS ESTRUCTURAS DE REGULACION ¥ SU REFORMA EN.COLOMBIA Z Ee a En general, se necesita més transparencia en la asignaci6n de fondos para fines de servicio universal, concretamente en relacién con el desglose de los distintos proyectos & iniciativas, que deberian declararse por separado ¢ identificarse adecuadamente, por ejemplo mediante [a creacién de un fondo de servicio universal, tal como se ha hecho en Francia, Italia, Pakistén y Espafia. El sistema acwal introduce una gran cantidad de distorsiones y no es eficiente: los fondos del FONTIC se utilizan para muchos fines diferentes y no est muy claro que los beneficios obtenidos compensen los costos que suponen para el sector y los usuarios. Més all del desarrollo de una nueva linea de iniciativas encaminadas a potenciar la demanda de TIC en Colombia, el MINTIC debe meditar sobre la sincronizacién entre las iniciativas de oferta y las de demanda. La experiencia demuestra (OCDE, 2010b) que cuando ya se dispone de la infraestructura es preciso dedicar mayores esfuerzos a proporcionar incentivos para la demanda, lo que puede resultar una tarea igualmente dificil. Aunque Colombia atin se encuentra en la fase en la que se requiere el despliegue de mas infraestructuras para ampliar Ja cobertura de banda ancha, las autoridades no deben olvidar que las politicas de demanda suelen representar un mayor desafio y necesitan abordarse desde las primeras fases del desarrollo de la economia digital Reduccién de la carga fiscal sobre el sector A la tuz de las pruebas existentes, los servicios de telecomunicaciones todavia se consideran un servicio de «lujo» en Colombia, a pesar de que el gobierno ha empezado a intcoducir algunas exenciones de impuestos, como en el caso de tos smartphones. No obstante, los operadores ain tienen que pagar el 2,2% de sus ingresos brutos al FONTIC ingresos de telecomunicaciones menos los corespondientes a equipos terminales moviles). Ademés, el [VA de los servicios de telecomunicaciones es del 20%, superior al normal det 16%, y la ley obliga a que la diferencia se destine a programas de desarrollo. del deporte, Ja cultura y la actividad artistica, por lo que estes ingresos se emplean para fines distintos de la extensién de Ia infraestructura de telecomunicaciones a dreas rurales y remoias.” Un vez mds se introduce una nueva distorsién en el sistema, que tiene un impacto negativo en ta demanda, Dado que tas telecomunicaciones tienen efectos indirectos positivos en el conjunto de ta economia, la imposicién de elevadas cargas tributarias, como sucede en Colombia, s6lo puede generar repercusiones negativas en el desarrollo del sector y, por consiguiente, de toda la economia. Como ya se sefialé anteriormente, el FONTIC debe empezar a financiarse de forma progresiva con ingresos piblicos generales. Son muchos los que han alertado de los efectos de peso muerto que conllevan las cargas fiscales al sector, las cuales pueden impedir su desarrollo y anular sus efectos econémicos positives (Hausman, 2000; Katz y Flores Roux, 2010). Tradicionalmente, los Gobiemos han tenido mucho interés en gravar los servicios de telecomunicaciones debido a su répido crecimiento y 2 los bajos costes de recaudacién (Cave y Mfuh, 2011, OCDE, 2013c), pero este comportamiento puede llegar a tener efectos perversos. Si bien et 2.2% pagado por los operadores va al FONTIC, como se ha explicado antes, el sistema es, en el mejor de los casos, ineficiente y esta asignacién de fondos, ademas de imponer una carga tributaria al sector, repercute negativamente en la flexibilidad del gasto piblico. La financiacién del FONTIC debe provenir de los ingresos pilblicos generales y, del mismo modo, se debe elimina¢ la carga fiscal adicional sobre el sector. Aunque el sistema actual puede parecer favorable a las telecomunicaciones, presenta dos principales problemas que muy probablemente neutralizardn cualquier beneficio: por un lado, impone2, LAS ESTRUCTURAS DE REGULACION Y Su REFORMA EN COLOMOLA~ 119 = mm elevadas cargas a un sector que genera externalidades positivas para la economfa, por lo que dificulta su desarrollo; por otro, promueve ineficiencias y falta de flexibilidad en el gasto piblico. En definitiva, aunque Ia atribucién de fondos afecta también a otros programas de gran envergadura, socava el ejercicio de construccién del presupuesto nacional, puesto que muchas partidas de gasto pueden estar ya asignadas. 2.10. Propiedad extranjera y estatal de los operadores de telecomunicaciones Compromisos internacionales y propiedad extranjera a Colombia y los Estados Unidos han firmado un Tratado de Libre Comercio (TLC) ‘que prevé el acceso y uso de las instalaciones de telecomunicaciones en condiciones no discriminatorias. Cubre la mayor parte de los principios del acuerdo de la OMC sobre telecomunicaciones bésicas, pero establece una excepcién a una serie de cldusulas para las dreas rurales (definidas como municipios con un niimero total de lineas fijas instaladas inferior 0 igual a 4500). Ahora bien, las zonas combinadas que Colombia ha designado como freas rurales no pueden contener mds de un 10% del mimero total de lineas de abonado fijas instaladas en su territorio. Los compromisos contraidos en el marco de 1a OMC también implican obligaciones de informacién, como la de comunicar a la OMC y ala CAF los cambios en la regulacién del cableado de inmuebles (el nuevo RITEL). La aplicacién del TLC con los Estados Unidos no parece haber supuesto grandes cambios para Colombia, dado que ya se cumplfan la mayor parte de sus obligaciones en materia de telecomunicaciones. Por otra parte, no existen restricciones a la propiedad extranjera (la ‘tira se elimind en 2008). i co mao ee eco Cuestiones de propiedad pablica El inicio de la competencia en telefonia local y, con el tiempo, en la larga distancia dio lugar a que una serie de empresas privadas entrasen en el mercado y, en muchos casos, invirtiesen en empresas municipales existentes. A diferencia de la mayorfa de los paises de la OCDE, donde habia un nico incumbente nacional de red fija, Colombia tenfa machos | operadores fijos municipales y regionales que, en su mayoria —o por lo menos los més importantes— han mantenido la titularidad publica. Aunque se ha producido una cierta consolidacién, el sector de las telecorrunicaciones fijas sigue estando muy fragmentado. | Los principales operadores de telecomunicaciones, salvo el mayor de todos ellos (Claro), cuentan con algin porcentaje de participacién publica. En telefonia fija, los Gobiemos de Bogotd y Medellin controlan los dos primeros operadores, ETB y UNE-EPM, mientras que tos municipios son duefios de muchas otras pequetias empresas, En cuanto a los servicios movies, ef segundo y tercer operador (TelefSnica y Tigo) cuentan con partcipaciones minoritarias del gobierno colombiano y de EPM/ETB respectivamente. Si bien el gobiemo central ha reducido su interés Financieso en Colombia Telecomunicaciones, ‘que ahora incluye operaciones méviles, asin conserva una panticipacién del 30% (y ha aceptado asumir la responsabilidad de los compromisos por pensiones de fa empresa en un 48%). La falta de consolidacién en los mercados de telecomunicaciones fijas ha Nevado a muchos a creer que la mayorfa de tos operadores locales estan, en cierta medida, protegidos frente a la competencia, Estas consideraciones se ven respaldadas por el hecho de que as telecomunicaciones fijas estén poco desarrolladas en Colombia y de que exista un alto grado de concentracién en la mayoria de los niercados de telefonta focal o regional Seti | | {SsuD BELA Oc SOMRE FOLITCAS Y RERULACION NE TELECEMNICACIONESENCOLOMDIA @ OCDE te i